Comune di Bologna Contrattualistica innovativa per la gestione energetica del patrimonio edilizio pubblico. L esperienza della Provincia di Milano.

Transcript

1 Comune di Bologna Contrattualistica innovativa per la gestione energetica del patrimonio edilizio pubblico. L esperienza della Provincia di Milano. Ing. Sergio Zabot già Direttore del Settore Energia Provincia di Milano Bologna - 23 Maggio 2013

2 Gli Schemi contrattuali per il riscaldamento degli Immobili Conduzione in Economia Contratto a Forfait Contratto a Gradi Giorno Contratto Calore Contratti Tradizionali Servizio Energia e Servizio Energia Plus (D.lgs. 115/2008) Contratti Innovativi Contratto di Prestazione per il Risparmio Energetico (EPC Energy Performance Contract) con Garanzia di Risultato EPC con Finanziamento Tramite Terzi (FTT) per la Riqualificazione Energetica degli Immobili e degli Impianti.

3 Il Modello ESCo Le ESCo (Energy Service Company) sono società che offrono Contratti di Prestazione per il Risparmio Energetico con Garanzia di Risultato. Le ESCo sono nate negli USA negli anni 80 e in Europa sono diffuse soprattutto nei paesi anglosassoni. Le ESCo progettano ed effettuano interventi di riqualificazione energetica sugli edifici e sugli impianti con lo scopo di ridurre i consumi. Molte ESCo finanziano anche gli interventi per il Risparmio Energetico recuperando i costi di investimento con i risparmi che si impegnano a garantire. (Finanziamento Tramite Terzi o F.T.T.)

4 i Contratti di Prestazione con Finanziamento Tramite Terzi Contratto F.T.T. con formula First Out Risparmio per ripagare l investimento Risparmio Alla fine del Contratto Bolletta Energetica Bolletta Energetica Bolletta Energetica Prima Durante il Contratto Dopo ZABOT EIB.5.IT

5 i Contratti di Prestazione con Finanziamento Tramite Terzi Contratto F.T.T. con Risparmio Condiviso Risparmio immediato Risparmio per ripagare l investimento Risparmio Alla fine del Contratto Bolletta Energetica Bolletta Energetica Bolletta Energetica Prima Durante il Contratto Dopo ZABOT EIB.5.IT

6 Il Problema di Agenzia nell utilizzo del modello ESCo La relazione di agenzia, formulata da Jensen e Meckling nel 1976, è definita come un contratto in base al quale una persona (principale) stipula un obbligazione con un'altra persona (agente) per ricoprire per suo conto una data mansione, implicando una delega di potere. Il contratto di agenzia presenta alcuni rischi, dovuti al comportamento opportunistico delle parti, che tendono ognuna a massimizzare la propria utilità. Il problema di agenzia riguarda tutte le situazioni in cui vengono attuati contratti con società esterne per la gestione di tutti quei servizi che vanno sotto la dizione di outsourcing o esternalizzazione.

7 Il Problema di Agenzia nell utilizzo del modello ESCo il modello ESCo è influenzato dal problema agenzia in termini di: 1. Adverse Selection ovvero l impossibilità di redigere dei contratti perfetti, cioè accordi in cui si prevedono tutte le possibili situazioni e scenari futuri e si descrive il comportamento a cui ciascun soggetto è tenuto ad attenersi. 2. Moral Hazard ovvero l opportunismo da parte dei soggetti coinvolti, ovvero il perseguimento da parte degli stessi di finalità proprie ed egoistiche con astuzia e, se necessario, anche con l inganno. Spesso il Committente che non è in grado di verificare l operato della ESCo in maniera efficace, in quanto nella formazione e nella gestione di un contratto, sono presenti delle asimmetrie informative a favore della ESCo, in quanto questa è sicuramente a conoscenza di un maggior numero di informazioni rispetto al Committente e può sfruttare queste asimmetrie informative tenendo comportamenti opportunistici.

