B asilea 3 e l impatto sui finanziamenti bancari alle imprese italiane. Basel 3 and the consequences for bank lending to the Italian private sector

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1 B asilea 3 e l impatto sui finanziamenti bancari alle imprese italiane Basel 3 and the consequences for bank lending to the Italian private sector Le banche italiane condividono la necessità di un rinnovato quadro di regole prudenziali a maggior presidio della stabilità bancaria e del governo dei rischi. Basilea 3 non tiene però adeguatamente conto dei diversi modelli di business e delle vere cause che hanno scatenato la crisi finanziaria. L approccio estremamente rigoroso sul capitale e la scelta di far passare in secondo piano altre misure sono penalizzanti per le economie, come l Italia, che fanno perno sulle banche per il loro finanziamento. È necessario trovare soluzioni adeguate a specificità nazionali, quali il tema delle imposte differite. Giuseppe Mussari Presidente dell ABI Italian banks share the need of a new framework of prudential rules to reinforce banking stability and government risks. Basel 3 does not take adequate account of the different banking business models and of the real causes of the financial crisis.the very strict capital requirements and the choice to overshadow other measures can demage the economies based on banks financing. The transitory period could help to find appropriate solutions to specific national situations, such as the issue of deferred tax assets. 1 Premessa Per l Associazione Bancaria Italiana è un onore poter essere ascoltata su temi di grande rilevanza per le prospettive economiche del Paese; e non vi è dubbio che le proposte di cambiamenti regolamentari di fronte ai quali oggi ci troviamo vadano considerati con grande riguardo per le possibili ricadute sulle fonti di finanziamento di famiglie e imprese e quindi sulla crescita economica. Ho organizzato la mia relazione in tre parti, a cui seguono brevi conclusioni. Ricorderò dapprima, velocemente, cosa sta all origine di Basilea 3: una finanziarizzazione sregolata alla quale, voglio sottolinearlo subito, le banche italiane non hanno partecipato. Ripercorrerò poi l iter che il pacchetto di proposte ha fin qui seguito, dai documenti dello scorso dicembre a quelli del 12 settembre, sottolineandone a un tempo i mutamenti intervenuti e i punti problematici ancora aperti. Svilupperò infine qualche considerazione sul circuito che dalla regolamentazione sul capitale e la liquidità porta alla determinazione dei tassi di interesse sul credito, quindi alla quantità di credito in Keywords: Basilea 3, credito alle imprese Jel codes: G21, G28 circolazione e infine alla crescita economica. Ritengo che sia compito di ciascuno di noi banche, imprese, forze sociali, legislatore lavorare affinché questo circuito non vada a penalizzare nei prossimi anni la risalita dell attività produttiva dal fondo nel quale la crisi di questi anni l ha condotta. Le banche italiane condividono la necessità di un rinnovato quadro di regole prudenziali a maggior presidio della stabilità bancaria e del governo dei rischi. Siamo ora di fronte a una proposta regolamentare severa e rigorosa. Il rigore degli incrementi richiesti nella capitalizzazione delle banche, pur alla portata delle banche italiane, potrebbe avere conseguenze per la ripresa dell economia provocando la riduzione delle risorse disponibili per il suo finanziamento. Dobbiamo operare perché ciò non avvenga. 2 All origine di Basilea 3: una finanziarizzazione sregolata, estranea alle banche italiane Nel decennio che ha preceduto la crisi, molti sistemi bancari, e quelli anglossassoni in particolare, hanno subito una profon- 2 BANCARIA n. 10/2010

