Le decisioni dell Eurogruppo e la gestione della crisi greca

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1 28 luglio 2015 n. 8 Le decisioni dell Eurogruppo e la gestione della crisi greca L EUROSUMMIT DEL 12 LUGLIO Il 12 luglio 2015 i Capi di stato e di Governo della zona euro, al termine di un lungo negoziato, hanno sottoscritto una dichiarazione con la quale si annunciava l avvio del processo per la l'adozione di un nuovo programma di aiuti alla Grecia a valere sul Meccanismo europeo di stabilità (European stability mechanism, ESM). L'ESM ha un capitale sottoscritto totale di 700 miliardi di euro. Di questo importo, 80 miliardi di euro sono sotto forma di capitale versato fornito dagli Stati membri della zona euro, e 620 miliardi sotto forma di garanzie prestate dagli Stati membri medesimi. La ripartizione dei contributi di ciascuno Stato membro al capitale sottoscritto totale è basata sulla partecipazione al capitale versato della BCE, modificata secondo una chiave di conversione. In particolare, di seguito si riportano le quote di Germania, Francia e Italia: Capitale sottoscritto (miliardi di euro) Capitale versato (miliardi di euro) Germania 190,0 21,7 Francia 142,7 16,3 Italia 125,3 14,3 Per quanto attiene agli oneri di finanza pubblica derivanti dalla ratifica del Trattato istitutivo dell ESM, la partecipazione al capitale versato comporta il pagamento per l'italia di cinque rate, ciascuna delle quali è quantificabile in circa 2,866 miliardi di euro - mentre gli importi ulteriori, a chiamata, restano al momento solo eventuali. Per il versamento delle quote suddette, a decorrere dal 2012, si è proceduto all emissione di titoli di Stato a medio-lungo termine, il cui ricavo netto in tutto o in parte dovrà finanziare la contribuzione italiana all ESM. Tali importi non sono computati nel limite massimo di emissione di titoli di Stato stabilito dalla legge di approvazione del bilancio, né nel livello massimo del ricorso al mercato stabilito dalla legge di stabilità. Occorre dunque sottolineare che il debito pubblico dell Italia non aumenterà con la partecipazione al nuovo piano di aiuti alla Grecia, dal momento che fondi all ESM sono già stati conferiti. IL CONTENUTO DELLA DICHIARAZIONE Merita segnalare che la dichiarazione afferma, già in premessa, l'assoluta necessità di ricostruire la fiducia con le autorità greche quale presupposto per un possibile futuro accordo. A tale fine, si accoglie con favore l impegno assunto dal Governo ellenico ad approvare: entro il 15 luglio la semplificazione del regime dell'iva e l'ampliamento della base imponibile al fine di incrementare il gettito; misure iniziali per migliorare la sostenibilità a lungo termine del regime pensionistico nel contesto di un programma globale di riforma delle pensioni; la piena indipendenza giuridica dell Istituto di statistica greco (ELSTAT), che fa parte del sistema Eurostat;

2 la piena attuazione delle pertinenti disposizioni del trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell'unione economica e monetaria (cd. Fiscal Compact), in particolare rendendo operativo l organo indipendente di monitoraggio dei conti pubblici (cd. Fiscal Council) prima che sia avviato il nuovo programma di aiuti e introducendo tagli della spesa quasi automatici in caso di deviazioni dagli obiettivi di avanzo primario concordati in sede UE; entro il 22 luglio l'adozione di modifiche al codice di procedura civile, al fine di accelerare processi e ridurre i costi; il recepimento della direttiva 2014/59/UE che istituisce un quadro comune di risanamento e risoluzione degli enti creditizi e delle imprese di investimento (cd. bail-in). Al riguardo, si segnala che il Parlamento greco ha proceduto all approvazione dei due pacchetti di riforme concordati