Giallombardo, G., (Presidente T.A.R. Sicilia), Lo stato della Giustizia amministrativa nel TAR Sicilia.

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1 Page 1 of 8 Giallombardo, G., (Presidente T.A.R. Sicilia), Lo stato della Giustizia amministrativa nel TAR Sicilia. Autorità, Signore, Signori, 1.- Desidero innanzi tutto rivolgere un caloroso saluto ed un sentito ringraziamento a tutti gli intervenuti che, con la loro presenza, dimostrano l attenzione e l interesse con cui le varie componenti della Società e non soltanto gli (strettamente) addetti ai lavori seguono il complessivo andamento della giustizia amministrativa, divenuta sempre più fenomeno di massa, così nel Paese come nella nostra realtà territoriale. Opportunamente il Consiglio di Presidenza della Giustizia Amministrativa, Organo di autogoverno del settore, nell attesa di dare luogo, nel prossimo anno 2003, alla prima già programmata formale cerimonia di apertura dell anno giudiziario degli Organi della giurisdizione amministrativa, sia al centro (presso il Consiglio di Stato) che in periferia (presso i TT.AA.RR. e le rispettive Sezioni staccate), ha ritenuto utile promuovere, nelle varie Sedi territoriali, incontri quale è l odierno volti a fornire la più ampia informazione sull andamento della giustizia amministrativa nel decorso anno 2001, caratterizzato, come è noto, dall entrata a regime delle riforme introdotte con la legge 21 luglio 2000, n Incontri aperti alle Rappresentanze dei vari settori delle Istituzioni, del Foro, della Dottrina giuridica e dell Informazione, qui oggi tutte largamente ed autorevolmente presenti ed alle quali rinnovo, anche a nome dell Ufficio, un forte ringraziamento. 2.- L anno che si è di recente concluso è stato caratterizzato dalla progressiva entrata a regime delle innovazioni introdotte nel settore della Giustizia Amministrativa a metà dell anno precedente, con la legge 21 luglio 2000, n Una legge che ha ampiamente modificato il campo d azione assegnato alla giurisdizione amministrativa: che già una precedente radicale riforma quella del 1971 (consentitemi di definirla epocale) aveva diffuso su tutto il territorio, sottraendola definitivamente a quell aura di vago sapore elitario, retaggio di assetti statuali tardo ottocenteschi definitivamente superati, ma ponendola a confronto con una imponente domanda di giustizia, di gran lunga superiore a quella sopportabile da strutture per nulla adeguate alle nuove esigenze della collettività. La legge 205 è caratterizzata da un ampliamento dei campi di intervento della giurisdizione amministrativa che, già privata di taluni settori di contenzioso

2 Page 2 of 8 concernente il c.d. pubblico impiego (precisamente quello riguardante le categorie di personale contrattualizzate, epperò non più dipendenti pubblici nel senso tradizionale del termine, ma piuttosto dipendenti della pubblica amministrazione con rapporto disciplinato da istituti di diritto privato del lavoro), si è vista attribuire nuovi e più rilevanti ed impegnativi spazi di intervento, al di là della secolare dicotomia "diritti soggettivi" "interessi legittimi" sostituita, nella più recente normativa, dall attribuzione di competenza per materie o per "blocchi di materie". Si considerino, ad esempio, tutti quegli ambiti in cui la Pubblica Amministrazione, per la cura degli interessi che le sono affidati, non agisce in via autoritativa: o, addirittura, a quegli spazi, invero sempre più ampi, in cui la cura di interessi collettivi viene affidata a soggetti di natura formalmente privatistica, non riconducibili secondo nuovi modelli spesso di ispirazione europea alle tradizionali strutture dell amministrazione pubblica, con la conseguenza della possibilità che si radichino innanzi al Giudice amministrativo controversie insorte (almeno apparentemente) tra soggetti non formalmente pubblici. Si ponga mente, fra tante possibili esemplificazioni, alle liti con cui si denuncia l inosservanza di norme e/o procedure ad evidenza pubblica in tema di scelta del contraente da parte di soggetti, ancorché privati, tenuti ad osservarle; a quelle in tema di servizi pubblici ( settore di intervento in progressiva espansione), laddove sussiste l interesse pubblico all organizzazione ed alla gestione del servizio ma gli strumenti adoperati non sono, di regola, autoritativi, e le strutture deputate ad apprestarli sono sempre più spesso riconducibili a figure giuridiche private piuttosto che pubbliche (società miste, varie tipologie di società a partecipazione pubblica, etc.). Altra significativa recente attribuzione alla giurisdizione amministrativa è costituita dal complesso delle controversie in tema di risarcimento del danno riconducibile ad atto o comportamento illegittimo. La "ratio" di siffatta attribuzione si rinviene nell esigenza, perseguita dal legislatore, di concentrare nell unica sede della giurisdizione amministrativa sia il giudizio sulla legittimità dell atto (o comportamento) che quello sul risarcimento dei danni conseguenti: prima devoluto, quest ultimo, al Giudice ordinario, con evidente duplicazione di attività processuale e dilatazione dei tempi già di per se non brevi per la dovuta risposta alla domanda del cittadino che si ritenga danneggiato. Altro elemento caratterizzante di tale contenzioso è quello del perseguimento delle lesioni prodotte oltre che ai diritti soggettivi anche agli interessi legittimi, laddove questi ultimi non riescano ad ottenere una tutela, per così dire, "fisiologica", insieme all interesse pubblico (non può non ricordarsi, a questo riguardo, la fondamentale svolta segnata, rispetto alla tradizionale giurisprudenza precedente, dalla sent. 500/1999 delle SS.UU. della Corte di Cassazione).