2 da trasformazione: il modello di business «tradizionale», basato sulla relazione con la clientela, è stato progressivamente sostituito da un modello più «standardizzato» basato su relazioni impersonali. Questo cambiamento ha generato un elevata finanziarizzazione dell economia, con l attività bancaria sempre più dipendente dai mercati finanziari. Gli iniziali incrementi di efficienza sono stati però messi in forte discussione dalla Grande crisi iniziata nel 2007, generata proprio da prestiti di bassa qualità ed erogati per poi essere cartolarizzati (cosiddetto modello Otd Originare per distribuire). La crisi, generata da quel tipo di modello, è divenuta presto sistemica e ha avuto effetti negativi sulle banche di tutto il mondo. Anche le banche italiane hanno sofferto, ma relativamente meno delle altre. Le ragioni di un tale esito stanno nel modello di intermediazione praticato che, contrariamente a quanto accaduto altrove, è rimasto «tradizionale». Il sistema bancario italiano ha risentito in misura minore dell acuta crisi di liquidità, scoppiata nell autunno 2008, a motivo dell elevata quota di raccolta al dettaglio: fatto 100 il totale delle passività, i principali gruppi bancari ne detengono 64 sotto forma di depositi ed obbligazioni, contro 43 nella media dei paesi europei. Quanto alla struttura dell attivo, i dati sono ancora più eloquenti: in Italia, nella fase centrale della crisi, la quota dei prestiti alla clientela (famiglie e imprese) risultava pari al 63% del totale dell attivo, contro il 38 rilevabile in media negli altri cinque principali paesi europei (Germania, Francia, Regno Unito, Spagna e Olanda). La componente in titoli rappresentava, invece, il 18% per circa un quarto costituita peraltro da titoli di Stato contro un corrispondente 47%. Inoltre, il grado di leva dell attività bancaria, cioè il rapporto tra totale attivo e patrimonio, era in Italia particolarmente contenuto nel confronto internazionale (16 volte rispetto ad una media di 37 volte nei principali paesi europei, con punte oltre i 40 nei Paesi Bassi e nel Regno Unito). 3 Le proposte di modifica dell Accordo e i problemi aperti Le modifiche al quadro regolamentare disegnate dal Financial Stability Board (Fsb) su indicazioni del G-20 sono state prospettate per la prima volta nella loro interezza in due documenti di consultazione emanati dal Comitato di Basilea lo scorso dicembre. Per quel che concerne l industria bancaria in senso stretto (misure importanti riguardano pure agenzie di rating, trasparenza delle contrattazioni soprattutto su alcuni mercati, ecc), esse si sono incentrate essenzialmente su due grandi fronti: 11 irrobustimento qualitativo e quantitativo del capitale delle banche (deduzioni dal capitale delle componenti di mino- re qualità, aumento dei requisiti minimi, introduzione di cuscinetti anticiclici, ecc); 22 controllo dei rischi di liquidità (introduzione di vincoli sia sulle risorse liquide in attivo sia sul grado di stabilità della raccolta). L industria bancaria italiana, pur non avendo generato la crisi, ha condiviso, sin da subito, la necessità di un rafforzamento delle regole prudenziali a maggior presidio della stabilità bancaria e del governo dei rischi. Nella risposta alla consultazione ha altresì ribadito l esigenza di: calibrare adeguatamente gli interventi e garantire un congruo periodo di transizione; effettuare preliminari e accurate analisi di impatto macro e micro economico; tenere in considerazione il modello di business delle diverse banche in maniera da penalizzare chi ha maggiore probabilità di ingenerare crisi sistemiche; non penalizzare, nelle misure sulle deduzioni dal patrimonio di Vigilanza, paesi come l Italia in cui, a causa del regime fiscale, si sono accumulate ingenti imposte differite attive (Dta). Il 12 settembre, il Gruppo dei Governatori e Capi della Supervisione, l organo supervisore del Comitato di Basilea, ha definito nel dettaglio i nuovi livelli dei requisiti patrimoniali e ha indicato la durata del periodo transitorio prima dell entrata a regime delle nuove misure regolamentari. Il quadro normativo proposto dal Comitato di Basilea verrà approvato politicamente dal G-20 che si svolgerà a Seul il prossimo novembre. Successivamente, le nuove regole di Basilea saranno trasposte nel diritto comunitario con una modifica della normativa di riferimento europea (diret- 3

