LE POLITICHE DEL PERSONALE TRA PROCESSI DI STABILIZZAZIONE E SPINTE AL CAMBIAMENTO: QUALE RUOLO PER LA FORMAZIONE

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1 RUOLO DELLA FORMAZIONE NELLE POLITICHE DEL PERSONALE PARTE II - CAPITOLO 1 LE POLITICHE DEL PERSONALE TRA PROCESSI DI STABILIZZAZIONE E SPINTE AL CAMBIAMENTO: QUALE RUOLO PER LA FORMAZIONE di Francesco Verbaro 1 La Pubblica Amministrazione italiana negli ultimi due decenni ha avviato un processo di cambiamento significativo che non ha prodotto i risultati auspicati per le resistenze e le difficoltà che si sono riscontrate nella gestione e attuazione delle norme di riforma. La fase attuale della riforma ha vissuto diverse battute di arresto e più di un allarme per la crisi gestionale del cambiamento, dovuta ad una serie di spinte: di carattere politico, sindacale e corporativo. Proprio queste pressioni hanno impedito di dare centralità all utente e ai servizi, favorendo una gestione autoreferenziale delle riforme. La complessità di questa transizione risiede proprio nella spinta a realizzare attività e servizi efficienti, in linea con la domanda sociale dei cittadini e delle imprese, anche attraverso processi organizzativi del tutto nuovi improntati ai principi di qualità, efficienza, efficacia, controllo di gestione, trasparenza, razionalizzazione dei costi, rispetto ai vecchi modelli della Pubblica Amministrazione autoreferenziale, ma in un quadro di ordinamenti, norme e mission generale (garanzia, equità, imparzialità) che rimane immutato. Dunque, si provano a cambiare le procedure e gli strumenti, si sviluppano le attività e le competenze svolte dall Ente, sempre più orientate a soddisfare i cittadini, ma in un contesto in cui rimangono immutati il ruolo della politica, teso più a gestire il particolare che a programmare, la cultura manageriale e l organizzazione del lavoro. I processi fondamentali della riforma, il decentramento, la semplificazione delle regole e delle procedure, l investimento in ICT, la contrattualizzazione del rapporto di lavoro e la riforma della dirigenza si sono sviluppati spesso in maniera separata l uno dall altro, attraverso la prosecuzione di una gestione autoreferenziale delle risorse, sia umane che strumentali, mancando sia della visione integrata, che è necessaria ad un processo di radicale riforma della Pubblica Amministrazione, sia di una spinta propulsiva che è venuta meno non riuscendo a far nascere una volontà datoriale e una rappresentanza forte degli interessi diffusi. IL CONTESTO: UNA TRANSIZIONE DA GOVERNARE In questi anni la sfida della classe dirigente, politica ed amministrativa, doveva essere quella di riuscire a trasformare la Pubblica Amministrazione, avvicinandola alle comunità presenti sul territorio (decentramento), rendendola più trasparente ed aperta (semplificazione delle procedure e delle regole), innovandola negli strumenti e nei processi di lavoro (ICT) e orientando le sue finalità alla soddisfazione delle esigenze dei citta- 1 Francesco Verbaro, Direttore generale del personale delle Pubbliche Amministrazioni - Dipartimento della funzione pubblica. 11 RAPPORTO SULLA FORMAZIONE NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

2 PARTE II - CAPITOLO 1 RUOLO DELLA FORMAZIONE NELLE POLITICHE DEL PERSONALE dini attraverso modelli organizzativi simili ai paradigmi della gestione aziendale (rapporto di lavoro di tipo privatistico e responsabilizzazione della dirigenza). Oggi, leggendo i dati sui risultati raggiunti, la sfida, almeno su alcuni fronti, risulta ancora tutta da vincere. Un organizzazione che deve perseguire l interesse pubblico come mission, e non come obbligo di legge, ha bisogno di strutture che devono evitare inutili e costose duplicazioni. Allo stesso tempo deve attrezzarsi per reclutare la dirigenza e il personale in maniera da attrarre il miglior capitale umano. E i processi di progettazione, realizzazione ed erogazione dei servizi devono sempre essere orientati al raggiungimento del risultato e, soprattutto, alla soddisfazione delle esigenze di una comunità. Un organizzazione, poi, che guarda ai modelli privatistici di gestione delle risorse come punto di riferimento per l efficienza e l efficacia della sua azione, non può prescindere dal verificare, valutare, sanzionare e premiare il suo personale. E, non ultimo, di valorizzarlo