3 Page 3 of Prima di portare l attenzione sugli effetti che il nuovo assetto normativo ha determinato, nell anno decorso, sull insieme del contenzioso ed, in particolare, su quello gravante sul T.A.R. - Sicilia - e specificamente su questa Sede - ritengo opportuno ricordare anche una significativa innovazione ordinamentale introdotta dalla più volte citata l. 205/2000, la cui rilevanza non ha mancato di evidenziare anche il Presidente del Consiglio di Stato Alberto de Roberto all atto del suo recente insediamento al vertice della Giustizia Amministrativa: mi riferisco alla nuova composizione del Consiglio di Presidenza della Giustizia Amministrativa, che annovera ora, oltre ai membri togati espressione delle componenti della Magistratura amministrativa, Consiglio di Stato e TAR (i soli presenti nella vigenza della precedente normativa), anche quattro personalità espresse dal Parlamento tra professori ordinari in materie giuridiche ed avvocati con almeno 20 anni di esercizio. Trattasi di una modifica da considerare certamente positiva, che inserisce nell Organo di Governo della Giustizia Amministrativa eminenti figure professionali espresse non dal corpo dei magistrati amministrativi ma dalla società civile. 4.- Passando agli aspetti concreti dell attuale stato complessivo della giustizia amministrativa non può non ricordarsi, innanzi tutto, come questo sia caratterizzato, a tutt oggi, da un imponente arretrato. Risultano infatti pendenti più di ricorsi presso i vari TT.AA.RR. e più di ricorsi presso il Consiglio di Stato (compreso in questo dato anche il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana). Le cause del fenomeno che si proietta ovviamente, anche sulla nostra sede, come accennerò fra poco sono molteplici. La prima, ed originaria causa, ritengo possa rinvenirsi nella mancata considerazione, da parte di chi avviò la riforma del 1971, attuata peraltro solo nel 1974, dell effetto espansivo che, sull andamento generale del contenzioso, avrebbe determinato il più agevole accesso alla tutela giurisdizionale, per effetto della diffusione sul territorio del giudice amministrativo di primo grado. Altra causa può individuarsi nella progressivamente più ampia sfera di intervento dei poteri pubblici nella vita sociale, che ha comportato sempre più numerose occasioni di incontro (o, peggio, di "scontro") fra cittadini ed organi amministrativi. Ma la causa principale risiede, a mio avviso, nella carenza di strutture che ha costantemente caratterizzato il settore, segnato da croniche e tutt ora presenti vistose carenze di organico di personale, sia di magistratura che di segreteria e collaborazione, nonché di attrezzature di supporto.

4 Page 4 of 8 A quest ultimo riguardo è doveroso segnalare una certa inversione di tendenza verificatasi nei tempi più recenti, attraverso la progressiva attivazione ed utilizzazione di strumenti informatici sia collettivi che individuali e la realizzazione di un sistema informativo nazionale collegato ad INTERNET (nel sito accessibile ), che consente di avere notizia, in tempo reale contestualmente alla pubblicazione, delle pronuncie del Giudice amministrativo, nonché dei dati pubblici concernenti i singoli ricorsi, dei calendari delle adunanze, dei collegi etc. La linea di tendenza è quella di realizzare progressivamente un sistema integrato che consentirà di trasmettere e ricevere documenti "on line", approntando veri e propri fascicoli "virtuali", nella prospettiva di un futuro processo telematico. Ma questo è, in larga misura, auspicio per il futuro. Il presente, purtroppo, è meno roseo. 5.- Passando ad esporre brevemente la situazione esistente presso questo Tribunale amministrativo, devo innanzitutto segnalare che il complessivo carico di lavoro del T.A.R. - Sicilia (sede di Palermo e sezione staccata di Catania), risultante di n nuovi ricorsi depositati nell anno 2001 (pari al 12,74% dell intero carico di lavoro di tutti i TT.AA.RR. della Repubblica: vedi tabella allegata A/1-2-3-) pone il T.A.R. - Sicilia al 3 posto della graduatoria nazionale, dopo il T.A.R. - Lazio e il T.A.R.- Campania, con un tasso di incremento medio di + 2,16% stimato rispetto all anno precedente. Rinviando, per quel che attiene alla Sezione staccata di Catania, a quanto verrà esposto dal Presidente della stessa nel corso dell analogo incontro che avrà luogo a Catania, sintetizzo la specifica situazione esistente al 31 dicembre 2001 presso questa Sede di Palermo, in atto ordinata su due Sezioni interne. Mi limiterò a segnalare gli aspetti più significativi, lasciando a chi desideri farlo un più approfondito esame della esposizione analitica di dati contenuti nelle tabelle allegate alla relazione scritta. Risultano iscritti a ruolo, nel 2001, n procedimenti, con un incremento netto rispetto all anno precedente di 1165 unità (quantificabile in termini percentuali nel dato complessivo + 22,78% rispetto all anno precedente): di questi ben 1882 concernono procedimenti per ingiunzione. Il totale dei procedimenti pendenti, al risulta essere di unità. Nello specifico si rileva un incremento di ricorsi in materia di "Igiene, sanità ed ecologia"(+ 345,68%), "Edilizia ed urbanistica" (+24,01%), " Attività della pubblica amministrazione"(+18,53%) "Elezioni" (+162,5%). Lieve

