Commissione per il controllo dei bilanci DOCUMENTO DI LAVORO

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1 PARLAMENTO EUROPEO Commissione per il controllo dei bilanci DOCUMENTO DI LAVORO sulla relazione speciale n. 6/2010 della Corte dei conti europea intitolata "La riforma del mercato dello zucchero ha raggiunto i propri obiettivi principali?" Commissione per il controllo dei bilanci Relatore: Theodoros Skylakakis DT\ doc PE v01-00 Unita nella diversità

2 1. Introduzione (sulla base della sintesi della Corte) Le imprese UE producono lo zucchero principalmente a partire dalle barbabietole da zucchero coltivate dai bieticoltori. Prima della riforma del mercato, l'ue era uno dei maggiori produttori di zucchero del mondo e si attestava al secondo posto in termini di consumi. Nel 2006 è stata approvata una riforma del mercato dello zucchero al fine di allineare quest'ultimo con i principi fondamentali di maggiore orientamento al mercato della nuova politica agricola comune, nonché di rispettare gli impegni assunti dall'unione in campo internazionale. I principali obiettivi perseguiti dalla riforma sono: a) assicurare la competitività dell'industria UE dello zucchero; b) stabilizzare i mercati e garantire la sicurezza degli approvvigionamenti di zucchero; c) contribuire ad assicurare un equo tenore di vita alla popolazione agricola tramite strumenti atti a mitigare il significativo impatto socio-economico, diretto e indiretto, sulla stessa nelle regioni interessate. Le principali caratteristiche della riforma sono: a) una riduzione delle quote di produzione di 6 milioni di tonnellate, circa il 30% della quota di produzione totale, entro il mese di settembre 2010, fino a raggiungere un livello di produzione che la Commissione ha ritenuto adeguato a preservare l'equilibrio del mercato; b) graduali riduzioni dei prezzi alla tonnellata dello zucchero e delle barbabietole da zucchero, queste ultime in parte compensate tramite pagamenti diretti ai coltivatori; c) un fondo di ristrutturazione temporaneo, finanziato tramite un prelievo pagato dai produttori sulla propria quota, ammontante a 6,2 miliardi di euro e volto a finanziare principalmente l'aiuto alla ristrutturazione (4,7 miliardi di euro), l'aiuto alla diversificazione (0,7 miliardi di euro) e l'aiuto transitorio per le raffinerie a tempo pieno (0,2 miliardi di euro). 2. Estensione e approccio dell'audit L'audit svolto dalla Corte ha valutato fino a che punto sono stati raggiunti gli obiettivi della riforma del mercato dello zucchero rispondendo ai seguenti quesiti specifici: a) La riforma del mercato dello zucchero ha assicurato la futura competitività dell'industria UE dello zucchero? b) La riforma del mercato dello zucchero ha stabilizzato i mercati e garantito la sicurezza degli approvvigionamenti di zucchero? c) Gli strumenti/i meccanismi specificamente creati sono riusciti ad affrontare e alleviare i problemi di adeguamento connessi alla riforma? PE v /8 DT\ doc

3 3. Conclusioni della Corte 3.1 Quesiti a), b) e c) (precedente paragrafo 2) a) Competitività Complessivamente, quasi 6 milioni di tonnellate di quote, di cui 5,2 milioni relative allo zucchero bianco, sono state oggetto di rinuncia. Mentre la proporzione di quote disponibili per la produzione di zucchero oggetto di rinuncia è stata significativamente più alta nelle regioni considerate a bassa/media produttività, 2,4 milioni di tonnellate sono state abbandonate da produttori con stabilimenti situati in regioni che la Commissione considerava come le più competitive. La riforma ha fornito incentivi per una riduzione del livello delle quote e al contempo ha assegnato quote supplementari. Le proposte di riforma non hanno fornito incentivi per accrescere la competitività dei coltivatori che intendevano rimanere nel settore. b) Stabilizzazione dei mercati Gli auditor hanno concluso che, durante i primi tre anni, il