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1 N /2014 REG.PROV.COLL. N /2012 REG.RIC. R E P U B B L I C A I T A L I A N A IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata (Sezione Prima) ha pronunciato la presente SENTENZA sul ricorso numero di registro generale 412 del 2012, proposto dalla Sezione regionale della Basilicata dell Associazione Italiana Fisioterapisti, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall Avv. Fabrizio Vassallo, come da mandato in calce al ricorso, con domicilio eletto in Potenza Via Mazzini n. 225; contro Regione Basilicata, in persona del Presidente della Giunta Regionale p.t., rappresentata e difesa dall Avv. Maddalena Bruno, come da mandato in calce alla copia notificata del ricorso introduttivo del giudizio ed in virtù della Del. G.R. n del , con domicilio eletto in Potenza Via Vincenzo Verrastro n. 4 presso l Ufficio Legale dell Ente; per l'annullamento della Del. G.R. n del (pubblicata nel BUR del ), nella parte in cui la Regione Basilicata, nell approvare la direttiva di indirizzo ex art. 2, comma 1 bis, L.R. n. 28/2000 sull applicazione dell art. 4, comma 2, lett. b), stessa L.R. n. 28/2000 alla figura professionale del fisioterapista, ha stabilito che il fisioterapista

2 può: 1) erogare le prestazioni professionali al singolo paziente esclusivamente sulla base delle prescrizioni del fisiatra o di altro medico specialista; 2) utilizzare presso il suo studio soltanto le seguenti apparecchiature elettromedicali: infrarossi, ultravioletti, elettroterapia a bassa e media frequenza, ultrasuonoterapia e laserterapia di classe 1. Visti il ricorso con i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Basilicata; Viste le memorie difensive; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 gennaio 2014 il dott. Pasquale Mastrantuono e uditi gli Avv.ti Fabrizio Vassallo e Maddalena Bruno; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO Nella seduta del il Consiglio Regionale della Basilicata con Del. n. 216 ed apposito ordine del giorno impegnava la Giunta Regionale ad emanare delle direttive che chiariscano che per aprire e condurre uno studio professionale di fisioterapia e riabilitazione non è necessaria alcuna autorizzazione, riconducendo tali attività a quanto previsto dall art. 4, comma 2, lett. b), L.R. n. 28/2000, specificando che il fisioterapista, in possesso del diploma universitario conseguito ai sensi del art. 6, comma 6, D.Lg.vo n. 502/1992 e riconosciuto con D.M. n. 741/1994, può esercitare l attività libero professionale nel proprio studio utilizzando le apparecchiature elettromedicali di competenza, eccetto gli apparecchi laser medicali di tipo terapeutico di classe 2, 3 o 4, le attrezzature terapeutiche utilizzanti onde d urto e le apparecchiature per le quali è previsto la necessità specifica di titoli professionali diversi da quelli in possesso delle figure in argomento.

3 Con Del. G.R. n del (pubblicata nel BUR del ) la Regione approvava la direttiva di indirizzo ex art. 2, comma 1 bis, L.R. n. 28/2000 sull applicazione dell art. 4, comma 2, lett. b), stessa L.R. n. 28/2000 alla figura professionale del fisioterapista, stabilendo che il fisioterapista poteva: 1) erogare le prestazioni professionali al singolo paziente esclusivamente sulla base delle prescrizioni del fisiatra o di altro medico specialista; 2) utilizzare presso il suo studio soltanto le seguenti apparecchiature elettromedicali: infrarossi, ultravioletti, elettroterapia a bassa e media frequenza, ultrasuonoterapia e laserterapia di classe 1. La Del. G.R. n del e le sue prescrizioni sono state impugnate dalla Sezione regionale della Basilicata dell Associazione Italiana Fisioterapisti con il presente ricorso (notificato il ), deducendo: 1) violazione dell art. 1 D.M. n. 741/1994 e dell art. L. n. 251/2000, in quanto statuiscono l autonomia professionale del fisioterapista e perciò la possibilità di erogare le relative prestazioni professionale senza dipendere dal (e/o sottostare al controllo del) medico specialista; 2) violazione dell art. 1 D.M. n. 741/1994, in quanto tale norma non limita il fisioterapista ad usare soltanto alcune apparecchiature elettromedicali. Si è costituita in giudizio la Regione Basilicata, sostenendo l infondatezza del ricorso. All Udienza Pubblica del il ricorso in epigrafe passava in decisione. DIRITTO Si prescinde dalla mancata acquisizione nel giudizio della delibera della Direzione Generale dell associazione ricorrente, la quale ha tra i suoi scopi la promozione di iniziative utili allo sviluppo delle competenze professionali ed al conseguimento e/o perfezionamento di una regolamentazione giuridica dei fisioterapisti (cfr. art. 2, comma 2, lett. a, dello Statuto), tenuto conto che ai sensi dell art. 12, comma 6,

