Integrazione tra le politiche come opportunità politica Lavinia Bifulco e Ota de Leonardis

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1 Integrazione tra le politiche come opportunità politica Lavinia Bifulco e Ota de Leonardis Premessa. Se ci s interroga sui cambiamenti che si profilano all orizzonte nel campo delle politiche pubbliche guardando alle tendenze in atto, i processi di integrazione tra le politiche sulle materie sociali costituiscono senz altro un punto di osservazione rilevante. Spinta dall Europa, e associata alla localizzazione, l integrazione si configura come una strategia per perseguire obiettivi comuni a diverse politiche - per esempio generare o rigenerare coesione sociale ; politiche che riguardano la salute, l occupazione, l abitare, la protezione sociale, lo sviluppo locale provano a combinarsi tra loro e, volta a volta, a convergere su interventi congiunti su un territorio comune. Queste convergenze e combinazioni tra materie diverse inducono, oltre che a ridefinire le materie stesse e le competenze relative, a creare forme di cooperazione, accordo, e appunto integrazione tra attori diversi. Questo accade sia sul terreno operativo delle pratiche, delle agenzie e degli interventi, sia su quello gestionale delle scelte tecnico-amministrative, sia sul terreno istituzionale, delle responsabilità politico-amministrative. Ci proponiamo di analizzare che cosa accade in processi di integrazione tra le politiche attingendo a ricerche condotte in questi anni attorno alla riforma dell assistenza in Italia, nota come la Legge 328, che abbiamo studiato nelle politiche cui ha dato luogo in tre diverse Regioni, indagando in particolare due questioni: le forme di governance che vi si producono e le diverse posizioni che assumono in queste politiche i loro destinatari 1. Ed è lungo questo percorso di ricerca che abbiamo incontrato processi di integrazione tra politiche: tra sanitario e sociale, soprattutto, e tra questi e le politiche abitative e urbane; e più in generale degli orientamenti a far sistema nei territori, a produrvi effetti di integrazione, che sono suscettibili di convergere sul terreno dello sviluppo territoriale. Trattiamo le politiche queste politiche in particolare- come una forma di governo, il governo di un territorio, appunto. Più precisamente quella forma che è stata definita governo per strumenti, e che opera a distanza preferendo al fare l intervento diretto e imperativo il far fare. E il governo politico in un regime di governance. Qui mettiamo sotto osservazione i processi di integrazione tra le politiche che abbiamo potuto osservare per mettervi a fuoco gli strumenti su cui essi fanno leva, e ciò che essi fanno fare agli attori implicati. In questo esercizio siamo guidate da un interrogativo: come cambia la politica nelle politiche? Queste ultime infatti incidono sia sulla architettura istituzionale della politica, e sulle forme di governo, sia sulla partecipazione politica. L interrogativo sottintende un parametro per indagare questi cambiamenti: quello della democrazia, intesa come un regime di apprendimento che richiede una forte e diffusa vita politica. Nel caso di politiche orientate ad integrarsi tra loro e, come dicevamo, a far sistema nei territori, avanziamo l ipotesi che esse possano avere effetti di politicizzazione e che costituiscano perciò anche una opportunità per coltivare - per rigenerarel arte del governare una democrazia: beninteso, locale. 1.Sugli strumenti per governare Le politiche sulle materie sociali sono un terreno importante su cui si verifica il passaggio dal government alla governance. Quest ultima, come è noto, si caratterizza per il coinvolgimento di una pluralità di attori e di sedi decisionali nei processi di governo delle politiche pubbliche che, nel caso delle politiche sociali riguarda soprattutto la società civile organizzata, ovvero il terzo settore. La ormai abbondante letteratura di ricerca sulla governance ha evidenziato il fatto che quest ultima non 1 Queste ricerche sono state svolte nell ambito del Laboratorio Sui Generis, Sociologia dell azione pubblica, e sono state anche occasioni di scambi organizzati dal Laboratorio. Anche della tematica affrontata in questo nostro contributo si è cominciato a discutere, soprattutto all interno del gruppo di ricerca: ne facciamo tesoro e ringraziamo.

2 rappresenta una formula univoca poiché assume diverse configurazioni a seconda dei contesti in cui si applica; e ha individuato alcune variabili cruciali che danno luogo ad esiti diversi. Il grado di inclusività della partecipazione alle scelte politiche, la presenza o meno di condizioni di resilience e apprendimento nel corso dei processi di policy, il grado di rappresentatività dei partecipanti alle partnership, le condizioni di publicness, o viceversa di opacità delle forme e delle sedi delle decisioni, sono variabili rilevanti se ci si interroga sui cambiamenti della politica nelle politiche, e sul rendimento istituzionale della governance in termini di democrazia. Il ruolo che vi svolgono le istituzioni politico-amministrative, e se e come esse governano, vi costituisce in ogni caso un punto di discrimine. Nel quadro della governance delle politiche pubbliche in generale, e di quelle sociali in particolare, si sviluppa ciò che Lascoumes e Le Galès (2004a) chiamano il governo attraverso gli strumenti. Naturalmente, come essi sottolineano, il governare come tale poggia su tecnologie del potere e agisce attraverso una strumentazione tecnica, anche nel caso degli interventi impositivi dello Stato dirigista; anche la legislazione è trattabile come uno strumento. E mettere sotto osservazione gli strumenti può dare un accesso proficuo all analisi della storia e dei cambiamenti dello Stato, del governo e delle politiche pubbliche. Nel quadro della governance, tuttavia, si registra il ricorso a strumenti nuovi, o ancor più a una nuova centralità degli strumenti che mediano l azione di governo, rilevante per le implicazioni che essa ha sul terreno del rapporto tra politica e politiche, tra cui anche effetti di eufemizzazione delle scelte politiche che si giustificano e si mascherano da scelte tecniche (Lascoumes, Le Galès, 2004b). Perciò attribuiamo qui al governo attraverso gli strumenti una sua pregnanza e una sua specificità, e lo richiamiamo per designare una forma di governo debole che opera a distanza, ed è impostato sul principio del far fare (e anche del lasciar fare ) più che del fare 2 : orienta, incentiva, vincola, le azioni e interazioni di una pluralità di attori del campo dentro processi aperti e incerti, investendo dunque su effetti organizzativi prima che su obbiettivi di merito. Gli strumenti possono consistere in cornici normative soft, come gli standard si pensi ai criteri di accreditamento; in dispositivi che vincolano e incentivano tipi di coordinamento per esempio piani o progetti; in misure operative - per esempio lo spostamento della spesa da servizi a trasferimenti (facendo in questo caso anche attenzione al fatto che tali misure in quanto operative- inducono nelle pratiche l incorporazione di criteri normativi, o di principi di giustizia). Da uno sguardo d insieme sugli strumenti di governo delle politiche che traiamo sia dalle nostre ricerche che dai casi esaminati in Lascoumes e Le Galès si possono ricavare alcuni punti nodali attorno a cui si addensano gli interrogativi circa il cambiamento della politica e le condizioni della democrazia. Vi enfatizzeremo due tendenze che alludono a diversi esiti potenziali. a)incentivi per fare cosa? Tra gli strumenti per far fare la tipologia più corposa, e probabilmente la più nota, coincide con forme incentivanti la programmazione e la gestione delle politiche 3. Nel campo delle politiche sociali l incentivazione si coniuga soprattutto con il principio di attivazione dei diretti interessati, i destinatari (diretti e indiretti) delle politiche stesse, al centro della cornice europea di policy. Le formule che ne derivano presentano notevoli aspetti di ambiguità. Si pensi, ad esempio, alle misure per l attivazione nel campo dell esclusione sociale, in bilico fra tre possibilità molto diverse tra loro (de Leonardis, 2002): una prospettiva di sviluppo delle capacità, che punta ad accrescere le libertà di essere e fare dei destinatari, inclusa la loro capacità di voice nelle arene decisionali; una prospettiva della responsabilizzazione individuale, che impegna i destinatari a diversi tipi di contropartite rispetto al sostegno ricevuto; e una prospettiva 2 Ricordiamo che queste caratteristiche del governo attraverso le politiche erano già segnalate in Donolo, Fichera (1981): a dimostrazione del fatto che il governo attraverso gli strumenti, e la stessa governance, hanno una storia fatta di continuità e innovazioni. 3 Gli strumenti incentivanti costituiscono uno dei cinque modelli in cui sempre Lascoumes e Le Galès (2004b ) distinguono gli strumenti per governare. Il ruolo degli incentivi è stato studiato in Italia, come noto, con riferimento alle politiche di sviluppo e industriali, in particolare al Sud. Sotto il profilo dell architettura istituzionale in cui gli incentivi si inseriscono vanno richiamati i lavori di Elinor Ostrom e del suo Workshop.

