La sperimentazione di un sistema di domiciliarità in Provincia di Torino

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1 CASA AMICA NOTTE E GIORNO La sperimentazione di un sistema di domiciliarità in Provincia di Torino Maria Luisa Occhetti* Una sperimentazione di servizi a supporto della domiciliarità per anziani non autosufficienti. Gli strumenti utilizzati, i risultati conseguiti, i problemi incontrati e le prospettive La sperimentazione e la valutazione nei servizi sociali sono possibili: lo dimostra l esperienza del progetto Casa Amica Notte e Giorno, realizzato, tra il 2005 ed il 2009, dal CIdiS ente gestore delle funzioni socio-assistenziali del territorio di sei Comuni della prima cintura di Torino, avente una popolazione di abitanti di cui gli anziani ultrasessantacinquenni sono Il progetto è stato ideato dl CIdiS in collaborazione con lo Studio Come di Roma e finanziato dalla Compagnia di San Paolo di Torino 1 e dal Consorzio medesimo. È stato sperimentato un sistema domiciliarità in favore di anziani con ridotte autonomie. Il progetto è stato concepito come un insieme di azioni interconnesse e complementari, al fine di promuovere e sostenere la domiciliarità. L idea era quella di sperimentare un innovativa modalità di erogazione dei servizi con uno svilup- * Funzionario del Consorzio Intercomunale di Servizi Responsabile Area-Assistente Sociale po di interventi nell ambito della cura e del sostegno a chi si prende cura, siano essi familiari o personale di assistenza. Si volevano fornire offerte più variegate e maggiormente idonee per i differenziati bisogni delle famiglie che intendono mantenere nella propria casa i congiunti anziani. L articolo presenta il modello e i principali risultati della valutazione 2 compiuta mentre sul sito della rivista si trova, tra l altro, la presentazione del percorso valutativo compiuto e degli strumenti utilizzati. Il modello sperimentato Il modello sperimentato si basa sull utilizzo coordinato di una varietà di strumenti (tabella 1). Vediamoli: Lo Sportello collegato con i servizi della rete, rivolto agli anziani, ai loro familiari ed alle assistenti familiari. I cittadini possono rivolgersi allo sportello per richiedere l elenco delle lavoratrici o il registro delle organizzazioni (vedi sotto); viene fornita una presentazione guidata di questi elenchi, allo scopo di facilitarne la consultazione e la scelta, che i cittadini effettuano liberamente. Lo sportello ha, inoltre, la funzione di fornire informazioni sulle risorse e sui diritti relativi all assistenza delle persone anziane, di orientare alla scelta dei servizi e di effettuare, quando necessario, segnalazioni ai servizi sociali. Alle assistenti familiari è dato appoggio per le pratiche burocratiche e per la definizione di un rapporto di lavoro. Lo sportello, poi, cura e gestisce l elenco delle assistenti familiari. Svolge, inoltre, una funzione di osservatorio, registrando gli accessi e la natura dei servizi richiesti. Alle persone che si rivolgono allo sportello è garantita la massima informazione sui servizi offerti. Solo in tal modo si favorisce e si garantisce la libertà di scelta. Questa esperienza ha di fatto anticipato la realizzazione dello

2 Sportello Unico Socio Sanitario, porta unica di accesso ai servizi in favore della non autosufficienza, e ne ha facilitato l avvio, pur continuando a svolgere e mantenere una sua specificità riguardo alla gestione dell elenco delle assistenti familiari. Parte della metodologia di lavoro sperimentata è diventata patrimonio dello Sportello Unico Socio Sanitario. L Elenco delle lavoratrici consiste in un registro delle assistenti familiari, aventi i requisiti previsti 3, indicante caratteristiche e disponibilità al lavoro di cura (esperienze e referenze lavorative, formazione, disponibilità al lavoro residenziale, notturno, diurno, part