FORUM P.A L INTEGRAZIONE SOCIO SANITARIA NEL DISTRETTO 9 MAGGIO 2001

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1 FORUM P.A L INTEGRAZIONE SOCIO SANITARIA NEL DISTRETTO 9 MAGGIO 2001 Maria Giuseppina La Falce Segreteria Conferenza Stato-Regioni Presidenza del Consiglio dei Ministri 1

2 1. L'integrazione socio-sanitaria nella pianificazione nazionale e regionale. La territorializzazione dei servizi e l avvio del distretto sociosanitario, la globalità degli interventi rispetto ai bisogni che vanno considerati nella loro unitarietà, sono stati all inizio degli anni 70 fattori fondamentali per l avvio del lungo e faticoso processo di integrazione tra il sociale e il sanitario, che ha portato a distanza di circa trent anni all approvazione di una legge quadro sull assistenza per la realizzazione di un sistema integrato di interventi e servizi sociali, unitamente al riconoscimento con i Piani nazionale per i servizi sociali e sanitario nazionale del concetto di integrazione socio- sanitaria quale una delle priorità della politica sociosanitaria nazionale. Nel Piano Sanitario Nazionale , nella parte relativa alle "Strategie per il cambiamento così si definisce l integrazione socio-sanitaria: " Per le condizioni che interessano le aree del disagio e dell'emarginazione, la definizione dell'integrazione -tra assistenza sociale e assistenza sanitaria ( e dei criteri per l'imputazione della relativa spesa) è condizione necessaria per la concreta attuazione dei livelli di assistenza, ferma restando la necessità di ridefinire, in parallelo, adeguati livelli di garanzia anche per l'assistenza sociale". Tutto ciò tenuto conto della riderinizione del ruolo delle autonomie locali nella programmazione regionale e nell'integrazione socioanitaria. Ma principalmente è la riappropriazione del territorio il concetto centrale della pianificazione per la realizzazione dell integrazione. A ciò ha contribuito il processo di decentramento amministrativo e l implementazione del concetto di sussidiarietà verticale con la valorizzazione del ruolo degli enti locali. L'integrazione tra assistenza sanitaria e sociale rappresenta dunque una priorità strategica dei piani regionali, cui destinare risorse vincolate e deve realizzarsi a tre livelli: istituzionale, gestionale e professionale. L'integrazione istituzionale nasce dalla necessità di promuovere collaborazioni tra istituzioni diverse che si organizzano per conseguire comuni obiettivi di salute. Può valersi di un'ampia dotazione di strumenti giuridici, quali le convenzioni e gli accordi di programma. Il distretto è la struttura operativa che meglio consente di governare i processi integrati fra istituzioni, gestendo unitariamente diverse fonti di risorse (del SSN, dei comuni, della solidarietà locale). 2

3 A questo scopo le Regioni, nei rispettivi piani, preferibilmente socio-sanitari, provvedono a definire i criteri di finanziamento e gli indirizzi organizzaztivi, mettendo in grado le aziende Usl di programmare l entità delle risorse da assegnare ai distretti. L'ìntegrazione gestionale si colloca a livello di struttura operativa: in modo unitario nel distretto. Le leggi regionali finora adottate in attuazione dei Decreti legislativi 502/92 e 517/93, per la materia sociosanitaria in gran parte si attengono "in linea di massima" a quanto stabilito dal decreti stessi, ovvero: - la gestione da parte delle Aziende dei servizi socio -assistenziali (non sono precisati i servizi socio -sanitari) avviene solo su delega dei Comuni; - l'azienda adotta specifica contabilizzazione nel proprio bilancio per le attività sociali; - la delega è accettata solo contestualmente al trasferimento dei volumi di spesa, alla Ausl, da parte dei Comuni; - gli aspetti organizzativi e gestionali dei servizi delegati sono affidati al Coordinatore dei servizi sociali, in larga parte delle Regioni, nominato d'intesa con la Conferenza dei Sindaci; il ruolo delle Conferenze dei Sindaci non ha particolare rilievo per la programmazione sociale delegata. Sul versante socio-assistenziale le leggi regionali che riordinano l'assistenza evidenziano i seguenti orientamenti: a) la quasi totalità delle Regioni ha regolamentato in modo organico (alcune anche con più leggi) l'assetto dei servizi socio -assistenziali, individuando ambiti territoriali ottimali" per la gestione dei servizi sociali (distretti, zone, ecc.) - coincidenti con la gestione sanitaria; _ b) la quasi totalità delle leggi regionali prevede in modo sostanzialmente omogeneo": - il mantenimento nel proprio ambiente e/o reinserimento nello stesso tramite attività domiciliari; - servizi aperti e territoriali, piuttosto che strutture di ricovero, con regolamentazione dei requisiti organizzativi e di personale per le strutture residenziali e semi residenziali; - coordinamento e integrazione tra attività sanitarie e attività sociali di massima coincidente con norme già indicate nelle leggi di organizzazione sanitaria (Veneto, Umbria, Toscana, Liguria, Emilia Romagna Piemonte, Lazio); - forme di partecipazione dei cittadini alla gestione dei servizi. - c) Il quadro istituzionale, risultante dalle leggi di riordino, fa emergere diverse in merito all'ente e alle modalità di gestione dei servizi sociali: 3

