Il decreto-legge tra Corte costituzionale e Presidente della Repubblica dopo la seconda svolta

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1 Il decreto-legge tra Corte costituzionale e Presidente della Repubblica dopo la seconda svolta Angioletta Sperti 1. Premessa. Nel 2006, a dieci anni dalla sent. n. 360/1996 della Corte costituzionale, 1 tracciando un bilancio sullo stato della decretazione di urgenza e sulle prospettive della giurisprudenza costituzionale, la dottrina, pur apprezzando il superamento della prassi della reiterazione, osservò come fosse rimasto pressoché immutato il tasso strutturale di ricorso alla decretazione di urgenza nel nostro Paese 2. Il ricorso al decreto-legge in relazione con i dati complessivi della legislazione consentì infatti di ritenere che l emergenza nel nostro ordinamento fosse ancora infinita : accanto infatti al consolidarsi della prassi secondo cui quando il Governo esercita la sua iniziativa legislativa parlamentare, lo fa attraverso un (d.l. e relativo) disegno di conversione 3 si osservò, sul piano più della giurisprudenza costituzionale, l assenza di una garanzia effettiva di legittimità della decretazione di urgenza. 4 È noto infatti, come, dopo la sent. n. 360 del 1996, potesse ritenersi consolidata l insufficienza della mancanza dei requisiti di cui all art. 77 Cost. ai fini della incostituzionalità del d.l. Solo un evidente mancanza dei presupposti avrebbe, infatti, potuto condurre ad una dichiarazione di incostituzionalità 5 poiché la Corte aveva valorizzato quel passaggio della sentenza n. 29 del 1995 in cui si ravvisava proprio nella evidente mancanza dei requisiti prescritti dall art. 77 Cost. tanto un vizio di legittimità costituzionale del d.l. che un vizio in procedendo della l. di conv. 6 Per questo motivo - si concludeva - l apertura della Corte operata attraverso la stessa sent. n. 29 del 1995 [era] poi risultata più apparente che reale e si [era] immediatamente richiusa e si osservava come la Corte avesse dunque, nel complesso, preferito limitarsi ad un intervento solo in casi del tutto patologici e lasciando invece che il problema [venisse] affrontato e risolto nei rapporti tra poteri. 7 1 Sent. n. 360/1996 in Giur. cost., 1996, 3147 ss., con nota di SORRENTINO, La reiterazione dei decreti-legge di fronte alla Corte costituzionale, 3157 ss. 2 A. SIMONCINI, Tendenze recenti della decretazione di urgenza in Italia, in A. SIMONCINI (a cura di), L emergenza infinita. La decretazione di urgenza in Italia, Macerata, 2004, p. 35 secondo cui al di là di variazioni trascurabili, [tale tasso strutturale di ricorso alla decretazione di urgenza] non risente dei cambiamenti di maggioranza politica o dei periodi storici. L entità del tasso fu calcolata intorno ai 4 dd.ll. al mese; essa, più precisamente, non presenta secondo la ricostruzione di SIMONCINI - una variazione significativa dagli anni Settanta al decennio successivo alla sent. n. 360/ SIMONCINI, ibidem, p R. ROMBOLI, Le vicende della decretazione di urgenza negli anni tra Corte costituzionale ed ipotesi di revisione dell art. 77 Cost., in Studi Elia, II, Giuffrè, 1999, 1480 ss. in part ss. 5 R. ROMBOLI, Decreto-legge e giurisprudenza costituzionale, in L emergenza infinita, cit., Sent. n. 29 /1995 (in part. 2 cons. dir.) in Giur. It., 1995, 394 con nota di A. CELOTTO, Rilevanti aperture della Corte costituzionale sulla sindacabilità dei dd.ll. 7 ROMBOLI, D.l. e giurisprudenza costituzionale, cit., pp

2 Trascorsi oggi quindici anni dalla sent. n. 360 del 1996, ed intervenuta una nuova svolta storica 8 nella giurisprudenza costituzionale grazie alle sentt. n. 171 del e 128 del ,ci proponiamo di approfondire l analisi dei più recenti sviluppi giurisprudenziali per valutare anche alla luce delle tendenze più recenti della decretazione di urgenza e della ricostruzione della funzione oggi assolta da tale fonte del diritto quanto efficaci possano ritenersi le nuove risposte offerte dalla Corte costituzionale. Tuttavia, come si dirà, l esame dei test articolati dalla Corte per giudicare della legittimità dei d.l. e delle difficoltà interpretative da essi posti, non può esser condotto senza guardare, al tempo stesso, alle tendenze della decretazione di urgenza degli ultimi anni, nonché agli interventi che, soprattutto dal 2007, sono stati svolti dal Presidente della Repubblica sulle distorsioni delle prassi applicative dell art. 77, secondo comma, Cost. 2.1 Il quadro generale: le tendenze della decretazione di urgenza nelle ultime due legislature a) Occorre innanzitutto ricordare che un analisi meramente quantitativa del ricorso al d.l. nella XV e XVI legislatura rileva la persistenza di un andamento sostanzialmente costante del numero assoluto dei decreti emanati 11 che sembra attestarsi su una media mensile di circa 2 dd.ll. nell attuale legislatura. 12 Si tratta di un dato analogo a quello della precedente legislatura e più basso rispetto a quello relativo alle precedenti XIII e XIV legislatura. 13 b) Tuttavia, come già rilevato in passato, il numero assoluto di dd.ll. non fornisce un quadro sufficientemente significativo della reale entità del ricorso alla decretazione di urgenza e delle sue implicazioni. La relazione 2010 al Comitato per la legislazione della Camera dei deputati del suo Presidente evidenzia, infatti, che non tutti i dd.ll. hanno eguale peso : a fronte di numero di dd.ll. dal contenuto circoscritto ed omogeneo o parzialmente omogeneo, se ne contano altrettanti il cui contenuto incide su settori più o meno eterogenei. 14 Fra questi il massimo livello di eterogeneità si riscontra nei decreti cd. mille proroghe 15, ma non mancano esempi significativi nei decreti adottati per fronteggiare la crisi economica e favorire lo sviluppo, nonché nelle catene di decreti per fronteggiare situazioni di emergenza (quali l emergenza rifiuti in Campania). 8 R. ROMBOLI, Una sentenza «storica»: la dichiarazione di incostituzionalità di un d.l. per evidente mancanza dei presupposti di necessità ed urgenza, in Foro It., 2007, I, 1986 e ss. 9 Sent. n. 171/2007 in Giur. Cost., 2007, 1676 ss. con nota di F. SORRENTINO, Ancora sui rapporti tra d.l. e l. di conv.: sino a che punto i vizi del primo possono essere sanati dalla seconda? 10 Sent. n. 128/2008 in Foro It., 2008, I, 3044 con nota di R. ROMBOLI, Ancora una dichiarazione di incostituzionalità di un d.l. (e della l. di conv.) per evidente mancanza dei presupposti: qualche interrogativo sul significato e sugli effetti di alcune affermazioni della Corte. 11 Relazione al Comitato per la legislazione del Presidente On. Lino Duilio (31 dicembre 2009). 12 I dd.ll., a partire dal 1 maggio 2008 sino al 15 maggio 2011, sono in totale 75 per una media approssimativa di 2 d.l. al mese. Ad essi potrebbe aggiungersi il d.l. approvato (ma non emanato) per la dolorosa vicenda di E. Englaro. 13 Il dato della precedente legislatura risulta infatti essere di circa 2 dd.ll. mensili, a fronte di una media di 3,36 e di 3, 66 rispettivamente nella XIII e nella XIV legislatura. Si v. i dati del Rapporto 2010 dell Osservatorio sulla legislazione della Camera dei Deputati (29 aprile 2010) e quelli forniti dall Osservatorio sulle fonti (a cura di A. SIMONCINI e E. LONGO) e relativi, per la XVI legislatura, al periodo 1 maggio luglio Si v. in particolare i dati riportati nella relazione dell On. Duilio il quale al 31 dicembre 2009 rilevava che solo un 56,82% dei dd.ll. poteva propriamente qualificarsi come omogeneo (a fronte di un tasso di omogeneità molto più alto nella precedente legislatura, pari al 70%). 15 In particolare i d.l. 97/2008; 113/2008; 207/2008; 78/2009; 194/2009; 225/

3 c) La quasi totalità dei dd.ll. viene convertita in legge con modificazioni 16. Tuttavia anche questo dato valutato isolatamente non è significativo della reale entità del ricorso alla decretazione di urgenza. Se poste in relazione con il quadro complessivo dell attività legislativa, le leggi di conversione rappresentano nella XVI legislatura circa il 29% del totale delle leggi approvate. 17 d) Un ulteriore elemento rilevante ai fini dell inquadramento delle tendenze complessive del ricorso al d.l. attiene all incremento quantitativo che i decreti subiscono nel procedimento di conversione. Sebbene alcuni decreti presentino già un testo iniziale molto corposo (si pensi a quelli attinenti alla materia economica), 18 dai dati raccolti ed analizzati in più ricerche recenti, emerge come la lunghezza media degli articoli (computata attraverso un conteggio di commi ed articoli) esploda nel successivo procedimento di conversione. 19 Il dato appare significativo soprattutto per i cd. decreti mille proroghe che equivalgono oramai a vere proprie leggi finanziarie a cadenza tendenzialmente semestrale. 20 Sebbene, dunque, il numero complessivo delle leggi di conversione approvate nell attuale legislatura non sia più elevato del passato, il mero dato quantitativo non può ritenersi significativo: l eterogeneità del d.l. emerge o si accentua nel corso dell iter parlamentare, soprattutto al Senato dove la prassi parlamentare in merito alla presentazione di emendamenti è più tollerante. Un esempio può darsi per tutti: il d.l. contenente la cd. manovra di estate (d.l. n. 112/2008) il cui testo, già inizialmente contenente 490 commi, è divenuto di oltre 700 commi al momento della conversione. e) La difficoltà di gestione del procedimento di conversione da parte delle commissioni, date la ristrettezza dei tempi dell esame e l eterogeneità di decreti e leggi di conversione, è accresciuta dai frequenti accorpamenti tra dd.ll. Si tratta di un escamotage cui si ricorre per rispettare la data di scadenza del termine per la conversione soprattutto per i dd.ll. approvati a ridosso della pausa estiva. 21 f) Rilevante è poi il fenomeno delle già richiamate catene di dd.ll. disciplinanti lo stesso ambito materiale. La dottrina ha evidenziato come, in alcuni ambiti tematici, più dd.ll. si succedano nell'arco di pochi mesi ridisciplinando la stessa materia anche durante la fase di conversione dei precedenti decreti della catena. 22 g) L incertezza prodotta dalla sovrapposizione di tali provvedimenti è accresciuta dal fenomeno dei cd. decreti-legge a perdere : come nel caso dei decreti relativi alla vicenda Alitalia, dopo un primo intervento con d.l., il Governo ha perfezionato nel tempo gli accordi politici sulla questione oggetto di un primo d.l. e, al fine di dare seguito ad essi, ha optato per l adozione di ulteriori decreti i quali, quasi paradossalmente, sono poi lasciati decadere per mancata conversione per essere da ultimo recuperati nel loro contenuto 16 Dei 75 dd.ll. adottati nell attuale legislatura, 58 sono stati convertiti in legge con modificazioni, 5 sono attualmente all esame del Parlamento, 8 sono decaduti, mentre 2 sono stati respinti. 17 V. appunti del Comitato per la legislazione del 15 maggio 2011, cit., p Cfr. relazione Duilio, cit., in part. p. 20 ss. la quale menziona, fra i decreti il cui testo iniziale supera i caratteri a stampa, il d.l. Bersani (n. 223/2006); i collegati alla finanziaria 2007 e 2008 (dd.ll. n. 262/2006 e 159/2007) e nell attuale legislatura il d.l. n. 112/2008 (cd. manovra d estate) che contava all origine 490 commi (poi diventati 702 in sede di conversione). 19 Cfr. relazione Duilio, p. 15 ss., da cui emerge che un tasso di incremento nel passaggio alla l. di conv. del 45% e del 64% nella XVI legislatura se computato, rispettivamente sulla base del numero degli articoli o dei commi. I dati rilevano dunque, stando al rapporto, che questo dato sembra accelerare nell ultima legislatura rispetto alla precedente in cui gli incrementi quantitativi, misurati su articoli e commi, erano rispettivamente del 15% e del 44,5%. Sul tema anche R. ZACCARIA E. ALBANESI, Il d.l. tra teoria e prassi, in (22 giugno 2009), p. 4 ss. 20 Si v. la lettera del Presidente Napolitano del 22 febbraio 2011 ai Presidenti delle Camere ed al Presidente del consiglio. 21 Relazione Duilio, cit., p. 25 ss. 22 ZACCARIA ALBANESI, cit., 2 ss. 3