mercato UE dello zucchero si è mantenuto stabile. Per quanto concerne la garanzia della sicurezza dell'approvvigionamento, il livello delle quote di produzione è al di sotto del consumo UE e l'unione è attualmente un importatore netto. L'UE è divenuta maggiormente dipendente dalle importazioni per quello che è considerato un prodotto strategico per l'industria agro-alimentare e chimica, mentre nuove utilizzazioni dello zucchero, come il bioetanolo, hanno fatto accrescere la domanda di approvvigionamenti. Si profila un rischio di delocalizzazione, dovuto al fatto che gli accresciuti diritti di accesso al mercato UE da parte dei paesi terzi rappresentano inoltre un incentivo per i produttori a investire in tali paesi. Ciò incrementa dunque il rischio di spostamento di alcuni impianti produttivi dell'ue, il che può accrescere la dipendenza dell'unione europea dalle importazioni e comportare potenzialmente effetti negativi sul tessuto sociale delle aree dell'ue in questione. La Corte osserva che almeno tre gruppi di produttori UE che hanno ricevuto aiuti rinunciando alle quote e chiudendo stabilimenti nell'unione hanno investito in impianti per la produzione di zucchero o firmato accordi commerciali in paesi terzi ai quali l'ue ha accordato concessioni commerciali. Alcuni produttori hanno quindi reagito alle riduzioni di quota all'interno dell'ue importando zucchero da paesi extra-ue. La riforma è concepita per ridurre i prezzi dello zucchero fino al 36% e il prezzo dello DT\ doc 3/8 PE v01-00

4 zucchero nell'ue ha seguito le riduzioni del proprio prezzo di riferimento. Tuttavia, alcuni studi indicano che è improbabile che le riduzioni del prezzo dello zucchero sfuso si riflettano nel prezzo al consumatore finale, in quanto la maggior parte delle economie di costo dovute alle riduzioni di prezzo verranno sommate al margine di profitto dei produttori industriali. c) Problemi di adattamento Riguardo alla possibilità che gli specifici strumenti/meccanismi siano riusciti ad affrontare e alleviare le difficoltà di adattamento derivanti dalla riforma, la Corte ha notato che, complessivamente, non è ancora possibile trarre conclusioni sulla misura in cui gli strumenti istituiti abbiano mitigato il significativo impatto socio-economico, diretto e indiretto, sulla popolazione agricola nelle regioni interessate. Come risultato della riforma, circa 80 zuccherifici sono stati chiusi. La Commissione e gli Stati membri non hanno posto sufficiente attenzione al monitoraggio dell'impatto sociale diretto dello smantellamento degli impianti di produzione. La Corte ha osservato che in alcuni Stati membri significativi ritardi nell'attuazione degli interventi di diversificazione tesi a elaborare alternative alla produzione di zucchero, nonché per quanto riguarda il rispetto degli obblighi in materia d'ambiente. Inoltre, non è stato reso disponibile alcun elemento probatorio a dimostrazione del fatto che l'aiuto transitorio, ammontante a 150 milioni di euro, versato ai tradizionali raffinatori di canna da zucchero fosse basato su parametri oggettivi, piuttosto che sulla perdita di "alcuni vantaggi" precedentemente goduti dai raffinatori in questione. 3.2 Il costo della riforma del mercato dello zucchero La Corte ha osservato che sebbene la riforma del mercato dello zucchero sia stata concepita in modo da non avere incidenze sul bilancio, è verosimile che, dopo la riforma, il costo complessivo per il bilancio UE nel periodo subisca un incremento pari a 1,2 miliardi di euro rispetto al periodo antecedente alla riforma. 4. Raccomandazioni della Corte La Corte ha presentato le seguenti raccomandazioni: 4.1. Occorre che gli strumenti e le misure siano concepiti in modo da garantire una coerenza di fondo e siano basati su un'approfondita valutazione tecnica delle esigenze, nonché su criteri obiettivi e non discriminatori. 4.2 La Commissione deve proporre misure volte a eliminare le rigidità e i vincoli dell'attuale sistema delle quote, che influenzano negativamente la competitività dei coltivatori e dei produttori. 4.3 Le decisioni future che incidono sulla produzione UE dello zucchero devono tenere conto del livello di produzione interna dello zucchero ritenuto necessario alla luce dell'obiettivo del PE v /8 DT\ doc