4 lett. q), dello Statuto alla Direzione Generale spetta la decisione di instaurare una lite giudiziaria, mentre il successivo art. 13 stabilisce che le decisioni, assunte in via d urgenza dal Presidente, devono essere ratificate dalla predetta Direzione Generale, attesocchè il ricorso in esame è infondato. Con riferimento al primo motivo di impugnazione va precisato che, ai sensi dell art. 6, comma 3, D.Lg.vo n. 502/1992, spetta al Ministro della Sanità individuare con proprio Decreto le figure professionali da formare ed i relativi profili, relativamente alle aree del personale sanitario infermieristico, tecnico e della riabilitazione. Il profilo professionale di fisioterapista è stato disciplinato con D.M. n. 471/1994, il quale all art. 1: A) definisce il fisioterapista: operatore sanitario, in possesso del diploma universitario abilitante, che svolge in via autonoma, o in collaborazione con altre figure sanitarie, gli interventi di prevenzione, cura e riabilitazione nelle aree della motricità, delle funzioni corticali superiori e di quelle viscerali conseguenti a eventi patologici, a varia eziologia, congenita od acquisita (cfr. comma 1); B) specifica che il fisioterapista, in riferimento alla diagnosi ed alle prescrizioni del medico e nell ambito delle proprie competenze : -- elabora, anche in équipe multidisciplinare, la definizione del programma di riabilitazione volto all'individuazione ed al superamento del bisogno di salute del disabile (cfr. lett. a del comma 2); -- pratica autonomamente attività terapeutica per la rieducazione funzionale delle disabilità motorie, psicomotorie e cognitive utilizzando terapie fisiche, manuali, massoterapiche e occupazionali (cfr. lett. b del comma 2); -- propone l adozione di protesi ed ausili, ne addestra all uso e ne verifica l efficacia (cfr. lett. c del comma 2);

5 -- verifica le rispondenze della metodologia riabilitativa attuata agli obiettivi di recupero funzionale (cfr. lett. d del comma 2); -- svolge attività di studio, didattica e consulenza professionale, nei servizi sanitari ed in quelli dove si richiedono le sue competenze professionali (cfr. comma 3); C) prevede che il fisioterapista, attraverso la formazione complementare, integra la formazione di base con indirizzi di specializzazione nel settore della psicomotricità (che consente al fisioterapista di svolgere anche l assistenza riabilitativa sia psichica che fisica di soggetti in età evolutiva con deficit neurosensoriale o psichico ) e della terapia occupazionale (che consente al fisioterapista di operare anche nella traduzione funzionale della motricità residua, al fine dello sviluppo di compensi funzionali alla disabilità, con particolare riguardo all addestramento per conseguire l autonomia nella vita quotidiana, di relazione (studio-lavoro-tempo libero), anche ai fini dell utilizzo di vari tipi di ausili in dotazione alla persona o all ambiente ) (cfr. comma 4); D) infine, precisa che il fisioterapista svolge la sua attività professionale in strutture sanitarie, pubbliche o private, in regime di dipendenza o liberoprofessionale (cfr. comma 6) e nel successivo art. 2 puntualizza che il diploma universitario di fisioterapista, conseguito ai sensi dell art. 6, comma 3, D.Lg.vo n. 502/1992, abilita all esercizio della professione. Successivamente, l art. 2 della L. n. 251/2000 ha previsto che gli operatori delle professioni sanitarie dell area della riabilitazione svolgono con titolarità e autonomia professionale, nei confronti dei singoli individui e della collettività, attività dirette alla prevenzione, alla cura, alla riabilitazione e a procedure di valutazione funzionale, al fine di espletare le competenze proprie previste dai relativi profili professionali (cfr. comma 1), stabilendo che lo Stato e le Regioni promuovono, nell esercizio delle proprie funzioni legislative, di indirizzo, di programmazione ed amministrative, lo sviluppo e la valorizzazione delle funzioni