attraverso lo sviluppo continuo delle competenze e delle conoscenze. Una Pubblica Amministrazione che aspira ad essere strumento a sostegno della modernizzazione del Paese, dunque, non è conciliabile con una visione politica che la vuole soprattutto come ammortizzatore sociale sul fronte dell occupazione. Efficienza; capacità di leggere la domanda sociale e flessibilità organizzativa per rispondere; valutazione dell azione; valorizzazione del merito; gestione corretta delle risorse pubbliche: sono tutti elementi indispensabili per una Pubblica Amministrazione a misura di cittadino e non possono essere subordinati ad esigenze politico-sindacali. La stabilizzazione del personale, utilizzato in questi anni nelle Pubbliche Amministrazioni con contratti di lavoro a tempo determinato o attraverso collaborazioni di lavoro autonomo, se ha una logica in termini di risposta sociale alla lotta al precariato, rischia però di avere un impatto devastante per la modernizzazione delle strutture amministrative. Infatti, in questi anni, la proroga dei contratti a termine e l utilizzo dello stesso personale nel tempo attraverso tipologie contrattuali diverse hanno creato un bacino di lavoratori intrappolati in uno stato di precariato (non potendo compiere altri percorsi formativi qualificanti) e al contempo hanno portato le Amministrazioni a mantenere gli attuali assetti organizzativi ed a non utilizzare la contrattazione integrativa e la formazione, e quindi gli strumenti del datore di lavoro privato, per dare efficienza al lavoro pubblico. In questa fase assumere personale, spesso individuato anni prima evitando regolari concorsi, senza porsi il problema se è utile alla missione istituzionale o se, ancor di più, è in possesso delle sufficienti competenze, mina dalle fondamenta il progetto stesso di costruire una Pubblica Amministrazione a servizio della comunità. Agli occhi degli osservatori esterni (ma anche per gli addetti ai lavori) l attuale Pubblica Amministrazione assume invece i contorni di un organizzazione a servizio dei suoi stessi dipendenti o di una casta politica sprecona ed autoreferenziale. Ad un datore di lavoro pubblico che non seleziona, ma che stabilizza a colpi di norme confuse e con un profilo di dubbia costituzionalità, non sarà necessaria neppure la RAPPORTO SULLA FORMAZIONE NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE 2007

3 RUOLO DELLA FORMAZIONE NELLE POLITICHE DEL PERSONALE PARTE II - CAPITOLO 1 leva della formazione per qualificare il proprio personale in funzione dell evoluzione, al suo interno, dei ruoli professionali. L attenzione, anno dopo anno, sarà rivolta più a trovare una collocazione al personale stabilizzato che alla corretta e razionale gestione delle risorse umane, finalizzata all efficienza e alla qualità dei servizi erogati ai cittadini. Che questo sia già pericolosamente un processo in atto lo dimostra la tendenza a progettare e ad investire meno nella formazione strategica, ossia quella finalizzata allo sviluppo delle competenze e alla diffusione di una cultura della qualità e dell efficienza dell azione della Pubblica Amministrazione, mentre crescono, in proporzione, la consulenza e la formazione assistenza, proprio perché funzionali alla stabilizzazione di personale scarsamente preparato al ruolo richiesto. In fondo, al di là dei generici impegni al miglioramento delle performance degli uffici e dei dipendenti, che si sia scelta la strada di appiattire al basso il profilo del lavoro pubblico lo stanno a dimostrare anche gli accordi sindacali nei rinnovi contrattuali. Nei contratti nazionali di lavoro c è poco spazio per gli investimenti in formazione ed è lontano l obiettivo dell 1% del monte salari (previsto nel CCNL del 1995 e richiamato nella direttiva del Dipartimento della funzione pubblica 14 del 1995) in attività di formazione. La formazione o è finalizzata alla progressione verticale dei dipendenti o, semplicemente, non è. Progressione verticale, ben inteso, che non soggiace al meccanismo dell incentivazione, ma che sempre più diventa strumento di recupero salariale. Anche l ultimo Memorandum, firmato dal Governo e dalle organizzazioni sindacali lo scorso 18 gennaio 2007, porta con sé poche novità su questo fronte ma, per alcune questioni, si fanno dei passi indietro. Per la prima volta si è parlato di produttività individuale e di