5 trattato di garantire la sicurezza degli approvvigionamenti. 4.4 La formazione dei prezzi nel settore alimentare, quantunque complessa, deve essere soggetta a regolare monitoraggio da parte della Commissione. La Commissione e gli Stati membri devono assicurare che la normativa sulla concorrenza sia correttamente applicata nel settore, garantendo in tal modo l'obiettivo del trattato di assicurare l'approvvigionamento dei consumatori a prezzi ragionevoli. 4.5 La Commissione e gli Stati membri devono adottare misure urgenti per far sì che gli interventi di diversificazione diventino rapidamente operativi e producano l'impatto desiderato per promuovere alternative alla produzione di barbabietole da zucchero e di zucchero. 4.6 La Commissione e gli Stati membri devono impegnarsi più attivamente per far sì che gli obblighi in tema di ambiente contratti dagli zuccherifici chiusi vengano pienamente rispettati. 5. Sintesi delle risposte della Commissione (per la versione integrale del testo, cfr. la relazione della Corte dei conti) Negli anni precedenti la riforma, vi erano crescenti pressioni affinché l'unione europea evitasse di esportare le eccedenze di zucchero a prezzi sovvenzionati sul mercato mondiale, fino alla concessione, a partire dal 1 ottobre 2009, di un accesso libero e senza restrizioni. La Commissione è del parere che la riforma del mercato dello zucchero dell'ue, adottata nel 2006, abbia realizzato con successo la ristrutturazione del settore, dotandolo di un quadro a lungo termine e migliorandone notevolmente la competitività. I produttori di zucchero dell'ue operano attualmente in un ambiente dove i prezzi istituzionali sono ridotti del 36% e la produzione è più concentrata nelle regioni ad elevata redditività. La Commissione sottolinea che la riforma non ha avuto incidenza sul bilancio in termini di spesa agricola. Gli adeguamenti necessari nei paesi ACP firmatari del protocollo sullo zucchero sono stati esplicitamente riconosciuti nella proposta della Commissione e sono stati affrontati in un programma specifico di aiuti concordato da Consiglio e Parlamento nell'ambito del pacchetto di riforma. La Commissione ritiene che l'aumento generale della competitività del settore dello zucchero nell'ue ottenuto con la riforma sia evidente e che l'obiettivo sia stato pienamente raggiunto. Aggiunge, inoltre, che la riforma si è basata su un sistema di rinunce volontarie alla quota di produzione, sostenuto in particolare da un fondo di ristrutturazione temporaneo. Ciascuna impresa produttrice di zucchero ha dovuto scegliere se abbandonare o mantenere la produzione, tenendo presente che in futuro avrebbe dovuto garantire la propria redditività a lungo termine in una situazione caratterizzata da prezzi istituzionali notevolmente inferiori. La Commissione illustra che la maggiore dipendenza da forniture esterne di zucchero è il risultato delle politiche commerciali e di sviluppo dell'ue, in particolare dell'iniziativa "Tutto tranne le armi", che ha concesso accesso illimitato al mercato UE alle importazioni provenienti dai paesi meno sviluppati, alcuni dei quali presentano un notevole potenziale in DT\ doc 5/8 PE v01-00