time, ecc.). Tale elenco è consultabile sia dai beneficiari dei buoni sociali (vedi sotto) sia da coloro i quali ricerchino personale di assistenza. Nell elenco sono indicati dati anagrafici, qualifiche, esperienze professionali, referenze, disponibilità (diurna, notturna, residenziale, ecc.) delle assistenti familiari. Strumento Rete informativa Sportello Elenco lavoratrici Buono sociale (organizzazioni) Buono sociale (cittadini) Obiettivi Il Buono sociale finalizzato alla fruizione di servizi continuativi o di sollievo, prevede la concessione di buoni 4, spendibili per ottenere servizi di sollievo presso le organizzazioni. In caso di beneficiari che hanno stipulato un contratto di lavoro per assistenza continuativa con un assistente familiare è previsto il rimborso di parte delle spese, sostenute e dimostrate. Il buono sociale è stato sperimentato per circa quindici mesi ed è stato erogato a seguito di bando e di stesura di una graduatoria, definita prendendo in considerazione una serie di elementi (situazione economico patrimoniale, valutazione di non autosufficienza/invalidità civile, presenza di coppia di anziani con ridotte autonomie). I criteri utilizzati per l erogazione prevedevano un valore massimo di 7.000,00 euro per dodici mesi per i beneficiari con ISEE pari a 8.000,00 euro ed importi percentualmente inferiori per gli anziani con ISEE superiore. Il Registro delle organizzazioni un elenco di agenzie disponibili a fornire servizi e prestazioni mediante i buoni. Le famiglie possono consultare il c.d. catalogo che riporta una breve presentazione di ogni organizzazione, i servizi offerti, i tempi di fornitura, i costi delle prestazioni. Il registro è messo a disposizione degli anziani interessati all acquisto dei servizi, diretto o mediante buoni, affinché potessero individuare l agenzia maggiormente idonea a rispondere ai loro bisogni. Il Tutoraggio svolto a domicilio, rivolto all anziano, alla lavoratrice e al fami- - Facilitare l accesso informato ai servizi - Aumentare il numero di servizi che sul territorio sono informati e informano correttamente su CA - Aumentare il numero di servizi che sul territorio collaborano al progetto - Orientamento ai cittadini per i servizi da attivare - Presentazione guidata dell elenco delle lavoratrici - Raccolta informazioni sulle richieste e sulle risposte - Invii guidati, se necessari, ai servizi sociali - Facilitare e promuovere percorsi di lavoro regolari - Sostenere la scelta delle famiglie per lavoratrici qualificate - Promuovere accesso delle lavoratrici alla formazione professionale - Consentire alle organizzazioni del registro Casa Amica una partecipazione desiderabile e sostenibile al progetto - Rispondere ai bisogni di cura domiciliare dei cittadini - Facilitare la scelta di domiciliarità - Ridurre il ricorso al ricovero in struttura Tabella 1 Il modello casa amica notte e giorno liare, ha la finalità di condividere responsabilità, integrare aspetti carenti, migliorare la qualità professionale della cura. Consiste in un servizio svolto da un OSS esperto che affianca l assistente familiare sia nel momento del suo ingresso in famiglia, sia nelle situazioni di emergenza o criticità. In particolare il tutor aiuta l assistente familiare a meglio programmare, organizzare e gestire l attività assistenziale, ponendo attenzione sia agli aspetti tecnico-professionali sia a quelli relazionali. Le attività previste dal tutoraggio sono: accompagnamento e addestramento dell assistente familiare, supporto alle famiglie, mediazione dei conflitti, promozione della formazione e della gestione di gruppi di assistenti familiari, facilitazione nell uso delle risorse, supporto in momenti di criticità e altre. Tutti gli strumenti del progetto, tranne il tutoraggio, sono stati sottoposti a valutazione (si veda il sito della rivista).