nei tempi stabiliti, con un ampia maggioranza (circa 230 deputati su 300), comprendente anche anche forze di opposizione (Neo Demokratia, Pasok, e To Potami). La dichiarazione prevedeva che soltanto a seguito dell'approvazione da parte del Parlamento greco delle prime quattro misure (quelle varate il 15 luglio), verificata dalle istituzioni e dall'eurogruppo, nonché di tutti gli impegni contemplati nella dichiarazione stessa, venisse adottata una decisione intesa a conferire alle istituzioni il mandato a negoziare un memorandum d'intesa (vedi infra), nel quale verranno dettagliate le condizionalità alle quali è soggetto il piano di aiuto. IL COINVOLGIMENTO DEI PARLAMENTI NAZIONALI La decisione di avviare il negoziato sul memorandum è stata presa previo completamento delle procedure nazionali (che in alcuni Paesi prevedono il coinvolgimento del Parlamento nazionale) e dopo aver verificato il rispetto delle condizioni preliminari stabilite all'articolo 13 del trattato istitutivo dell ESM. L'art. 13, del Trattato ESM prevede che, una volta ricevuta la domanda di sostegno da parte di uno Stato membro, il presidente del Consiglio dei Governatori assegni alla Commissione europea e alla Banca centrale europea il compito di valutare l'esistenza di un rischio per la stabilità finanziaria della zona euro nel suo complesso; di valutare la sostenibilità del debito pubblico (valutazione da effettuarsi, se opportuno e possibile, insieme al FMI) e di valutare le esigenze finanziarie effettive o potenziali dello Stato interessato. Concluso tale esame, il Consiglio dei governatori può decidere di concedere assistenza finanziaria, e tale decisione viene adottata con la maggioranza qualificata dell'85% dei voti espressi nei casi in cui la Commissione e la BCE concludono che la mancata adozione di una decisione urgente minaccerebbe la sostenibilità economica e finanziaria della zona euro. Più specificamente, i Parlamenti di Austria, Estonia, Finlandia, Francia e Germania hanno organizzato (a livello di commissioni specializzate negli affari europei o a livello di plenaria) appositi dibattiti, al termine dei quali è stato deliberato l assenso al nuovo negoziato con la Grecia. In particolare, nel corso del dibattito che si è tenuto al Bundestag il 17 luglio scorso, conclusosi con l approvazione a larga maggioranza (439 voti a favore, 119 contrari e 40 astenuti) del nuovo programma di assistenza finanziaria, la Cancelliera Merkel ha respinto con fermezza l'ipotesi alternativa al piano di aiuti ovvero la fuoriuscita della Grecia dall eurozona - in quanto essa segnerebbe la fine dell'europa come comunità a responsabilità condivisa". D altro canto, ha ribadito che le regole dei Trattati non possono essere piegate fino al punto di annullarne la portata: dunque, a suo avviso, la concessione di un assistenza finanziaria priva di condizioni ed una riduzione del debito sarebbero la fine dell'europa come comunità regolata dallo stato di diritto. Il Primo ministro francese Valls, nel suo intervento all Assemblea nazionale dell 8 luglio scorso, ha invece sottolineato che occorre stabilire una traiettoria sostenibile per il debito della Grecia nei prossimi anni, ed in questo contesto non deve considerarsi un tabù l ipotesi di una riduzione del debito. Inoltre, ha rilevato la necessità di sostenere il programma di riforme concordato con il Governo greco con risorse adeguate per finanziare la crescita. ULTERIORI IMPEGNI DEL GOVERNO GRECO Oltre al citato pacchetto di riforme da approvare entro il 22 luglio, la dichiarazione del Vertice euro del 12 luglio sottolinea che il Governo greco deve impegnarsi - seguendo un calendario "chiaro e soddisfacente" ad adottare e/o attuare le seguenti misure: una riforma ambiziosa delle pensioni che compensi l'impatto sul bilancio della sentenza relativa alla riforma pensionistica del 2012;