3 commerciale, che enfatizza la libertà di scelta dei cittadini/consumatori. I trasferimenti monetari ai destinatari finali, per esempio, rientrano tra questi tipi di strumenti. In questo caso abbiamo rilevato (Monteleone, 2005; Bifulco, Vitale, forthcoming; Dean et al., 2005) che essi possono incentivare l esercizio della libertà di scelta nello stampo delle transazioni di mercato (e relativa capacità di exit), oppure l aumento della contrattualità di tali destinatari nelle scelte relative agli interventi che li riguardano (e relativa capacità di voice). In generale l incentivazione tende a produrre la mobilizzazione di una pluralità di soggetti privati (for profit e non profit) che volta a volta si può declinare come partecipazione politica 4, o come negoziazione d interessi tra stakeholders, che premia capacità di auto-organizzazione oppure (o anche) corresponsabilità nella definizione e nel perseguimento di interessi generali, nella prospettiva della cosiddetta cittadinanza attiva. Anche in questo caso vanno rilevati elevati gradi di ambiguità. La cittadinanza attiva, infatti, è una nozione-ombrello sotto il quale stanno insieme più formule, alcune assai incoerenti con la prospettiva di promozione delle capacità politiche dei cittadini e delle comunità locali che in teoria è alla sua base. Può trattarsi, infatti della collaborazione alle decisioni pubbliche, nelle forme aperte ed inclusive che sono state definite dell amministrazione condivisa (Arena). Ma anche dell auto-organizzazione intesa come il fai da-te, oltre e contro le istituzioni (de Leonardis, 1998). La formula prevalente, a dire il vero, sembra l istituzione di compagini decisionali di natura corporativa, ristrette ed esclusive (Geddes, 2000; Geddes e Le Galès, 2001). Senza contare che la promozione della cittadinanza attiva può anche adombrare lo scarico sulle comunità locali di responsabilità di intervento su problemi collettivi, in assenza di una dotazione adeguata di poteri e risorse (Clarke, Gewirtz, McLaughlin, eds., 2000). b)quali coordinamenti? Gli strumenti tendono comunque, come già accennavamo, a produrre effetti organizzativi, anche in forma di incentivi al coordinamento. I coordinamenti che vi si innescano possono riguardare diversi livelli di governo, e delineare forme di coordinamento verticale (si pensi al Metodo Aperto di Coordinamento, Dehusse, 2004), ovvero le connettività (Perulli, 2004) tra gli attori che operano nel campo di policy, e delineare forme di coordinamento orizzontale. Su questo terreno, come è noto, godono di grande diffusione e credito gli strumenti che promuovono uno stampo negoziale dei coordinamenti (Lascoumes e Le Galès, 2004b; Gaudin, 1999; Bobbio, 2000). In linea generale, l accento sulla negoziazione corrisponde all idea che politiche basate sulla costruzione di intese cooperative siano preferibili sia a quelle fondate sull autorità dello Stato, sia a quelle basate sull aggregazione di preferenze e plasmate dal modello dello scambio di mercato. Infatti, ne guadagnerebbero contemporaneamente la legittimità delle scelte, la responsiveness rispetto agli stakeholders, le conoscenze e le intelligenze dei problemi richieste dall intervento su materie e ambienti complessi. Non ultimo, ne sarebbe incoraggiato e sostenuto l apprendimento alla produzione di beni collettivi. Ma in questo stampo negoziale si esprimono e prendono forza direttrici di cambiamento dell azione pubblica fra loro eterogenee. Cogliendo il suggerimento di Donolo (2005), possiamo sintetizzarle e inscriverle nelle due tipologie, fra loro giustapposte, del contratto e della deliberazione. Una valorizza forme di governo, di regolazione e di rapporto basate sul modello dello scambio commerciale; l altra promuove la produzione di beni comuni attraverso le argomentazioni e le discussioni sviluppate da attori reciprocamente orientati. Ancora: la prima assume che le materie sociali possano essere trattate come beni commerciali, e le relative decisioni come transazioni decollettivizzate e depubblicizzate di mercato. L altra promette di venire in aiuto alla democrazia alimentando l intelligenza costituita e le discussioni collettive che ne rappresentano il fondamento (Dewey, 1927). Le differenti premesse e implicazioni di queste due prospettive meriterebbero molto più spazio di quanto possiamo dedicarne qui. E andrebbero vagliati attentamente anche i limiti e le fragilità degli approcci deliberativi oggi in espansione. Va precisato comunque che, per quanto 4 Avendo a mente, tuttavia, che la partecipazione è un un idea vaga e sfrangiata, dai contenuti e dai contorni incerti Sicuramente questo è un problema che riguarda i vocabolari in uso nelle politiche (Bifulco, de Leonardis, 2003).

4 questi riferimenti siano spesso intrecciati nelle pratiche, vi sono strumenti che assumono e sollecitano apertamente opzioni più nette ed univoche. Il piano di riorganizzazione del sistema socio-sanitario della Regione Lombardia è un caso eloquente sul versante della commercializzazione, così come le misure per il care che vengono poste alla base della sua realizzazione. L obiettivo esplicito è quello di sviluppare mercati sociali, lasciando fare agli attori le loro strategie di impresa e le loro transazioni di mercato. Come emerge con chiarezza dalla recente ricerca diretta da Cristiano Gori (2005) a questo obiettivo corrisponde un debole sviluppo di reti organizzative e connessioni tra attori diversi, e, per anticipare un tema che svilupperemo più avanti, la debolezza di condizioni per integrare le politiche: questa è anzi, in Lombardia, una prospettiva del tutto assente, almeno a livello regionale. Nell insieme dunque si potrebbero tratteggiare due diverse direzioni in cui gli strumenti per governare attraverso le politiche sociali starebbero dispiegando effetti di coordinamento, o più in generale effetti di organizzazione (o disorganizzazione ) sociale (Bagnasco, 2003). In un caso la direzione sembra essere quella dello sviluppo dei coordinamenti di mercato, e del mercato come modello di organizzazione sociale. Nell altro sembrano essere in atto la costruzione e l alimentazione di arene politiche. c) Che combinazioni tra competenze tecniche e amministrative? Le politiche in genere, e le politiche sulle materie sociali in particolare, incorporano per l appunto materie nella politica (siamo dentro l onda lunga di un processo che un tempo si era chiamato di socializzazione della politica ). E gli strumenti sono sì di governo, ma densi di materie sociali. Il che implica anche che in essi si condensino, e vi pesino, competenze tecniche, saperi specializzati, poteri di definizione e di classificazione (per esempio dei problemi di un territorio da governare, per i quali lo strumento è predisposto). In questa chiave, la statistica è stata studiata come prototipo di strumento, anche per le sue implicazioni sul rapporto tra tecnica e politica, come il nome stesso indica (Lascumes, Le Gales, 2004, Desrosière, 1993). In altre parole un punto nodale che va messo a fuoco guardando agli strumenti nella cornice del governo attraverso gli strumenti è relativo alle dinamiche di cambiamento che investono i rapporti tra competenze tecniche e autorità amministrativa nei processi decisionali e di governo, nella governance, e che sollevano importanti interrogativi circa i cambiamenti della politica nelle politiche. E un terreno di riflessione per noi ancora da esplorare e rispetto al quale un lavoro di messa a punto concettuale è ancora da fare 5. Ma riteniamo valga la pena di cominciare a ragionarne. Guardando ai nostri materiali di ricerca con questa chiave di lettura emerge per ora un quadro molto confuso in cui convivono forme di tecnicizzazione delle scelte (e relativi vocabolari e argomenti giustificativi), forme di occupazione politico-partitica di posti di responsabilità tecnico-gestionali, conflitti e compromessi tra competenze tecniche in competizione tra loro nella definizione dei problemi (per esempio tra vocabolari economicofinanziari e vocabolari delle professioni di cura), forme di politicizzazione delle materie e dei diversi attori che hanno, o potrebbero avere, voce per trattarle, ivi compresi i tecnici. Queste forme sono poi variamente abbinate a diverse declinazioni della responsabilità e autorità amministrativa, ivi comprese forme di protagonismo delle amministrazioni locali che fanno politica, e a diverse modalità di presenza e organizzazione dei corpi professionali e degli interessi diretti e indiretti di cui sono portatori. All ingrosso molto all ingrosso uno dei punti discriminanti nella combinazione tra tecnica, amministrazione e politica, sembra essere tra le tendenze alla depoliticizzazione oppure alla politicizzazione delle scelte tecniche, e delle competenze e poteri corrispondenti. Ci sembra che la prima tendenza si sviluppi attraverso l investimento sulla traduzione, e la opacizzazione, di scelte politiche nei codici e nei poteri delle scelte tecniche, cui poi corrisponde la tendenza dei corpi professionali ad allearsi con poteri e interessi economici- per 5 Uno dei filoni di ricerca più promettenti a cui attingere ci pare essere, allo stato attuale, quello che fa capo ai science studies: si veda per esempio Callon, Barthe, Lascoumes (2001), Latour (1992); un terreno analitico interessante è quello dei conflitti in campo medico sanitario, studiato nell ambito della sociologia delle controversie che fa capo al Groupe de Sociologie Politique et Morale (v. Dodier, 2003; Barbot, 2002).