6 termini di esportazioni di zucchero. La Commissione afferma che in linea con il principio di sussidiarietà, la responsabilità di affrontare le conseguenze della chiusura degli stabilimenti (ovvero delle riduzioni di produzione), ivi compresa l'attuazione delle necessarie misure di diversificazione, spetta agli Stati membri. Per quanto concerne il costo complessivo della riforma, la Commissione ricorda che il regime dello zucchero è stato concepito per non incidere sul bilancio in termini di spesa per l'agricoltura e ritiene che tale obiettivo sia stato raggiunto. Le misure di accompagnamento per i paesi ACP derivano dall'impegno generale dell'ue, nel quadro dell'accordo di partenariato ACP-UE, di sostenere i paesi ACP nel cammino verso la riduzione della povertà e lo sviluppo sostenibile. Dette misure di accompagnamento, a giudizio della Commissione, non riguardano la sezione agricoltura del bilancio. 6. Commenti e raccomandazioni del relatore per un'eventuale inclusione nella relazione sul discarico alla Commissione per l'esercizio Rileva che, in generale, la riforma del mercato UE dello zucchero, adottata nel 2006, è stata un successo e ha raggiunto gli obiettivi tesi ad accrescere la competitività e colmare il divario di prezzo tra il mercato interno dell'ue e il mercato mondiale. 2. Osserva che la Corte dei conti europea mostra riserve riguardo alla misurazione della competitività su base esclusivamente regionale. Sottolinea che la Commissione non ha avuto l'opportunità di verificare la reale competitività dei singoli coltivatori e dei singoli zuccherifici. Se pertanto la competitività di una regione non è stata fondata sul suo potenziale reale, ma sulle distorsioni di mercato causate dalle quote relativamente elevate di talune regioni basate su criteri politici, il nuovo contesto risultante dalla riforma non garantisce le condizioni ideali in termini di potenziale reale di competitività di dette regioni. 3. Concorda con la Corte dei conti europea sul fatto che i dati relativi alla produttività e all'efficienza dei produttori di zucchero potrebbero essere realmente utili al fine di valutare l'attuazione della riforma. Il relatore chiede, pertanto, alla Commissione per quale motivo essa non abbia richiesto tali dati come requisito indispensabile per ricevere l'assistenza finanziaria. 4. Chiede alla Commissione per quale motivo ai grandi produttori di zucchero che hanno rinunciato alle loro quote accettando l'indennizzo del fondo di ristrutturazione quale incentivo finanziario ad abbandonare il settore non sia stato chiesto di fornire informazioni sulle modalità di utilizzo di tali fondi. Sottolinea, inoltre, l'importanza di raccogliere e gestire tali informazioni allo scopo di imprimere una spinta verso una futura organizzazione più efficace ed efficiente della politica agricola comune. 5. Gli zuccherifici hanno un ruolo di rilievo nell'ambito della politica agricola e la loro presenza a livello locale è il presupposto per la produzione di barbabietole. Questo non PE v /8 DT\ doc

7 riguarda i tradizionali raffinatori di canna da zucchero, dal momento che la canna da zucchero è prodotta al di fuori dell'ue. Chiede, pertanto, alla Commissione quale sia la finalità di interesse generale perseguita attraverso l'aiuto transitorio versato all'industria della canna da zucchero. 6. Per quanto concerne la quota supplementare per l'isoglucosio, il relatore sottolinea che la produzione industriale di isoglucosio non è legata alla disponibilità a livello locale di mais e di altre materie prime e che, come afferma la Commissione, il prezzo del mais e di altre materie prime utilizzate per la lavorazione dell'isoglucosio rimane inalterato. Rileva, pertanto, che la domanda e le modalità di consumo dell'isoglucosio sono sostanzialmente diverse da quelle dello zucchero. Concorda dunque con la Corte dei conti europea quando afferma che "la logica dietro l'inclusione di tali quote supplementari nelle successive riduzioni di quota è tutt'altro che chiara" 1 e chiede alla Commissione quale sia stata la finalità di interesse generale perseguita nel caso delle quote gratuite assegnate ai produttori di isoglucosio. 