VERSO UN UNIONE DELL EUROZONA 1

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1 VERSO UN UNIONE DELL EUROZONA 1 Glienicker Group: Armin von Bogdandy (Max-Planck-Institut for Comparative Law and International Law), Christian Calliess (FU Berlin), Henrik Enderlein (Hertie School of Governance), Marcel Fratzscher (DIW), Clemens Fuest (ZEW), Franz Mayer (Uni Bielefeld), Daniela Schwarzer (SWP), Max Steinbeis (Verfassungsblog), Constanze Stelzenmüller (German Marshall Fund), Jakob von Weizsäcker (Thüringer Wirtschaftsministerium), Guntram Wolff (Bruegel) Crisi, quale crisi? Dando fede all opinione oggi prevalente in Germania, ci sarebbe ben poco di cui preoccuparsi riguardo all Europa. Il tempo in cui si temeva che l euro potesse crollare sembra molto lontano. I mercati finanziari si sono tranquillizzati. I difetti di progettazione dell Unione monetaria sembrano essere stati rattoppati, e il Presidente del Consiglio europeo Herman van Rompuy è stato in grado di affermare incontrastato davanti all Assemblea Generale delle Nazioni Unite che la minaccia esistenziale nei confronti dell euro è finita. Riteniamo che ciò sia sostanzialmente sbagliato. Non c è nessuna ragione per abbassare la guardia. Al contrario, il compiacimento di gran parte dell opinione pubblica tedesca in relazione alla crisi dell Euro non è soltanto ingiustificato: è anche pericoloso. Nessuno dei problemi fondamentali alla base della crisi dell euro è stato risolto né la crisi bancaria, né la crisi del debito pubblico, e nemmeno la crisi di competitività. I problemi legati al debito pubblico continuano ad intensificarsi. Le sofferenze bancarie continuano ad accumularsi ed opprimono il settore privato. Negli stati in crisi un intera generazione è privata dei mezzi di sostentamento e di prospettive per il futuro. Lo spettro politico di questi paesi si sta sempre più radicalizzando e la volontà di trovare soluzioni comuni per l area dell euro sembra declinare rapidamente. Noi undici economisti, giuristi e politologi tedeschi non possiamo accettare l idea di continuare a guadagnare tempo, scommettendo con puntate sempre più alte sul fatto che alla fine la crisi passerà da sé. L Europa ha problemi strutturali che richiedono soluzioni strutturali. Nonostante questa idea non sia attualmente molto diffusa, siamo convinti che l unione monetaria necessiti di una maggiore integrazione. Nello specifico, serve un governo dell economia europea sufficientemente forte. Parliamo da cittadini tedeschi ma anche da europei che sono legati agli altri cittadini dall appartenenza alla stessa comunità. Questa non è una contraddizione: superare le paure legate alla transfer union e smettere di rifiutare ogni proposta costruttiva come fosse solo un tentativo di mettere le mani nelle tasche dei tedeschi è nell interesse stesso della Germania. Il principio del no bail-out, secondo cui a nessuno stato è permesso di salvare un altro dal fallimento, era di per sé corretto. Ma se rispettarlo provoca danni enormi, né i debitori né i creditori potranno più credere che la piena responsabilità ricada esclusivamente sugli stati. La struttura dell area euro può essere solida e stabile soltanto se è in grado di prevenire questi danni collaterali. Ciò richiede una maggiore integrazione in quattro aree. 1 Versione italiana a cura dell Istituto per gli Studi di Politica Internazionale (ISPI). La versione originale è stata pubblicata in tedesco da Die ZEIT il 17 Ottobre

2 1. Creditori responsabili per debitori responsabili Il Trattato di Maastricht poggiava sul presupposto che regole comuni sul debito degli stati membri avrebbero risolto il problema della crescita irresponsabile del debito pubblico. Il caso della Grecia ha dimostrato come questa fosse solo un illusione. Di conseguenza, inasprire i vincoli sul debito attraverso un patto fiscale è stata una scelta corretta. Ma è anche vero che il solo accordo fiscale non avrebbe potuto evitare la crisi in paesi come la Spagna e l Irlanda. I rischi legati ai conti pubblici accumulatisi in questi paesi sono stati causati in ultima istanza dall eccessivo debito del settore privato. Che sia pubblico o privato, il debito diventa un problema per l unione monetaria nel momento in cui i creditori privati non si prendono pienamente carico delle loro perdite, ma le socializzano. E questo è esattamente ciò che è successo: i debiti degli istituti finanziari, e delle banche in particolare, sono