5 esempio sul terreno della fornitura di beni tecnologici e strutture specializzate- per partecipare a lobbies e cordate nel mercato degli affari politici. La seconda tendenza sembra esprimersi piuttosto attraverso conflitti su scelte, per esempio tra tecnici e amministratori, o in genere coinvolgimenti che di queste scelte lasciano visibile la natura politica, e che alimentano una politicizzazione delle materie trattate, l attivazione di altri attori e altre voci all incrocio con la partecipazione, e la costituzione di arene politiche, arene in cui facendo le politiche si fa politica. 2. Gli strumenti per l integrazione 2.1. La cornice Europea dell integrazione. Sappiamo già che la spinta all integrazione - fra politiche, fra materie, fra attori - è alla base dell emergenza in Europa delle cosiddette politiche nuove o di nuova generazione (Donolo, 2002; de Leonardis, 2003). E che ad assegnarle la forza di un imperativo è la pressione esercitata dall attore europeo perché le politiche assumano l interdipendenza fra la coesione sociale e lo sviluppo come la prospettiva centrale nella loro agenda; e la governance, anzi la multilevel governance, costituisce l architettura istituzionale adeguata a realizzare questa prospettiva. Guardiamo ora la costellazione di strumenti in cui si condensa questa spinta nelle materie sociali. Adottiamo, va ricordato, come campo di osservazione principale, ma non esclusivo, le politiche sociali. Più o meno giocoforza, dal momento che è soprattutto in questo campo che oggi si riversano, si misurano, promettono di innescare effetti, o rischiano di arenarsi, le pressioni al cambiamento all insegna dell integrazione nelle materie sociali Richiamando brevemente la cornice europea in cui vanno inscritti la spinta all integrazione e i suoi strumenti, i loro limiti e le loro potenzialità, rileviamo i seguenti punti che qualificano processi di integrazione: a) Le strategie e le ragioni dell integrazione presentano un elevato grado di coerenza con la logica del governo attraverso gli strumenti in un quadro di governance. L integrazione non può essere prodotta direttamente, dall alto e per via autoritativa. E facendo leva su strumenti che si possono produrre effetti d integrazione, a livello istituzionale, gestionale e operativo, l integrazione essendo un esito indiretto di azioni che mobilitano e orientano attori. Perciò gli strumenti sono dedicati a: mobilitare e coordinare gli attori; sostenere e vincolare le interazioni a regole e obiettivi condivisi; sviluppare i potenziali di interazione cooperativa presenti o attivabili nei contesti di azione delle politiche; trattare problemi e materie ad alta interdipendenza secondo approcci multisettoriali; attivare e combinare risorse, pubbliche e private; riconoscere e trattare le sovrapposizioni, i vuoti e le incoerenze. In termini più sintetici, fare sistema. c) L integrazione tra le politiche implica la loro localizzazione, la centralità del livello locale del disegno e della realizzazione delle politiche: non è un caso che nel vocabolario europeo i due imperativi siano associati tra loro. La localizzazione come una leva per fare sistema : locale non è soltanto lo spazio entro cui sono circoscritte le politiche, la loro azione e i loro effetti, e tanto meno è un dato soltanto amministrativo; ma è anche la collettività di riferimento, la fonte sia dei problemi che delle risorse e il laboratorio in cui si combinano e trasformano. L integrazione delle politiche tra di loro (tra materie e tra attori; a livello istituzionale, gestionale e operativo) dà alla prospettiva della localizzazione, del fare sistema a livello locale, una qualificazione in più: da essa ci si aspettano effetti d integrazione, o di organizzazione sociale. Essa, cioè, incide sulle implicazioni politiche della localizzazione delle politiche. Infatti, sarebbe più appropriato parlare di territorializzazione, per indicare il fatto che l integrazione spinge all immersione delle politiche nei territori in cui operano, per produrvi effetti di integrazione, per farvi società. Istituire dei territori è dunque anche un modo di fare politica; e a loro volta i territori possono diventare attori politici (con riferimento alle città, in particolare, è questa la tesi di Bagnasco e Le Gales, 1997 e di Le Galès, 2002).

6 d) Per fare sistema nei territori strategie e strumenti di integrazione riguardano sia i coordinamenti verticali che orizzontali, e soprattutto la loro messa in connessione. La prospettiva dell integrazione si coniuga qui con l imperativo, europeo anch esso, della sussidiarietà, per l appunto orizzontale e verticale. Le azioni di integrazione che questi strumenti sollecitano localmente, in orizzontale, devono poter contare, per fare sistema, su azioni di integrazione in verticale. Cioè sul coordinamento fra i diversi livelli di governo che scandiscono l asse sovranazionale/centrale/regionale/locale. E sulla composizione su scale allargate (su quella nazionale, centralmente) degli effetti di organizzazione della connettività (Perulli, 2004) che si producono localmente. e) Fra gli strumenti al centro della stagione dell integrazione, non possono mancare, naturalmente, standard e best practices 6. Sappiamo che l armonizzazione delle politiche nello spazio sempre più ampio e incerto dell Unione Europea fa molto conto su entrambi. Sappiamo anche che l Italia non ha dato finora molti segni di adesione o di applicazione tempestiva di strumenti che per loro natura sono decisamente soft. Tuttavia, dal momento che viviamo in un mondo di standard (Brunsson, Jacobsson and ass., 2000), qualcosa accade. La valutazione sembra aver superato la fase rapsodica e volontaristica che ne ha contrassegnato l introduzione nel nostro paese, per avviarsi a essere riconosciuta come uno strumento prezioso per la diffusione e il consolidamento delle innovazioni Più aperte e intricate sono le vicende dell accreditamento. Non a caso, dal momento che da queste vicende, e dalle redistribuzioni di poteri e responsabilità che sono in gioco nei nuovi assetti regolativi che ne possono emergere, dipendono centralmente le sorti dell integrazione Possibilità e criticità. Dall osservatorio delle politiche sociali in alcune Regioni abbiamo registrato diverse tendenze all integrazione delle politiche. E viceversa un caso, quello della Regione Lombardia, in cui è difficile trovarne traccia, nelle intenzioni dichiarate a livello politico e normativo, negli strumenti e nei dispositivi gestionali, e sul terreno operativo, salvo che in alcuni ambiti territoriali o progetti circoscritti. Dall osservazione del nostro campo analitico ricaviamo alcune indicazioni sulle possibilità e i punti critici dei processi di integrazione: sempre avendo a mente l interrogativo circa il cambiamento della politica nelle politiche. a) I processi di integrazione fanno leva su strumenti di negoziazione che incentivano l attivazione dei destinatari, diretti e indiretti, di politiche che insistono su materie diverse. Attraverso varie formule di patti, contratti, accordi di programma, o tavoli, i tecnici competenti di diversi settori, le organizzazioni pubbliche e private che forniscono i beni e servizi pertinenti a diverse materie, le espressioni organizzate della società civile portatrici di interessi economici o impegno civile, sono coinvolti e coordinati, sotto la regia pubblica, nei processi decisionali relativi a programmi e strategie d intervento, a scelte operative e ed eventualmente alla gestione delle risorse. Vi sono in questione non soltanto la messa in rete operativa, non soltanto la divisione del lavoro tra competenze e poteri diversi, più o meno governata, poiché la combinazione tra materie diverse per via negoziale induce anche e soprattutto una rielaborazione dei vocabolari che definiscono i problemi e degli argomenti giustificativi delle azioni di intervento, un lavorio sul terreno cognitivo 8 da cui prendono forma nuovi frames che ridefiniscono la situazione e gli attori. 6 Di nuovo, si tratta di un tipo di strumenti individuato nello schema analitico proposto da Lascoumes e Le Galès (2004b). 7 Pesaresi (2004) segnala che nella definizione dei rapporti fra enti locali ed erogatori privati si sta affermando il modello delle 3 A, per cui Autorizzazione, Accreditamento e Accordo contrattuale divengono tre passaggi obbligatori. L accreditamento verrebbe perciò progressivamente sempre più utilizzato dagli enti locali non tanto per introdurre un modello di commercializzazione guidato dalla domanda ma per dotarsi di uno strumento dinamico per imporre un miglioramento continuo della qualità dei servizi e delle prestazioni. 8 Alludiamo qui, senza entrare nel merito, ai cosiddetti approcci cognitivi all analisi delle politiche pubbliche e