3 tiva sui requisiti prudenziali Crd); la Commissione presenterà nei primi mesi del 2011 una proposta legislativa che dovrà essere approvata in codecisione dal Parlamento europeo e dal Consiglio. La proposta legislativa della Commissione dovrebbe essere altresì l occasione per rendere coerenti le disposizioni regolamentari per le assicurazioni (contenute nella recente direttiva Solvency 2) con le nuove regole per il settore bancario, al fine di evitare distorsioni competitive nell ambito del mercato unico europeo dei servizi finanziari. Entrando nel dettaglio delle proposte del Comitato di Basilea, riguardo al livello dei requisiti di capitale, il Gruppo dei Governatori e Capi della Supervisione ha anticipato che: il requisito per il common equity aumenterà dall attuale 2 al 4,5%; il requisito complessivo viene confermato all 8% mentre il Tier 1 passerà dal 4 al 6%; di conseguenza il Tier 2 passerà dal 4 al 2%; verrà introdotto un cuscinetto di conservazione del capitale (capital conservation buffer), con lo scopo di assorbire le perdite nei periodi di crisi finanziaria ed economica, e che avrà un tetto del 2,5% e sarà composto da common equity; verrà introdotto un cuscinetto anticiclico, la cui applicazione sarà definita a livello nazionale, con la funzione di proteggere la stabilità del settore bancario nel momento in cui si dovesse verificare una eccessiva crescita aggregata del credito. Tale cuscinetto potrà variare tra lo 0 e il 2,5%. Il Comitato di Basilea ha raggiunto un accordo anche sul periodo di transizione prima della piena entrata in vigore dei nuovi requisiti. Inoltre, è da segnalare che: il «periodo di salvaguardia dei diritti acquisiti» (grandfathering) relativo agli strumenti che oggi rientrano nel core Tier 1 partirà dal 2013 e durerà 10 anni. Le vigenti disposizioni europee dovranno essere successivamente modificate per recepire le nuove regole proposte dal Comitato di Basilea, segnatamente con la Crd4; gli strumenti di capitale che non rispettano i criteri per l inclusione nella nuova definizione di common equity del Tier 1 ne saranno esclusi a partire dal 1 gennaio 2013 (ad esempio, le azioni a risparmio). per quanto riguarda i requisiti di liquidità, dopo un periodo di osservazione che inizierà nel 2011, il requisito di liquidità di breve periodo (Liquidity Coverage Ratio-Lcr) entrerà in vigore nel 2015, mentre quello di lungo periodo (Revised Net Stable Funding Ratio-Nsfr) nel Il Comitato di Basilea monitorerà attentamente i coefficienti di liquidità nel periodo di transizione con l intento di evitare conseguenze non volute sui mercati, sulla crescita economica e sull espansione del credito; verrà introdotto un tetto al grado di leva 1 del 3% che verrà testato fino al 2017, per entrare in vigore nell ambito del primo Pilastro nel 2018, dopo una eventuale ricalibrazione; Nel presentare le decisioni del 12 settembre scorso, il Comitato di Basilea ha sottolineato alcuni aspetti che le banche italiane ritengono di grandissima rilevanza e sui quali vorrei richiamare l attenzione anche in questa sede. 11 Assoluta necessità di armonizzare i tempi e le modalità di entrata in vigore delle nuove disposizioni in ambito europeo con quanto sarà deciso a livello internazionale. È necessario al riguardo prefigurare anche strumenti legislativi che permettano adeguamenti della tabella di marcia dell implementazione europea a eventuali modifiche del calendario scelto dal Comitato di Basilea o da giurisdizioni che si caratterizzano come competitori del settore bancario europeo. L approvazione formale delle nuove regole da parte del G-20 di Seul dovrebbe rispondere a questa logica. A tale riguardo è importante ricordare che, in occasione dell approvazione di Basilea 2, gli Stati Uniti hanno trasposto le regole in modo tale che ancora oggi nessuna banca statunitense ha effettivamente implementato Basilea 2! La normativa che sarà emanata per la traduzione a livello comunitario delle regole di Basilea potrà costituire la sede per l inserimento di previsioni che assicurino un piano di gioco livellato (clausole di reciprocità). 22 Permane non del tutto risolto il tema del bilanciamento tra la volontà di omogeneizzare la normativa e l esigenza di tenere in adeguata considerazione le peculiarità nazionali. La fase transitoria potrebbe aiutare a trovare soluzioni adeguate a specificità nazionali, quali in Italia, il tema delle Dta. 1 Calcolato come rapporto tra capitale di Tier 1 su totale attivo (quest ultimo inclusi gli strumenti derivati). 4 BANCARIA n. 10/2010