5 Page 5 of 8 decremento, invece per i ricorsi in materia di "Agricoltura, foreste e caccia" (- 16,67%), "Industria, commercio ed artigianato" (- 4,16%), "Pubblico Impiego" (- 38,43%), "Istruzione, antichità, etc. (-32,47%). Nelle materie rimanenti il numero di ricorsi non si discosta significativamente da quello dell anno precedente. Sono state tenute nel corso dell anno 2001, 55 udienze pubbliche e 192 adunanze camerali, per un totale di 1909 procedimenti trattati in udienza pubblica e 3034 in adunanze camerali (di cui 2753 concernenti misure cautelari). Sono stati conclusi con sentenza definitiva 1745 procedimenti, con 1595 sentenze, delle quali 334 emesse, nella forma di sentenze c.d. "brevi", in sede di esame, in camera di consiglio, di istanze di misure cautelari. Giova evidenziare che l utilizzo di tale nuovo strumento processuale introdotto dalla L.205/2000 ha consentito, presso questa Sede, di portare a rapida definizione (mediamente, dal deposito del ricorso alla pubblicazione della sentenza, non più di giorni) circa il 20% del contenzioso di nuovo impianto. Va segnalato che, nel corso dell anno di riferimento (2001), sono state gravate di appello 174 sentenze (pari a circa l 11% del totale). Sono stati trattati ( ed esitati con pronuncia in forma di decreto monocratico) complessivamente 2347 procedimenti riconducibili alle tipologie previste dagli artt. 3, 8, 9, della L. 205/2000 (cfr. allegato B quadri ), fra cui oltre 1500 decreti ingiuntivi, dei quali opposti soltanto 18. Particolare imponenza ha assunto, presso questa Sede, il fenomeno dei decreti ingiuntivi, che ha registrato un elevato numero di richieste, specie nel settore della sanità (caratterizzato, in questa Regione, da cronici ritardi nella liquidazione, da parte delle competenti A.U.S.L., dei crediti per spese farmaceutiche, centri clinici convenzionati con il S.S.N. e quant altro). L andamento del fenomeno e la rilevante consistenza finanziaria dello stesso sono esposti analiticamente nelle tabelle C-1 e C-2. Un dato che ritengo vada particolarmente sottolineato è quello dell incidenza delle spese legali che, per le fasce di importo " sorte capitale" meno elevate, spesso si avvicina notevolmente alla sorte medesima, determinando a carico della finanza pubblica (e cioè del cittadino contribuente) un onere aggiuntivo che potrebbe forse eliminarsi o, comunque, contenersi sensibilmente, ove, ad esempio, pur in presenza di disponibilità finanziarie limitate in termini di cassa, si provvedesse, da parte delle Amministrazioni cui fa carico la spesa, a liquidare con precedenza i crediti di minore ammontare, evitando, con ciò, gli oneri aggiuntivi conseguenti all esperimento del procedimento ingiuntivo. E questo un tema che mi permetto di sottoporre, nello spirito di