7 Tendono perciò a prendervi spazio forme di partecipazione, o meglio modalità discorsive e deliberative di conflitto e di accordo su obiettivi (più che concorrenza, aggregazioni e transazioni, opache, sui mezzi, il loro controllo, la loro spartizione). Nello stampo che abbiamo più sopra chiamato negoziale s intravvede un nodo critico nella posizione contrattuale dei diretti interessati, i target finali delle politiche. Potremmo dire che gli utenti finali delle politiche funzionano da punto di convergenza che spinge le politiche a integrarsi tra loro. E ciò che Judith Tendler chiama il demand driven approach analizzando diversi programmi sociali ad elevato grado di integrazione in Brasile (1997). Nel caso delle politiche che trattano piuttosto il contesto che le persone, lo spazio e gli artefatti fisici, come nel caso delle politiche urbane, del territorio, abitative, sembra più semplice riconoscere e trattare i propri utenti finali, gli abitanti, in questa chiave, e dunque anche come aventi titolo a negoziare le scelte che riguardano i loro contesti. Più difficile nel caso dell assistenza, che degli utenti finali deve mettere in conto la debolezza contrattuale, e imparare a trattarli per le competenze e capacità che possono dispiegare invece che per i loro handicap: come co-agenti degli interventi che li riguardano. In genere c è il rischio che la convergenza sull utente finale si riduca al mettere in rete, a fare lavoro di rete tra servizi e operatori di diversi settori (e relative competenze amministrative), in cui è per l appunto all utente finale che è lasciato l onere di condurre a sintesi, di integrare i diversi spezzoni degli interventi. Ancora una volta un caso estremo è quello della Lombardia in cui la libertà di scelta si traduce in un ulteriore carico per l utente, tanto più quanto più è in difficoltà, deprivato e debole contrattualmente (Gori, 2005, p.325). E le politiche, le logiche d intervento, arrestano qui il loro processo d integrazione, o nemmeno lo avviano. Diciamo che è intorno all utente finale che ruota quel lavorio di reframing che segnalavamo essere un percorso essenziale per l integrazione tra le politiche. In linea generale, anticipando un ipotesi su cui poi torneremo, gli utenti come punto di convergenza tra le politiche funzionano da volano della loro integrazione se e in quanto: a) la tendenza alla individualizzazione delle misure e degli interventi si declina come costruzione di supporti alla individuazione (e perciò provenienti da diversi settori di policy); b) l applicazione del principio di attivazione prova a misurarsi sul terreno dello statuto e delle capacità contrattuali delle persone, il cui parametro di riferimento sia la loro capacità di voce. Cui corrisponde titolarità di diritti politici, non solo civili, non solo sociali: le politiche convergono sulla costruzione di attori, e degli utenti finali come attori, nell accezione politica del termine; c) il riconoscimento degli utenti finali come punto di convergenza passa attraverso il riconoscimento dei contesti in cui vivono, delle reti di relazioni in cui sono coinvolti, dei collettivi cui appartengono, eccetera. Detto altrimenti il convergere sulle persone innesca processi di convergenza, di integrazione, sui contesti (e viceversa). People and Place, direbbe Donzelot (2003), ma vi ritorneremo. b)tra gli strumenti che inducono effetti di attivazione e di integrazione tra attori diversi, una famiglia importante segue la logica del progetto. Pinson (2004) ha esaminato lo strumento progetto nel caso delle politiche urbane, che dà un impronta processuale all impianto tradizionale della pianificazione; e vi ha evidenziato il potenziale di valorizzazione di relazioni di tipo contrattuale per promuovere l assunzione volontaria di impegni reciproci e il coinvolgimento nei processi decisionali di tipologie diverse di attori (singoli abitanti, gruppi, organizzazioni) a vario titolo co-interessati dalle loro conseguenze. Le indicazioni sembrano convergere con quanto da noi messo a fuoco in diversi casi di rigenerazione urbana 9. In questi casi è lo spazio che funziona da punto di convergenza su cui diverse materie e attori tendono ad integrarsi tra loro. Per un lavoro più sistematico occorrerebbe considerare in questa chiave anche uno strumento ormai consolidato nel campo dello sviluppo economico locale, quello del Patto Territoriale, che della logica del progetto incorpora sia l idea processuale degli aggiustamenti e apprendimenti in corso d opera, sia la dell azione pubblica. 9 In particolare alcuni Contratti di quartiere, e il progetto ormai trasformatosi in una politica a regime, di Torino Periferie (Bricocoli, Centemeri, 2005).

8 prospettiva della convergenza nello spazio di materie e attori diversi. Le realizzazioni di questa strumentazione hanno confermato il ruolo spiccato di procedure di costruzione del consenso improntate alla razionalità dialogica/deliberativa (Barbera, 2005) e la loro importanza rispetto alla produzione di beni collettivi dedicati e alla cura di un bene comune qual è il territorio ((Magnatti, Ramella, Trigilia, Viesti, 2005, p. 13 ). Con riferimento all assistenza, questa stessa impostazione è segnalata, più timidamente e in modo più approssimato, da alcune tipologie di Piani di Zona e relativi tavoli di concertazione fra pubblico e terzo settore per l implementazione della Legge 328 avviati a livello municipale. Per quanto presenti comparativamente uno statuto più incerto, è soprattutto il Piano sociale di zona che ci porta al cuore dei cambiamenti che interessano oggi le materie e le politiche sociali nella prospettiva dell integrazione. Si tratta, come è noto, dello strumento deputato alla costruzione del sistema locale, ovviamente integrato, di servizi e interventi sociali. Il Piano rappresenta di fatto il codice dell integrazione impresso nella riforma del 2000, ne compendia e veicola i valori e i significati di base, le argomentazioni giustificative, le priorità 10. Il suo potenziale performativo poggia su tre premesse fra loro collegate: a) l azione associata, che impegna i Comuni compresi nello stesso ambito territoriale a coordinarsi attraverso un accordo formalizzato per l elaborazione e la realizzazione di un programma unitario 11 ; b) l inclusione delle comunità locali nel disegno e nella realizzazione delle politiche, nella direzione della cittadinanza attiva di cui dicevamo prima; c) la regia, cioè azioni di governo in grado di assicurare coerenza e continuità agli assetti istituzionali e operativi realizzati. Come si vede, nell insieme queste premesse fanno leva su processi di institution building, cioè sulla costruzione di cornici normative, cognitive e regolative per il coordinamento fra attori (Donolo, 2002). Il Piano, perciò, è uno strumento esigente, che richiede alle amministrazioni municipali di investire su più fronti di trasformazione. Su quello dei rapporti inter-comunali, sicuramente; il che significa imparare a collaborare, a condividere scelte strategiche, responsabilità e poteri, cioè a istituire un nuovo attore politico delle politiche sociali locali. Ma si tratta solo del punto di avvio del cambiamento sollecitato dal piano, dal momento che questo nuovo attore è chiamato a esercitare e consolidare il suo ruolo intervenendo su più fronti esterni di rapporto: con i livelli politico-amministrativi centrali ; con altre istituzioni rilevanti per il benessere sociale dei contesti locali, in particolare le ASL; con le comunità locali e le loro forme organizzate; con i singoli cittadini e destinatari di interventi e servizi. Bisogna tuttavia mettere in conto due limiti che possono ridurre le potenzialità trasformative dello strumento progetto, che attengono alla temporalità e all estensione. Il primo limite consiste nel carattere intrinsecamente contingente e a termine dei progetti, che se da un lato incoraggia la sperimentazione e l orientamento all innovazione, dall altro rischia di non consentire le condizioni per lavorare sui tempi lungi necessari ai processi di integrazione. Per riprendere la dicotomia di Jim March (1991), il progetto valorizza l exploration ma non incoraggia l exploitation delle innovazioni che essa è suscettibile di produrre. Il secondo limite è il carattere spazialmente circoscritto del campo in cui un progetto necessariamente incide. C è il rischio che il potenziale trasformativo dispiegato resti confinato in un ambito territoriale ristretto, senza incontrare le condizioni per diffondersi e generalizzarsi. Questo limite presenta due aspetti, fra loro complementari. Anzitutto, rischia di rafforzarsi una tendenza diffusa a celebrare le virtù del locale, e in genere il localismo, inteso con Bagnasco (2003) come un eccesso di individuazione nello spazio, che la situazione nazionale suggerisce di prendere 10 Questo codice ovviamente non nasce da zero. La sua creazione risente dell apprendimento istituzionale dalle lezioni dell esperienza, in particolare da quelle fornite dalle vicende dell integrazione nel sistema sanitario nazionale. 11 Con il termine ambito la riforma dell assistenza identifica le arre territoriali della programmazione e della gestione integrata del sistema locale di servizi e interventi sociali da realizzare attraverso i piani di zona. Normalmente le aree territoriali coincidono con una popolazione di abitanti. Poiché la struttura amministrativa italiana è composta prevalentemente da Comuni di piccole dimensioni, sono pochi gli ambiti che coincidono con un solo Comune o con un area di un Comune.