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5 33 La ormai quasi completa definizione del quadro normativo potrebbe rendere utile un nuovo studio di impatto, da avviare rapidamente. Pertanto, si condivide l annuncio del Commissario europeo per il Mercato interno e i servizi, Michel Barnier, di condurre un nuovo studio di impatto quantitativo per le banche europee nella primavera del Sotto il profilo strettamente tecnico non sono pochi, peraltro, i punti che necessitano di chiarimenti per la effettiva implementazione delle norme in via di approvazione. Essi riguardano, per esempio: aa le azioni di risparmio, al fine di chiarire nel dettaglio quali elementi devono essere corretti per evitare che esse siano stralciate dal common equity a partire dal 1 gennaio 2013; bb l effettivo funzionamento dell entrata in vigore «graduale» (20% nel 2014, 40% nel 2015, 60% nel 2016, 80% nel 2017 e 100% nel 2018) delle nuove regole sulle deduzioni delle Dta, delle interessenze di minoranza e delle partecipazioni in imprese finanziarie; cc la concreta e omogenea implementazione dei coefficienti di liquidità che al momento è ostacolata dalla mancanza di alcuni importanti dettagli tecnici. Tra i punti di maggiore rilevanza e di forte preoccupazione per il settore bancario italiano, sui quali è in corso un confronto con la Banca d Italia e il Mef, figura il regime fiscale per le banche, foriero di rilevanti imposte differite attive che a tendere non saranno più computabili nel patrimonio di vigilanza. Al momento sono in corso di predisposizione proposte che verranno presentate alle autorità competenti come base di discussione per trovare soluzioni adeguate; in particolare, per permettere di preservare il pieno riconoscimento delle imposte differite attive nel patrimonio di vigilanza, una soluzione potrebbe essere quella di prevedere, in via normativa, il riconoscimento della natura di credito d imposta all ammontare delle imposta anticipate (nette) esistenti al solo ed esclusivo verificarsi di un evento eccezionale negativo quale è quello dell amministrazione straordinaria per gravi perdite del patrimonio previsto dal legislatore del Testo Unico Bancario all art. 70, paragrafo 1, lettera a). 4 L impatto di Basilea 3 sui finanziamenti bancari alle imprese italiane: il circuito capitale/liquidità-credito-economia In questi anni, e dall inizio della crisi in particolare, le banche hanno fatto il possibile per non far mancare i finanziamenti all economia, per evitare che la crisi si avvitasse su se stessa, per scongiurare il rischio che imprese sane in condizioni di ciclo normale fossero costrette ad abbandonare progetti meritevoli perché colpite da restrizioni di credito. In una situazione non facile, che ha visto restringersi significativamente la domanda di finanziamenti a fini di investimento e crescere quella per ristrutturazione di debito, siamo riusciti a far sì che la consistenza dei prestiti continuasse a crescere. Tra luglio 2007 e luglio 2010 lo stock totale dei finanziamenti in essere al settore privato residente è aumentato di oltre 170 miliardi. L indice di intensità creditizia, cioè la quantità di credito per unità di prodotto interno lordo destinata a famiglie e imprese, pur se in rallentamento, continua a mostrare un tasso di crescita positivo su base annua (+0,7% nel secondo trimestre), confermando come non vi sia stata dunque alcuna restrizione creditizia in senso tecnico. A ciò hanno contribuito le molteplici iniziative che sono state messe in campo (moratoria per le Pmi, Piano famiglie, ecc). Come un paracadute, quelle misure hanno ridotto la forte velocità con la quale l economia italiana, insieme al resto del mondo, è piombata da tassi di crescita intorno all 1% a tassi di riduzione del Pil dell ordine del 5% (2009). Oggi siamo fortemente impegnati in un azione che guarda al futuro e che punta a fare di tutto perché il credito continui ad aiutare la ripresa e sostenere la risalita che è in atto: un pilastro di questa strategia è un Piano per le imprese che abbiamo avviato e che valuterà il modo in cui riformare il sistema delle garanzie tal che, opportunamente razionalizzato, migliorato ed eventualmente rafforzato, possa consentire a imprese che passano attraverso ristrutturazioni profonde di ritornare ad un ciclo produttivo positivo. Riteniamo tuttavia che, a differenza del Barone di Munchausen, nessuna economia possa uscire dallo stagno tiran- 6 BANCARIA n. 10/2010