3 Con la sentenza in oggetto, adottata lo scorso 10 giugno, Il Consiglio di Stato greco ha dichiarato che i tagli delle pensioni oggetto del precedente memorandum tra Troika e Governo greco sono da considerare contrari alla Costituzione e alla Convenzione europea sui diritti dell'uomo. Tali tagli erano pari al 5% per le pensioni tra 1000 e 1500 euro, del 10% per le pensioni tra 1501 e 2000 euro e del 15% per le pensioni oltre i 2000 euro. I conseguenti aumenti delle pensioni, nonché il rimborso delle stesse qualora dovesse applicarsi la retroattività, avrebbero un impatto sul bilancio greco che è stato stimato oltre il miliardo; adottare riforme del mercato dei prodotti che diano attuazione alle raccomandazioni dell'ocse in materia di liberalizzazioni; procedere alla privatizzazione del gestore della rete di trasmissione dell'energia elettrica (ADMIE); modernizzare il regime della contrattazione collettiva e, in linea con la direttiva 98/59/CE e le migliori prassi dell'ue, la disciplina dei licenziamenti collettivi; rafforzare il settore finanziario, con un'azione decisa riguardo ai prestiti in sofferenza e misure atte a rafforzare la governance dell'hfsf (Fondo ellenico di stabilità finanziaria) e delle banche, in particolare eliminando qualsiasi possibilità di interferenza politica, soprattutto nei processi di nomina. Oltre a ciò le autorità greche si impegnano a: costituire un apposito fondo cui conferire attività da privatizzare per un importo complessivo pari a 50 miliardi di euro, dei quali 25 miliardi saranno usati la ricapitalizzazione delle banche; dei restanti 25 miliardi, 12,5 sarebbero impiegati per ridurre il debito e 12,5 per investimenti. Tale fondo avrebbe sede in Grecia e sarebbe gestito dalle autorità elleniche sotto la sorveglianza delle istituzioni europee; modernizzare, rafforzare e depoliticizzare la pubblica amministrazione greca, in seguendo uno scadenzario concordato con le istituzioni europee; consultare le istituzioni e convenire con esse tutti i progetti legislativi con adeguato anticipo prima di sottoporli alla consultazione pubblica o al Parlamento; riesaminare tutta la legislazione introdotta in contrasto con l'accordo del 20 febbraio scorso - fatta eccezione per la legge sulla crisi umanitaria - e individuare "chiare misure di compensazione equivalenti per i diritti acquisiti creati successivamente". Si ricorda che con l'accordo raggiunto il 20 febbraio 2015 con l'eurogruppo, la Grecia chiedeva una proroga del Piano di assistenza finanziaria, in cambio di una serie di impegni specifici. In particolare, il Governo greco si era impegnato a procedere a riforme strutturali più ampie e approfondite, volte a un duraturo miglioramento delle prospettive di crescita e occupazione, a garantire la stabilità e la resilienza del settore finanziario e a migliorare l'equità sociale; ad attuare le riforme in tema di lotta alla corruzione e all'evasione fiscale e di miglioramento dell'efficienza del settore pubblico; a onorare i propri obblighi finanziari verso tutti i creditori; a garantire un adeguato avanzo primario o a reperire i finanziamenti necessari a garantire la sostenibilità del debito; ad astenersi da qualsiasi smantellamento o modifica unilaterale delle riforme strutturali già adottate. IMPORTO DEL PROGRAMMA DI AIUTI E SOSTENIBILITÀ DEL DEBITO GRECO Il Vertice euro ha preso atto del possibile fabbisogno di finanziamenti per un importo pari a miliardi di euro, che potrebbe tuttavia ridursi attraverso un percorso di bilancio alternativo (minori spese e/o maggiori entrate) o proventi delle privatizzazioni più elevati. Considerata l esigenza di rimborsare debiti già scaduti o in via di scadenza, il