8 Il Problema di Agenzia nell utilizzo del modello ESCo Secondo la teoria dell'agenzia i comportamenti opportunistici delle ESCo, non sono eliminabili, ed è praticamente impossibile che esse operino esclusivamente nell'interesse del Committente. Tuttavia, la condizione per limitare tali comportamenti opportunistici esiste ed è quella di predisporre un solido sistema di Governance. Questo genera tuttavia dei costi, per: 1. L assistenza tecnica e legale per redigere capitolati di gara e contratti adeguati (Contrattualizzazione); 2. L incentivazione necessaria a stimolare e ad orientare il comportamento della Esco; 3. Il monitoraggio e l auditing finanziario per controllare e verificare i risultati della ESCo.

9 La Contrattualizzazione E la fase più importante e anche più delicata. Il ruolo di Governance delle Amministrazioni è di eliminare, a monte dell espletamento delle gare, la presenza di possibili asimmetrie informative che possono essere sfruttate per comportamenti opportunistici. Il punto di partenza è rappresentato dalla conoscenza: delle Baselines (consumi e costi di combustibile ed energia elettrica, costi di O&M); del potenziale di risparmio, sia energetico sia monetario, degli stabili di proprietà; l ammontare approssimativo degli investimenti da porre a base d asta. Questo primo nodo di asimmetria informativa generalmente favorisce le ESCo e penalizza le Amministrazioni. Questo rappresenta un primo non indifferente costo che le Amministrazioni devono sostenere; i costi per la definizione delle Baselines e del potenziale di risparmio sono infatti, nell ordine di alcune migliaia di Euro per edificio.

10 L incentivazione L introduzione di un sistema d incentivazione legata agli obiettivi dell Amministrazione serve a limitare il Moral Hazard allineando gli interessi con quelli dalla ESCo. In pratica, nel caso di contratti EPC con Garanzia di Risultato, l Amministrazione rinuncia a una parte degli sgravi di bilancio prodotti dal risparmio energetico per condividerli con la ESCo. In questo modo la ESCo può diventare un partner affidabile poiché è suo interesse primario realizzare rapidamente e a regola d'arte il progetto, gestendolo successivamente secondo criteri di massima efficienza. Alcune tecnologie utilizzate per ridurre i consumi danno luogo a forme di incentivazione: i Titoli di Efficienza Energetica (TEE), il Conto Energia per il Fotovoltaico, la riduzione delle accise sui consumi di Gas per impianti di Cogenerazione ad Alto Rendimento. Data la complessità di acquisizione degli incentivi, può essere opportuno riconoscere interamente tali incentivazioni alle ESCo. Da non trascurare l attuazione di programmi di modifica comportamentale degli utenti in termini di formazione, sensibilizzazione e incentivazione ad adottare azioni e prassi per l uso razionale dell energia nel quotidiano.

11 Il Monitoraggio, la Verifica e il Reporting Ultimo, ma non meno importante, il monitoraggio e la verifica delle prestazioni degli EPC rappresentano un passo fondamentale nello strutturare un sistema di Governance atto a gestire al meglio il Problema di Agenzia. Troppo spesso, infatti, le Amministrazioni delegano totalmente la tenuta del monitoraggio e della verifica, con il risultato di indurre un asimmetria informativa e non essere in grado poi di contraddire efficacemente i conti presentati dalle ESCo. Questa attività, che ha i suoi costi, deve essere dettagliata a livello contrattuale utilizzando riferimenti a protocolli consolidati e riconosciuti, come ad esempio l International Performance Monitoring & Verification Protocol IPMVP. Per poter garantire una attività completa e trasparente, è necessario che: 1) venga attuato un Sistema di Monitoraggio e Verifica delle Prestazioni (SMVP) 2) l Amministrazione si doti di una struttura che segua l attività del SMVP; 3) tale Sistema sia in condivisione per tra Amministrazione ed ESCo.