potere ai dirigenti, ma con riferimenti tanto generici da aver appena scalfito l impalcatura dei contratti nazionali. Di contro il Governo ha ceduto parecchio, soprattutto in tema di concertazione con i sindacati su materie che dovrebbero essere di esclusiva pertinenza del datore di lavoro, come la riorganizzazione delle strutture e le modalità di accesso alla dirigenza. I prossimi accordi quadro con le organizzazioni sindacali, dovrebbero invece contribuire ad invertire la tendenza alla deprofessionalizzazione delle Pubbliche Amministrazioni, che si sta acuendo con stabilizzazioni e condoni vari, rilanciando l idea che questo Paese ha la necessità, come non mai nel suo passato, ad avere una struttura pubblica che sia in grado di produrre servizi di qualità, valutare il lavoro dell organizzazione e del singolo, premiare gli uffici efficienti o sanzionare quelli che disattendono gli standard minimi. C è la necessità di governare la transizione attraverso interventi, sia di tipo normativo che gestionale, anche complessi, ma coerenti tra loro, al fine di completare finalmente la riforma delle Pubbliche Amministrazioni. Singole leve, come la formazione o gli investimenti in ICT, private di una visione di insieme, si rivelano inefficaci rispetto agli obiettivi della riforma. La stessa digitalizzazione richiede una dirigenza e del personale in grado di svolgere un ruolo trainante nel processo di innovazione. 11 RAPPORTO SULLA FORMAZIONE NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

4 PARTE II - CAPITOLO 1 RUOLO DELLA FORMAZIONE NELLE POLITICHE DEL PERSONALE L ASSETTO ORGANIZZATIVO E LE POLITICHE PER IL PERSONALE La mancata adozione di misure sull organizzazione e di politiche nuove sul personale certamente non aiuta la programmazione della formazione e, in generale, lo stato di salute della stessa Pubblica Amministrazione. In materia di organizzazione non si è proceduto ad una revisione delle strutture amministrative rispettosa dei principi contenuti nell articolo 2 del decreto legislativo 165 del Pochi sono gli esempi di Amministrazioni che hanno riorganizzato gli uffici secondo i criteri di funzionalità (rispetto ai compiti e ai programmi di attività); di flessibilità; di collegamento delle attività (adeguandosi ai principi della comunicazione interna ed esterna ed assicurando l interconnessione mediante sistemi informatici); di garanzia dell imparzialità e della trasparenza dell azione amministrativa; di armonizzazione degli orari di servizio e di apertura degli uffici (in considerazione delle esigenze dell utenza e degli orari delle Amministrazioni Pubbliche dei Paesi dell Unione europea). Molte sono ancora oggi le duplicazioni nelle Amministrazioni Pubbliche, al punto da spingere il legislatore ad intervenire diverse volte sugli organici (legge 289/2002 e legge 311/2004) e, quindi, più specificatamente con l articolo 1, commi 404 e 440 e seguenti, della legge 296/2006, sulle attività di supporto. Quest ultima norma prevedeva tagli del 10% e del 15% rispettivamente delle dotazioni organiche dei dirigenti e del personale addetto a servizi interni alla stessa PA. Le politiche del personale sono state negativamente vincolate da una cattiva contrattazione collettiva e da un reclutamento condizionato da spinte corporative e politiche (posti riservati agli interni, accesso dall esterno solo nelle posizioni economiche basse, ricorso ai contratti di lavoro flessibile). Analizzando la contrattazione, dal punto di vista ordinamentale, soprattutto gli ultimi accordi collettivi non sono riusciti a creare quel quadro giuridico stabile e completo tale da consentire una gestione corretta ed efficiente del personale, riducendo le incertezze giuridiche e il contenzioso che colpiscono in maniera crescente il lavoro con le Pubbliche Amministrazioni. Le invadenze delle norme di carattere pubblicistico, tendenti a frenare le illegittimità contrattuali, ma, soprattutto, i numerosi vuoti normativi che i contratti hanno sempre più creato, portano oggi ad avere un quadro regolamentare deficitario e incerto su molti aspetti. Dal punto di vista finanziario le esigenze erano quelle da un lato di contenere la spesa per il personale e, dall altro, di evitare le differenziazioni ingiustificate derivanti da una pletora di leggi-provvedimento. Si è registrato purtroppo un grave fallimento alla luce della