stati socializzati. Le banche sono state in grado di fare ciò sapendo che la loro rilevanza sistemica non avrebbe lasciato ai contribuenti europei altra scelta se non quella di salvarle. Per mettere fine a questo circolo vizioso una volta per tutte, l area Euro necessita di una forte unione bancaria. Un unico supervisore bancario deve assicurare che il settore bancario possieda una solida base patrimoniale. Il Meccanismo comune di risoluzione deve rendere responsabili i creditori: se le banche registrano gravi perdite, dapprima devono intervenire gli azionisti, poi i detentori di obbligazioni, quindi i creditori di primo grado, e per ultimo si attingerà ai fondi bancari finanziati dalle banche stesse. Soltanto quando tutte queste possibilità saranno esaurite, si potrà ricorrere ai contribuenti europei. In teoria, il Consiglio europeo ha formalmente riconosciuto tutto ciò nell estate del Ma prevediamo che l implementazione risulterà impossibile entro la primavera del Nel maggio 2014, il meccanismo europeo di vigilanza unico condurrà stress test e mostrerà il cartellino rosso alle banche in difficoltà. Ma come funzionerà tutto questo se non si sa come ricapitalizzare o liquidare le banche stesse in caso di emergenza? Senza un meccanismo di risoluzione, i supervisori continueranno a nascondere sotto il tappeto i problemi dei bilanci bancari e l Europa si troverà davanti a un decennio di ristagno economico di stile giapponese. Il tempo stringe e le elezioni europee 2014 non possono essere una scusa per ritardare la ricerca di soluzioni ai problemi strutturali dell area euro. 2. Responsabilità e solidarietà vanno di pari passo La responsabilità degli stati membri implica anche la responsabilità dei contribuenti. E perciò inevitabile che i contribuenti si addossino gran parte degli oneri della crisi e subiscano le dolorose conseguenze delle riforme. Ma il limite di tale responsabilità si raggiunge quando la sussistenza stessa inizia ad essere compromessa. Se in Grecia, Portogallo o Spagna, un intera generazione è privata del proprio diritto di vivere una vita decorosa, ciò non è soltanto un problema greco, portoghese o spagnolo, ma qualcosa che coinvolge tutti noi cittadini europei. La stabilità dell unione monetaria non può essere garantita senza un meccanismo redistributivo. I casi in cui un paese dell area euro deve affrontare una crisi di liquidità ed è costretto a mettere in pratica misure draconiane di austerità nei confronti della propria popolazione devono rimanere un eccezione. Per prevenire queste situazioni estreme, abbiamo bisogno di un meccanismo assicurativo nell Eurozona che attenui le conseguenze finanziarie di drammatiche recessioni economiche. L area euro potrebbe quindi creare un sistema comune di sussidi alla disoccupazione, complementare ai sistemi nazionali, cui potrebbero partecipare tutti i paesi che strutturano i propri mercati del lavoro in linea con le necessità dell unione monetaria. Questo creerebbe un meccanismo di contrasto a recessioni profonde basato su stabilizzatori automatici europei. Così, sarebbe 2

3 rafforzata la coesione macroeconomica dell area euro e accelerata l integrazione del mercato europeo del lavoro. In effetti, nell unione monetaria si avverte un bisogno urgente di una maggiore mobilità del lavoro. La Germania non dovrebbe lamentarsi della mancanza di lavoratori qualificati quando molti di essi sono disoccupati in Spagna. I disoccupati nei paesi in crisi dovrebbero poter trovare lavoro negli altri paesi dell area euro, anche attraverso la partecipazione a corsi di lingua e altri tipi di corsi di formazione. Inoltre, con gli attuali bassi tassi d interesse, i paesi come la Germania dovrebbero essere spronati ad investire nelle proprie infrastrutture e, di conseguenza, a creare domanda all interno dell Eurozona. 