4 normativo - nella veste di emendamenti al d.d.l. di conversione del primo d.l. della catena. 23 In altri casi come nella vicenda delle cd. quote latte - il d.l. è decaduto, ma il suo contenuto normativo è stato poi recepito nella veste di emendamento alla l. di conv. di un altro d.l. non attinente allo stesso ambito materiale. 24 Si deve inoltre osservare che il mancato o il minimo avvio del procedimento di conversione dei dd.ll. a perdere faccia sì che gli atti ed effetti da essi prodotti vengano fatti salvi da clausole di sanatoria non approvate ai sensi dell'art. 77, ultimo comma, Cost., ma contenute come nel caso del d.l. sulle quote latte nella l. di conv. del secondo d.l. oppure come nel caso dei d.l. Alitalia in leggi di sanatoria dei decreti della catena. 25 h) Il quadro deve poi essere completato richiamando le dimensioni che assume il ricorso alla questione di fiducia che com è stato sottolineato dal Comitato per la legislazione della Camera dei Deputati può ritenersi una costante in tutti casi in cui il il prodotto del procedimento di conversione supera una certa dimensione, mentre è da considerarsi altamente probabile nel caso di dd.ll. dalla natura intersettoriale o approvati a ridosso della pausa estiva dei lavori parlamentari. 26 i) Il voto di fiducia riguarda generalmente un cd. maxiemendamento volto, com è noto, ad ampliare il contenuto del provvedimento così dando seguito a nuovi accordi intercorsi nell ambito della stessa maggioranza parlamentare. 27 j) In taluni casi il d.l è intervenuto su materie già oggetto di leggi di delega: ne sono un esempio le disposizioni del d.l. n. 112/2008 e del d.l. n. 200/2008 (cd. taglia-leggi ) che hanno operato una riduzione della normazione vigente quando ancora era aperta la delega conferita con legge n. 246/2005 (con cui il Governo era stato delegato ad adottare d.lgs. che individuassero le disposizioni vecchie di cui si riteneva indispensabile la permanenza in vigore) La funzione dei decreti-legge nell esperienza più recente Il d.l. si conferma, anche nell esperienza più recente, come strumento ordinario di azione di Governo. Rappresenta, infatti, un dato consolidato anche nell attuale legislatura la tendenza 23 Sul tema, ZACCARIA ALBANESI, 2 ss. i quali ricordano come, sulla vicenda Alitalia, il Governo Prodi intervenne inizialmente nell aprile 2008 con il d.l. n. 80/2008 cui hanno fatto seguito nel maggio dello stesso il d.l. n. 93/2008; nel mese di giugno il d.l. n. 97/2008 ed infine nel mese di agosto, il d.l. n. 134/2008. Si v. anche A. RUGGERI, A proposito di dd.ll. abrogati, sanati (ancorchè non decaduti ) da leggi non adottate ai sensi dell'art. 77 ult. co., Cost. e, infine, sostanzialmente riprodotti da leggi comunque diverse da quelle di conversione (a margine di Corte cost., n. 443 del 2005), in 24 È quanto avvenuto per il cd. d.l. sulle quote latte (d.l. n. 4/2009) decaduto ed i cui contenuti sono stati recepiti in alcuni articoli riproduttivi del suo contenuto contenuti in un emendamento alla l. di conv. del dl cd. incentivi (d.l. n. 5/2009 e relativa l. di conv. 9 aprile 2009, n. 33). La stessa l. di conv. ha poi provveduto ad introdurre una clausola di sanatoria degli atti e degli effetti prodotti dal d.l. n. 4 del Si v. in proposito, ZACCARIA ALBANESI, cit., p. 19 ss. 25 Cfr. sul punto ZACCARIA ALBANESI, cit., p. 11 ss. 26 V. rapporto Duilio, cit., in particolare p. 27 ss. dai cui dati raccolti emerge che nell attuale legislatura circa il 31% delle leggi di conversione è approvata mediante ricorso alla questione di fiducia. 27 Si v. Osservatorio per la legislazione, Rapporto 2010 sullo stato della legislazione, cit., in part. p. 331 ss. secondo cui una quota rilevante (il 67.74%) dei casi in cui il Governo ha posto la questione di fiducia su progetti di legge all esame delle Camera (21 questioni di fiducia su 31) è relativa a leggi di conversione di dd.ll.. 28 N. LUPO, B.G. MATTARELLA, La codificazione e il taglia-leggi a livello statale: Immagine o sostanza?, in Sulle interferenze tra d.l. e delega per tutti, A. PACE, Sull uso alternativo del decreto legge, in luogo del decreto delegato, per eludere i principi della delega, in Giur. cost., 1992, p s.; SIMONCINI, Le funzioni del decreto-legge, cit., p. 411 s. 4

5 già rilevata in passato 29 secondo cui una volta su tre in cui il Governo esercita la sua iniziativa legislativa parlamentare, lo fa attraverso (un d.l. e relativo) disegno di legge di conversione. Questo dato assume maggiore significato se letto congiuntamente all incidenza dei decreti e delle relative leggi di conversione sul totale delle leggi approvate dal Parlamento. 30 Interrogarsi sulle ragioni del perdurare di un consistente ricorso ad una fonte che nelle parole di MORTATI avrebbe dovuto rappresentare uno strumento cui il Governo «sia costretto in casi eccezionali e straordinarissimi» 31 ed esaminare le funzioni oggi in concreto assolte dal d.l., richiederebbe l analisi degli equilibri complessivi della forma di governo e delle trasformazioni, intervenute negli ultimi quindici anni, nel modo di conformarsi della rappresentanza politica e del progressivo abbandono di vecchie e consolidate regole e prassi parlamentari relative al rapporto maggioranza-opposizione 32. È sufficiente tuttavia osservare come, oltre alla finalità del d.l. di predisporre strumenti di manutenzione legislativa (ossia una serie di misure quale le proroghe di scadenze legislative che hanno una funzione accessoria rispetto a norme preesistenti 33 ), si riscontra nelle ultime legislature un ampio ricorso al d.l. per fronteggiare emergenze ambientali o singoli eventi che suscitano particolare allarme sociale. 34 In questi ambiti, in cui il ricorso al d.l. potrebbe apparire più giustificato, i dd.ll. rappresentano tuttavia uno strumento con cui il Governo spesso attua rilevanti disposizioni del programma di governo. Non è raro che i decreti «sicurezza» si presentino come anticipazione delle disposizioni politicamente più sensibili, all interno di un più generale intento riformatore che segue le vie dell iniziativa ordinaria o della delega. 35 Inoltre, sia in materia di sicurezza che per i dd.ll. adottati per fronteggiare situazioni di emergenza, la disciplina introdotta dai dd.ll. non è tecnicamente di natura eccezionale o emergenziale, ma destinata ad incidere stabilmente e a regime sul quadro normativo preesistente tanto che i dd.ll. si collocano talvolta all interno di una catena di decreti incidenti sul medesimo ambito normativo. In materia economica e finanziaria, la crisi degli ultimi anni ha indotto il Governo all adozione di molti dd.ll. volti al rilancio dell economia. Tuttavia, mentre in passato a partire dalla XIV legislatura, ossia con i primi decreti formalmente collegati alla finanziaria 36 - il rapporto tra leggi finanziarie e dd.ll. collegati si poneva nettamente a favore della prima (per cui tali decreti apparivano come dotati di una funzione accessoria rispetto alla manovra finanziaria) il dato si è invertito nella XVI legislatura. Le manovre sono state, infatti, anticipate da corposi decreti (per tutti il d.l. n. 112 del 2008 cd. manovra d estate - ed il d.l. n. 78 del 2009 cd. decreto anticrisi ), nonché affiancati da un consistente numero di decreti non collegati, né sostitutivi della legge finanziaria SIMONCINI, L emergenza infinita, cit. p Supra, 2.1, sub c). 31 Seconda Sottocommissione della Commissione per la Costituzione, seduta del 21 settembre CARETTI, Maxiemendamenti e questione di fiducia: una grave prassi discorsiva di difficile contrasto, in N. LUPO, Maxiemendamenti, questioni di fiducia, nozione costituzionale di articolo, Cedam, 2010, p. 13 ss. 33 SIMONCINI, L emergenza infinita, cit., p. 49, ma anche ID., Le funzioni del d.l. La decretazione d urgenza dopo la sentenza n. 360/1996 della Corte costituzionale, Milano, Giuffrè, 2003, p. 343 ss. 34 È il caso dei dd.ll. in materia di sicurezza quali, nell attuale legislatura, il d.l. n. 92/2008 (recante misure urgenti in materia di sicurezza pubblica); il d.l. n. 151/2008 (Misure urgenti in materia di prevenzione e accertamento di reati, di contrasto alla criminalità organizzata e all immigrazione clandestina) ed infine il d.l. n. 11/2009 (misure urgenti in materia di sicurezza pubblica e di contrasto alla violenza sessuale, nonché in tema di atti persecutori). 35 Rapporto Duilio, cit., p. 37 sulla cd. aggravante di clandestinità cui è seguita la previsione del reato di soggiorno irregolare, nel d.d.l. ordinario presentato con A.C D.l. n. 263/2003 presentato contestualmente alla disegno di legge finanziaria del 2004 cui faranno seguito, nello stesso anno, il d.l. 282/2004 e, nel 2005, il d.l. 203/ Rapporto Duilio, cit., p. 43 ss. in cui si citano 17 dd.ll. contro i 5 emanati nella precedente legislatura non collegati né sostitutivi della legge finanziaria ed aventi ad oggetto la materia economica e finanziaria. 5