12 La Provincia di Milano e il Patto dei Sindaci Inziativa lanciata dalla Commissione europea per aggregare in una rete permanente le città europee al fine di scambiare e applicare le migliori pratiche, migliorare l efficienza energetica e promuovere uno sviluppo economico a basse emissioni di CO 2. Con la sottoscrizione del Patto i Comuni si impegnano a: - Andare oltre gli obiettivi fissati dalla UE per il 2020 e ridurre le emissioni di CO 2 nel proprio territorio di almeno il 20%. - Predisporre un Piano di Azione per l Energia Sostenibile (PAES) che espliciti come gli obiettivi saranno raggiunti, entro un anno dalla ratifica del Patto in Consiglio comunale. - Predisporre un Rapporto Annuale sullo stato di attuazione del Piano di Azione. - Organizzare eventi per i cittadini finalizzati ad una maggiore conoscenza dei benefici dovuti ad un uso più intelligente dell energia. Anche la Provincia di Milano ha aderito al Patto come Struttura di Supporto per aiutare i Comuni dell hinterland milanese a redigere i PAES InfoEnergia scarl è la struttura operativa che assiste i Comuni nella redazione dei PAES Oltre 80 Comuni hanno aderito al Patto

13 i Fondi BEI Dopo l adesione al Patto dei Sindaci la Provincia ha redatto un Programma di Investimento per la riqualificazione degli edifici pubblici di proprietà dei Comuni che avevano aderito al Patto (valore: 90 Mln di ). E stato chiesto e ottenuto un prestito alla BEI di 65 Mln di per coprire il 75% dei costi di riqualificazione degli edifici con contratti di prestazione per il risparmio energetico (EPC) con Garanzia di Risultato negli edifici pubblici comunali, tramite Energy Service Companies (ESCo). Il rimanente 25% è allocato dalle ESCO in equity. I risparmi serviranno a restituire il prestito, a ridurre i costi di energia dei Comuni e a rilanciare le attività edilizie. ZABOT EIB.5.IT E stato inoltre chiesto e ottenuto un finanziamento per l assistenza necessaria a sviluppare il progetto di investimento (fondi Elena del programma CIP-IEE). I fondi (2,1 Mln ) servono per finanziare l ingegnerizzazione tecnica, amministrativa e finanziaria del programma di investimento.

14 ELENA OVERVIEW ELENA (European Local ENergy Assistance) Support to Final Beneficiaries with: Additional technical staff additional Technical studies additional Feasibility studies Procurement/tendering Financial structuring INVESTMENT PROGRAMMES/PROJECT EE and RES investment in public and private buildings, including social housing and street and traffic lighting; Urban transport to support increased energy efficiency and integration of renewable energy sources; Local energy infrastructure to support developments in previous sectors including smart grids, ICT, etc. European Investment Bank / ELENA Facility

15 Schema Tecnico-Finanziario semplificato per la Riqualificazione degli Edifici Pubblici dei Comuni Accordo Quadro con la DG-Tren come Struttura di Supporto al Patto dei Sindaci Redazione delle Diagnosi Energetiche degli Edifici Pubblici (Fondazione Cariplo) Richiesta Fondi Fondi BEI Selezione Intermediario Finanziario Sistematizzazione delle Diagnosi Energetiche (Baselines) Capitolati di Gara e Contratti Tipo Azioni finanziate dalla facility ELENA Gare per la Riqualificazione Energetica degli Edifici Fornitori di Energia Comuni Pagamento del Canone ESCo vincitrici Risparmi Contratti di Prestazione per il Risparmio Energetico con Garanzia di Risultato ZABOT EIB.5.IT

16 Planned structure/organisation for the implementation of the Investment Programme Steering Committee EIB representatives Prov-MI representatives Support Group Project Assistants Management Board Representatives from: provincial concerned sectors (energy, legal, contract ), EIB tech. group; financial intermediaries MUNIs Committee Representatives from Municipalities Technical Group External group for energy audit assessment Legal-Administrative Group External group for bidding support and development Board of Auditors External groups for monitoring and auditing

17 Inquadramento Giuridico Secondo gli orientamenti consolidati della giurisprudenza comunitaria ed amministrativa, l attività delle ESCo è stata inquadrata, in ragione dell assunzione del rischio imprenditoriale dell iniziativa, quale Concessione, e non come Appalto. In particolare: Il Finanziamento Tramite Terzi (F.T.T.) è stato configurato quale concessione mista di beni e servizi, poiché la ESCo, assumendo su di sé il rischio imprenditoriale relativo allo svolgimento dell attività di miglioramento dell efficienza energetica dei beni dell amministrazione, utilizza in via esclusiva tali beni, operando investimenti su di essi a scopo di profitto, fornendo indirettamente un vantaggio all Amministrazione titolare. Art. 2, lett. m) D.lgs. n. 115/2008: «accordo contrattuale che comprende un terzo, oltre al fornitore di energia e al beneficiario della misura di miglioramento dell'efficienza energetica, che fornisce i capitali per tale misura e addebita al beneficiario un canone pari a una parte del risparmio energetico conseguito avvalendosi della misura stessa». ZABOT EIB.5.IT