3 I risultati Il modello sperimentato ha consentito raggiungere alcuni risultati positivi. Innanzitutto, ha permesso di raccogliere dati e informazioni rilevanti per orientare future decisioni. Uno degli aspetti che caratterizzano negativamente l intervento pubblico nel settore socio-assistenziale è, da sempre, la carenza di dati e informazioni. La conoscenza della realtà sociale non può limitarsi alle esperienze dei singoli. È fondamentale una conoscenza analitica per poter agire efficacemente. Il progetto sperimentato, sottoposto a valutazione, ha permesso un approfondita conoscenza degli anziani e delle loro famiglie. Altro esito positivo è certamente lo strumento dello Sportello. È, di fatto, il cuore di tutta la progettualità ed è il punto di riferimento costante per i familiari degli anziani, per le assistenti familiari e per le organizzazioni. Infatti, il flusso di persone che si rivolgono allo Sportello per ottenere informazioni, per ricevere sostegno nella ricerca di personale di assistenza e per, viceversa, offrire la propria disponibilità al lavoro di cura, è aumentata nel tempo. Ulteriore elemento di positività è relativo al buono sociale. Tale strumento, come si è rilevato, induce modificazioni positive nella qualità della vita della grande maggioranza dei beneficiari. Si tratta, infatti, di un servizio percepito dai cittadini utile per rispondere a bisogni di cura domiciliare. Con le interviste effettuate nel 2009 per rilevare la soddisfazione degli utenti (anziani e familiari) si è rilevato che il 51% degli utenti intervistati afferma che il buono Grado miglioramento % Il buono ha migliorato molto la vita della persona anziana e dei familiari 51% Il buono ha migliorato abbastanza la vita della persona anziana e dei familiari 23% Il buono ha migliorato poco la vita della persona anziana e dei familiari 14% Non risponde 12% Totale 100% (V.A.57) Tabella 2 Impatto del buono sulla qualità della vita, utenti (anziani e familiari), 2009 Peso del buono % Il buono è stato determinante per la decisione 7% Il buono ha influito sulla decisione ma non è stato determinante 19% Questa decisione dipende da altre condizioni 23% La scelta era comunque di tenere la persona a casa 51% Totale 100% (V.A.57) Tabella 3 Peso del buono sociale sulla scelta di domiciliarità, utenti (anziani e familiari), 2009 Anno intervista sempre mai a volte non risponde totale (33,3%) 16 (53,4%) 4 (13,3%) (33,3%) 14 (58,4%) 0 2 (8,3%) 24 Tabella 4 Regolarità e irregolarità contrattuale tra le assistenti familiari intervistate ha migliorato molto la vita della persona anziana e dei familiari, il 23% abbastanza, mentre il 14% ritiene che il miglioramento della qualità della vita sia stato poco (tabella 2). Tuttavia il buono sociale non è in grado di rispondere a tutte le richieste di supporto provenienti dall anziano e dai suoi familiari. In tal senso con le interviste si è rilevato come la possibilità in sé di fruire del buono sociale, non sia determinante rispetto alla decisione di assistere l anziano a casa (tabella 3). Infine, fra i risultati positivi del progetto può citarsi l offerta di un servizio di tutoraggio alle famiglie ed alle assistenti familiari. Questo servizio, insieme agli altri stru-

4 menti del progetto, può far sentire l ente pubblico come un alleato prezioso nelle difficili fasi iniziali dell organizzazione all assistenza dell anziano. È evidente come gli enti pubblici non possano limitarsi al ruolo di controllore circa il utilizzo delle risorse erogate. Vi sono state anche alcune criticità. Lo strumento del registro delle organizzazioni, a differenza dell elenco delle lavoratrici, non è riuscito a rispondere totalmente agli obiettivi. L attuazione in concreto di tale strumento non ha rappresentato un effettiva opportunità per le famiglie al fine di organizzare l assistenza domiciliare. Esso è stato utilizzato quasi esclusivamente per reperire i servizi offerti mediante lo strumento del buono. Raramente, però, gli anziani ed i loro familiari hanno consultato il registro ed hanno richiesto