6 Tali decreti, pur ispirati dalla omogenea finalità di prevedere interventi tesi al rilancio dell economia o di stimolo della domanda interna, presentano disposizioni attinenti ad ambiti normativi molto eterogenei fra loro; inoltre, anche con riferimento ad essi, non sono infrequenti i casi di accorpamento o di concatenazione tra più decreti volti a stabilizzare o a completare i contenuti di accordi politici nel frattempo intervenuti tra il governo e i destinatari interessati. Questo quadro delle finalità del ricorso alla decretazione di urgenza consente di assumere che la funzione del d.l. vada oggi, in primo luogo, ricondotta all esigenza dell esecutivo di compattare maggioranze parlamentari, pur numericamente consistenti, ma tuttora percorse da forti tensioni e disomogeneità politiche al loro interno. Tuttavia, il ricorso al d.l. unitamente alla prassi dei maxi-emendamenti interamente sostitutivi, nonché al ricorso alla questione di fiducia su di essi, confermano altresì la funzione del d.l. come mezzo per aggirare le più volte denunciata assenza di corsie preferenziali per i d.d.l. governativi. 38 Ciò può dirsi anche per i decreti collegati alla manovra finanziaria: sebbene decretazione di urgenza e legge finanziaria appaiano nel complesso come strumenti fungibili (in quanto per entrambi sono previsti termini predefiniti di conclusione dell iter parlamentare) il ricorso al d.l. nell ultima legislatura permette da un lato di controllare il processo emendativo rispetto ad un disegno di legge e dall altro di evitare il frequente slittamento dei tempi di approvazione oltre la fine dell anno senza che la quantità della complessiva regolazione economica finanziaria muti drasticamente. 39 Nell attuale spinta verso una democrazia decidente, 40 il ricorso al d.l. è, dunque, preferito dal Governo non solo per il carattere proprio di tale fonte capace di produrre immediatamente i propri effetti normativi ma anche per i tempi certi di approvazione che esso assicura, sia in termini di controllo sulla stessa maggioranza che sostiene il Governo, che di tutela nei confronti di spinte ostruzionistiche dell opposizione. 2.3 Le tendenze della decretazione di urgenza e le loro conseguenze sulla forma di governo. Gli ammonimenti del Capo dello Stato Il quadro complessivo delle tendenze della decretazione di urgenza che si è sopra tracciato rende opportuna una sintetica illustrazione dell incidenza del ricorso al d.l. sugli equilibri complessivi della forma di governo ed in particolare, sul ruolo del Parlamento e del Capo dello Stato. Un d.l. particolarmente corposo e caratterizzato da notevole eterogeneità dei contenuti rende, infatti, in primo luogo, lungo e complesso il lavoro delle Commissioni chiamate ad esaminarlo soprattutto in considerazione della ristrettezza dei tempi in cui esse sono chiamate ad esprimersi. 41 Un d.l. di ampie dimensioni è, infatti, spesso anche un d.l. dal contenuto eterogeneo che necessita pertanto dell esame in sede consultiva o referente di un elevato numero di commissioni parlamentari. Nelle ultime due legislature sommando le sedi consultive e referenti nessuna commissione si situa al di sotto della soglia delle 10 assegnazioni e mediamente per 38 Cfr. ZACCARIA ALBANESI, cit., p. 8. Si v. sul tema anche A. RUGGERI, In tema di norme intruse e questioni di fiducia, ovverossia della disomogeneità dei testi di legge e dei suoi possibili rimedi, in LUPO (a cura di), Maxiemendamenti, questioni di fiducia, nozione costituzionale di articolo, cit., p. 27. Sulle riforme regolamentari A. PERTICI, La riforma dei regolamenti parlamentari a costituzione invariata nelle proposte della XVI legislatura in n. 1/ Rapporto Duilio, cit., pp CARETTI, Maxiemendamenti e questione di fiducia, cit., p Cfr. relazione Duilio, cit., 21 ss., che mette in evidenza un indice di criticità quando il testo del d.l. presentato alle Camere per la conversione superi i caratteri a stampa. 6

7 ogni d.l. sono coinvolte almeno otto commissioni nella XV legislatura e almeno 9 commissioni nella XVI. 42 Il protrarsi poi della durata dell esame di una delle due assemblee tanto da esaurire quasi del tutto i tempi per l esame del provvedimento a disposizione dell altro ramo del Parlamento anche al fine di forzarne l esame -, comprime ulteriormente il ruolo delle assemblee e limita fortemente i poteri presidenziali in sede di promulgazione della l. di conv. Questi fattori, uniti alla distanza tra prassi e quadro costituzionale che si è evidenziata nelle pagine precedenti, hanno stimolato un più incisivo controllo del Capo dello Stato che del rispetto degli equilibri costituzionali rappresenta il primo garante. La valutazione del grado di effettività del sindacato di legittimità costituzionale svolto dalla Corte nell esperienza più recente deve dunque essere letta congiuntamente all esame dei controlli che il Presidente esercita sulla decretazione di urgenza preventivamente, nella emanazione, e successivamente al momento dell autorizzazione alla presentazione del d.d.l. di conversione alle Camere, ma soprattutto all atto della promulgazione della l. di conversione. È infatti, soprattutto dalla presidenza Ciampi, che si registra una maggiore incisività degli interventi presidenziali sul d.l., nel quadro di quella ben nota accentuazione del ruolo garantista del Presidente nei confronti della maggioranza che è stata ampiamente discussa dalla dottrina. 43 In questa fase si fanno più frequenti i richiami al Governo all osservanza dei presupposti straordinari di necessità ed urgenza prescritti dalla Costituzione, sebbene il dissenso presidenziale venga espresso per lo più in maniera informale, attraverso colloqui riservati con esponenti del Governo e quindi attraverso l esercizio di un attività di moral suasion di cui trapelano solo alcune indiscrezioni giornalistiche. Ciampi oppose infatti, la mancanza dei requisiti del d.l. spingendo il Governo a ripiegare sulla presentazione di un d.d.l. alle Camere; 44 in seguito richiamò il Governo al rispetto del requisito della omogeneità del d.l. di cui all art. 15 della legge n. 400/ , nonché all osservanza di quella regola di mera correttezza invalsa dalla presidenza Pertini, ma poi rinnovata dal Scalfaro nel 1998 secondo cui i dd.ll. devono essere trasmessi alla Presidente almeno cinque giorni prima dell esame in Consiglio. Ma è con il Presidente Napolitano, in conseguenza del persistere di una prassi governativa poco rispettosa dei presupposti costituzionali o tendente ad ampliare fortemente il contenuto del d.l. (anche a seguito del frequente ricorso a maxi-emendamenti ed alla fiducia) che più insistenti divengono i rilievi presidenziali. Essi tendono peraltro a non essere più riservati, ma assumono la veste di comunicati ufficiali della Presidenza che riproducono le missive del Presidente ai vertici di Parlamento e Governo. Sinteticamente, il confronto del Presidente Napolitano con il Governo sulla decretazione prende avvio nel 2007 con un comunicato il cui il Capo dello Stato sollecita una rapida conclusione dei lavori avviati nelle giunte per il regolamento di Camera e Senato, ai fini di una armonizzazione 42 Relazione Duilio, cit., p. 21 ss. 43 Sul tema, per tutti, M.C. GRISOLIA, Alla ricerca di un nuovo ruolo del Capo dello Stato nel sistema maggioritario, in BRUNELLI, PUGIOTTO, VERONESI (a cura di), Scritti in onore di Lorenza Carlassare. Il diritto costituzionale come regola e limite al potere, Jovene, 2009; M. MANETTI, I due Presidenti. Il settennato di Ciampi alla prova del bipolarismo della Repubblica tra diritto e storia, in in particolare il 4; ID., Procedimenti, controlli costituzionali e conflitti nella formazione degli atti legislativi, relazione alla Convegno AIC 2010, in particolare pp. 9 ss. del dattiloscritto. Cfr. inoltre, G. CAPORALI, Il Presidente della Repubblica e l emanazione degli atti con forza di legge, Giappichelli, In occasione dello scandalo del 2005 per la scalata ad alcuni istituti bancari e le relative intercettazioni Ciampi respinse il d.l. sottopostogli dal Governo in tema di intercettazioni facendo trapelare come ricorda MANETTI, cit. il suo dissenso sulla restrizione del ricorso a tale strumento investigativo nonché all introduzione di misure detentive per il giornalisti rei di aver diffuso il contenuto di conversazioni telefoniche. Successivamente, Ciampi respinse un d.l. teso a dettare nuove modalità di nomina del Governatore della Banca d Italia, inducendo così il Governo a riversare il contenuto di tale d.l. in un d.d.l. 45 Cfr. MANETTI, I due Presidenti, cit. 7

8 e messa a punto delle prassi seguite nei due rami del Parlamento per la valutazione di ammissibilità degli emendamenti in sede di conversione dei dd.ll. 46 L adozione di criteri rigorosi diretti ad evitare sostanziali modificazioni del contenuto dei dd.ll. è infatti indispensabile scrive il Presidente perché sia garantito, in tutte le fasi del procedimento (dalla iniziale emanazione alla definitiva conversione in legge il rispetto dei limiti posti dall art. 77 Cost. alla utilizzazione di una fonte normativa connotata da evidenti caratteristiche di straordinarietà e che incide su delicati profili del rapporto Governo- Parlamento e maggioranza-opposizione. 47 In seguito può leggersi nei rilievi presidenziali una maggiore attenzione non solo per il rispetto dei presupposti costituzionali per l adozione dei dd.ll., ma anche per la qualità dei testi normativi. Nell aprile in occasione della promulgazione del cd. d.l. anticrisi 48 - il Presidente sottolinea la necessità che l emendabilità dei decreti-legge nel corso dell'iter di conversione si mantenga rigorosamente nei limiti imposti dalla natura straordinaria della fonte prevista dall'art. 77 della Costituzione e richiama il Governo sulle conseguenze che la sottoposizione di una l. di conv. in prossimità della scadenza dei termini comporta per lo stesso esercizio dei poteri presidenziali. 49 Non mancano neppure numerosi rilievi critici che lasciano trasparire anche un dissenso nel merito, tanto che la dottrina ha ravvisato in queste dichiarazioni chiari esempi di promulgazione con motivazione contraria 50 o dissenziente 51. Alcuni di essi, precisa il Capo dello Stato, «potrebbero giustificare il ricorso alla facoltà attribuita al Presidente della Repubblica dall art. 74 della Costituzione di chiedere alle Camere una nuova deliberazione [ ]. Tuttavia, trattandosi di una l. di conversione, sono consapevole che tale richiesta, in considerazione della prossima scadenza del termine stabilito dall art. 77 Cost., comporta il rischio della decadenza del d.l., che contiene disposizioni di indubbia utilità, come quelle relative al contrasto dell evasione fiscale ed al reperimento di nuove risorse finanziarie. In assenza, dunque, di alternative - quali il rinvio parziale delle leggi di conversione o la rimessione in termini delle Camere in caso di richiesta presidenziale di riesame 52 -, il Capo dello Stato si è risolto a rivolgere ammonimenti al Governo, chiarendo che in futuro, «ove si persista nella tendenza a caricare di contenuti impropri i disegni di l. di conv. dei d.l.» eserciterà la facoltà di rinvio alle Camere. 46 Comunicato del 18 maggio Si v. anche il comunicato del 25 giugno 2008 relativo del n. 112/ Lettera del 9 aprile 2009 ai Presidenti di Camera e Senato con riferimento alla promulgazione della l. di conv. del d.l. n. 5/2009 recante misure urgenti a sostegno dei settori industriali in crisi e nota del Quirinale del 17 aprile Sottoporre al Presidente della Repubblica per la promulgazione, in prossimità della scadenza del termine costituzionalmente previsto, una legge che converte un d.l. notevolmente diverso da quello a suo tempo emanato, non gli consente l'ulteriore, pieno esercizio dei poteri di garanzia che la Costituzione gli affida, con particolare riguardo alla verifica sia della sussistenza dei requisiti di straordinaria necessità ed urgenza sia della correttezza della copertura delle nuove o maggiori spese, ai sensi degli artt. 77 e 81 Cost. per la necessità di tenere conto di tutti gli effetti della possibile decadenza del d.l. in caso di esercizio del potere di rinvio ai sensi dell'art. 74 Cost.. L appello è poi rinnovato il 15 luglio 2009, in occasione della promulgazione della l. di conv. del d.l. in materia di pubblica sicurezza 49 e, ancora, nel maggio 2010 per la promulgazione della l. di conv. del cd. d.l. incentivi. 50 RUGGERI, Verso una prassi di leggi promulgate con "motivazione". contraria? in 51 DE FIORES, Il rinvio delle leggi, 214 ss. Sul tema, GALLIANI, Il rinvio delle leggi, vol. I e II, 2011; R. ROMBOLI, Il rinvio delle leggi, atti del Convegno di Messina- Siracusa, novembre 2010, Torino, 2011, p. 39 ss. in part. p Sulle risposte offerte dalla dottrina in merito al rinvio parziale delle leggi i contributi di V. ANGIOLINI A. CERRI - V. FIORILLO S. BARTOLE - E. CHELI V. ONIDA A. MANZELLA A. PACE C. FUSARO - S. CECCANTI A. PINELLI A. RUGGERI - G. SERGES - S. STAMMATI F. SORRENTINO in 8