6 dosi per i capelli o, come dicono gli inglesi, per i lacci delle scarpe. Serve un azione corale, di Parlamento, Governo, imprese, sindacati e forze sociali tutte, per evitare la marginalità e per recuperare produttività (tra il 2008 e il 2009 la produttività totale dei fattori si è ridotta in Italia del 5,2%, dopo un andamento già molto lento mostrato negli anni precedenti) in un contesto competitivo che diviene sempre più sfidante. Sotto questo aspetto le banche vogliono fare la propria parte, ma non possono non sottolineare soprattutto nelle sedi istituzionali che il percorso di fronte al quale potrebbero trovarsi ove non si riuscisse ad attenuare i potenziali problemi aperti da Basilea 3 è un percorso stretto: sia le misure relative al capitale che quelle riguardanti la liquidità potranno esercitare, infatti, mano a mano che verranno introdotte, una spinta al rialzo sul costo del credito per le imprese. L industria bancaria riconosce che il complesso dei provvedimenti consegnerà benefici di lungo periodo in termini di minori probabilità di crisi. Tuttavia, il circuito che va da capitale e liquidità ai tassi di interesse e poi, conseguentemente, al credito in circolazione e quindi all economia è un circuito complesso e delicato: riteniamo che nel medio periodo esso possa condurre ad inevitabili costi macroeconomici. Anche per la nostra industria un adeguata redditività è vitale: è condizione per fare credito, sostenere l economia, generare occupazione e investimenti. È anche una tutela degli assetti di governance delle banche quotate. Sia le misure sul capitale che quelle sulla liquidità rischiano di riflettersi sui livelli di redditività. In linea di massima il tasso sui prestiti è la risultante della somma del costo delle passività, incluso il costo del capitale, e di uno spread che copre i costi di intermediazione (rischi e amministrativi) e garantisce un ritorno agli azionisti. Ora, un aumento dei requisiti patrimoniali minimi aumenta il costo del capitale per unità di attivo e quindi il costo delle passività complessive; ne deriva una pressione sul «prezzo» degli impieghi con una conseguente potenziale riduzione del credito in circolazione e di una possibile spirale recessiva. Tale effetto restrittivo risulterebbe permanente se non fosse che nel periodo medio-lungo più elevati livelli di capitalizzazione dovrebbero tradursi in un sistema bancario più stabile e meno rischioso e quindi in grado di raccogliere capitale ad un costo più basso. I vincoli che le proposte di regolamentazione porranno sulle attività liquide e l aumento di esse come quota del totale attivo è destinato a ridurre il rendimento dell attivo dal momento che sulle attività liquide si generano ritorni molto limitati; d altra parte la necessità di approvvigionarsi di provvista a più lunga scadenza e quindi più stabile determinerà, a parità di altre condizioni, un maggior costo di raccolta. Da entrambe le misure potrebbe derivare un impulso al rialzo dei tassi. 5 Conclusioni Le banche italiane condividono la necessità di avere un nuovo quadro di regole; Basilea 3 non tiene però adeguatamente conto dei diversi modelli di business e delle vere cause che hanno scatenato la crisi finanziaria. Di quella crisi le nostre banche non sono responsabili. A quella crisi le banche italiane hanno retto meglio di altre, grazie al loro forte legame territoriale, alla preponderante quota di prestiti all economia rispetto a quelli finanziari, ad una struttura della raccolta basata su depositi ed obbligazioni (mercato al dettaglio) piuttosto che sul mercato all ingrosso; sono per questo ingiuste le penalizzazioni a cui oggi rischiano di essere sottoposte. L approccio estremamente rigoroso sul capitale e la scelta di