alle organizzazioni servizi ulteriori rispetto a quelli offerti mediante i buoni e, soprattutto, per periodi successivi a quelli di disponibilità degli stessi. Alcuni aspetti di criticità si sono avuti, inoltre, in relazione al ruolo delle organizzazioni. Dall analisi dei dati emerge che le organizzazioni devono possedere capacità progettuali ed amministrative in grado di gestire le richieste, selezionare e formare il personale. In particolare emerge la difficoltà di reperire personale in quantità e qualità adeguata, soprattutto per i momenti di concentrazione delle richieste. Questo dato è confermato dalle rilevazioni effettuate con le famiglie, che sottolineano quale elemento di criticità l elevato turn over dei lavoratori assunti dalle organizzazioni. La sperimentazione ha poi evidenziato la necessità di modificare i criteri di iscrizione nel registro delle organizzazioni. È forse opportuno individuare criteri più rigidi di selezione delle organizzazioni al fine di avvalersi esclusivamente di soggetti capaci di fornire servizi di qualità. Inoltre, i servizi previsti dal catalogo e, quindi, richiesti alle organizzazioni, devono essere maggiormente specificati. È, poi, opportuno prevedere che le organizzazioni effettuino anche azioni di orientamento e di supporto alle famiglie. Ulteriore elemento negativo: il progetto non è riuscito a contrastare efficacemente il lavoro sommerso delle assistenti familiari. L elenco delle lavoratrici, pur potendo in astratto rappresentare uno stimolo per le famiglie ad assumere lavoratrici con contratti di lavoro regolari, non ha raggiunto l obiettivo. I risultati delle interviste alle assistenti familiari confermano, purtroppo, la forte diffusione del lavoro ir: solo un terzo delle lavoratrici hanno lavorato con contratto nell anno precedente l intervista, oltre il 50 % dichiara di aver sempre lavorato in nero, come risulta dal prospetto (tabella 4). Per il contrasto al lavoro sommerso non sembra, infatti, sufficiente che l incontro tra domanda e offerta avvenga presso uno sportello pubblico. Lo sportello si limita a fornire l elenco, mentre le fasi successive sono totalmente affidate alla libera contrattazione tra famiglia ed assistente familiare. Evidentemente l emersione del lavoro ir è una finalità ambiziosa, al di fuori dalla capacità del Consorzio, in quanto specifica competenza dei Centri per l impiego 5. Tra le azioni idonee a contrastare il fenomeno del lavoro ir vi potrebbe essere l erogazione da parte delle organizzazioni dell assistenza continuativa. Ulteriore elemento negativo: l erogazione del buono è avvenuta seguendo determinati parametri reddituali e patrimoniali, senza una differenzizione in base ai bisogni dell anziano e della sua famiglia. È emerso cioè il rischio che soggetti con elevati bisogni assistenziali abbiano ricevuto buoni per importi pari a soggetti con minori esigenze assistenziali ma in situazioni economico-patrimoniali analoghe. È necessario dunque che nell erogazione dei buoni si tengano in considerazione tanto parametri economici quanto parametri relativi all intensità assistenziale. Tale aspetto, nel progetto non adeguatamente considerato, è oggi valorizzato nell erogazione dei contributi economici a sostegno della domiciliarità da parte del Consorzio e dell ASL. Le prospettive Il progetto ha dimostrato come sia possibile sperimentare, con successo, nuove modalità di erogazione dei servizi sociali. Si è anche dimostrato come l ente pubblico abbia le capacità di ideare, porre in essere e valutare nuovi servizi. La sperimentazione non dovrebbe essere un attività isolata ed eccezionale. Questo, però, è possibile se muta, innanzittutto, la visione del ruolo degli enti pubblici. Il pubblico non può limitarsi ad adempiere agli obblighi di intervento imposti espressamente dalla legge. Gli enti socio-assistenziali, invece, devono saper guardare avanti: pensare nuovi servizi ed ampliare le aree di intervento. In tema di domiciliarità è emerso come all ente pubblico competa il ruolo di fornire un aiuto alle