9 Meritano, infine, un cenno non solo i chiarimenti resi dal Presidente delle ragioni della emanazione del cd. d.l. salva-liste (d.l. n. 29 del 2010) 53 in riferimento al quale si rileva l assenza di motivi di evidente incostituzionalità o di sospetta violazione dei principi fondamentali della Costituzione, nonché di carenza dei presupposti di necessità ed urgenza ma soprattutto il rifiuto di emanazione del d.l. varato dal Governo in occasione della dolorosa vicenda di Eluana Englaro 54 in cui, ritenendo di non poter dar corso al d.l., il Presidente chiarisce che il proprio rifiuto era il risultato di una valutazione globale che teneva conto di elementi di merito, collegati alla specifica vicenda, ed al tempo stesso di motivi di illegittimità connessi all assenza dei presupposti per l adozione del d.l. 55 In conclusione, è sullo sfondo di questo articolato confronto tra Presidente e Governo che deve essere letto l ultimo intervento presidenziale del febbraio 2011 in merito alla l. di conv. del d.l. n. 225/2010 (cd. mille proroghe), 56 in cui, nel segnalare, in particolare, il perdurare della grave compressione del ruolo delle Commissioni parlamentari e delle proprie attribuzioni per il persistere del ricorso a maxiemendamenti al d.d.l. di conversione, nonché alla successiva questione di fiducia, il Presidente suggerisce al Governo di procedere alla modifica del testo del d.d.l. approvato in prima lettura del Senato, prospettando il rinvio della l. di conv. alle Camere. Tuttavia, consapevole delle conseguenze del rinvio sul piano della decadenza delle disposizioni contenute nel d.l., suggerisce al Governo la regolamentazione con legge dei rapporti giuridici sorti sulla base del testo originario del d.l. e, dunque, la riproposizione con provvedimenti legislativi, anche di urgenza, di quelle disposizioni introdotte in sede di conversione che si ritengano conformi ai principi costituzionali nonché la possibilità di una parziale reiterazione del d.l. (non ravvisandosi si comprende dal testo della lettera un ostacolo nelle indicazioni della Corte nella sent. n. 360/1996 quando la decadenza del d.l. sia riconducibile al rinvio del disegno di l. di conv. ai sensi dell art. 74 Cost. ). L epilogo della vicenda è rappresentato com è noto - dal comunicato ufficiale del 26 febbraio 2011 che accompagna la promulgazione della l. di conv. del cd. d.l. mille proroghe in cui il Presidente, «preso atto dell impegno assunto dal Governo e dai presidenti dei gruppi parlamentari di attenersi sin d ora in avanti al criterio della sostanziale inemendabilità dei decreti-legge giudica questo sviluppo come un affermazione di grande rilevanza istituzionale che vale insieme alla sent. n. 360/1996 a ricondurre la decretazione di urgenza nell ambito proprio di una fonte normativa straordinaria ed eccezionale. 3.1 La seconda svolta della giurisprudenza costituzionale del e gli sviluppi più recenti. Premessa sul controllo dei presupposti straordinari di necessità ed urgenza. Prima della sentenza n. 29/1995, il controllo sulla sussistenza degli straordinari motivi di necessità ed urgenza era, com è noto, di difficile attuazione, in ragione dei tempi e dei modi del controllo sulle leggi. Il d.l., infatti, difficilmente avrebbe potuto essere sottoposto all esame della Corte prima della sua conversione, mentre una volta intervenuta la l. di conv. per giurisprudenza costituzionale consolidata, si ritenevano sanate le censure di illegittimità dedotte nei confronti dei presupposti per l adozione del d.l. da parte del governo Lettera del 6 marzo 2010 su cui B. BARBISAN, L emanazione del decreto cd. salva-liste da parte del Capo dello Stato: brevi cenni, in 54 Lettera del 6 febbraio A commento del rifiuto presidenziale di emanazione del d.l. nella vicenda Englaro, v. per tutti inoltre gli interventi nel Seminario di Astrid del 5 marzo 2009 sul tema Il potere, le regole, i controlli: la Costituzione e la vicenda Englaro, in 55 ROMBOLI, op. ult. cit. 56 Lettera del 22 febbraio Per tutti, A. CONCARO, Il sindacato di costituzionalità del decreto legge, Milano, 2000, p. 84 ss. 9

10 La sent. n. 29/ , inaugurando un nuovo approccio alla problematica derivante dalla decretazione di urgenza 59, rappresenta dunque la prima, significativa svolta nella giurisprudenza costituzionale circa la verifica della sussistenza dei casi straordinari di necessità ed urgenza per l adozione del d.l. Vi si afferma, infatti, com è ben noto, la possibilità di sindacare un d.l. legge in caso di eventuale evidente mancanza e si aggiunge che l assenza dei presupposti del d.l. configura tanto un vizio di legittimità costituzionale del d.l., in ipotesi adottato al di fuori dell'ambito delle possibilità applicative costituzionalmente previste, quanto un vizio in procedendo della stessa l. di conv., avendo quest'ultima, nel caso ipotizzato, valutato erroneamente l'esistenza di presupposti di validità in realtà insussistenti e, quindi, convertito in legge un atto che non poteva essere legittimo oggetto di conversione. La pronuncia nega, pertanto, efficacia sanante alla conversione e ricostruisce il vizio da carenza dei presupposti come vizio formale, tale da inficiare la stessa l. di conv. Questa scelta interprativa della Corte fu ribadita in altre pronunce dello stesso anno sia con riferimento a decreti in corso di conversione 60 che per decreti convertiti 61, ma fu esclusa - come si dirà in seguito - per le disposizioni aggiunge in sede di conversione 62. I punti fermi della più risalente giurisprudenza in cui si colloca la svolta della Corte del 2007/08 possono dunque così essere sintetizzati: in primo luogo, la giurisprudenza successiva alla sent. n. 29/1995 aveva valorizzato il limite dell evidente mancanza dei presupposti di necessità ed urgenza del d.l. 63 ai fini della dichiarazione di illegittimità costituzionale del d.l. (e della l. di conv.) con la conseguenza che la dichiarazione di illegittimità costituzionale per difetto dei presupposti appariva un ipotesi meramente teorica 64, motivata dalla particolare difficoltà di valutare in sede giurisdizionale i presupposti di fatto del ricorso da parte del Governo allo strumento del d.l. Si era dunque delineata con chiarezza la distinzione tra il vizio consistente nella semplice mancanza di necessità e urgenza (rilevante sul piano politico) e quello da evidente mancanza dei presupposti della decretazione (in astratto censurabile dal giudice costituzionale). 65 Più incerta appariva invece la posizione della Corte rispetto al principio dell efficacia sanante della l. di conv.: il superamento di questo assunto, nella sent. n. 29/1995, sembrò infatti presto contraddetto dalla sent. n. 360/1996 la quale, pur affermando com è ben noto - l illegittimità costituzionale della prassi della reiterazione dei d.l., tuttavia faceva salvi gli effetti dei decretilegge iterati o reiterati già convertiti in legge (o in corso di conversione) dal momento che tale vizio può ritenersi sanato quando le Camere, attraverso la l. di conv. (o di sanatoria), abbiano assunto come propri i contenuti o gli effetti della disciplina adottata dal Governo in sede di decretazione d'urgenza. 66 Questa affermazione, anche a seguito di non sempre univoche pronunce successive, 67 aveva così indotto una parte della dottrina a distinguere il vizio da reiterazione da quello di evidente mancanza quanto agli effetti sananti (o meno) della successiva conversione (o sanatoria) Sent. n. 29 /1995, 2 cons. dir. 59 FERRI, La giustizia costituzionale nel 1995, in Giur. Cost., 1996, Sentt. n. 161/1995 e 270/ Sent. n. 330/ Sent. n. 391/ Cfr. sentt. n. 270; 330/96; 398/998; 16/02; 341/03; 6 e 178/ CELOTTO, L abuso del decreto legge, Cedam, 1997, Alla distinzione dovrebbe poi aggiungersi il vizio da reiterazione - su cui la ben nota sent. n. 360/ con riferimento al quale la Corte sembrò attribuire una diversa efficacia della l. di conv. rispetto a quanto affermato nella sent. n. 29/1995 (in tema, ROMBOLI, Decreto legge e giurisprudenza costituzionale, cit., p. 120 ss.). 66 Sent. n. 360/1996, 6 cons. dir. 67 Sent. n. 194/1998 in Giur. Cost., 1998, p con nota di A. CELOTTO; sent. n. 419/2000, ibidem, 2000, p con nota di A. CELOTTO; sent. n. 376/2001, ibid., 2001, p con note di R. PINARDI, M. ESPOSITO, D. SARANDREA; sentt. n. 16 e 29 del 2002, ibid., p. 130 con nota di A. CELOTTO. 68 In questo senso, ROMBOLI, L efficacia sanante dei vizi formali del decreto-legge da parte della l. di conv.: è davvero cancellata la sent. n. 29 del 1995?, in Giur. Cost., 1997, p. 910 ss. 10