9 seriamente in conto. L idea di fare a meno dello Stato e il presupposto dell autonomia dei contesti locali, che ne costituiscono i due corollari principali (ibidem), suggeriscono l idea di fare a meno, più in generale, delle istituzioni come tali in quanto intralciano l auto-organizzazione, il fai-da-te e la chiusura difensiva in una comunità di simili. Vi si profilano in secondo luogo problemi di scala. Le politiche, localizzate e integrate, tendono in generale a portare in primo piano il ruolo politico delle amministrazioni locali, con le prerogative, le funzioni e le responsabilità che siamo soliti identificare nella governance (locale), ma con ciò sollevano anche problemi di integrazione in verticale, di articolazione tra alto e basso, tra locale e centrale, e problemi di generalizzazione. In alcuni casi intravediamo infatti un riferimento assai incerto al livello statuale dei diritti, degli impegni universali e degli interessi generali, cioè alle funzioni proprie di uno Stato regolatore (La Spina, Majone, 2000), che fissa i quadri generali dei vincoli e delle opportunità per la produzione di beni collettivi. Verrebbe da dire che il problema principale sia l assenza di un sistema integrato di strumenti per l integrazione, in grado di sostenere il delicato rapporto fra centrale e locale, fra verticale e orizzontale. E precisamente quanto intravediamo nelle politiche sociali. Il Piano sociale di zona non può da solo, non affiancato da altri livelli e dispositivi di governo e di azione, fornire gambe sufficientemente robuste a una nuova architettura della protezione sociale. Che questi livelli siano prevalentemente quelli regionali, non è la soluzione. Può costituire, piuttosto, il secondo problema, se e quando si verifica la dislocazione su questa scala delle dinamiche top-down e del modello di autorità da tempo sottoposti a critica e delegittimati per quanto riguarda la scala nazionale. c)vi è poi da mettere sotto osservazione gli standard: quali standard e utilizzati come, inducano gli attori a fare integrazione. In generale il lavoro sugli standard che traducono in codici tecnici materie sociali dense- sembra costituire un terreno importante per quel lavorio di reframing già richiamato in cui, combinandosi insieme, materie e attori si ridefiniscono, cambiano, si ricostruiscono diversamente, eccetera. In più, gli standard per l integrazione richiedono anche, in verticale, condizioni di visibilità e controllo pubblico della loro determinazione, applicazione, valutazione. Sul primo versante un terreno significativo sembra essere quello degli standard che definiscono le materie su cui convergere, e i codici per definirle e trattarle, negli accordi tra amministrazioni pubbliche e organizzazioni operative, pubbliche o meno. Per esempio il terreno dell accreditamento, cui accennavamo. Abbiamo avuto modo di rilevare la cura con cui, in certi casi di strategie d integrazione, vengono fissati i criteri e gli obiettivi del coinvolgimento degli attori, di solito accompagnata da dispositivi stringenti di valutazione. Gli standard sulle materie sembrano indurre all integrazione se e in quanto parametrano, dunque anche definiscono, e misurano cambiamenti voluti. Sul secondo versante vanno considerati standard di processo, per esempio per l informazione e la comunicazione, orientati a promuovere la visibilità delle decisioni pubbliche e la costituzione collegata di un opinione pubblica informata. La carta dei servizi sociali è il caso più codificato, e più conosciuto per le sue luci e le sue ombre. Pensata come strumento per fissare le condizioni per un patto di cittadinanza sociale a livello locale, con ciò concorrendo a costruire un tassello cruciale dell integrazione, rischia di ridursi a un adempimento formale che conferma i cittadini nella posizione di recettori passivi di informazioni. Per differenza rispetto alla carta dei servizi e ai suoi limiti, si potrebbe sostenere che gli standard di processo coerenti con obiettivi d integrazione sono quelli che favoriscono processi di mutuo apprendimento tra cittadini e istituzioni. Un nodo strategico per l integrazione lo si intravede, all incrocio tra standard su materie e standard di processo, nel trattamento dei vocabolari tecnici che gli standard richiedono, e nelle condizioni per recepirvi l ascolto - e tradurvi altre competenze e altre voci, anzitutto quelle profane dei cittadini interessati. Diciamo, in altri termini che si tratta di vedere se e come gli standard consentano di fissare e generalizzare obiettivi comuni la cui codificazione tecnica non neutralizzi la

10 pluralità di voci, competenze e vocabolari per definirli, mantenendo dunque visibile il lavoro di traduzione nei due sensi. d) I processi di integrazione sembrano incontrare un terreno di sfida particolarmente critico e d altra parte strategico al confine tra sanitario e sociale. In prima istanza, da un lato la Sanità è considerata la più grande azienda della Regione, importante dunque sotto il profilo politico, ma anche per gli affari, essendovi in gioco poteri economici forti; mentre l assistenza è notoriamente povera di risorse, meno potente sotto il profilo dei saperi e poteri tecnici, e tendenzialmente marginale come i suoi destinatari, diretti e indiretti. Ma la Sanità è anche costosa, e la spesa sanitaria tende a crescere esponenzialmente e a diventare insostenibile, mentre l assistenza un assistenza diciamo imprenditiva - potrebbe incidere su questa tendenza e abbassare significativamente i costi, aumentando viceversa i benefici sociali complessivi. Vi è una quota della spesa sanitaria da riconoscere come impropria, e d altro canto gravano sulla sanità domande che potrebbero essere trasformate e meglio soddisfatte con interventi sociali. L integrazione tra politiche sociali e sanitarie risulta difficile forse perché vi è contemporaneamente in gioco una pluralità di nodi e di livelli importanti perché si dia integrazione. Ma proprio questo confine dell integrazione o forse semplicemente, la possibilità di coinvolgere le politiche sanitarie in processi di integrazione appare imprescindibile in una prospettiva di governo volto a far sistema in un territorio la scala essendo la Regione- e ad alimentarvi sviluppo integrato. Una prova a contrario, a questo proposito, è costituita dalla Regione Lombardia nella quale la politica sanitaria, coltivata come il fiore all occhiello, è dotata piuttosto di strumenti che ne promuovono la colonizzazione sia degli stili di lavoro che degli approcci (Saraceno, 2005), e che non incoraggiano certo alleanze strategiche con le politiche sociali, coordinamenti gestionali e commistioni di misure operative e di pratiche, e apprendimenti reciproci. Ciò che accade intorno alla sanità in Lombardia andrebbe analizzato più da vicino, ma è indubbio che esso abbia parecchio a che fare con il basso grado di integrazione tra le politiche che si registra più in generale in questa Regione, e che si esprime anche in culture politiche poco orientate alla governance (se non nella versione depotenziata di stampo politico-affaristico). 2.3 Osservazioni su casi Per avanzare ulteriormente nel nostro ragionamento su come cambia la politica nei processi di integrazione tra le politiche, andiamo a osservare più da vicino due casi regionali relativamente virtuosi di integrazione nelle materie sociali. La Campania, della quale analizzeremo i cambiamenti istituzionali collegati all implementazione della riforma dell assistenza; e il Friuli Venezia-Giulia, in cui esploreremo modalità e implicazioni di un significativo investimento sull integrazione tra sociale e sanitario. Tenendo presente, fin d ora, che le dinamiche che portano prepotentemente in primo piano il livello regionale rimandano alla debolezza dei dispositivi statuali dell integrazione. Campania I fattori che fanno di questa regione un caso significativo rispetto all integrazione nell ambito della legge 328 sono due e collegati fra loro: a) il ruolo politico rivestito dalla Regione in forme marcatamente negoziali che annoverano l istituzione di spazi di confronto e mediazione fra una molteplicità di attori; b) il dinamismo che contrassegna i contesti municipali. Con la specificità importante che in Campania la costruzione del sistema integrato di servizi e interventi sociali parte da una dotazione assai critica, in cui si cumulano i tratti propri di un welfare residuale, l elevata incidenza di fenomeni di povertà ed esclusione sociale, la fragilità tradizionale della civicness. E che, in questo quadro, l opzione privilegiata dal policy framing regionale è l istituzione di diritti e

11 servizi per la dignità delle persone 12. Il deficit di partenza sembra, a dire il vero, aver giocato a favore di un investimento convinto e diffuso sul cambiamento, mobilitando energie e attori per l institution building sia in verticale sia in orizzontale. In verticale, va registrata innanzitutto la duplice funzione, di regolazione e accompagnamento dell innovazione, assunta dall attore regionale nei confronti dei livelli municipali, in una prospettiva che intende valorizzare la rappresentanza democratica espressa localmente e promuovere le capacità di auto-organizzazione dei territori. La prima funzione combina una varietà di strumenti di governo (fra cui incentivi finanziari 13 e regolamenti) volti a impegnare gli attori locali al rispetto del quadro di priorità fissato a livello regionale e, contemporaneamente, a sostenerne le scelte attraverso risorse finanziarie e di legittimità. La seconda funzione estende questo sostegno alla costruzione dell infrastruttura istituzionale dei piani sociali di zona per facilitare i processi di apprendimento alla cooperazione che essa richiede 14. La combinazione fra funzioni di regolazione forte e di facilitazione sembra produrre effetti di integrazione su più piani: - prende forma una geometria istituzionalmente stratificata dei territori, caratterizzata da una molteplicità di livelli e spazi di consultazione e concertazione spinti a coordinarsi e a coordinare, in orizzontale e in verticale: non solo gli ambiti territoriali, ma anche i livelli cosiddetti intermedi (ad esempio la Consulta degli ambiti, in alcuni casi le Province). - crescono complessivamente le organizzazioni del terzo settore, sia cooperative che associazioni di promozione sociale e di volontariato, coinvolte nella programmazione e nella realizzazione delle politiche, con indizi significativi di erosione dell antica dominanza dei meccanismi del patronage e dello scambio politico; - la realizzazione del sistema locale dei servizi e degli interventi sociali secondo le linee regionali lascia spazio alla sperimentazione e allo sviluppo di misure e interventi commisurati alle specificità territoriali 15. Naturalmente, non si tratta di stati delle cose univoci e conclusi ma, al contrario, di processi aperti e in alcuni aspetti critici. L integrazione fra sociale e sanitario soffre di debolezze evidenti. Il ruolo svolto dalla Regione può implicare notevoli rigidità procedurali, a volte soverchianti (come ad esempio viene lamentato nel caso del reddito di cittadinanza). Le difformità fra gli assetti territoriali restano in bilico fra le virtù della diversificazione e il rischio della frammentazione. Ma il quadro generale resta quella dell innesco di dinamiche di mobilizzazione dei territori, sia pure con molte fragilità. La cifra del welfare municipale in Campania, come accennavamo, è quella del dinamismo. Alcuni casi colpiscono per il ritmo accelerato di produzione del nuovo di cui danno prova le amministrazioni comunali: prendono forma nuove strutture di coordinamento (gli uffici di piano), ci si attrezza per acquisire nuove competenze (tipicamente, lavorare per programmi); i ruoli professionali si ridefiniscono (per tutti, quelli degli assistenti sociali); si istituiscono nuovi servizi (per esempio, quelli informativi), si sperimentano tecnologie di partecipazione (un repertorio che va dai cosiddetti tavoli alle carte di ambito). A volte erratico, a volte più orientato, questo lavorio costituisce in buona parte un frutto del Piano sociale di zona e delle capacità di azione che ne vengono catalizzate. Nei casi, prevalenti, in cui è prevista l associazione fra Comuni, sono in particolar modo sollecitate le capacità politiche di coordinarsi e coordinare (la regia di cui dicevamo). Questo implica scelte, conflitti e negoziazioni, e modi nuovi di fare politica nel o del territorio, basati sulla concertazione tra una pluralità di attori, pubblici e privati, e sul superamento delle divisioni fra Comuni. Nei contesti che contemporaneamente sperimentano anche le possibilità e gli strumenti di concertazione per lo 12 Come recita il titolo della legge regionale Disegno di Legge Legge per la dignità e la cittadinanza sociale. 13 Si tratta di premialità ripartite fra i diversi ambiti territoriali sulla base di criteri formalizzati. 14 A questo sostegno è adibito una struttura creata appositamente presso gli uffici regionali. 15 Ad esempio i budget di cura realizzati in alcune aree del casertano (Monteleone 2005).