5 persone perché possano prendere le decisioni migliori per l organizzazione dell assistenza. Tale supporto può essere di diversa intensità a seconda della capacità dei cittadini: da un ruolo di informazione e di orientamento, fra le opzioni presenti, fino alla definizione di un progetto di intervento in base ad una puntuale analisi dei bisogni. Di conseguenza, è necessario ripensare l offerta dei servizi erogati, prevedendo una maggiore differenziazione: una gamma che possa spaziare dalla cura alla persona fino alle pulizie dell ambiente domestico. Un ultima nota sul significato dell attività di sperimentazione. La raccolta, l elaborazione e la valutazione dei dati è fondamentale. Non si può continuare ad operare senza la comprensione della complessità e del mutare della società. Alla sperimentazione, però, deve conseguire il recepimento delle azioni che si sono rivelate positive ed efficaci. La sperimentazione risulta, altrimenti, un inutile esercizio di stile. Sarebbe opportuno che nella predisposizione dei progetti si programmassero, in caso di risultati positivi, le risorse necessarie a dare continuità ai servizi e già prefigurarsi le modalità di prosecuzione. Il Progetto Casa Amica Notte e Giorno aveva l ambizione di sperimentare per poi trasformare i servizi di assistenza domiciliare. Ora si tratta di passare dalla fase di sperimentazione a quella di trasformazione. Per realizzare questo occorre la volontà e l impegno di tutti i soggetti, fra i quali gli amministratori, i dirigenti, gli operatori. Inoltre, è importante che la rete territoriale attivata sia mantenuta e potenziata. Sul sito Documenti consultabili: 1. Il Progetto Casa Amica Notte e Giorno. 2. Sintesi dei risultati e indicazioni per lo sviluppo dei servizi di assistenza domiciliare. 3. La metodologia e gli strumenti utilizzati nella valutazione del Progetto. La Regione Campania ha approvato le Linee Guida sul sistema dei servizi domiciliari 1. Il documento è stato prodotto nell ambito delle attività definite dal Quadro Strategico Nazionale (QSN) che ha delineato la strategia di sviluppo regionale per gli anni , attribuendo un ruolo centrale ai cosiddetti Obiettivi di Servizio. 1] Si ringrazia la Compagnia di San Paolo che ha finanziato il progetto ed ha incaricato la dott. ssa Angela Lostia di condurre il gruppo di valutazione partecipata. 2] Un particolare ringraziamento ai componenti del gruppo valutazione che hanno partecipato con la scrivente a tutto il percorso: Angela Lostia, Lina Palazzo (CIdiS), Ines Zanera (Gruppo di Volontariato Vincenziano), Veronica Finocchio (Consorzio Coesa). 3] Fra questi: residenza in Provincia di Torino, età compresa fra 18 e 60 anni, possesso di stato di disoccupazione, idoneità fisica, disponibilità immediata al lavoro, assenza di condanne penali, per gli stranieri possesso del permesso di soggiorno. 4] Il buono è un tagliando cartaceo di valore predeterminato. Gli utenti richiedono i servizi alle organizzazioni e per il pagamento consegnano i buoni il cui rimborso è effettuato dal Consorzio. 5] La prevista partecipazione al progetto da parte del locale Centro per l impiego non si è potuta concretizzare. NUOVI INDIRIZZI PER LE CURE DOMICILIARI IN CAMPANIA Giuseppe Cascone*, Anna Pina Cuccurullo** Da un percorso di programmazione partecipata, una strategia per lo sviluppo della domiciliarità Le Linee Guida Regionali e gli Obiettivi di Servizio Gli Obiettivi di Servizio sono finalizzati al miglioramento, nelle Regioni del Mezzogiorno, di alcuni servizi ritenuti essenziali per i cittadini e per le imprese, i cui livelli sono ancora caratterizzati da un ampio divario rispetto al resto d Italia. Per * Consulente e formatore. Si occupa da circa 15 anni di politiche sociali. Per la Regione Campania ha seguito con FormezPA l attuazione della legge 328/2000 e la stesura delle Linee Guida ADI ** Funzionario FormezItalia. Coordina progetti in area welfare dal 2004, in particolare per le Regioni con FormezPA. Per la Campania ha coordinato il Progetto sull ADI del Ministero del Lavoro e Politiche Sociali