6 delle professioni sanitarie dell area della riabilitazione, al fine di contribuire, anche attraverso la diretta responsabilizzazione di funzioni organizzative e didattiche, alla realizzazione del diritto alla salute del cittadino, al processo di aziendalizzazione e al miglioramento della qualità organizzativa e professionale nel Servizio Sanitario Nazionale, con l obiettivo di una integrazione omogenea con i servizi sanitari e gli ordinamenti degli altri Stati dell Unione Europea (cfr. comma 2). Dall interpretazione sistematica delle predette norme si evince chiaramente che l art. 2 della L. n. 251/2000 non ha abrogato l art. 1, comma 2, del D.M. n. 741/1994, nella parte in cui statuisce che tutte le attività, che può svolgere il fisioterapista, devono essere precedute da una diagnosi e da una prescrizione del medico specialista. E tale condizione risulta coerente, oltre che alle normative degli altri Stati dell Unione Europea, anche e soprattutto alla principale finalità del Servizio Sanitario Nazionale di garantire la tutela della salute dei cittadini. Infatti, tenuto conto della profonda differenza tra il corso di studi, per conseguire l abilitazione di medico fisiatra o di altro medico specialista, e quello per ottenere il diploma universitario di fisioterapista, risulta maggiormente garantita la tutela della salute dei cittadini, se la diagnosi dell infermità e la prescrizione di rivolgersi al fisioterapista spetta al fisiatra e/o al medico specialista. Perciò, il fisioterapista, nell espletare in piena autonomia la sua attività professionale, non può effettuare alcuna diagnosi e non può eseguire alcuna attività terapeutica senza il previo parere del fisiatra e/o del medico specialista, che deve valutare se il paziente possa trarre un giovamento rivolgendosi a fisioterapista, ma il fisiatra e/o il medico specialista nella relativa prescrizione non possono specificare il tipo di attività terapeutica che il fisioterapista deve compiere, poiché in tal caso verrebbe conculcata l autonomia professionale del fisioterapista. Pertanto, risulta conforme al vigente ordinamento giuridica l impugnata parte della Del. G.R. n del , la quale stabilisce che il fisioterapista può erogare le

7 prestazioni professionali al singolo paziente esclusivamente sulla base delle prescrizioni del fisiatra o di altro medico specialista. Anche il secondo motivo di impugnazione non appare meritevole di accoglimento. Sul punto, va rilevato che l art. 8 ter, comma 2, D.Lg.vo n. 502/1992 prescrive l obbligo dell autorizzazione all esercizio delle attività sanitarie per gli studi odontoiatrici, medici e di altre professioni sanitarie, ove attrezzati per erogare prestazioni di chirurgia ambulatoriale, ovvero procedure diagnostiche e terapeutiche di particolare complessità o che comportino un rischio per la sicurezza del paziente, nonché per le strutture esclusivamente dedicate ad attività diagnostiche, svolte anche a favore di soggetti terzi. L art. 4, comma 2, L.R. n. 28/2000 specifica che non sono soggetti ad autorizzazione: a) gli studi medici, singoli o associati, ossia quelle strutture in cui il medico esercita la propria attività, comprensiva anche di quella diagnostica strumentale semplice e non invasiva, che non comporti un rischio per la sicurezza del paziente, svolta esclusivamente nei confronti dei propri pazienti, a scopo di accertamento diagnostico complementare all attività clinica ; b) le attività liberoprofessionali svolte dalle figure professionali sanitarie, individuate dai regolamenti del ministro della sanità, in attuazione dell'art. 6, comma 3, D.Lg.vo n. 502/1992; c) le strutture che non hanno finalità esclusivamente sanitarie ed in particolare quelle che svolgono prevalentemente attività sportive, ludiche, estetiche e del tempo libero; d) le strutture sanitarie destinate in via sperimentale o definitiva a sede delle Unità Territoriali di Assistenza Primaria. Ed il successivo comma 3 dello stesso art. 4 L.R. n. 28/2000 prevede che la Giunta Regionale emana direttive per la specificazione dei casi di cui al comma precedente. Analogamente, l art. 2, comma 1 bis, della medesima L.R. n. 28/2000 autorizza la Giunta Regionale ad emanare direttive di indirizzi integrativi di cui agli allegati A)