18 La Contrattualizzazione la ESCo diventa l unico soggetto responsabile verso l utente finale e che si occupa di tutte le fasi in cui si compone lo schema FTT: - Fattibilità economico-finanziaria - Progettazione degli interventi - Riqualificazione energetica degli edifici e degli impianti - Conduzione e manutenzione degli impianti - Copertura finanziaria In questo senso il RISCHIO, a totale carico della ESCo, riguarda sia l aspetto finanziario relativo all investimento sia il mancato raggiungimento degli obiettivi di risparmio energetico. La fornitura del Combustibile e dell Energia Elettrica è esclusa dalla Concessione ZABOT EIB.5.IT

19 Come funziona l EPC con Garanzia di Risultato adottato dalla Provincia di Milano Risparmio Riconosciuto al Comune con Performance Bond min 10% di RG Risparmio Riconosciuto al Comune Risparmio Riconosciutoo al Comune Costi Attuali = Combustibili + En. Elettrica + O & M Risparmio Garantito RG Min. 20% della Baseline energetica Combustibili a carico del Comune Canone Combustibili a carico del Comune Canone ridotto Maggiori Consumi a carico del Comune Combustibili a carico del Comune Canone Maggior Risparmio Condiviso Combustibili a carico del Comune ZABOT EIB.5.IT Baseline Under Performance Over Performance

20 i Criteri di Aggiudicazione Criteri di Valutazione delle offerte tecniche 35 Pt. Design globale degli interventi rispetto alle strutture esistenti anche con riferimento all equilibrio tra interventi sugli involucri, sugli impianti e il ricorso a fonti rinnovabili (20 pt.) Modalità di gestione e di manutenzione impiantistica proposte (5 pt.) Procedure di controllo delle prestazioni (misure, monitoraggio e reporting) (5 pt.) Modalità di attuazione di programmi di modifica comportamentale degli utenti (5 pt.) ZABOT EIB.5.IT

21 t = 0 i Criteri di Aggiudicazione Criteri di Valutazione delle offerte economiche - 65 Pt. Valore dell investimento proposto (20 pt.) Valore Attuale dello Sgravio di Bilancio per i Comuni durante il Periodo di Concessione (20 pt.) Valore Attuale dello Sgravio di Bilancio per i Comuni dopo il Periodo di Concessione (10 pt.) t = n in offerta Max 15 a. t = k 20 a. n RRC VA = n=1 ( 1 + i ) n R G VA = ( 1 + i ) n Extra risparmio riconosciuto ai Comuni in caso di superamento del risparmio garantito annuo (10 pt.) Riduzione delle emissioni di CO 2 (5 pt.) k t=n

22 Risultati del Primo Bando Un lotto con 98 edifici prevalentemente scuole - di 16 Comuni Baseline: (Combustibili + Energia Elettrica + O&M) Investimento minimo richiesto: 5,4 Mln Aggiudicato per: 13 Mln Interventi proposti : 25 cappotti esterni, 31 isolamenti coperture, 72 caldaie a condensazione, 17 recuperatori di calore, valvole termostatiche in 78 siti, 71 circuiti a portata variabile, 34 impianti solari termici, 73 impianti di micro-cogenerazione, 16 pompe di calore, 12 sistemi radianti nelle palestre, 56 interventi su sensori di presenza, 81 interventi di termoregolazione con valvole di zona, telecontrollo. Risparmio Garantito: 35% Risparmio Riconosciuto ai Comuni: 5% Durata della Concessione: 15 anni