3. Democrazia e stato di diritto devono essere rafforzati In un unione gli stati membri devono poter contare reciprocamente sul fatto che i loro Governi sono legittimamente eletti, che le loro leggi sono legittimamente scritte e che i loro cittadini sono liberi e uguali di fronte alla legge. Eventuali nuovi membri devono perciò accettare che i propri standard democratici, costituzionali e di diritti fondamentali potranno essere esaminati e rivisti in dettaglio. Aderendo a tale unione, uno stato si assume la responsabilità di continuare a rispettare tali standard. All UE mancano però strumenti efficaci e credibili per far rispettare tale obbligo come nel caso dell Ungheria. Ciò può diventare particolarmente problematico nel caso in cui uno stato membro attraversi una profonda crisi economica. L esperienza dimostra che tali crisi estremizzano le opinioni nella società e minacciano le istituzioni democratiche. E inaccettabile che l UE possa punire più facilmente le violazioni delle regole sugli aiuti di stato che le violazioni delle norme democratiche o costituzionali. L UE deve dotarsi di un meccanismo sanzionatorio che garantisca che gli stati membri possano contare l uno sull altro e che i loro cittadini non si trovino indifesi di fronte a forze che mettono a repentaglio il loro ordine costituzionale. L Unione europea è una comunità fondata sul diritto. L autorevolezza della legge europea dipende dal corretto funzionamento del potere legislativo, esecutivo e giudiziario negli stati membri. Quando ciò non accade, le fondamenta stesse dell Unione vengono minacciate. La promozione di un efficace stato di diritto deve perciò rappresentare una priorità ben più importante rispetto, ad esempio, alla politica agricola comune. 4. Coesione: beni pubblici a disposizione di tutti Le unioni politiche possono fornire beni pubblici cui i singoli paesi non sarebbero in grado di provvedere da soli. La spinta originaria del processo di integrazione europea è stata la pace. La protezione efficace dei confini esterni, la gestione dei rifugiati e dei richiedenti d asilo nell area Schengen, il mercato interno e la protezione dell ambiente sono anch essi beni pubblici che l UE è obbligata a fornire. La garanzia di una stabile tenuta comune rappresenta un bene pubblico per l Eurozona. La responsabilità degli stati nei periodi di crisi finisce nel momento in cui tali beni pubblici sono a rischio. Se uno stato membro, ad esempio, non può più garantire la sicurezza negli aeroporti, ciò danneggerà il trasporto europeo nel suo complesso. Allo stesso modo, se uno stato membro sottopone i richiedenti d asilo a trattamenti disumani, il sistema d asilo europeo crolla. Se gli stati in 3

4 crisi iniziano a chiudere i propri mercati per proteggere i produttori nazionali, il mercato interno e la politica commerciale comune ne sono minacciati. Se la crisi economica in uno stato membro arriva a portare i mercati finanziari a speculare sulla sua uscita dall Unione monetaria, ciò può portare alla fine della moneta unica. La fornitura di tali beni pubblici deve sempre funzionare indipendentemente dal possibile fallimento di un paese membro. Questo non significa che il processo debba essere completamente centralizzato. Potrebbe essere sufficiente dotare l UE dei mezzi per intervenire e fornire aiuto ai paesi in crisi. Non è necessario che l UE costruisca alloggi dignitosi per i richiedenti asilo, ma che per lo meno sostenga finanziariamente gli stati che non possono provvedervi da sé. I quattro punti la responsabilità dei creditori, la tutela delle opportunità, la protezione della democrazia e dello stato di diritto e la garanzia dei beni pubblici sono i requisiti minimi richiesti rappresentano i requisiti minimi affinché l euro possa essere tenuto in vita. Ma di più deve essere fatto per sfruttare al massimo le potenzialità dell Unione. L UE deve sfruttare e promuovere l utilizzo dei beni pubblici a beneficio di tutti. Intravediamo un potenziale nella politica estera e di sicurezza comune. In un mondo multipolare dove Cina, Russia e altri paesi espandono le loro sfere d influenza e la supremazia globale degli USA diminuisce, l Europa è tenuta a difendere in modo efficace i propri interessi comuni. Dovrebbe essere possibile per l Europa stessa perseguire una strategia unitaria nell ambito del commercio mondiale e della legislazione finanziaria, ma anche nella gestione dei global commons, come zone oceaniche o dello spazio. E chiaro che i paesi nell area euro dovrebbero rivendicare un seggio comune nell FMI e nella Banca Mondiale. Nel momento in cui ci fossero un efficace politica estera comune e strutture decisionali centralizzate per la politica di sicurezza, potrebbe essere creato anche un seggio unico all interno del Consiglio di Sicurezza dell ONU. Le sfide del ventunesimo secolo vanno ben oltre le classiche sfide della politica estera e di sicurezza. Come emerge dalla questione dell NSA, ad esempio, i cittadini europei non possono aspettarsi che siano gli stati a proteggere la loro privacy. E