7. Invita la Commissione a verificare se gli importi erogati per il regime di ristrutturazione siano stati utilizzati per il trasferimento di taluni impianti di produzione dell'ue nei paesi terzi che ricevono un trattamento preferenziale da parte dell'unione europea, dal momento che la concessione di sovvenzioni per promuovere la produttività all'esterno dell'ue non erano fra gli obiettivi della riforma del mercato dello zucchero. 8. Richiama l'attenzione della Commissione sul fatto che i vantaggi dell'aumento della concentrazione industriale nel settore non si traducono mai, o solo in modo circoscritto, in una riduzione dei prezzi per i consumatori. Si domanda, pertanto, se la Commissione abbia adottato misure o iniziative, nel corso o nell'ambito della riforma del mercato dello zucchero, onde garantire che le riduzioni del prezzo dello zucchero sfuso abbiano un impatto sul prezzo al consumatore finale. 9. Osserva che secondo la relazione speciale della Corte, esistono "variazioni molto ampie, da un avanzo netto di 390 euro per tonnellata oggetto di rinuncia paragonato ai costi netti di chiusura fino ad un disavanzo netto di 226 euro per tonnellata" 2 e si domanda se la riforma poteva essere concepita in modo da minimizzare dette variazioni. 10. Concorda con la Corte dei conti nell'affermare che non si dispone di "dati esaustivi sull'impatto delle rinunce alle quote sulle economie locali, su quanti posti di lavoro erano andati persi o su impieghi alternativi per il personale che precedentemente lavorava presso gli stabilimenti smantellati" 3 e considera questi dati realmente utili al fine di avere un quadro generale della riforma nelle regioni interessate. Sottolinea, pertanto, che quando i fondi dell'unione affluiscono verso un beneficiario, è lecito attendersi, sulla base del diritto dei contribuenti europei di essere informati, un flusso inverso di informazioni trasparenti sulle modalità di utilizzo di tali risorse, che non è in alcun modo in contraddizione con le competenze degli Stati membri. 1 Relazione speciale n. 6/2010, "La riforma del mercato dello zucchero ha raggiunto i propri obiettivi principali?", paragrafo Ibid. paragrafo Ibid. paragrafo 73. DT\ doc 7/8 PE v01-00

8 11. Concorda con la Corte dei conti sul fatto che gli Stati membri che hanno deciso di concedere l'aiuto alla diversificazione avrebbero dovuto elaborare programmi di ristrutturazione nazionali che descrivessero gli interventi di diversificazione da effettuarsi nelle regioni interessate, informando la Commissione di tali programmi. Invita, pertanto, la Commissione a fornire indicazioni sull'impatto dell'aiuto alla diversificazione nelle regioni interessate. 12. Concorda con la Corte dei conti europea che la Commissione deve proporre misure volte "ad eliminare le rigidità ed i vincoli dell'attuale sistema delle quote, i quali influenzano negativamente la competitività dei coltivatori e dei produttori." Per quanto concerne l'osservazione della Corte, secondo la quale si è accentuata la dipendenza dell'ue dalle importazioni, non è possibile esprimere un giudizio sulla risposta della Commissione, la quale afferma nel complesso che "il livello di autoapprovvigionamento entro quota mantenuto dopo la riforma (circa l'85 %) si può considerare soddisfacente" 2, se si tiene conto dell'apertura del mercato dell'ue ai paesi terzi. Osserva che la discussione sulla sicurezza dell'approvvigionamento non è adeguatamente documentata o motivata. Il relatore non ha avuto la possibilità di consultare alcun genere di studio concernente il livello ottimale di disponibilità dello zucchero o gli scenari che potrebbero presentarsi in seguito all'indisponibilità di tale risorsa e le possibili reazioni (e i costi attinenti) in caso di grave perturbazione del mercato mondiale dello zucchero. 1 Relazione speciale n. 6/2010, "La riforma del mercato dello zucchero ha raggiunto i propri obiettivi principali?", raccomandazione 2. 2 Ibid. Risposte della Commissione, paragrafo 58. PE v /8 DT\ doc