8 e B) sia in ordine ai requisiti strutturali ed organizzativi delle strutture, sia per la corretta applicazione della legge e per la specificazione dei casi di cui all articolo 4 della presente legge. La Del. G.R. n del è stata emanata in attuazione dei predetti artt. 2, comma 1 bis, e 4, comma 3, L.R. n. 28/2000, prevedendo che il fisioterapista può utilizzare presso il suo studio soltanto le seguenti apparecchiature elettromedicali: infrarossi, ultravioletti, elettroterapia a bassa e media frequenza, ultrasuonoterapia e laserterapia di classe 1, con la puntualizzazione sia che l ausilio delle apparecchiature elettromedicali non deve essere prevalente, ma solo complementare all attività professionale, sia che l attività libero professionale di fisioterapista non è soggetta ad autorizzazione, quando le prestazioni vengono erogate in forma individuale nei confronti del singolo paziente e senza l ausilio di collaboratori nel proprio studio professionale e comunque laddove l aspetto professionale prevalga assolutamente su quello organizzativo che non deve pertanto risultare essenziale allo svolgimento dell attività, in modo da attuare il modello organizzativo semplice dell attività professionale con rapporto 1:1 fisioterapista-paziente. Tale parte della Del. G.R. n del , avversata con il secondo motivo di impugnazione, non risulta illegittima, attesocchè dall interpretazione sistematica del combinato disposto di cui agli artt. 8 ter, comma 2, D.Lg.vo n. 502/1992 e 4, comma 2, L.R. n. 28/2000 si desume agevolmente che il discrimine tra le attività sanitarie, il cui esercizio risulta condizionato dal preventivo rilascio dell autorizzazione, e quelle non assoggettate a tale provvedimento amministrativo consiste nell utilizzo o meno di apparecchiature e/o attrezzature per erogare prestazioni di particolare complessità o che costituiscono un rischio per la sicurezza del paziente.

9 E proprio, in attuazione del predetto discrimine, la Regione, tenendo pure conto dell orientamento giurisprudenziale di questo Tribunale (cfr. Sentenze n. 50 dell e n. 67 del ), che va confermato, ha precisato che l attività libero professionale di fisioterapista può essere esercitata senza autorizzazione solo se: 1) non caratterizzata da particolare complessità e tale condizione risulta garantita, quando l aspetto professionale non prevale su quello organizzativo ed il fisioterapista esercita l attività in forma individuale secondo il modello organizzativo del rapporto 1:1 fisioterapista-paziente e senza l ausilio di collaboratori, anche se va puntualizzato che più fisioterapisti possono associarsi e svolgere l attività professionale, rispettando il predetto modello, in uno stesso studio professionale; 2) non vengono utilizzate apparecchiature e/o attrezzature rischiose per la sicurezza del paziente, come infrarossi, ultravioletti, elettroterapia a bassa e media frequenza, ultrasuonoterapia e laserterapia di classe 1, con la puntualizzazione che si tratta di un mero elenco esemplificativo e non tassativo, in quanto non risulta necessaria l autorizzazione per l utilizzo di tutte quelle apparecchiature e/o attrezzature semplici, strettamente connesse all attività terapeutica esercitata attraverso l impiego principale di energie fisiche e manuali. Pertanto, l autorizzazione ex artt. 8 ter D.Lg.vo n. 502/1992 e 4 L.R. n. 28/2000 risulta necessaria soltanto se l attività fisioterapica viene svolta mediante l utilizzo di apparecchiature/attrezzature rischiose per la sicurezza del paziente e/o in ambienti di rilevanti dimensioni, che devono avere i requisiti minimi strutturali, tecnologici ed organizzativi, contemplati dall Allegato A alla L.R. n. 28/2000. A quanto sopra consegue la reiezione del ricorso in esame. Ai sensi degli artt. 91 e 92, comma 2, C.P.C. le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

10 P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata respinge il ricorso in epigrafe. Condanna l Associazione ricorrente al pagamento in favore della Regione delle spese di giudizio, che vengono liquidate, ai sensi del D.M. n. 140/2012, in complessivi 2.500,00 oltre IVA e CPA. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa. Così deciso in Potenza nella camera di consiglio del giorno 9 gennaio 2014 con l'intervento dei magistrati: Michele Perrelli, Presidente Giancarlo Pennetti, Consigliere Pasquale Mastrantuono, Consigliere, Estensore L'ESTENSORE IL PRESIDENTE DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 14/02/2014 IL SEGRETARIO (Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

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