necessario un mercato europeo per la sicurezza dei dati, che definisca stringenti standard sulla privacy e sul crittaggio su internet, e che li metta in pratica nell ambito di accordi con i paesi terzi, piuttosto che sovvertirli attraverso accordi tra servizi segreti. Idealmente, questi beni pubblici dovrebbero essere pensati dall Unione europea nel suo complesso, Gran Bretagna inclusa. Dato che ciò risulta però essere impossibile, l Eurozona dovrebbe appoggiare la possibilità strategica di un Europa a più velocità in questo campo. Un trattato sull euro per l Euro-Unione Per realizzare questa agenda politica, l area euro necessita di una nuova base contrattuale. Quello che serve è un nuovo trattato sull euro che sostituisca le frammentate riforme precedenti. In un trattato simile, visioni ed esperienze collettive maturate durante la crisi verrebbero incorporate in modo permanente. Un trattato sull euro permetterebbe di riorientare il dibattito pubblico sulle speranze e i bisogni politici europei, lontano dalla preoccupazione odierna di ciò che è legalmente praticabile o meno. La questione delle modifiche alla Costituzione tedesca, che potrebbero essere necessarie nel caso di una maggiore integrazione europea, potrebbe essere finalmente discussa in specifico riferimento al trattato sull euro. L idea di un Europa a più velocità non è nuova. La crisi dell euro ha mostrato, però, che questo rafforzamento dovrebbe coinvolgere l intera Eurozona. Per evitare divisioni in Europa, gli interessi di tutti gli stati membri devono essere tenuti in considerazione, specialmente quelli dei più piccoli. 4

5 Nell affrontare la crisi dell euro, i capi di stato e di governo hanno finora dettato il passo. Ma l azione intergovernativa non è all altezza delle sfide da affrontare in materia di unione monetaria. Questo è uno dei motivi principali per cui la Banca Centrale Europa si è sentita, volente o nolente, obbligata ad assumere un ruolo centrale nel tutelare la moneta comune. Infine, abbiamo bisogno di un esecutivo che possa negoziare pacchetti di riforme nei paesi in crisi, decidere la chiusura delle banche e assicurare la fornitura di beni pubblici. L Euro-Unione ha bisogno di un governo dell economia che sia in grado di agire. Tale governo dovrebbe avere poteri d intervento a più stati sull autonomia dei bilanci nazionali. Finché gli stati membri rispettano i propri obblighi, ciò potrebbe implicare soltanto raccomandazioni non vincolanti. Invece, se uno stato membro viola i criteri di stabilità, tale governo dovrebbe in grado di realizzare accordi vincolanti sull entità dei tagli necessari sarà invece lo stato a decidere dove tagliare. Questo governo dell economia deve disporre di un bilancio per garantire la fornitura di beni pubblici, nonché di un fondo per la crescita per sostenere i processi di riforma nei paesi dell area euro. In teoria, sarebbe possibile finanziare questo budget attraverso le tasse. Ma ci sono buoni motivi per non dargli ampio accesso alla base imponibile europea. Ha invece senso finanziare il budget dell Eurozona attraverso una tassa di partecipazione, pari a circa lo 0.5% del prodotto interno lordo. Il Euro-Governo dovrà essere scelto e controllato da un Euro-Parlamento. E logico che questo organo sia composto da membri del Parlamento europeo che rappresentino gli stati dell Eurozona, dato che il suo scopo è la fornitura di beni pubblici nell area euro. Nel nostro gruppo ci sono però anche sostenitori dell idea che il Parlamento europeo debba essere composto da membri dei Parlamenti nazionali, per assicurare che il controllo sulle spese del Governo dell economia rimanga nelle loro mani. In ogni caso, i paesi che mirano ad adottare l Euro nel prossimo futuro ( pre-ins ) dovrebbero essere coinvolti nei negoziati sull Euro-Trattato sin dall inizio. Ciò è valido anche per le istituzioni dell Euro-Unione riconoscendo la possibilità di partecipare al dibattito, ma senza diritto di voto. Nessuno dovrebbe abbandonarsi all idea, errata, che la crisi si affievolirà e che i meccanismi di stabilizzazione che sono stati precipitosamente messi in piedi saranno sufficienti a fare dell euro un successo durevole. Uno dei padri fondatori dell Unione europea, Jean Monnet una volta disse: «L'Europe se fera dans les crises». La crisi attuale probabilmente è la più grande che l'unione abbia mai dovuto affrontare. Ora dipende da noi sfruttare questa storica opportunità. 5