mancata ponderazione degli istituti giuridici, mal regolamentati nella contrattazione, e della cattiva gestione della contrattazione di secondo livello. Dal punto di vista gestionale l obiettivo era quello indicato all articolo 1 del decreto legislativo 165/2001 di realizzare la migliore utilizzazione del personale nelle Pubbliche Amministrazioni, al contempo tappa obbligata per addivenire ad un Amministrazione che costi meno e produca migliori servizi. La rigidità nella gestione del personale è aumentata se si pensa ai tempi e ai contenziosi sulla mobilità; alle poche norme sull articolazione dell orario di servizio e orario di lavoro o agli inquadramenti nelle categorie più elevate RAPPORTO SULLA FORMAZIONE NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE 2007

5 RUOLO DELLA FORMAZIONE NELLE POLITICHE DEL PERSONALE PARTE II - CAPITOLO 1 Quest ultimo tema, trattato dal punto di vista gestionale e organizzativo, non può che sollevare dubbi visto che le continue progressioni verticali del personale negli anni hanno creato storture profonde nella gestione del personale in quanto hanno svuotato gli organici delle professionalità basse, ancora necessarie, non fornendo al contempo le alte professionalità utili alle Amministrazioni. Analizzando, invece, la questione del reclutamento e, in particolare, della gestione dei contratti flessibili, l esperienza di questi anni ci mostra come l eccessivo ricorso a questi istituti non è legato ad un problema di norme. Anzi, come è noto, in questi anni non sono mancati limiti, tetti e vincoli ordinamentali. Il ricorso ai contratti a tempo nella Pubblica Amministrazione trova, invece, una risposta nelle dinamiche che interessano in generale il settore pubblico. Sicuramente i vincoli gestionali e la incapacità delle Amministrazioni di far fronte alle esigenze amministrative con il personale in servizio è uno degli elementi da tenere in considerazione. Questo ha portato le Amministrazioni ad individuare in termini di convenienza le soluzioni e gli strumenti da adottare per far fronte al fabbisogno di personale. Tra le convenienze abbiamo senz altro la selezione del personale attraverso procedure semplificate che hanno consentito una certa discrezionalità nella scelta del personale. Ne consegue che i termini di attivazione di un contratto a termine si rivelano abbastanza brevi e certamente più convenienti ad esempio rispetto ad una mobilità. I contratti a termine e flessibili in generale non sono vincolati dalla dotazione organica dell Ente, né da vincoli finanziari (se non in parte o indirettamente, secondo i comparti) o di autorizzazione. La seconda caratteristica del settore pubblico riguarda la tendenza delle Amministrazioni a non possedere un comportamento etico nella gestione delle risorse in generale grazie ad una continua ingerenza della classe politica e degli amministratori che mal sopporta l esclusione dalla gestione. Questo comporta un approccio dalla selezione alla gestione che non tiene conto, al di là delle regole che non possono perseguire tutte le patologie, delle esigenze di funzionamento dell Amministrazione e del rispetto del lavoratore. La Pubblica Amministrazione viene in generale utilizzata per distribuire risorse ma rispetto ad esigenze particolari che poco hanno a che fare con l interesse pubblico. Si pone proprio in questo settore, in diverse aree del Paese, un emergenza di trasparenza e di corruzione che interessa le modalità di reclutamento, la spesa, i contratti di lavoro e le proroghe. UN POSSIBILE PERCORSO E IL RUOLO DELLA FORMAZIONE Nell attuale pubblicistica spesso si fa riferimento all esigenza di un intesa bipartisan per alcune questioni prioritarie per il futuro del Paese, le quali necessitano di soluzioni condivise tra i diversi schieramenti politici in quanto possono apportare benefici solo se attuate e supportate nel medio-lungo periodo. La riforma delle Pubbliche Amministrazioni fa parte certamente di queste priorità. Il cambiamento atteso sul fronte del settore pubblico, che non può non essere condiviso e coinvolgere tutti i livelli di Governo, deve essere basato sulla consapevolezza, da parte di tutti gli attori politici e sociali, che le Pubbliche Amministrazioni devono assumere in pieno il ruolo di produttore di servizi e non quello di ammortizzatore sociale. 11 RAPPORTO SULLA FORMAZIONE NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