Vertice euro ha concordato sull opportunità di concedere un prestito ponte da versare in due tranches (7 miliardi di euro entro il 20 luglio e ad altri 5 miliardi entro la metà di agosto) delegando all Eurogruppo le modalità operative del prestito stesso (vedi infra, paragrafo successivo). La dotazione complessiva del programma di aiuti dovrebbe includere l'istituzione di una riserva cuscinetto dai 10 ai 25 miliardi di euro per il settore bancario al fine di far fronte a potenziali esigenze di ricapitalizzazione delle banche e costi di risoluzione, sulla base di una valutazione che verrà effettuata dalla Banca centrale europea dopo l estate. Per quanto concerne la sostenibilità del debito greco, il Vertice euro ricorda che gli Stati membri della zona euro hanno adottato già nel 2012 una serie notevole di misure che hanno alleviato il percorso di servizio del debito della Grecia e ridotto notevolmente i costi. In particolare, nel novembre 2012, in considerazione dell aggravamento della situazione sociale in Grecia,

4 l Eurogruppo ha deciso di tagliare di 100 punti base degli interessi sui prestiti bilaterali, ed estendere di 15 anni le scadenze dei prestiti. L'Eurogruppo è pronto a prendere in esame, se necessario, possibili misure aggiuntive (eventuali periodi più lunghi di tolleranza e di pagamento) onde assicurare che il fabbisogno finanziario lordo rimanga a un livello sostenibile. Tali misure saranno subordinate alla piena attuazione dei provvedimenti da concordare nell ambito del nuovo programma e saranno considerate solo dopo che il primo riesame sia completato positivamente. Peraltro, il Vertice euro sottolinea che non possono essere realizzate svalutazioni del valore nominale del debito. Da ultimo, il Vertice euro sottolinea che, per contribuire a sostenere la crescita e la creazione di posti di lavoro in Grecia nei prossimi 3-5 anni, la Commissione europea lavorerà a stretto contatto con la autorità greche per mobilitare fino a 35 miliardi di euro (a titolo di vari programmi UE, vedi infra) per finanziare gli investimenti e l'attività economica. Come misura eccezionale e considerata la situazione unica della Grecia, la Commissione proporrà di aumentare il livello di prefinanziamento di un miliardo di euro per fornire uno stimolo immediato agli investimenti. In sostanza, sembra prefigurarsi la disponibilità ad un accelerazione nei pagamenti degli stanziamenti relativi alle politiche regionali e a quelle agricole. INVESTIMENTI IN GRECIA: LA COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE EUROPEA Il 15 luglio 2015 la Commissione ha presentato una comunicazione intitolata Un nuovo inizio per l occupazione e la crescita in Grecia nella quale sottolinea che il sostegno che la Grecia ha ricevuto negli ultimi anni e che continuerà a ricevere nei prossimi anni dall UE, dagli Stati membri, da altri partner internazionali e dagli investitori privati ammonta a oltre 400 miliardi di euro 1, equivalenti a oltre il 230% del PIL 1 Questo importo si compone di quattro parti: 1) oltre 240 miliardi di euro di assistenza finanziaria (primo e secondo programma di aggiustamento economico per la Grecia); 2) quasi 42 miliardi di finanziamenti UE nel periodo , provenienti per circa 24 miliardi dai Fondi greco nel 2014 e a circa 38mila euro per cittadino greco. L importo dei fondi UE e internazionali a favore della Grecia supera già quanto previsto dal Piano Marshall per l intera Europa dopo la seconda guerra mondiale. La Commissione rileva che nel 2014 l economia della Grecia era tornata a crescere con un aumento del PIL reale dello 0,8%, destinato, secondo le aspettative, a rafforzarsi ulteriormente prima che prevalesse l incertezza. Nell ultimo anno, fino a giugno 2015, sono stati creati circa 100mila nuovi posti