4 - Basilicata, Liguria, Piemonte, Toscana, Umbria, Molise, Emilia Romagna, Campania, Lazio, Veneto, Valle d'aosta e Friuli Venezia Giulia, invitano i Comuni a gestire le attività sociali in forma associata, individuando la delega alle Aziende Sanitarie tra gli strumenti da adottare per le funzioni sociosanitarie; - Lombardia, Calabria, Sicilia, Marche, Puglia, Sardegna, Province di Trento e Bolzano per l'esercizio delle funzioni assistenziali, lasciano ai singoli Comuni la facoltà di associazione e di eventuale utilizzo della delega alle Aziende sanitarie; - nove- Regioni prevedono un "servizio sociale" nell'usl; - le restanti inseriscono nel servizio sanitario solo competenze sociali legate ad aree problematiche (matemo-infantile, anziani, handicap, psichiatria, tossicodipendenze); -circa la distribuzione su livelli, 7 regioni individuano un "servizio sociale di base" inserito nel distretto o in altri servizi zonali, ed un'area di coordinamento a livello di Associazione intercomunale (zona, ambito, ect.). Nella quasi totalità, le leggi regionali introducono, accanto alle norme, processi di programmazione triennale, attraverso piani o programmi dei servizi sociali. In alcune situazioni si tratta di piani socio -sanitari (integrati con la pianificazione sanitaria), con la richiesta ai Comuni e alle loro associazioni di predisporre programmi attuativi per le zone di competenza. Allo scopo, va evidenziato che tredici Regioni prevedono requisiti regionali per le strutture socio-assistenziali, otto di esse prevedono anche i percorsi regionali per le autorizzazioni al funzionamento di tali strutture. All'interno delle autorizzazioni sono collocate norme e. indirizzi per convenzioni, accreditamento o semplice legittimnazione delle strutture private no-profit e profit, che intendono svolgere attività sociali in collegamento con l'ente pubblico. L'analisi delle leggi e dei piani regionali mostra, per oltre la metà delle regioni, l'approccio socio-sanitario come metodo più funzionale alla soluzione di bisogni complessi e misti, stimolante per il lavoro di gruppo e per elaborare strategie dove l'utente è risorsa attiva. Il territorio viene considerato non solo lo spazio in cui c'è il rapporto servízio/utente, ma un luogo di rapporti dinamici e costruttivi tra ente locale, azienda sanitaria e collettività (altre risorse forrnali e informnali), ricercando in maniera progettuale tutti gli elementi che in esso sono reperibili (volontariato, organismi noprofit e profit). Il territorio diventa un "osservatorio -laboratorio" dove si elaborano strategie operative insieme alla collettività, per affrontare e risolvere i problemi dei soggetti fragili. 4