23 Risultati del Primo Bando Comuni Baseline Totale [Euro] Investimento proposto [Euro] inclusa sicurezza Risparmio Garantito Annuo [Euro] % di Risparmio Garantito Canone Annuo [Euro] Risparmio Annuo Riconosciuto ai Comuni [Euro] Risparmio Termico Garantito [kwh] Risparmio Elettrico Garantito [kwh] CO2 evitata [kg] Basiano % Canegrate % Cesano Boscone % Corsico % Dairago % Gaggiano % Inzago % Masate % Motta Visconti % Paullo % Pregnana % Rescaldina % Settala % Settimo Milanese % Trezzano S/N % Vanzaghello % Totale complessivo %

24 Risultati del Primo Bando Ripartizione dei Risparmi Energetici Ripartizione degli Investimenti COGENERAZIONE 43% ISOLAMENTI 27% Cogenerazione 33% Isolamento coperture 15% Cappotti 17% IMPIANTI 30% Costi attuali e Risparmi per Comune Impianti 35% Euro Basiano Canegrate Cesano Boscone Corsico Dairago Gaggiano Inzago Masate Motta Visconti Paullo Pregnana Rescaldina Settala Settimo Milanese Trezzano S/N Vanzaghello Costi Attuali Risparmio

25 Attività in corso & Commenti Una seconda gara con altri due lotti delle stesse dimensioni è in pieno svolgimento: Secondo lotto: 16 Comuni con 99 edifici Terzo lotto: 15 Comuni con 98 edifici Risultati per Luglio 2013 (Risparmio Minimo per i Comuni innalzato al 10%) Un Quarto lotto è in pubblicazione per riqualificare 38 scuole del Comune di Milano a seguito di un accordo Provincia-Comune per il trasferimento di know-how. Commenti e Tips L Assistenza Tecnica del programma ELENA si è dimostrata fondamentale per lo sviluppo di documentazione di gara innovativa e per la gestione delle gare. Difficoltà per i Comuni per compensare la perdita di Sovranità con il miglioramento della Governance. Necessità di accompagnamento. Rimane la necessità di fondi di equity per poter realizzare interventi con lunghi periodi di pay-back. Non sottovalutare tempi e costi per formare gli operatori e per l espletamento delle procedure amministrative.

26 Conclusioni L adozione di un modello ESCo comporta inevitabilmente dei costi. Alcuni di questi costi sono diretti e immediati come la Contrattualizzazione. I costi di Incentivazione sono indiretti e rappresentano minori entrate rispetto ai vantaggi economici globali. I costi di Monitoraggio e Verifica sono per lo più rappresentati dall impegno costante delle Amministrazioni a tenere sotto controllo l operato delle ESCo, effettuare le misure necessarie e negoziare le modifiche che intervengono durante lo svolgimento dei contratti. L impegno più rilevante è da ascrivere sicuramente alla fase iniziale per la definizione delle Baselines e per la redazione dei documenti di gara. Questi costi non sono trascurabili, devono essere accuratamente dimensionati e allocati come costi di Assistenza Tecnica. In particolare è opportuno che le Amministrazioni che intendono applicare modelli ESCo si avvalgano di Advisor legali includendo nei contratti anche la gestione dei contenziosi. I ricorsi sono sempre in agguato e purtroppo sono diventati prassi frequenti, con il risultato di paralizzare letteralmente le attività delle Amministrazioni.

27 Il nostro peggior nemico: Mr. Henry Gantt ANNEX 1 - ELENA Facility Energy Efficiency Milan Covenant of Mayors - Timing First Pre-financing Second Pre-financing Balance Payment EL.1 EL.2 El.3 El.4 El.5 WP.1 WP.2 WP.3 WP.4 WP.5 WP.6 WP.7 Intermediary Bank sel. Personel Recruitment Legal Group Bid Tech. Group Bid Monitoring Bid Buildings Assessment Docs for Tenders Tender Execution Contracts Negotiation Works Control Monitoring & Auditing Communication oct nov dec jan feb mar apr may jun jul aug sep oct nov dec jan feb mar apr may jun jul aug sep oct nov dec jan feb mar apr may jun jul aug sep oct nov dec jan feb mar Start Elena Progress Report Progress Report Interim Report Progress Report Progress Report End Elena ZABOT EIB.5.IT

28 Comune di Bologna Grazie per L attenzione Bologna - 23 Maggio 2013