11 Tuttavia, con riferimento alla giurisprudenza più recente, chi soprattutto aveva posto l accento sulle incertezze della Corte, constatava come esse apparissero superate nel senso di una riaffermazione del sindacato sui presupposti di necessità ed urgenza del d.l. nei limiti dell evidente mancanza, anche dopo la l. di conv. 69 È quindi sullo sfondo di questo percorso non sempre lineare della giurisprudenza costituzionale che viene a collocarsi la seconda svolta storica sul controllo dei presupposti della decretazione di urgenza: nella sent. n. 171 del 2007, la Corte, ammettendo le precedenti oscillazioni giurisprudenziali, per la prima volta annulla per carenza dei presupposti costituzionali di cui all art. 77, secondo comma, Cost. una disposizione cd. intrusa contenuta nel d.l. n. 80 del 2004 (in seguito convertito in legge n. 140/2004) la quale escludeva che la condanna per il peculato d uso costituisse causa di incandidabilità alla carica di sindaco e poi di decadenza dalla stessa 70. La sent. n. 128/2008 ha in seguito confermato «l orientamento chiaro della Corte teso a controllare direttamente i presupposti del d.l» 71 dichiarando incostituzionale due artt. del d.l. n. 262/2006 che disponeva l esproprio del teatro Petruzzelli di Bari a favore del Comune. La disposizione occorre sottolineare non era stata propriamente convertita in legge, bensì propriamente riprodotta, in analogo testo, in un allegato alla l. di conv. dello stesso d.l. Si configurava dunque in questo caso un ipotesi di cd. conversione mascherata L «evidente» mancanza dei presupposti e le precisazioni della Corte in merito alla loro interpretazione. In entrambe le pronunce, in primo luogo, la Corte ribadisce come, «per giurisprudenza costante dal 1995» l esistenza dei requisiti del d.l. possa essere oggetto di scrutinio di costituzionalità. Tuttavia la natura di tale controllo che non può per la Corte sovrapporsi alle valutazioni di natura politica che hanno indotto il Governo all adozione del d.l., né a quelle successive del Parlamento in sede di conversione. L esame del giudice costituzionale, infatti, «deve svolgersi su un piano diverso, con la funzione di preservare l'assetto delle fonti normative e, con esso, il rispetto dei valori a tutela dei quali detto compito è predisposto». 73 Se dunque, non può negarsi secondo la Corte il carattere «singolare» del potere del Governo di «emanare norme primarie, ancorché provvisorie» «rispetto alla disciplina delle fonti di una Repubblica parlamentare», è attraverso il controllo di l.c. che possono assicurarsi la tutela dei valori e diritti fondamentali cui, in generale, lo stesso assetto delle fonti normative è correlato, nonché il rispetto dei complessivi equilibri della nostra forma di governo. 74 Inoltre, in considerazione della pluralità di situazioni che potrebbero giustificare il ricorso alla decretazione di urgenza - «in relazione alle quali non sono configurabili rigidi parametri, valevoli per ogni ipotesi» - la Corte delinea i contorni del proprio sindacato evidenziando quel «largo margine di elasticità» con cui i presupposti del d.l. devono essere valutati Cfr. sentt. n. 341/2003; n. 6, 178, 196, 285, e 299/2004; 2, 62 e 272/2005, su cui CELOTTO, Una sentenza «storica», cit., ma anche la stessa ord. n. 2/2005 con cui la Corte provvedeva a restituire al giudice a quo gli atti relativi alla medesima questione risolta con la sent. n. 171/2007 (su cui ROMBOLI, op. ult. cit. ). 70 In particolare, la sconfessione della Corte riguarda le sentt. n. 330/1996, n. 419/2000 e n. 29/2002 e sotto un particolare profilo, la sent. 360/ A. CELOTTO, Carlo Esposito, le «condiscendenti elaborazioni dei costituzionalisti» e il sindacato sui presupposti del decreto legge, in Giur. Cost., 2008, 1502 ss. 72 CHINNI, Un passo avanti (con salto dell ostacolo) nel sindacato della Corte costituzionale sui presupposti della decretazione d urgenza, in Giur. It., 2008, Sent. n. 171/2007, 4 cons. dir. 74 Ivi, 4 cons. dir. 75 Ibidem. 11

12 Nella sent. n. 171/2007 ma l affermazione è fedelmente richiamata anche nella sent. n. 128/ da queste premesse la Corte fa discendere l opportunità che le proprie valutazioni siano limitate all accertamento della sussistenza di un «evidente» mancanza dei presupposti del d.l. 77 Quanto alla interpretazione del riferimento ai casi straordinari di necessità ed urgenza dell art. 77 Cost. senza ripercorrere il vasto dibattito circa la corretta interpretazione di questa formula 78 - la Corte in entrambe le pronunce propende per un interpretazione di esse in senso soggettivo, parlando di straordinarietà del caso di necessità e d urgenza di provvedere avallando pertanto la lettura in senso estensivo dei presupposti legittimanti il d.l., peraltro prevalente in dottrina. È invece, a nostro parere, probabilmente da non enfatizzare la precisazione, contenuta nella sent. 128/ secondo cui nel caso di specie - la titolarità di beni immobili utilizzati per lo svolgimento delle attività teatrali [su cui interviene la disposizione censurata] non appare collegata, quanto meno secondo un rapporto di immediatezza qualificabile in termini di urgenza, sia pure relativa, alla titolarità di beni immobili utilizzati per lo svolgimento delle attività teatrali. Il riferimento alle ben note categorie proposte da Esposito 79 sembra infatti piuttosto dovuto alla riproduzione testuale di una considerazione contenuta nell ordinanza di rimessione già riportata nel ritenuto in fatto della pronuncia I criteri per la valutazione dell evidente mancanza dei presupposti del d.l. ed il rilievo che assume la valutazione della sua disomogeneità. Occorre considerare attraverso quali indici la Corte abbia valutato, nella giurisprudenza più recente, la sussistenza dell evidente mancanza dei presupposti del d.l. Sia nella sent. n. 171/2007 che nella sent. n. 128/2008, la Corte dichiara che tale verifica deve essere condotta attraverso indici intrinseci ed estrinseci alla disposizione impugnata 81, ossia attraverso elementi contenuti nel testo normativo o estranei ad esso. 82 In sintonia con la precedente giurisprudenza 83, tali indici sono ravvisati nell epigrafe del d.l. (ed in particolare nella «intestazione»), nel preambolo (o premessa) del d.l., nonché nella relazione al d.d.l. di conversione. Più precisamente, nella sent. n. 171 la Corte non ravvisa alcuna attinenza della disposizione censurata con gli ambiti normativi indicati nel preambolo e nell epigrafe. Ne emerge dunque l evidente estraneità rispetto alla materia disciplinata dalle altre disposizioni del d.l. della norma impugnata, la quale al tempo stesso non appare sorretta da alcuna giustificazione in ordine alla ragioni di necessità ed urgenza. Le indicazioni contenute, infatti, nella relazione al d.d.l. di conversione non rend[ono] ragione della necessità ed urgenza di intervenire sulla norma. La 76 Sent. n. 128/2008, 8.1 cons. dir. 77 CONCARO, Il sindacato di costituzionalità del decreto-legge, cit., 24 ss. 78 Per il quale, com è noto possono individuarsi due fondamentali orientamenti, un primo che propende per una lettura restrittiva della locuzione cui viene attribuito essenzialmente un significato oggettivo (si v. LAVAGNA, Istituzioni di diritto pubblico, p. 292; VIESTI, Il decreto-legge, Napoli, 19967, p. 118) ed un altra corrente che invece legge anche in senso soggettivo i presupposti rimettendo al Governo e al Parlamento la valutazione circa la loro sussistenza (cfr. C. ESPOSITO, voce Decreto-legge, in Encicl. Dir.,XI, p. 835). 79 ESPOSITO, cit., 844, nota Cfr. 2 rit. in fatto. Sul rilievo di questa precisazione, CELOTTO, Carlo Esposito, le «condiscendenti elaborazioni dei costituzionalisti» e il sindacato sui presupposti del d.l., cit., Sent. n. 171/2007, 6 cons. dir.; sent. n. 128/2008, 8.2 cons. dir. 82 V. BOCCALATTE, Tra norma e realtà: riflessioni sulla motivazione del decreto-legge alla luce della sentenza n. 171/2007, in p. 6 ss. 83 CELOTTO, L abuso del decreto-legge, cit., 425 ss. che ricostruisce l emergere di test di verifica per il controllo a partire dalle sentt. 270 e 330 del 1996, ma anche A. CELOTTO E. DI BENEDETTO, Art. 77, in Commentario alla Costituzione, a cura di R. BIFULCO, A. CELOTTO, M. OLIVETTI, Utet, 2006,

13 evidente estraneità della disposizione funge, dunque, secondo la Corte, da sintomo dell evidente mancanza dei presupposti del d.l. 84 La Corte, dichiarando l incostituzionalità della disposizione del d.l. impugnata, conclude pertanto che l utilizzazione del d.l. [ ] non può essere sostenuta dall apodittica enunciazione dell esistenza delle ragioni di necessità ed urgenza, né può esaurirsi nella constatazione della ragionevolezza della disciplina che è stata introdotta. Nella sent. n. 128/2008 in cui, al contrario, non veniva in considerazione una «norma intrusa», la Corte prende dapprima in considerazione l epigrafe e il preambolo rilevando soprattutto la mancanza di congruenza tra i fini in essi indicati e la previsione dell esproprio del teatro Petruzzelli. Passa, quindi, all esame della relazione di accompagnamento del d.d.l. di conversione, rinvenendovi solo un cenno alla norma censurata e conclude, pertanto, che «il collegamento formale dell esproprio alle tematiche della finanza pubblica oggetto del d.l. e della l. di conv. non solo non è individuabile, ma neppure è in un modo o nell altro, indicato. È, tuttavia, a questo punto che la valutazione della Corte sembra farsi più penetrante ed investire l esame dei presupposti di fatto che hanno condotto il Governo all adozione del d.l.: la Corte infatti, muovendo dall intento dichiarato della disposizione di «garantire la celere ripresa delle attività culturali di pubblico interesse presso il teatro Petruzzelli di Bari», osserva come «la riorganizzazione dell attività della fondazione lirica che intervenga anche sul regime della titolarità degli immobili adibiti a teatro non presenta di per sé il carattere della straordinaria necessità ed urgenza» ed, inoltre, che la ripresa dell attività culturale non appare collegata alla titolarità dei beni immobili «quanto meno secondo un rapporto di immediatezza qualificabile in termini di urgenza, sia pure relativa». In questa pronuncia, dunque, l eterogeneità delle norme del d.l. - intesa come assenza di un collegamento formale tra le tematiche oggetto di esso e la disposizione censurata costituisce l argomento da cui la Corte muove per desumere l assenza di ogni carattere di indispensabilità ed urgenza della disposizione con riguardo alla finalità pubblica dichiarata. 85 La ricostruzione delle argomentazioni svolte nelle sentenze per la valutazione dell evidente mancanza dei presupposti del d.l. consente dunque di svolgere alcune considerazioni. La Corte dunque articola con chiarezza un test valutativo in cui risiede com è stato scritto «la valenza pedagogica e didattica» delle pronunce. 86 In entrambe le sentenze, tuttavia, la volontà della Corte di circoscrivere il controllo di costituzionalità «alle violazioni più macroscopiche emergenti dalla palese mancanza dei casi straordinari di necessità e urgenza 87 si scontra con la concreta difficoltà di limitare il controllo ai soli profili di legittimità senza sconfinare nel merito. La Corte è consapevole della difficoltà che in concreto la valutazione dell «evidente mancanza» dei presupposti ponga, tanto da ricordare che, proprio in ragione di essa, è in passato «intervenuta positivamente soltanto una volta in presenza dello specifico fenomeno, divenuto cronico, della reiterazione dei d.l. non convertiti (sent. n. 360 del 1996)» 88. Tutto ciò risulta ancor più evidente se si tiene conto del rilievo che in concreto assume nella sent. n. 171/2007, l osservazione circa il carattere intruso della disposizione oggetto del controllo di l.c.: è dalla constatazione dell evidente estraneità della norma censurata rispetto dalla materia disciplinata dal d.l. e, quindi, dall impossibilità di estendere ad essa la motivazione in ordine alla necessità ed urgenza che la Corte fonda la propria conclusione nel senso della incostituzionalità. 84 MONACO, Decreto-legge, l. di conv. e legge di sanatoria di fronte al sindacato della Corte costituzionale, in Dir. Pubbl., 2007, 581; ROMBOLI, Una sentenza storica : la dichiarazione di incostituzionalità di un decreto legge per evidente mancanza dei presupposti di necessità e urgenza, in Foro It., 1986 ss. Perplessità sul rilievo che assume l eterogeneità in rapporto con la sussistenza dei presupposti, esprime RUGGERI, Ancora una stretta, cit., p Parla di eterogeneità come argomento ad adiuvandum, CHINNI, cit. 86 CARNEVALE, Il vizio di evidente mancanza dei presupposti al debutto quale causa di declaratoria di incostituzionalità di un decreto-legge. Il caso della sentenza n. 171 del 2007, in Giur. It., 2007, CELOTTO, L «abuso» del decreto-legge, cit., p Sent. n. 171/2007, 4 cons. dir. 13