5 2.L'integrazione socio-sanitaria nel decreto legislativo n.229 del Gli ambiti di competenza riguardanti gli interventi e servizi sociali e le attività di rilievo sanitario connesse con quelle socio assistenziali negli anni precedenti erano: la legge n. 730 dei dicembre 1983 che all'articolo 30 cosi recitava: "Per l'esercizio delle proprie competenze nelle attività di tipo socioassistenziale, gli enti locali e le Regioni possono avvalersi, -in tutto o in parte, delle unità sanitarie locali, facendosi completamente carico del relativo finanziamento. Sono a carico del fondo sanitario nazionale gli oneri delle attività di rilievo sanitario connesse con quelle socio - assistenziali. Le unità sanitarie locali tengono separata contabilità per le funzioni di tipo socio -assistenziale ad esse delegate ". il d.p.c.m. dell 8 agosto 1985 dal titolo "Atto di indirizzo e coordinamento alle Regioni e alle Province Autonome in materia di attività di rilievo sanitario connesse con quelle socio -assistenziali, ai sensi dell'art. 5 della legge 23 dicembre 1978, n. 833" definisce le "attività di rilievo sanitario" connesse con quelle socio -assistenziali come quelle "... attività che richiedono personale e tipologie di intervento propri dei servizi socio - assistenziali,, purché siano dirette immediatamente e in via prevalente alla tutela della salute dei cittadino e si estrinsechino in interventi, a sostegno dell'attività sanitaria di prevenzione, cura e lo riabilitazione fisica e psichica del medesimo, in assenza dei quali l'attività sanitaria non può svolgersi o produrre effetti ". La legge 419 del 1998, di delega al Governo per la razionalizzazione del Servizio sanitario nazionale, a proposito dell'integrazione assistenziale socio-sanitaria, prevede all articolo 2, comma 1, lettera n) quanto segue: Prevedere tempi, modalità e aree di attività per pervenire ad una effettiva integrazione a livello distrettuale dei servizi sanitari con quelli sociali, disciplinando altresì la partecipazione dei comuni alle spese connesse alle prestazioni sociali; stabilire principi e criteri per l'adozione, su proposta dei Ministri della sanità e per la solidarietà sociale, di un atto di indirizzo e coordinamento, ai sensi dell'articolo 8 della Legge 15 marzo 1997, n. 59, in sostituzione del decreto del Presidente del consiglio dei ministri 8 agosto 1985, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 191 del 4 agosto 1985, che assicuri livelli uniformi delle prestazioni socio -sanitarie ad alta integrazione sanitaria, anche in attuazione del Piano sanitario nazionale. Per quanto riguarda riferimenti normativi più specificamente connessi ad ambiti di politica sociale, occorre innanzitutto riferirsi alla definizione contenuta all'articolo 128 del D.Igs. 112/98, dove, con la denominazione di "interventi e servizi sociali", 5

6 venivano comprese: "... tutte le attività relative alla predisposizione ed erogazione di servizi, gratuiti ed a pagamento, o di prestazioni economiche destinate a rimuovere e superare le situazioni di bisogno e di difficoltà che la persona umana incontra nel corso della sua vita. Le due tipologie generali indicate al comma 2 dell'art. 3 septies del Dlgs 229/99 sono le prestazioni sanitarie a rilevanza sociale, quando nell'intervento prevale la componente sanitaria e sono finalizzate alla promozione della salute, prevenzione, individuazione, rimozione e contenimento di esiti degenerativi o invalidanti di patologie congenite o acquisite, e le prestazioni sociali a rilevanza sanitaria quando è dominante la componente sociale e vi è l obiettivo di supportare la persona in stato di bisogno, con problemi di disabilità o di emarginazione che ne condizionano lo stato di salute. Le prestazioni socio-sanitarie si caratterizzano per la. natura e la complessità dei bisogni a cui si rivolgono e si connotano per la unitarietà di intervento basato sul concorso progettuale di apporti professionali sanitari e di protezione sociale organicamente inseriti nel progetto assistenziale che esse garantiscono e che si basa sulla condivisione degli obiettivi delle responsabilità e la complementarietà delle risorse necessarie per il raggiungimento dei risultati di salute. Lo stesso decreto n.229/99 definisce prestazioni socio-sanitarie ad elevata integrazione sanitaria quelle prestazioni sanitarie a rilevanza sociale che si connotano per particolare rilevanza terapeutica, intensità della componente sanitaria e l'afferenza a peculiari aree di bisogno proprie delle aree materno- infantile, anziani,handicap, patologie psichiatriche e dipendenze da droga,alcol e fannaci, patologle per infezioni da HIV e patologie in fase terminale,inabilità o disabilità conseguenti a patologie cronico-degenerative. Proprio in ragione di questa peculiarità sono assicurate dalle aziende sanitarie e comprese nei livelli essenziali di assistenza sanitaria. L'appropriatezza delle prestazioni sanitarie a rilevanza sociale è strettamente connessa alla valutazione multiprofessionale del bisogno, alla definizione di un piano lavoro integrato e personalizzato e alla loro organica articolazione nel processo assistenziale. Su questa base esse rientrano nel livelli essenziali di assistenza sanitaria, per quanto di competenza delle risorse sanitarie richieste. Le prestazioni sanitarie a rilevanza sociale sono erogate dalle aziende sanitarie e sono finanziate a livello distrettuale tenendo conto degli indirizzi regionali di cui al comma 6 dell'art.3 septies. Le prestazioni sociali a rilevanza sanitaria sono erogate dai Comuni negli ambiti previsti dalla legge regionale e sono finanziate dai comuni con modalità atte a garantire livelli concordati di assistenza sociale quantomeno entro gli ambiti, 6