6 PARTE II - CAPITOLO 1 RUOLO DELLA FORMAZIONE NELLE POLITICHE DEL PERSONALE Occorre una riflessione approfondita, sulle scelte da operare a monte, guardando il quadro reale che viene fuori dai dati della Ragioneria generale, dall ISTAT e dalle altre fonti istituzionali, sui vari aspetti che compongono l universo delle Pubbliche Amministrazioni al fine di individuare un programma d azione e gli interventi da mettere in campo. Un programma d azione che, certamente, dovrà prevedere interventi normativi in grado di incidere sull ordinamento delle strutture pubbliche, rinforzando coerentemente istituti importanti per assicurare la qualità delle prestazioni e irrobustendo maggiormente il ruolo e la responsabilità della dirigenza. Anche attraverso gli accordi con i sindacati è necessario recuperare la giusta attenzione all analisi dei comportamenti e agli strumenti in grado di qualificare i servizi offerti dalle Amministrazioni ai cittadini e alle imprese. Questo significa anche rivedere profondamente le norme sulla stabilizzazione del precariato nel pubblico impiego, riportando i termini della questione all interno del dettato costituzionale. Va riaffermato con forza che l accesso negli uffici delle Amministrazioni Pubbliche deve avvenire tramite selezioni concorsuali rigorose, in grado di assicurare il miglior capitale umano. C è un altra flessibilità che è stata poco utilizzata nel settore pubblico ed è quella che deriva dalla formazione, aggiornamento e riqualificazione del personale che consente quella maggiore interazione tra singolo lavoratore ed esigenze organizzative. C è la necessità di mettere al centro la professionalità e le competenze in relazione alle finalità istituzionali e ai servizi. Un settore pubblico utile non può che passare attraverso un lavoro pubblico qualificato e utile. Inoltre dobbiamo rafforzare (e, in alcuni casi, far funzionare per la prima volta) gli strumenti di valutazione, tenendo conto delle peculiarità di ciascuna Amministrazione. È vero che sono stati introdotti nell attuale sistema i nuclei di valutazione, che sono finalizzati all assegnazione dell indennità di risultato ai dirigenti, ma il controllo strategico, necessario a verificare il conseguimento degli obiettivi dell Amministrazione, è quasi sempre assente dall organizzazione pubblica. Pertanto, la strada da percorrere è quella della valutazione dell azione degli uffici pubblici partendo dalle caratteristiche delle singole strutture. A livello centrale andrebbero definiti gli standard minimi di qualità dei servizi da garantire ai cittadini, mentre gli strumenti di valutazione e di monitoraggio potrebbero essere individuati nell ambito delle singole Amministrazioni attraverso l introduzione di obiettivi strategici che devono essere misurabili e verificabili. Dunque, sarà strategico agire su tutte le leve della gestione del personale: dalla mobilità alle progressioni, dalla valutazione delle prestazioni alla capacità di premiare il merito, dalla selezione del personale alla sua formazione continua. Infatti, la formazione non deve essere una variabile esterna rispetto a questo quadro, ma lo deve comprendere e sostenere nella sua evoluzione. È forte il bisogno di una formazione utile che agevoli ed aiuti i processi in corso e che sia capace di rispondere alle esigenze organizzative nell ambito della riqualificazione del personale, della mobilità, della flessibilità e, in generale, dell innovazione e della modernizzazione RAPPORTO SULLA FORMAZIONE NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE 2007

7 RUOLO DELLA FORMAZIONE NELLE POLITICHE DEL PERSONALE PARTE II - CAPITOLO 1 Se, nella sfera della gestione delle risorse umane e finanziarie in relazione alla capacità di rispondere alla domanda di qualità dei servizi che proviene dalla società, il paradigma per le Amministrazioni è quello del settore privato, allora non è possibile immaginare un datore di lavoro pubblico debole, non in grado di valutare i suoi dipendenti (anche per una volontà politica), di valorizzarli e di formarli adeguatamente e, dunque, di intervenire per modificare gli assetti organizzativi o per distribuire le risorse in modo razionale. 11 RAPPORTO SULLA FORMAZIONE NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

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