14 La disomogeneità del d.l. consente, dunque, alla Corte di contenere il più possibile il proprio sindacato; è infatti, grazie al rilievo circa il carattere intruso della disposizione e l impossibilità di estendere ad essa le motivazioni sulla sussistenza dei presupposti addotte per altre disposizioni del d.l., che la Corte riesce ad evitare valutazioni scomode e di «sanzionare una norma che per le circostanze, in cui interveniva, si prestava a più di un rilievo di carattere sostanziale». 89 Se la Corte non avesse valorizzato l evidente estraneità della disposizione, avrebbe infatti dovuto esplicitamente riconoscere l assenza di necessità ed urgenza di una previsione che, modificando l art. 59 comma 6 del TUEL, aveva come proprio, unico scopo quello di escludere la sopravvenuta condanna per peculato d uso come causa di decadenza dalla carica del già eletto sindaco di Messina. Al contrario, nella sent. n. 128/2008, in cui la Corte non può valersi dell argomento della «norma intrusa», la valutazione dell assenza dei presupposti, muovendo dalla ricostruzione della congruenza tra fini e mezzi appare nel complesso più penetrante. Inoltre, l indagine a tutto tondo 90 che la Corte articola, proprio in quanto aperta alla valutazione non solo di elementi intrinseci, ma anche estrinseci dell atto, sarà tanto più penetrante quanto più la Corte concentrerà l analisi sugli elementi estrinseci al d.l. (ed in particolare alla motivazione della l. di conv.) e tanto più limitata quanto più l accertamento dei presupposti sarà ricavato da elementi interni allo stesso d.l. 91 Laddove invece la Corte passa all esame dello scopo della disposizione come indicato nei lavori preparatori della l. di conv. diviene evidente come il controllo la spinga a non limitarsi ad accertare se in essa vi sia giustificazione della necessità ed urgenza, ma anche ad operare una correlazione tra fini e mezzi ed a concludere, in base ad essa, che la valutazione del legislatore poteva dirsi «corretta» dal momento che se la disciplina non fosse intervenuta essa «non implausibilmente avrebbe potuto influire negativamente sulla funzionalità dell attività dell Istat». 92 La valutazione dell «urgenza del provvedere» sembra pertanto strettamente connessa alla stessa ragionevolezza della disciplina introdotta. Non possono infine sottacersi le difficoltà che il test articolato dalla Corte solleva con riferimento alla stessa ambiguità del requisito di omogeneità delle norme. RUGGERI, con ricche argomentazioni, ha sottolineato l ambiguità di tale nozione, non solo in senso assoluto (ossia con riferimento a ciò che debba intendersi per omogeneità), ma anche in senso relativo (ossia quanto al modo in cui tale carattere debba essere ricostruito in relazione alle altre disposizioni del d.l.). 93 Ne può ritenersi di immediata evidenza il rapporto che lega omogeneità ed assenza dei presupposti. Sul primo punto la giurisprudenza più recente non offre particolare indicazioni e la dottrina ha proposto varie soluzioni fra cui il ricorso a ipotesi sintomatiche di tale vizio, 94 nonché, sul modello di quanto la Corte afferma nel giudizio di ammissibilità del referendum, di una matrice sostanzialmente unitaria del d.l. 95 Un osservazione conclusiva ci sembra che possa tuttavia trarsi: in primo luogo, la disomogeneità non assurge, nelle sentt. del , ad autonomo vizio del d.l. 96 e ciò sebbene la 89 SORRENTINO, Ancora sui rapporti tra d.l. e l. di conv., cit., CARNEVALE, Il vizio di evidente mancanza dei presupposti al debutto, cit. 91 Ne è conferma la sent. n. 93/2011 avente ad oggetto l art. 47 del d.l. n. 248/2007 convertito con modificazioni in l. n. 31/2008 in cui la Corte si trova ad approfondire anche in questo caso il carattere dissonante della disposizione cenurata rispetto al resto del d.l., quale sintomo dell evidente mancanza dei presupposti; a tal fine essa guarda dapprima all epigrafe ed al preambolo in cui rinviene indicazioni circa il carattere omogeneo del d.l. 92 Sent. n. 93/2011, in part. 4.1 cons. dir. 93 RUGGERI, Evidente mancanza dei presupposti fattuali e disomogeneità del decreto legge, in Foro It., 2008, I, e in 94 MONACO, ivi, p CELOTTO, L «abuso» del decreto-legge, cit., p. 448 ss. 96 ROMBOLI, Una sentenza storica : la dichiarazione di incostituzionalità di un decreto-legge per evidente mancanza dei presupposti di necessità e di urgenza, in Foro It., 2007, I, 1986 ss. 14

15 stessa Corte sembri, nella successiva ord. n. 294/2008, contraddire se stessa elevando la disomogeneità ad autonomo vizio. 97 La disomogeneità, piuttosto, «finisce per innescare il bisogno di un più articolato e, quindi, più esigente corredo di presupposti giustificativi», 98 sebbene la motivazione attenga al solo d.l. in considerazione come sottolineato anche nelle stesse premesse della sent. n. 171/2007 del fatto che Governo si trova in questo caso ad esercitare una funzione normativa primaria che non è sua propria 99. L obbligo di motivazione non sussiste, com è noto, per il legislatore la cui valutazione (in merito alla sussistenza dei presupposti che hanno indotto il Governo all adozione del d.l.) non deve tradursi in una motivazione espressa che sarebbe incompatibile con le caratteristiche del procedimento di formazione legislativa 100 nonché con la stessa natura politica della valutazione. 101 Si può dunque, in conclusione su questo profilo, ritenere che l accertamento della Corte circa la sussistenza dei presupposti e la loro eventuale evidente mancanza, non si risolva più in una mera clausola di stile, come accadeva in passato? 102 La ritrosia della Corte a sindacare scelte di natura politica che le sentt. del ribadiscono, non consente a nostro parere di escludere che la Corte possa riservarsi anche in futuro, nell applicazione dei suoi test valutativi, una certa flessibilità. Ciò sembra potersi desumere anche dalla sent. n. 83 del 2010 avente ad oggetto una disposizione del dl n. 172 del 2008 sull emergenza rifiuti a Napoli in cui la Corte si limita, infatti, ad una valutazione del preambolo in cui genericamente il Governo si riferiva alla straordinaria necessità ed urgenza di consolidare i risultati positivi ottenuti nel fronteggiare in prima battuta la situazione di emergenza. Ancor più stringato è l accertamento condotto nella sent. n. 52/2010 ed in cui non vi è traccia degli indici intrinseci ed estrinseci dal momento che la Corte si limita a chiarire che, tenuto conto del fine perseguito dal dl, «sussistono pertanto oggettivamente le ragioni di straordinarietà e urgenza» Il rapporto tra decreto-legge e legge di conversione e l esclusione dell efficacia sanante di essa. Assume particolare rilievo nella sent. n. 171/2007 e nella sent. n. 128/2008 la chiara esclusione da parte della Corte dell efficacia sanante della l. di conv. 104 Ammettendo le oscillazioni della propria giurisprudenza, la Corte ritiene infatti di accogliere in via definitiva il principio, già posto nella sent. n. 29 /1995, secondo cui il difetto dei requisiti del «caso straordinario di necessità e urgenza», una volta intervenuta la conversione, si traduce in vizio in procedendo della relativa legge. 97 Ord. n. 294/2008, in Giur. Cost., 2008, p. 3978, con nota di S. BOCCALATTE, La Corte manipola se stessa: la disomogeneità (evidente?) come motivo di illegittimità costituzionale. 98 CARNEVALE, cit. Anche su questo profilo conferme sembrano trarsi dalla citata sent. n. 93/2011. Sulla rilevanza della disomogeneità del d.l. si v. anche MONACO, Decreto-legge, l. di conv. e legge di sanatoria, cit., in part. 593 ss. 99 BOCCALATTE, Tra norma e realtà, cit., p Sent. n. 355/2010, 8 cons. dir. 101 Sul tema, BOCCALATTE, La motivazione della legge. Profili teorici e giurisprudenziali, Cedam, 2008, in part. 124 ss. e 345 ss.; G. LOMBARDI, Motivazione (diritto costituzionale), in Noviss. Dig. It., X, Utet, 1975, p. 956 ss.; L. PALADIN, Legittimità e merito delle leggi nel processo costituzionale, in Riv. Dir. Proc. Civ., 1964, p. 304 ss.; SALAZAR, La motivazione nella più recente produzione legislativa: niente di nuovo sotto il sole?, in Rass. Parl., 1996, 418 ss. 102 CELOTTO, ivi, p Esclude tuttavia che in questi casi la Corte abbia inteso operare un controllo di natura oggettiva circa la sussistenza dei presupposti, D. CHINNI, La Corte, i presupposti del decreto-legge e le tortuose vie per il sindacato. Riflessioni a margine della sent. n. 52 del 2010, in Giur. It., 2010 e in Sent. n. 171/2007, 5 cons. dir.; sent. n. 128/2008, 8.1 cons. dir. 15