far passare in secondo piano altre misure (ad esempio, grado di leva) sono penalizzanti per le economie che fanno perno sulle banche per il loro finanziamento. Non può non tenersi nella massima considerazione il differente peso che le banche rivestono per il finanziamento dei settori produttivi nei diversi Paesi, considerando in particolare che in Italia come negli altri Paesi dell Europa continentale il canale bancario è preponderante rispetto a quello di mercato. Le norme in via di approvazione sono frutto di grande rigore: noi siamo in grado di farvi fronte e siamo pronte a rispettarle. La nuova normativa dovrà trovare attuazione 7

7 omogenea non solo in Europa ma a livello globale: non dovrà ripetersi quello che è successo con Basilea 2, che negli Stati Uniti non è entrata ancora in vigore. La fase transitoria potrebbe aiutare a trovare soluzioni adeguate a specificità nazionali, quali, in Italia, il tema delle imposte differite attive (Dta). Si tratta di una questione di notevole rilievo, con potenziali riflessi generali sull economia e sulla quale ci permettiamo di richiamare dunque l attenzione di questa Commissione della Camera dei Deputati e dell intero Parlamento. La redditività delle banche è un importante elemento che favorirà la crescita economica: da essa dipendono, in ultima istanza, stabilità finanziaria, finanziamenti ed investimenti, tutela degli assetti di governance delle banche quotate. Dobbiamo evitare che, alla luce dei maggiori requisiti di capitale e dei più stringenti vincoli di liquidità, si riducano le risorse disponibili per i finanziamenti all economia con conseguenti potenziali ricadute avverse per la crescita economica. È una prospettiva che dobbiamo contrastare. Le condizioni in cui le banche si trovano a lavorare e a perseguire la loro redditività è determinante non solo per la quantità del credito e il relativo prezzo, ma anche e soprattutto per la efficiente allocazione dei finanziamenti. La possibilità di perseguire una congrua remunerazione del capitale, nell ambito di un sistema basato su libertà d impresa privata e concorrenza, è ciò che «stimola» la banca a cercare di selezionare il credito con la finalità di allocarlo laddove si presume abbia un equo ritorno economico e una ragionevole certezza di essere restituito. Distribuire le risorse in base alla loro produttività è la condizione prima e insostituibile per accrescere la produttività del sistema economico nel suo complesso. Questa è la funzione alla quale le banche devono la loro esistenza. In un contesto competitivo, a maggior ragione se globalizzato, un Paese che non sa, oppure, non vuol far selezionare la destinazione delle proprie risorse ha già abdicato nella gara per una maggiore produttività. Visto il punto da cui partiamo questo approccio non sarebbe molto saggio. Siamo contrari a nuove tasse, «camuffate» da misure volte a stabilizzare i mercati bancari e finanziari: il settore bancario italiano non ha beneficiato di fondi pubblici per fronteggiare la crisi ed è soggetto a livelli di tassazione molto elevati, superiori a quelli dei propri competitor europei e internazionali. L imposizione solo a livello Ue potrebbe peraltro generare svantaggi competitivi sui mercati internazionali. Valutiamo molto positivamente l introduzione di un periodo transitorio e di forme di gradualità: non possono essere in alcun modo considerate eccessive. Tale previsione è coerente con le richieste più volte reiterate anche dal settore bancario italiano di valutare attentamente le implicazioni delle nuove regole sul ciclo economico, in una fase ancora caratterizzata da una ripresa debole. La stessa analisi di impatto macroeconomico effettuata dal Comitato di Basilea ha evidenziato potenziali riflessi negativi delle nuove misure sulla crescita economica. L applicazione graduale attenua tali impatti. Basilea 3 deve essere l occasione per un rinnovato impegno a migliorare il dialogo banche-imprese: attraverso la reciproca conoscenza e la messa a disposizione di tutte quelle informazioni necessarie a rendere finanziabili i progetti che meritano. 8 BANCARIA n. 10/2010

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