12 sviluppo locale, queste capacità vengono rilanciate e assorbite in un progetto di governo integrato del territorio, orientato a realizzare l interdipendenza fra crescita economica e coesione sociale. Molte delle associazioni intercomunali si candidano di fatto ad agire, anche verso l esterno, come i nuovi soggetti istituzionali per la sintesi politica della governance locale. Con effetti che si ripercuotono sul versante dell attivazione e dell organizzazione delle potenzialità di interazione cooperative presenti nei territori. Un effetto immediato riguarda il terzo settore e il tendenziale superamento delle due situazioni più critiche da tempo molto diffuse in questa regione: situazioni oligopolistiche, con poche organizzazioni di terzo settore che controllano le aree di influenza e di azione decisive per la spartizione delle risorse del territorio; situazioni di frammentazione, con segmentazioni e conflittualità fra le diverse organizzazioni che le condannano a un ruolo marginale o de-potenziato. In entrambi i casi, l istituzione di nuovi assetti e strumenti regolativi da parte delle amministrazioni ha prodotto una ristrutturazione dei campi organizzativi. Nel primo, si è trattato dell ingresso di nuove organizzazioni cui ha dato impulso l adozione di criteri stringenti di accreditamento. Nel secondo, della creazione di reti formalizzate per il coordinamento richiesta dalla partecipazione ai tavoli della programmazione. La regia pubblica vi si presenta comunque come un fattore determinante perché lo sviluppo di pratiche e culture negoziali coincida con lo sviluppo di pratiche e culture del pubblico (publicness). Anche in quanto attivamente sostenute dalla Regione, queste dinamiche nell insieme sembrano incamminate verso la strada - lunga e accidentata - del cambiamento istituzionale. La loro densità politica è, in ogni caso, notevole fin d ora. Le trasformazioni in questione interessano infatti i meccanismi del governo e della rappresentanza, i criteri di legittimità delle decisioni e le opportunità di creazione delle capacità politiche 16. Friuli. Sono molti a sostenere in Friuli che questa Regione, con la sua legislazione in materia sociale e sanitaria, abbia anticipato e orientato la legge nazionale 328, e con buoni argomenti. E così che si giustifica il fatto che questa Regione non si sia dotata fino ad ora della legge regionale corrispondente; e che d altro canto sia in cantiere una riorganizzazione complessiva della materia che, a partire da quella base normativa, mira a rafforzarne alcuni punti qualificanti, precisamente sul terreno dell integrazione con altre materie. In Friuli c è già un patrimonio consolidato di integrazione tra sociale e sanitario, che in alcuni contesti locali fa in un certo senso scuola, e che ha assunto configurazioni stringenti anche sul terreno gestionale e istituzionale a livello regionale. In proposito c è da rilevare il fatto che in questa regione le spinte verso l integrazione riscontrabili anche nella legislazione- provengono soprattutto dall ambito sanitario. Non per caso, probabilmente: vi agisce l onda lunga dell esperienza della trasformazione della psichiatria, che in Friuli è stata particolarmente incisiva e ha influenzato l intero settore a livello regionale, le politiche e la politica, a partire per l appunto da un terreno di confine, peraltro problematico, tra sociale e sanitario (de Leonardis, Emmenegger, 2005). C è comunque, come dicevamo, una policy in corso di costruzione, che è fortemente orientata a promuovere integrazione tra materie e attori, in orizzontale, e tra livelli e comparti amministrativi, in verticale, e che, beninteso, già si esprime in realizzazioni più o meno sperimentali. A corredo di una legge regionale di applicazione della 328, ad oggi in dirittura d arrivo, sono stati predisposti alcuni strumenti per far fare integrazione, che agiscono essenzialmente su due assi: potremmo dire, riprendendo la dicotomia utilizzata da Donzelot, l asse delle persone (people) e l asse dei contesti (place). Al primo tipo appartengono alcuni dispositivi che orientano l azione verso l individualizzazione degli interventi e la corrispondente attivazione degli interessati. Tra questi citiamo soltanto il progetto, in via di elaborazione, di istituire una versione di reddito di cittadinanza cui sia affidato il compito di mettere in pratica il riconoscimento di diritti soggettivi, o titoli esigibili 17. Va detto che l asse della individualizzazione, così intesa, fa delle persone il punto 16 Come le intendono March e Olsen (1997, pp. 119 e sgg.): i diritti e le autorità, le risorse e le competenze politiche, e le capacità organizzative 17 Non illustriamo qui un altro dispositivo di individualizzazione che abbiamo analizzato altrove, il budget di cura

13 di convergenza per l integrazione: tra gli interventi, e tra gli argomenti su cui questi si fondano e si giustificano. Al secondo tipo appartengono alcuni dispositivi che puntano fortemente sulla territorializzazione dei livelli sia operativi che gestionali. In Friuli il criterio della vicinanza dei servizi ai destinatari, e ai loro contesti di vita, è diffuso e, in alcuni ambiti territoriali, ormai entrato a regime (in alcuni distretti socio-sanitari, per esempio, ci sono servizi domiciliari sulle 24 ore). L idea al centro di questi dispositivi è che l habitat, insieme fisico e sociale, delle persone abbia una influenza decisiva in termini sia di problemi da affrontare che di risorse su cui far leva, quando alle politiche sulle materie sociali si imputano responsabilità relative allo star bene delle persone. Ne fa parte il progetto detto microaree, già operativo in alcuni ambiti territoriali. Esso è in capo alle aziende sanitarie in coerenza con il già segnalato protagonismo della sanità in materia di integrazione- i cui distretti socio-sanitari entrano in gioco sul terreno della rigenerazione urbana di quartieri degradati, allargando i confini dell integrazione tra sanitario e sociale verso le politiche abitative, urbane e di sviluppo urbano, e competenze, materie e attori implicati. Questo progetto presenta parecchie affinità con i Contratti di Quartiere, con la differenza che il sanitario che lì si fatica a coinvolgere è qui protagonista, anche sul piano amministrativo e gestionale. Dunque in questo caso l integrazione è mediata dallo spazio, dai contesti, e vi si misura sulla capacità di organizzarli, di innescarvi processi organizzativi, ovvero per riprendere ancora Donzelot- di fare società (Donzelot, 2003). Va aggiunto che le microaree disegnate come un programma di ricerca-intervento- sono al tempo stesso un dispositivo per il monitoraggio dei cambiamenti che vi si producono misurati sulla domanda, sull offerta, sul loro mutuo cambiamento e, come ora vedremo, sui corrispondenti cambiamenti della spesa pubblica. Questi due punti focali, e soprattutto il loro abbinamento place e peole, dicevamo- sono una leva su cui si punta per far convergere una pluralità di attori, competenze e poteri decisionali nei territori, e come dicevamo per farvi sistema, per produrvi effetti di integrazione. Il governo del territorio attraverso le politiche sulle materie sociali si esercita nell innescare su questi punti di convergenza processi organizzativi che coinvolgono diversi settori, amministrativi e tecnici, e diverse organizzazioni, sia pubblico-statuali che private e privato-sociali, ivi comprese le associazioni di cittadini. Sullo sfondo c è la strategia politica dell Europa delle Regioni che coltiva l idea che lo sviluppo economico, al centro di questa strategia, vada adeguatamente supportato con politiche sociali: per renderlo da un lato socialmente sostenibile nei sistemi locali, e perché dall altro di questi ultimi si valorizzino le risorse, in quanto potenziali di sviluppo. Prendendo anche sul serio l imperativo di tenere sotto controllo i costi: la spesa sanitaria, e la sua crescita, fa problema anche in questa Regione. E questo lo sfondo in cui si colloca un altro strumento per l integrazione che vale la pena di analizzare brevemente: il bilancio regionale della sanità. Anch esso è utilizzato come strumento di governo del cambiamento, dunque anche come terreno politico. Richiamando e valorizzando uno dei cardini del New public management, il principio di una gestione responsabile dei soldi pubblici (cioè dei cittadini) viene declinato come responsabilità politico-amministrativa a investire la spesa sul cambiamento delle condizioni che gravano su di essa come costi, e che alimentano la domanda sanitaria. Il bilancio funziona da leva per guidare processi di riconversione della spesa dal sanitario al sociale: spostandola dalle rette per ricoveri, internamenti, e infrastrutture ospedaliere agli interventi sul territorio, riducendo spese farmaceutiche e diagnostiche improprie; e attivando al tempo stesso risorse e competenze sociali che aiutino a riorientare la domanda sanitaria, e le sue ragioni, verso beni più coerenti con i parametri della salute e dello star bene (o star meglio) che riguardano piuttosto le condizioni di vita, l abitare, il lavorare, la ricchezza e varietà di legami, la socialità, eccetera. Con ciò interagendo sugli altri tipi di strumenti più sopra richiamati, in una prospettiva di integrazione. Va rilevato tra l altro che in questo modo il riferimento al budget, e ai suoi codici economico-finanziari, innesca una tematizzazione, una esposizione alla visibilità progetto terapeutico riabilitativo a regime in alcuni ambiti territoriali: anch esso è orientato all integrazione degli interventi, a livello sia operativo che gestionale (v. Monteleone, 2003; Bifulco, Vitale, in stampa).