6 Page 6 of 8 collaborazione che deve sempre caratterizzare l operato delle Istituzioni, all attenzione delle Autorità amministrative responsabili del settore della spesa sanitaria. Particolare attenzione è stata dedicata anche alla individuazione dei ricorsi ultradecennali, agli effetti di cui al comma 2 dell art. 9 della L. 205/2000. E stato avviato al riguardo, in sede di contrattazione decentrata, un progetto finalizzato di interesse locale, già portato a definizione, con l emissione di 594 decreti decisori ( dei quali ad oggi soltanto uno opposto). Sono stati adottati 352 provvedimenti istruttori collegiali (nella forma di sentenze od ordinanze) e 61 ordinanze istruttorie presidenziali, oltre ad ulteriori 202 decreti presidenziali di vario contenuto processuale. I dati concernenti il numero degli affari assegnati complessivamente a ciascun magistrato ed il numero dei provvedimenti dagli stessi depositati sono analiticamente descritti nei quadri 17 e 18 dell allegato B. Va evidenziato, al riguardo, come tutti i magistrati abbiano manifestato la più ampia disponibilità a superare i limiti di carico di lavoro previsti, dando prova di elevato spirito di servizio e di grande senso dello Stato. Analogo riconoscimento è dovuto a tutto il personale di segreteria e collaborazione che, pur in numero assai sparuto, ha sempre fronteggiato le esigenze dell Ufficio con grande dedizione ed efficienza. 6.- La situazione degli organici presso questa Sede è particolarmente deficitaria. Per quanto concerne il personale di Magistratura, a fronte di un organico "virtuale" di 15 unità ( D.P.C.M ), mai peraltro coperto interamente - tant è che non è stato finora possibile attivare la 3^ Sez. interna, pur prevista " sulla carta", dovendosi disporre a tal fine di almeno 5 magistrati erano in servizio, al , 12 unità ( compreso chi vi parla), ordinate su due Sezioni interne. Tale numero scenderà nei prossimi giorni ad 10, a seguito della nomina con conseguente trasferimento del Consigliere (anziano) Dott. Nicolò Monteleone a Presidente della IV Sezione interna del T.A.R. - Campania - Napoli- ed a seguito del già intervenuto passaggio di un giovane Referendario alla Magistratura della Corte dei Conti. La prevista flessione del numero di magistrati ( pari al 17% del totale in servizio al ) porrà, come è ovvio, seri problemi di mantenimento

7 Page 7 of 8 dello "standard" di rendimento dell Ufficio, per fronteggiare i quali ci si riserva di chiedere al Consiglio di Presidenza della Giustizia Amministrativa l attivazione di misure temporanee di sostegno (applicazione e/o missione di magistrati) volte in qualche modo a tamponare una situazione che non sembra esagerato considerare "di emergenza". Né più "felice" si presenta la situazione per quanto concerne il personale di Segreteria e collaborazione, ove si consideri che la pianta organica attualmente in vigore prevede appena 33 unità suddivise fra le varie aree professionali (la situazione del personale addetto alle Segreterie Giurisdizionali risulta dal quadro 16 dell allegato B). Più volte chi vi parla ha posto con forza il problema all attenzione degli Organi di vertice della Giustizia Amministrativa, purtroppo fino ad oggi senza successo. La situazione complessiva del personale amministrativo è comunque suscettibile di modificazioni che potranno determinarsi, in concreto, a seguito dell espletamento dei corsi concorsi interni di passaggio di qualifica attualmente in fase di definizione : sicchè si fa riserva di rinnovare presso le competenti sedi decisionali motivate osservazioni e/o richieste al riguardo in esito ai risultati di dette procedure. 7.- In conclusione, il carico di lavoro cui bisogna far fronte presso questa Sede rimane imponente a fronte di un inadeguato organico di personale in servizio, sia di Magistratura che di Segreteria. In tale situazione, è tutt altro che agevole cercare di contemperare l esigenza di venire in qualche modo incontro alle pressanti richieste delle parti volte ad una sollecita trattazione degli affari per i quali esistono obiettive ragioni di urgenza, con quella di osservare i criteri sui carichi di lavoro dei Magistrati fissati nelle deliberazioni adottate al riguardo dal Consiglio di Presidenza della Giustizia Amministrativa e con quella, non meno pressante, di osservare i ristretti termini temporali introdotti per una serie di ipotesi contenziose previste dalla l. 205/2000. Il protrarsi di queste condizioni non agevolerà certamente la riduzione del carico dei ricorsi pendenti in attesa di giudizio, con grave nocumento per l ordinato esercizio della giurisdizione amministrativa ed ulteriori esposizioni a censure e sanzioni presso le competenti sedi, sia europee che nazionali, a causa del protrarsi dei processi. Non può che formularsi ancora una volta l auspicio, che è anche una pressante richiesta, affinché gli Organi Legislativi e di Governo rivolgano una maggiore attenzione ai problemi di questo settore della giustizia, onde far si che possa concretamente realizzarsi anche nel processo amministrativo il

8 Page 8 of 8 principio, ora espressamente enunciato in Costituzione (art. 111), della "ragionevole durata", nella consapevolezza che ritardare giustizia equivale, sovente, a denegarla. Vi ringrazio. Tabella A1-2-3 Tabella B Tabella C1 Tabella C2