16 Al tempo stesso la Corte ribadisce che d.l. e l. di conv. costituiscono un unica sequenza procedimentale, per cui le disposizioni della seconda non possono essere valutate, sotto il profilo della legittimità costituzionale autonomamente da quelle del decreto. L emanazione del d.l., dunque, condiziona nel contempo l attività del Parlamento in sede di conversione in modo particolare rispetto all ordinaria attività legislativa. Il Parlamento si trova a compiere le proprie valutazioni e a deliberare con riguardo ad una situazione modificata da norme poste da un organo cui di regola, quale titolare del potere esecutivo, non spetta emanare disposizioni aventi efficacia di legge. 105 La tesi secondo cui, invece, la l. di conversione opererebbe una novazione della fonte - in passato accolta dalla prevalente dottrina - è dunque respinta dalla Corte; né può conciliarsi con le affermazioni della sent. n. 171/2007 la ricostruzione che vede il d.l. come atto di per sé invalido e sottolinea, accogliendo la tesi della novazione, che i limiti del d.l. siano limiti della stessa l. di conv. 106 in quanto essa finisce per ammettere che il controllo della Corte possa esplicarsi soltanto nei confronti di quest ultima 107 quando invece, come si è detto, essa costituisce per la Corte un atto inscindibile dal d.l. 108 La Corte non approfondisce, tuttavia, la natura del vizio che inficerebbe la l. di conv. ed omette anche quella controversa precisazione, espressa nella sent. n. 29/1995, secondo cui esso discenderebbe dall avere la l. di conv. valutato erroneamente l esistenza dei presupposti di validità in realtà insussistenti e quindi convertito in legge un atto che non poteva essere legittimo oggetto di conversione. 109 Rispetto alla sent. n. 29/1995, la motivazione della sent. n. 171/2007 si sofferma soprattutto sulle ragioni che sorreggono la tesi dell esclusione dell efficacia sanante della conversione rinvenute, oltre che nel nesso che lega il d.l. alla l. di conv., nella considerazione di quanto la disciplina delle fonti primarie sia funzionale alla tutela dei diritti e «caratterizzi la configurazione del sistema costituzionale nel suo complesso». Ne discende, in particolare, che l accoglimento dell opposto principio dell efficacia sanante si risolverebbe nell attribuire in concreto al legislatore ordinario il potere di alterare il riparto costituzionale delle competenze del Parlamento e del Governo quanto alla produzione delle fonti primarie». 110 Il profilo relativo alla tutela della forma di stato si intreccia, dunque, nella pronuncia con quello concernente gli equilibri complessivi della forma di governo; 111 è peraltro ben noto come la ricostruzione dell assetto del nostro sistema delle fonti (e la disciplina dei controlli su di esse) non possano essere correttamente impostate senza aver riguardo al concreto atteggiarsi dei rapporti tra gli organi costituzionali ed alla tutela dei diritti. 112 In questa prospettiva, è dunque senz altro da apprezzare l enfasi che la Corte pone sul controllo parlamentare e che dimostra, come già fu 105 Sent. n. 171/2007, 5 cons. dir. 106 SORRENTINO, Fonti del diritto, Cedam, 2009, p. 194 ss. 107 CONCARO, op. ult. cit., p Cfr. DICKMANN, Il decreto-legge come fonte del diritto e strumento di governo in p. 10 che sottolinea come sia l «atto complesso» formato dal d.l. e dalla l. di conv. che va sottoposto al vaglio ordinario di legittimità costituzionale, non già l uno o l altro dei due. 109 Sent. n. 29/1995, 2 cons. dir. su cui, per tutti, le osservazioni critiche di L. PALADIN, Atti legislativi del Governo e rapporti fra poteri, p. 24. In merito alla natura del vizio che inficerebbe la l. di conv., si v. in particolare ROMBOLI, Ancora una dichiarazione di incostituzionalità di un decreto legge, cit., il quale sottolinea come nella logica seguita dal giudice costituzionale, il vizio consisterebbe nel fatto che la legge, nell ambito del procedimento speciale di conversione del d.l., ha superato i limiti ad essa consentiti, determinando una sorta di eccesso di potere del legislatore (in sede di conversione). Sulla natura del vizio si v. inoltre PIZZORUSSO, Ripensando i controlli sui dd.ll. alla luce dell esperienza recente, in Pol. Dir., 1995, Sent. n. 171/2007, 5 cons. dir. 111 RUGGERI, Ancora una stretta (seppur non decisiva) ai dd.ll., suscettibili di ulteriori, ad oggi per vero imprevedibili, implicazioni a più largo raggio (a margine di Corte cost. n. 171 del 2007), in Foro It., 2007, PIZZORUSSO, Sistema delle fonti e forma di stato e di governo, in Quad. Cost., 1986, 217 ss. 16

17 sottolineato a commento della sent. n. 29/1995, la volontà di abbandonare quell atteggiamento «velatamente sanzionatorio» nei confronti del solo esecutivo che essa aveva mostrato in passato. 113 Tuttavia come sarà ancor più evidente laddove si dirà di come la Corte abbia in realtà trascurato il problema dell introduzione in sede parlamentare di emendamenti, spesso eccentrici rispetto al contenuto del d.l. i contorni di tale potere di controllo appaiono pur sempre alquanto indefiniti: la valutazione delle Camere rappresenta, infatti, come si è detto, una valutazione di natura politica; inoltre, la motivazione della sent. n. 171/2007 sembra porre l accento soprattutto sui condizionamenti che l immediata efficacia [del d.l.] - che lo rende idoneo a produrre modificazioni anche irreversibili sia della realtà materiale, sia dell ordinamento - abbiano sul successivo esame parlamentare. Si tratta di considerazioni essenzialmente funzionali alla ricostruzione del rapporto tra dl e l. di conv. nei termini di unicità procedimentale, ma non vi è ancora chiarezza su quanto penetrante debba essa il sindacato parlamentare sulla sussistenza dei presupposti. È peraltro evidente quanto siano difficilmente definibili a priori i contorni del controllo sui requisiti per l emanazione del d.l. e ciò è particolarmente vero per l esame parlamentare dove valutazioni squisitamente politiche (o concernenti il merito del provvedimento) finiscono per assumere un preminente rilievo. 114 È ben nota la ritrosia della Corte nell intervenire sui gangli nodali del rapporto Parlamento Governo in tema di fonti e, quindi, la sua tendenza a censurare solo casi di macroscopiche (o a lungo ripetute) violazioni del dettato costituzionale al fine di non interferire sul circuito politico. 115 Quanto all argomento della tutela dei diritti si è detto di come esso rappresenti il punto di forza della giurisprudenza più recente 116. Come in passato nella sent. n. 360/1996, 117 si tratta di un argomento che la Corte spende laddove intende giustificare una maggiore incisività del proprio intervento appunto nei «gangli nodali» della nostra forma di governo. Il solo richiamo, nella motivazione, ai rapporti tra gli organi costituzionali ed in particolare alla separazione dei poteri avrebbe infatti reso l argomentazione meno persuasiva dato il carattere assorbente che sembra evincersi dalla sent. n. 171/ potrebbe avere, secondo la tesi della novazione della fonte, l avallo successivo del Parlamento. L argomento della tutela dei diritti non solo, dunque, assume particolare rilievo nel caso risolto con la sent. n. 171/2007 poiché in essa veniva in considerazione un intervento sulla legge elettorale, ma al tempo stesso consente alla Corte di respingere con più efficacia la tesi dell efficacia sanante della l. di conv. contribuendo a rendere meno politico il proprio controllo. Tuttavia, per riportarsi al ben noto divario tra la portata teorica ed l effetto pratico delle decisioni in tema di d.l. 119 si ha la sensazione che quello della tutela dei diritti sia soprattutto un sostegno argomentativo CONCARO, op. cit. Su come nella pronuncia sia ridimensionato l argomento per il quale l esecutivo può tutto, DICKMANN, cit., p Con riferimento ai limiti del controllo parlamentare sui d.l., PIZZORUSSO, I controlli sul decreto legge in rapporto al problema della forma di governo, in Pol. Dir., 1981, 301 ss. in part. 312 ss. 115 Per tutti, CELOTTO, La «storia infinita»: ondivaghi e contraddittori orientamenti sul controllo dei presupposti del decreto-legge, in Giur. Cost., 2002, p GUAZZAROTTI, Il rigore della Consulta sulla decretazione d urgenza: una camicia di forza per la politica?, in p Sent. n. 360/1996, 4 cons. dir. 118 Sent. n. 171/2007, 5 cons. dir. 119 SIMONCINI, Le funzioni del decreto-legge, cit., 250, 294 ss. 120 Sottolinea come la Corte con ord. che ha preceduto la sent. n. 171/2005 avrebbe potuto evitare di restituire gli atti al giudice a quo per una nuova valutazione della rilevanza, compiendola direttamente al fine di non arrecare ulteriore pregiudizio alla tutela dei diritti dei soggetti interessati, GUAZZAROTTI, op. ult. cit. Sul punto anche CARNEVALE, Il vizio di evidente mancanza dei presupposti al debutto, cit. 17

18 Ma, per chiarire ulteriormente le perplessità sollevate dalla ricostruzione del rapporto tra d.l. e l. di conv. è necessario a questo punto guardare al connesso tema della natura della l. di conv., nonché agli effetti della dichiarazione di illegittimità costituzionale. 3.5 La natura atipica della l. di conv. e la questione delle disposizioni nuove introdotte in sede di conversione Nella sent. n. 171/2007 il tema dell efficacia sanante della l. di conv. e la configurazione del d.l. e della l. di conv. quali momenti di un iter procedimentale unitario, si saldano strettamente con le considerazioni concernenti la natura della l. di conv. La Corte configura, infatti, tale legge come atipica, in primo luogo, in quanto essa presuppone un d.l. da convertire. 121 «A conferma di ciò si aggiunge - si può notare che la l. di conv. è caratterizzata nel percorso parlamentare da una situazione tutta particolare non solo in ragione di quanto esplicitamente previsto a livello costituzionale circa i tempi per la presentazione alle Camere (art. 77, secondo comma, Cost.), ma anche in forza di precise disposizioni dei regolamenti parlamentari (art. 96-bis Reg. Cam.; art. 78, comma 4, reg. Sen.). Sulla persuasività di queste ultime considerazioni sono probabilmente da condividersi le perplessità espresse da quella parte della dottrina che ha sottolineato l inidoneità della fonte regolamentare nel condizionare il regime formale della l. di conv Tuttavia si tratta, come si è detto, di argomenti addotti dalla Corte a sostegno della tesi dell unicità procedimentale da cui non possono trarsi ulteriori implicazioni. Un ulteriore conferma di questa tesi è rinvenuta dalla dottrina nelle considerazioni con cui, nella sent. n. 128/2008, la Corte respinge i rilievi dell Avvocatura dello Stato concernenti l inammissibilità della q.l.c. essendo, la disposizione del d.l. oggetto del giudizio, di fatto stata abrogata (sebbene poi riprodotta, in identico testo, in un allegato della l. di conv.). La Corte osserva in proposito che il nuovo testo «fa comunque parte delle modificazioni apportate in sede di conversione» È parso dunque che, con questa considerazione, la Corte abbia voluto, pur senza approfondire le peculiarità del caso di specie, equiparare di fatto la conversione mascherata ad una vera e propria conversione e, quanto agli effetti della dichiarazione di illegittimità costituzionale, chiarire che nessun appunto sarebbe potuto essere mosso al legislatore qualora il d.l. fosse stato fatto decadere per decorrenza dei termini di conversione ed il suo contenuto fosse stato poi riprodotto in una legge che avesse seguito nell approvazione il normale iter parlamentare. 124 Una parte della dottrina, tuttavia, muovendo dalla lettura isolata della precisazione della Corte 125, ne ha tratto rilevanti conclusioni anche in merito all emendabilità del d.l. da parte della l. di conv. sostenendo che la Corte abbia inteso rilevare che ogni disposizione ulteriore aggiunta al testo del d.l. deve essere motivata da ragioni di straordinaria necessità ed urgenza. La Corte avrebbe così sconfessato la precedente sent. n. 391/1995 in cui esplicitamente aveva affermato che la valutazione preliminare dei presupposti della necessità ed urgenza investe [ ] soltanto la fase della decretazione di urgenza e non si estende alle norme che le Camere in sede di conversione del d.l. possano avere introdotto come disciplina aggiunta a quella dello stesso d.l. 126 (e in base alla quale era ragionevole presumere che la Corte avesse inteso escludere che l eventuale vizio da 121 Per tutti, PITRUZZELLA, La l. di conv., cit., p. 127 ss. 122 DICKMANN, op. cit., Sent. n. 128/2008, Sul punto, ampiamente, ROMBOLI, op. ult. cit.; CHINNI, Un passo avanti, cit. 124 ROMBOLI, op. ult. cit. 125 In cui appunto la Corte sottolineava che: a) la l. di conv. riproduce testualmente la disposizione del d.l. impegnata; b) l efficacia della stessa è fatta retroagire alla data di entrata in vigore del d.l. 126 Sent. n. 391/1995, 4 cons. dir. 18