7 territoriali di cui sopra, sulla base di parametri di convergenza regionale tali da garantire soglie universalistiche di risposta ai bisogni. Al sensi dell'art.2, la Conferenza permanente per la programmazione sanitaria e socio-sanitaria, istituita con legge regionale, formula le osservazioni al piano sanitario regionale allo scopo di garantire congruenza con i piani attuativi locali e con i programmi delle attività territoriali, che devono essere assicurati dai distretti evidenziando le condizioni di compatibilità tra quota capitarla sanitaria e risorse del fondo sociale necessarie per garantire livelli integrazione socio sanitaria coerenti con gli obiettivi di salute definiti nel piano regionale e nel programma delle attività territoriali. La legge 8 novembre 2000, n.328 recante : Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali, all articolo 18, comma 6 prevede che le Regioni adottino il piano regionale degli interventi e dei servizi sociali, provvedendo in particolare all integrazione socio-sanitaria, in coerenza con gli obiettivi del piano sanitario regionale, nonché al coordinamento con le politiche dell istruzione, della formazione professionale e del lavoro. All articolo 19 si dispone che i Comuni associati provvedano, d intesa con le AUSL a definire il piano di zona. L atto di indirizzo e coordinamento di recente adottato dal Governo di individuazione delle prestazioni sociali a rilievo sanitario e sanitarie a rilievo sociale ai fini dell imputazione della spesa delle stesse al servizio sanitario regionale o ai comuni individua "momenti di programmazione e di offerta delle prestazioni svolti in maniera integrata sia sul piano procedurale che di offerta delle prestazioni stesse. Le due componenti sociale a rilievo sanitario e sanitario a rilievo sociale vengono graduate in un unico processo assistenziale, la cui costruzione diviene il momento fondamentale in relazione al grado di patologia esistente, alla cronicità instaurata, alle potenzialità di recupero. Occorre tenere conto, ai fini della determinazione della natura del bisogno, degli aspetti inerenti: a)funzioni psicofisiche; b)natura delle attività del soggetto e limitazioni; c)modalità di partecipazione alla vita sociale; d)fattori di contesto ambientale e familiare che incidono nella risposta al bisogno e al suo superamento. 7

8 Il livello di intensità assistenziale è stabilito in fasi temporali :intensiva, estensiva e di lungoassistenza. Il punto di convergenza di questo processo è il territorio, sul quale con diverse competenze insistono più interventi. E necessario allora che, sotto il profilo dell assetto istituzionale, si pensi al distretto sanitario e alla zona sociale come sedi di programmazione ed erogazione di servizi e non entità istituzionali autonome rispetto all azienda sanitaria ed ai Comuni, quindi ad una zona socio-sanitaria che comprenderà i contenuti operativi della zona sociale e del distretto sanitario. Tale ipotesi potrebbe assicurare sotto il profilo dell accesso alle prestazioni, l erogazione contestuale di prestazioni sanitarie e azioni di protezione sociale all interno di un unico progetto personalizzato, redatto sulla scorta di valutazioni multidimensionali. I principali attori che devono garantire, nell ambito di questo processo, l accesso alle prestazioni sono l assistente sociale per i servizi sociali ed il medico di medicina generale per il servizi sanitario. In questo contesto un ruolo determinante è svolto dal distretto che integra le risposte sanitarie con quelle sociali, ferma restando l attribuzione degli oneri economici in capo a ciascun soggetto erogatore sulla base della tipologoa delle prestazioni rese. 8

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