14 pubblica e in definitiva una politicizzazione delle competenze e delle scelte tecniche e professionali, e complementarmente un coinvolgimento degli attori pertinenti nelle responsabilità nei confronti della spesa e nei suoi processi di riconversione, nella elaborazione delle ragioni e degli obiettivi dei cambiamenti che essa richiede. Si potrebbe dire: il bilancio media e organizza la partecipazione. Affinità e differenze rispetto a formule di bilancio partecipativo meriterebbero di essere esplorate. Qui si noti soltanto che a misurarvisi non sono in prima istanza i cittadini genericamente intesi, e tanto meno gli stakeholders, bensì i diversi professionisti autorizzati ad esercitare le loro competenze più o meno specializzate e i loro poteri d intervento, e delegati a questo dai suddetti cittadini per il tramite dell autorità politico-amministrativa. Il bilancio costituisce un termine di riferimento per rendere pubbliche e esposte al controllo pubblico le scelte tecniche, per renderne visibile il carattere politico, per risalire in generalità e parlare di beni comuni, per ragionare su dove sia meglio investire come collettività, come sistema locale. Esso fornisce un frame per condurre a sintesi istanze plurali ed eterogenee, per avere un vocabolario comune con cui metterle a confronto, per generalizzare problemi e beni, costruendo dei compromessi riconoscibili come tali. Una via per continuare a far politica, attribuendo peso politico alle scelte e agli esiti che sono in gioco nelle politiche, e nelle loro voci di spesa. Nel loro insieme, le forme di integrazione tra le politiche perseguite da questa Regione, e gli obiettivi ad esse affidate, si articolano sia in orizzontale che in verticale. Alcune ipotesi sulle direzioni in cui si muovono potrebbero essere formulate. In orizzontale, l integrazione tra materie e attori - che fa perno come abbiamo visto sulle persone e sui contesti, insieme - sembra incoraggiare lo sviluppo del tessuto organizzativo delle politiche attraverso la creazione di aggregazioni e collettivi e di arene in cui si addensano e si combinano attori eterogenei. In verticale, l integrazione tra livelli che connette il piano operativo con quello amministrativo e politico sembra istituire sul terreno delle politiche le articolazioni tra alto e basso attraverso cui possano circolare nei due sensi temi e scelte politiche. 3. Sul rendimento istituzionale di politiche integrate. Qualche ipotesi Proviamo ora a tirare le fila di questo percorso analitico e dei diversi spaccati (e dei molti problemi irrisolti) che ne sono emersi, individuando due piste che meriterebbero di essere esplorate per delineare il futuro dei processi di integrazione, le condizioni in cui si dispiegano e le direzioni che imboccano. In particolare, poiché trattiamo le politiche pubbliche come forma di governo, il governo attraverso gli strumenti, ci domandiamo se e come tali processi tendono a trasformare, o a rigenerare, la politica, e se e come perciò essi si configurino come un fattore di democrazia. Siamo comunque sul terreno degli interrogativi e delle ipotesi Quali matrici di integrazione. L integrazione ha a che fare con il combinare insieme: materie di solito trattate in modo separato l una dall altra, obiettivi che si presentano come incongruenti, e attori e logiche di azione che procedono per conto loro. Lungo il nostro percorso analitico abbiamo incontrato diverse matrici di queste combinazioni, che alimentano processi di integrazione con gradi diversi di complessità e articolazione istituzionale. Ad un primo livello abbiamo incontrato forme di convergenza guidate o dal riferimento alle persone (per tradizione soprattutto pertinenti alle politiche sociali) o dal riferimento ai contesti (per tradizione pertinenti alle politiche dello spazio e del territorio). Del primo tipo sono emblematiche alcune versioni regionali della legge 328 che prendono sul serio il suo imperativo di dare centralità alla persona, facendo di quest ultima il perno attorno a cui far sistema. Lo abbiamo visto con riferimento alla Campania, e ne abbiamo visto una versione speculare in Lombardia: al riferimento alla persona la sua libertà di scelta - non corrisponde alcuna azione orientata sia pur vagamente ad integrare servizi e interventi, soprattutto tra il sanitario e il sociale, le due più importanti politiche

15 che insistono sulle persone, che fanno lavoro sulle persone (Dubet, 2003). Del secondo tipo sono i vari programmi di intervento integrato sul territorio e di sviluppo urbano, nella logica del planning, che per esempio coniugano obiettivi di rigenerazione urbana e abitativa con programmi infrastrutturali e di sviluppo economico, con l idea di far sistema nei territori. Ad un secondo livello abbiamo incontrato spinte a combinare insieme questi due vettori di integrazione, a coniugare insieme come dicevamo place e people. Le abbiamo messe a fuoco soprattutto analizzando ciò che è in cantiere in Friuli. La caratteristica importante di questa combinazione, che ne fa un significativo punto di passaggio nel processo di integrazione, è che vi prendono forma dispositivi che mobilitano ulteriori risorse per l integrazione, e la qualificano. Le persone, in quanto abbinate ai loro contesti, possono trovarvi quei supporti all individuazione che ne favoriscono la voce, il loro diventare attori in quei contesti; i contesti, in quanto popolati di persone danno al territorio la dignità, e la complessità, di una società locale. In questa combinazione si comincia dunque a intravedere che i processi di integrazione sono messi alla prova del fare società. Qualcosa di più del far sistema nei territori delle politiche localizzate; qualcosa di più del fare mercato, che da solo non basta (e non basta nemmeno a se stesso). Qui, trattandosi comunque di governo attraverso gli strumenti si tratta del far fare, beninteso, e del resto è ovvio poiché per fare società occorre, come direbbe Durkheim, una immensa cooperazione. In parallelo sembra che un altra polarità giochi un ruolo altrettanto importante, e forse nella stessa direzione, nei processi di integrazione tra le politiche: quella, anch essa già incontrata, tra integrazione orizzontale e verticale. Come abbiamo visto, mentre la prima fa perno sui coordinamenti tra attori diversi, promuovendo l organizzazione di mescolanze e ibridi, la varietà organizzativa, e forme di auto-organizzazione, la seconda cura i legami tra alto e basso, organizzando l articolazione delle istanze decisionali, la traduzione e la circolazione nei due sensi tra micro e macro scelte, l architettura istituzionale del governo delle politiche. Anche in questo caso, la combinazione di queste due forme di integrazione, costituisce un passaggio significativo per l integrazione, che correda la densità organizzativa che essa produce in orizzontale con l articolazione istituzionale per metterla in squadra, come direbbe Bagnasco (e viceversa). Ma si potrebbe passare ad un terzo livello di ragionamento, in fatto di combinazioni, e avanzare l ipotesi che il futuro dei processi di integrazione stia nelle possibilità e nelle forme in cui si combinano le due polarità, quella tra place e people, con quella tra orizzontale e verticale. I processi di integrazione si addensano attorno all incrocio tra questi due assi, ai modi di connetterli, e ai cambiamenti che vi si generano: l ipotesi è che questo incrocio sia precisamente quel terreno di prova dei processi di integrazione che abbiamo sintetizzato nella formula del fare società Quali opportunità nell integrazione. Fare società è mestiere prettamente politico, ciò su cui si misurano le capacità di governo di una collettività in un dato territorio. Abbiamo trovato qua e là, nel corso di processi di integrazione più o meno esplorativi, più o meno parziali, tracce di politicizzazione delle materie, dinamiche che suscitano attori, qualche tentativo di inventare ponti tra vocabolari diversi, embrioni di arene politiche in cui si tratta su conflitti e compromessi, un grande potenziale organizzativo dispiegato e diversi cantieri aperti per dicevamo- metterlo in squadra, la messa in opera di dispositivi che favoriscono la risalita in generalità di temi e attori, e la connessione nei due sensi tra decisioni e azioni, tra operativo e istituzionale. L integrazione è insomma ad alta densità politica, è per dir meglio un fattore di quella intensificazione della vita pubblica e politica della società che sappiamo essere condizione della democrazia. I processi d integrazione richiedono e insieme promuovono varietà e apprendimento. Avanziamo dunque l ipotesi che i processi di integrazione costituiscano una opportunità politica per alimentare, o per rigenerare, la democrazia, in quanto questa sia intesa come un regime di apprendimento. Del resto, come diceva Tocqueville a proposito di democrazia, il come combinare è il quesito principale, e la diffusione della conoscenza di come combinare ne è il patrimonio cognitivo di base. A questo proposito un punto discriminante che è importante mettere sotto osservazione è suggerito da Theda Skocpol, nel suo lavoro sulle trasformazioni della democrazia americana (Skocpol, 2003):