19 evidente mancanza dei presupposti potesse travolgere anche al disciplina introdotta in sede di conversione). In realtà, sebbene l affermazione della natura atipica della l. di conv. vincolata dal precedente d.l., avrebbe potuto condurre la Corte ad escludere che il legislatore possa valersi del procedimento di conversione per apportare delle novità al d.l., 127 non riteniamo che nella stessa sent. n. 171/2007 la Corte abbia voluto trarre ulteriori conclusioni in merito all emendabilità in sede di conversione. Un fugace passaggio della sentenza precisa, infatti, che le disposizioni della l. di conv. in quanto tali nei limiti in cui non incidano in modo sostanziale sul contenuto normativo del decreto [ ] non possono essere valutate sotto il profilo della legittimità costituzionale autonomamente da quelle del decreto. 128 Il rilievo di quest ultima affermazione e la considerazione secondo cui la Corte avesse in realtà inteso evitare di affrontare il vero e proprio punto di snodo delle relazioni caratterizzanti le fonti, la forma di governo e la forma di Stato 129 (e, forse, si potrebbe congetturare, addirittura lasciare aperta la questione dei limiti del proprio sindacato quando vengano in considerazione modifiche sostanziali del testo del d.l.) 130 sono ora confermati dalla recente sent. n. 355/ in cui, in un giudizio in via incidentale, si affronta espressamente la questione della mancanza dei presupposti del d.l. relazione alle norme introdotte solo in sede di conversione. Dalle affermazioni della Corte sembra possano trarsi le seguenti affermazioni di principio: a) la sent. n. 391/1995 la quale escluse il sindacato sulle disposizioni aggiunte in sede di conversione, deve ritenersi superata in virtù dell esclusione dell efficacia sanante della l. di conv. e delle considerazioni, della sent. n. 171/2007, nonché del rapporto che lega il d.l. a quest ultima; b) tuttavia, l affermazione della Corte circa l impossibilità di valutare autonomamente sotto il profilo della legittimità costituzionale le disposizioni della l. di conv. rispetto a quelle del d.l., implica che il sindacato sulla sussistenza dei presupposti deve essere indirettamente effettuato per quelle norme aggiunte alla l. di conv. che non siano del tutte estranee rispetto al contenuto della decretazione di urgenza. c) Diversamente, tale valutazione non è richiesta quando la norma aggiunta sia eterogenea rispetto a tale contenuto. Con riferimento alle norme aggiunte in sede di conversione, dunque, la Corte dovrà valutare la condizione di totale eterogeneità rispetto al contenuto del d.l. ossia che la norma stessa non sia del tutto dissonante rispetto ad esso. 132 Si può, pertanto, osservare che la Corte avalla oggi la prassi degenere che vede il decreto assumere la qualità di disegno di legge motorizzato 133, sempre più strumento di colegislazione e di codecisione politica, ma al tempo stesso momento di negoziazione tra maggioranza e opposizione al quale grazie al ricorso a maxi-emendamenti e questioni di fiducia viene spesso 127 Sulle ricostruzioni in merito al potere di emendamento in sede di conversione in rapporto con la natura stessa della l. di conv. una tendente ad ammetterlo, essendo la l. di conv. espressione dell ordinario potere legislativo delle Camere, l altra favorevole ad una limitazione di tale potere in considerazione della limitazione della potenzialità della l. di conv. rispetto all oggetto del d.l. - si v., per tutti, PALADIN, La formazione delle leggi, cit., 76 e contra, CONCARO, Il sindacato di costituzionalità del decreto-legge, cit., 114 ss. Sul tema cfr. inoltre SORRENTINO, Le fonti del diritto italiano, cit., 217 ss. 128 Sent. n. 171/2007, 5 cons. dir. V. anche DICKMANN, cit., p. 9,. nt. 15; GUAZZAROTTI, cit., p. 6 (il quale rileva peraltro come tale precisazione conferma la tesi della l. di conv. come legge sostanziale, priva di atipicità ), nonché RUGGERI, Ancora una stretta, cit. 129 RUGGERI, op. ult. cit., p Legge invece nella sent. n. 355/2010 la volontà della Corte di correggere il tiro rispetto alle pronunce del alludendo alla possibile introduzione, nel procedimento legislativo di conversione di modifiche del tutto eterogenee rispetto all oggetto disciplinato dall atto governativo, Q. CAMERLENGO, Il decreto-legge e le disposizioni eccentriche introdotte in sede di conversione, in Rass. Parl., 2011, I, in part Sent. n. 355/2010 con nota di CELOTTO, Come la tela di Penelope. Ulteriori tortuosità nella giurisprudenza sui decreti-legge, in Giur. Cost., 2010, ; A. RUGGERI, Ancora in tema di dd.ll. e leggi di conversione, ovverosia di taluni usi impropri (e non sanzionati) degli strumenti di normazione (a margine di Corte cost. nn. 355 e 367/2010). 132 Sent. n. 355/2010, 8 cons. dir. 133 RUGGERI, Ancora in tema di decreti legge e leggi di conversione, cit. 19

20 aggiunto un numero di disposizioni tale da condurre ad considerevole incremento del testo iniziale. Tuttavia, se con il ricorso al d.l. il Governo non si limita ad anticipare l esercizio della funzione legislativa del Parlamento mediante atti provvisori 134, da ciò non consegue che al Parlamento non possa riconoscersi un potere di aggiungere modifiche e aggiustamenti parziali, tesi a correggere e a perfezionare il contenuto del provvedimento governativo. Diverse però le modifiche volte a stravolgere radicalmente la portata precettiva o a consentire l inserzione di discipline ad esse estranee e frutto di contrattazioni fra le parti politiche e che venga in tal modo sottratte alle normale procedure di approvazione della legge. 135 Ammettendo, invece, anche quest ultimo genere di emendamenti, la Corte finisce per ribadire la propria ritrosia a sindacare la discrezionalità politica di Parlamento e Governo, e per contraddire le stesse premesse da cui essa era partita con le due sentt. del 2007/2008, quanto al suo proposito di assicurare, attraverso l assetto delle fonti de diritto, il rispetto dei caratteri della nostra forma di Stato e di governo: nulla si dice, infatti, delle pur rilevantissime conseguenze che la disomogeneità originaria dei d.l e o dei maxiemendamenti in sede di conversione hanno sullo stesso ruolo del Parlamento ed in particolare su quello delle commissioni parlamentari che vedono sottrarsi la possibilità di un adeguato esame dei testi in sede referente. Si comprende in conclusione come ogni valutazione in merito alla legittimità dell emendamento introdotto (e circa la possibilità di estendere ad essi il requisito della straordinarietà della necessità ed urgenza) si giochi nella definizione di eterogeneità che l interprete intenda accogliere. Essa potrebbe derivare sia da modifiche pur sempre riconducibili del contenuto del d.l. (ossia del suo ambito materiale di intervento) sia da modifiche che esorbitano da esso, incidendo invece sul suo oggetto. A ciò si aggiunga che la Corte introduce anche una graduazione dell eterogeneità delle modifiche 136. La problematicità della nozione di eterogeneità e la difficoltà di una sua graduazione sono rese evidenti dal caso risolto con la sent. n. 367/2010: la q.l.c. aveva ad oggetto una disposizione del d.l. n. 39/2009 la quale, in sede di conversione, era stata modificata grazie ad un emendamento solo formalmente aggiuntivo, ma che in realtà, scrive la Corte, «nella sostanza, implica[va] una drastica limitazione della sfera di applicabilità del regime derogatorio» introdotto dalla disposizione nella sua originaria formulazione. 137 La Corte ricorda come in passato essa abbia sostenuto che al d.l. non convertito debba essere equiparato il d.l. convertito in legge con modificazioni che implichino mancata conversione in parte qua. 138 Pertanto, nel caso in esame, risultano astrattamente ipotizzabili due alternative ermeneutiche: che l emendamento implichi la conversione della norma del decreto censurata e la sua contestuale modifica con effetti ex nunc, o che al contrario, l emendamento equivalga un rifiuto parziale di conversione che avrebbe travolto ex tunc la norma emendata nella parte non convertita. 139 La Corte conclude, in base ad un precedente della Corte di Cassazione avente ad oggetto un caso analogo, che in questo caso dovesse accogliersi la seconda delle soluzioni. Avendo, quindi, omesso di compiere una indagine ermeneutica doverosa ritiene in conclusione la 134 PIZZORUSSO, La manutenzione del libro delle leggi ed altri studi sulla legislazione, Torino, 1999, p CONCARO, op. ult. cit., 119. Sul punto, nella letteratura più recente, CAMERLENGO, Il decreto-legge e le disposizioni eccentriche, cit., in part. p. 11 del dattiloscritto. 136 RUGGERI, Ancora in tema di dd.ll. e leggi di conversione, cit. 137 Sent. n. 367/2010, 5.1 cons. dir. 138 Sent. n. 51/1985. Sul dibattito in merito all efficacia degli emendamenti soppressivi, prima che intervenisse l art. 15 legge n. 400/88 (il quale com è noto assegna a tali emendamenti in linea generale efficacia ex nunc salvo che la legge non disponga diversamente), A. PIZZORUSSO, Sull efficacia nel tempo degli emendamenti soppressivi inclusi nelle leggi di conversione, in Giur. Cost., 1968, 2553 ss. Nella dottrina successiva, per tutti, V. ANGIOLINI, Attività legislativa del governo e giustizia costituzionale, cit., 240; CONCARO, Il sindacato di costituzionalità del decreto-legge, cit., 117-8; PITRUZZELLA, La l. di conv., cit., Sent. n. 367/2010, idibem. 20