di lavoro, i consumi pubblici hanno iniziato ad aumentare per la prima volta in cinque anni e la crescente fiducia nella ripresa economica si è tradotta in un aumento degli investimenti in attrezzature, registrato per la prima volta dal Ad avviso della Commissione, gli ingredienti di una ripresa duratura sono per lo più ancora presenti, mentre gli ostacoli immediati sono rappresentati dall inasprimento delle condizioni di finanziamento e dall incertezza prevalente sulle prospettive economiche e politiche della Grecia. Nel periodo di programmazione finanziaria la Grecia beneficerà di 35 miliardi di stanziamenti UE, di cui 20 a valere sui fondi strutturali e 15 a titolo di pagamenti diretti agli agricoltori. La Commissione sottolinea altresì che I programmi greci finanziati dai fondi dell UE nel periodo di programmazione precedente ( ) ricevono una quota maggiore di finanziamento UE rispetto agli altri Paesi (il 95% anziché l 85%). La gran parte dei 35 miliardi di euro dei Fondi europei per il periodo dovrebbe essere ripartita sui seguenti obiettivi prioritari: strutturali e di coesione dell UE e dai fondi per la pesca e lo sviluppo rurale, e per circa 17 miliardi dai pagamenti diretti agli agricoltori e dalle misure di sostegno per i mercati agricoli; 3) oltre 35 miliardi di finanziamenti UE nel periodo , provenienti per 20 miliardi dai Fondi strutturali e di investimento europei e per oltre 15 miliardi dai pagamenti diretti agli agricoltori e dalle misure di sostegno per i mercati agricoli e 4) 100 miliardi provenienti dal settore privato.

5 15 miliardi di pagamenti diretti per sostenere il reddito di agricoltori e produttori; 4,7 miliardi per Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale; circa 3,9 miliardi per promuovere l occupazione e ridurre la povertà e l esclusione sociale; quasi 3 miliardi di euro per il settore dei trasporti; 2,5 miliardi di euro per migliorare la protezione dell ambiente; 1,3 miliardi per agli investimenti nella ricerca e nell innovazione; 900 milioni di euro per finanziare gli investimenti energetici; 400 milioni di euro per il settore della pesca. LE DECISIONI DELL EUROGRUPPO Il 16 luglio i Ministri dell economia e delle finanze dell eurozona, riuniti nell'eurogruppo, hanno approvato una dichiarazione con la quale hanno espresso apprezzamento per il positivo completamento delle procedure nazionali relative alla decisione di concedere il piano di assistenza alla Grecia, e per la rapida approvazione da parte del Governo greco del primo pacchetto di misure concordate. A seguito della decisione presa dal Consiglio dei governatori dell ESM (che, peraltro, è formato dai medesimi Ministri dell economia e delle finanze dell eurozona) di accordare un piano di aiuti alla Grecia per un periodo di tre anni, l Eurogruppo ha dato mandato alle istituzioni (Commissione europea e Banca centrale europea) di negoziare rapidamente un memorandum di intesa (Memorandum of Understanding) per stabilire in dettaglio le condizioni cui è subordinato tale sostegno. L auspicio espresso il 22 luglio dal Commissario agli affari economici e monetari, Pierre Moscovici, è di chiudere il negoziato sul memorandum entro metà agosto, dal momento che il 20 agosto la Grecia dovrà restituire ulteriori 3,2 miliardi di euro alla BCE. L Eurogruppo ha altresì accolto con favore la decisione del Consiglio dei governatori di concedere alla Grecia un "finanziamento ponte" di 7,16 miliardi di euro per consentire alla Grecia di rimborsare i debiti già scaduti (di cui 4,2 miliardi alla BCE e 1,6 miliardi al FMI) e quelli che scadranno a breve (il 5 agosto). Il finanziamento utilizza i fondi ancora disponibili nell'ambito del meccanismo europeo di stabilizzazione finanziaria (European financial stability mechanism, EFSM). L