16 bisogna vedere se e quali tipi di organizzazione le politiche, integrandosi, generano. E infatti dalle caratteristiche del tessuto organizzativo della società civile e dei suoi legami con l architettura politico-istituzionale che dipendono, rileva Skocpol, quelle condizioni di apprendimento diffuso alla democrazia su cui si regge la democrazia stessa come regime di apprendimento. Incrociando dunque gli indicatori organizzativi suggeriti da Skocpol con quelli emersi dalla nostra esplorazione, si tratta di andare a vedere se le politiche, integrandosi, sono capaci di: alimentare varietà organizzativa; promuovere la membership e la sua diversificazione; trasformare collezioni di individui in collettivi (Castel, 2003); indurre integrazione su obiettivi, più che aggregazione strumentale (March e Olsen, 1997); alimentare reti interorganizzative fondate sul conflitto cooperativo; organizzare connessioni tra alto e basso, tra locale e centrale che, consentendo la traduzione tra particolare e generale, nei due sensi, diano ai cittadini singoli la possibilità di controllare, di criticare, di pretendere, e di riconoscersi e sentirsi rappresentati nel governo. L ipotesi sul potenziale democratico dei processi di integrazione perciò si precisa: esso si esplica se e in quando essi rendono denso e articolato il tessuto organizzativo della democrazia Ma resta un dubbio. Malgrado l Europa ne costituisca la cornice di sfondo, l orizzonte dei processi di integrazione delle politiche potrebbe restare circoscritto alla scala locale, e soltanto entro questi limiti essi potrebbero dispiegare il loro potenziale democratico; potrebbero cioè non incontrare, o non dar luogo a, le corrispondenti articolazioni istituzionali sufficientemente complesse e sufficientemente verticali da consentire la generalizzazione di questo potenziale, sulla scala nazionale, o europea. Per lo meno guardando all Italia, in cui la regionalizzazione di molte politiche e di molti poteri di governo, tende a produrre grandi scarti nella fornitura di beni collettivi, e nel corrispondente repertorio di diritti soggettivi dei cittadini: sussidiarietà, decentramento e localizzazione possono avvicinare politiche e istituzioni ai cittadini e favorire il coinvolgimento di questi ultimi; ma i rischi emergono quando nella logica del decentramento restano impigliati i diritti che solo la capacità regolativa dello Stato può garantire (Saraceno, 2005 p. 60). E quanto già si va profilando: le disuguaglianze sociali che cominciano ad essere rilevate confrontando diversi sistemi locali di welfare potrebbero essere accoppiate a, e rafforzate da, disuguaglianze politiche che minano le basi della nostra organizzazione sociale, e della stessa democrazia. Quand anche fosse, della democrazia locale non ci possiamo accontentare. Bibliografia Bagnasco, A., Le Galès, P. (1997), Introduction. Le villes européennes comme societè et comme acteur, in A. Bagnasco, P. Le Galès (éds.) Villes en Europe, Paris, La Découverte, Bagnasco, A. (2003), Società fuori squadra, Bologna, Il Mulino. Barbera F., (2005), Deliberare lo sviluppo: i patti territoriali come processi in L. Pellizzoni (a cura di), La deliberazione pubblica, Roma, Meltemi, Bifulco, L., de Leonardis, O. (2003), Partnership e partecipazione. Una conversazione sul tema, in S. Arnofi, F. Karrer (a cura di), Lo spazio europeo tra pianificazione e governance, Firenze, Alinea,

17 Bifulco, L., Vitale, T. (forthcoming), Contracting for Welfare Services in Journal of Social Policy, July 2006, 35/3. Bobbio L. (2000), Produzione di politiche a mezzo di contratti nella pubblica amministrazione italiana, in Stato e Mercato, 1, pp Bricocoli, M., Centemeri, L. (2005), Abitare: tra l alloggio e la città. Quando le politiche entrano in casa, in L. Bifulco (a cura di), Le politiche sociali. Temi e prospettive emergenti, Roma, Carocci, Brunsson N., Jacobsson B., and associates (2000), A world of standards, Oxford, Oxford University Press. Callon, M., Barthe, Y., Lascoumes, P., (2001), Agir dans un monde incertain. Essai sur la démocratie technique, Paris, Seuil. Castel R. (2003), L insécurité sociale. Qu est-ce qu ětre protégé?, Seuil, Paris (trad. it. L insicurezza sociale. Cosa significa essere protetti?, Torino, Einaudi, 2004). Clarke J., Gewirtz S., McLaughlin E. (eds.) (2000), New managerialism, new welfare?, London, Sage. Dean, H., Bonvin, J.-M., Vielle, P., Farvaque, N., (2005), Developing Capabilities and Rights in Welfare-to-Work Policies, in European Societies, 7(1), Dehousse, R. (2004) La Méthode Ouverte de Coordination. Quand l instrument tien lieu de politique», in Lascumes, Le Gales, cit., pp de Leonardis O. (2002) «Principi, culture e pratiche di giustizia sociale», in Montebugnoli A. Questioni di Welfare, Milano, Angeli de Leonardis O., (2003), Le nuove politiche sociali in Bifulco L. (a cura di), Il genius loci del welfare. Strutture e processi della qualità sociale, Roma, Officina Edizioni, De Leonardis O., T. Emmenegger (2005) Le istituzioni della contraddizione, Rivista sperimentale di freniatria (in stampa) Desrosière, A. (1993) La politique des grands nombres. Histoire de la raison statistique, Paris, La Découverte Dewey, J. (1927), The Public and its Problems, New York, Henry Holt, trad. it. 1971, Comunità e potere, Firenze, La Nuova Italia. Donolo C., Fichera F. (1981), Il governo debole. Forme e limiti della razionalità politica, Bari, De Donato.

18 Donolo, C. (2002), Politiche integrate come contesto dell apprendimento istituzionale, in F. Battistelli (a cura di), La cultura delle amministrazioni fra retorica e innovazione, Milano, FrancoAngeli, Donolo C. (2005), Dalle politiche pubbliche alle pratiche sociali nella produzione di beni pubblici? Osservazioni su una nuova generazione di policies, in Stato e Mercato, Dodier, N. (2003) Leçons politiques de l épidémie du sida, Paris, Editions de l Ecole des Hautes Etudes Donzelot, J. (2003) Faire société, Paris, Seuil Gaudin, J-P. (1999), Gouverner par contrat: l action publique en question, Paris, Presse de Sciences Po. Geddes, M. (2000), Tackling Social Exclusion in the European Union? The Limits to the New Orthodoxy of Local Partnership, International Journal of Urban and Regional Research, 24 (4), Geddes, M., Le Galès, P. (2001), Local Partnerships, Welfare Regimes and Local Governance, in M. Geddes and J. Benington (eds.) (2001), Local Partnerships and Social Exclusion in the European Union, London, Routledge, Gori C., (a cura di) (2005), Politiche sociali di centro-destra. La riforma del welfare lombardo, Roma, Carocci. Lascoumes, P., Le Galès, P. (2004a), L action publique saisie par ses instruments, in P. Lascumes et P. Le Galès (eds), Gouverner par les instruments, Paris, Presses de Sciences-Po, Lascoumes, P., Le Galès P. (2004b) De l innovation strumentale à la recomposition de l Etat, in P. Lascumes et P. Le Galès (a cura di), Gouverner par les instruments, Paris, Presses de Sciences- Po, La Spina Antonio, Majone G., (2000), Lo stato regolatore, Bologna, Il Mulino. Latour B. (1992), Aramis. Ou l amour des techniques, Paris, La Découverte. Le Galès, P. (2002), European Cities. Social Conflicts and Governance, Oxford, Oxford University Press. Magnatti P., Ramella F., Trigilia C., Viesti G., (2005), Patti territoriali. Lezioni per lo sviluppo, Bologna, Il Mulino. March J.G., Olsen J. P., (1997), Governare la democrazia, Bologna, Il Mulino. March J. (1991), "Exploration and Exploitation in Organizational Learning" in Organization Science 2/1, Monteleone R. (2005), La contrattualizzazione nelle politiche sociali: il caso dei voucher e dei budget di cura, in L. Bifulco (a cura di), Le politiche sociali. Temi e prospettive emergenti, Roma, Carocci,

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