EFSM è un fondo di 60 miliardi, amministrato autonomamente dalla Commissione Europea, e i titoli emessi sono garantiti solo dal bilancio dell Unione Europea. Poiché l utilizzo del fondo EFSM deve essere autorizzato dalla maggioranza qualificata dei membri dell intera Unione Europea, non solo di quelli dell Eurozona, al fine di garantire che gli Stati membri non appartenenti alla zona euro non siano esposti a rischi, l Eurogruppo ha previsto una salvaguardia speciale: infatti, in caso di mancato pagamento da parte della Grecia o dell'esm, i Paesi non appartenenti alla zona euro saranno interamente e immediatamente rimborsati utilizzando i profitti ricavati dalla Bce nel 2014 dai titoli di Stato greci che detiene dal 2010, quando cominciò ad acquistarli sul mercato nell ambito del programma Securities Markets Programme (SMP). Tali profitti saranno tenuti in un conto separato presso la stessa BCE. Al riguardo, si ricorda che nel 2010 la Bce attivò il programma di acquisto sul mercato secondario dei bond dei Paesi più colpiti dalla crisi finanziaria e i cui rendimenti erano diventati troppo onerosi (SMP). L'obiettivo del programma era ristabilire appropriati meccanismi di trasmissione della politica monetaria, per arrivare a una stabilità dei prezzi nel medio periodo. LA POSIZIONE DELLA BCE Il Presidente della BCE, Mario Draghi, nel corso di una conferenza stampa svoltasi il 16 luglio 2015, ha dato un parere sostanzialmente positivo sul programma di riforme concordato con il Governo greco, dichiarando che promuove la crescita, garantisce l'equità sociale, è fiscalmente sostenibile, e affronta i problemi di stabilità finanziaria. Per quanto riguarda il tema della riduzione del debito, ad avviso di Draghi è comunemente accettato che essa sia necessaria. Occorre tuttavia riflettere su qual è la migliore forma di alleggerimento del debito all'interno della cornice istituzionale e giuridica europea. LA POSIZIONE DEL FMI Il 14 luglio 2015 il FMI ha pubblicato un aggiornamento della DSA (Debt Sustainability Analysis), che analizza l accordo tra i creditori e lo Stato ellenico. Nel rapporto si afferma anzitutto che il debito pubblico della Grecia è diventato altamente insostenibile (highly unsustainable). Ciò è dovuto alle politiche poste

6 in essere nell'ultimo anno nonché alla chiusura delle banche negli ultimi giorni. Le necessità di finanziamento fino a fine 2018 sono ora stimate in 85 miliardi di euro e il debito pubblico dovrebbe raggiungere un picco vicino al 200% del PIL nei prossimi due anni (già nell anno in corso, secondo le stime della Commissione europea, dovrebbe superare il 180% del PIL). Pertanto, ad avviso del FMI, il debito greco può essere reso sostenibile solo attraverso misure di revisione che vadano ben oltre quelle che l Europa è stata disposta a prendere in considerazione fino ad ora. Per il Fondo ci sono tre opzioni: la proroga della scadenza delle rate di rimborso, concedendo un periodo di grazia di 30 anni per l intero stock di debito in mano ai creditori europei, compresa l importo del nuovo piano di aiuti ; trasferimenti annuali di fondi al bilancio greco; la cancellazione di una parte del debito (deep upfront haircuts). Il 23 luglio 2015, nel corso di una conferenza stampa, il portavoce del FMI, Gerry Rice, ha ribadito che la partecipazione del FMI al programma di assistenza finanziaria è subordinata ad un approccio equilibrato che preveda, da un lato, l impegno del Governo greco a realizzare le riforme concordate con i creditori e, dall altro, la disponibilità dei creditori a valutare la possibilità di una riduzione del debito. XVII LEGISLATURA DOCUMENTAZIONE PER L ASSEMBLEA, N. 8, 28 LUGLIO 2015 Il bollettino è stato curato dall Ufficio Rapporti con l Unione europea ( cdrue@camera.it)