PROGETTO LAMPEDUSA. Parere del 9 giugno 2014 a cura del Gruppo di studio del Progetto Lampedusa CPSA DI LAMPEDUSA: OPPORTUNITA DI UNA SUA RIAPERTURA

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1 PROGETTO LAMPEDUSA Parere del 9 giugno 2014 a cura del Gruppo di studio del Progetto Lampedusa CPSA DI LAMPEDUSA: OPPORTUNITA DI UNA SUA RIAPERTURA Sommario: 1. Che cos è un CPSA 2. Il CPSA di Lampedusa 3. Osservazioni critiche sui CPSA 4. Il concetto di luogo sicuro nel diritto internazionale del mare 5. Considerazioni sull opportunità di riaprire il CPSA di Lampedusa in relazione al concetto di luogo sicuro. 1. Che cos è un CPSA Nel sito ufficiale del Ministero dell interno si legge che i Centri di primo soccorso e accoglienza sono strutture allestite nei porti di maggiore sbarco dei migranti via mare, luoghi dove gli stranieri vengono accolti e ricevono le prime cure mediche, sono foto segnalati, possono manifestare l intenzione di richiedere protezione internazionale e vengono successivamente smistati verso altri centri. I CPSA, solo quattro su tutto il territorio nazionale, sono situati a Lampedusa (AG), Elmas (CA), Otranto (Lecce), Pozzallo (RG). Trovano indirettamente il loro fondamento giuridico nel combinato disposto delle norme di cui all art. 10, comma 2 T.U. imm. e all art. 23 del Regolamento attuativo del T.U. imm., che ammettono respingimenti differiti di quegli stranieri che hanno tentato di entrare irregolarmente nel territorio dello Stato e che abbisognano di soccorso, per cui le operazioni di identificazione ed eventuale espulsione debbono essere necessariamente procrastinate, a salvaguardia delle loro vite. PRESIDIO AVVOCATURA LAMPEDUSA Tel. (h. 24) Tel presidio@scuolasuperioreavvocatura.it

2 Tali norme dunque, ammettono l esistenza ovvero la creazione di luoghi ove soccorrere, raccogliere e ospitare i migranti per evitarne la dispersione sul territorio durante il tempo necessario alle autorità per la verifica della loro posizione giuridica 1. I centri per migranti (a prescindere dalla loro tipologia CDA, CPSA, CIE, CARA) sono pianificati dalla Direzione Centrale dei Servizi Civili per l Immigrazione e l Asilo, ufficio facente parte del Dipartimento per le libertà civili e l immigrazione del Ministero dell Interno. Sono gestiti a cura delle Prefetture - Utg, tramite convenzioni con enti, associazioni o cooperative aggiudicatarie di appalti. Soltanto con decreto ministeriale del , che ha approvato lo schema di capitolato d appalto per la gestione dei centri per migranti, sono stati previsti, sia pur con norma di rango subordinato, i servizi da rendere agli ospiti nei vari centri (CPSA/CDA CARA e CIE). Tali servizi sono differenti a seconda della finalità dell'accoglienza e della diversa durata della permanenza. Per quanto concerne specificamente i CPSA è stabilito che agli ospiti debbano essere forniti dagli enti gestori, in forza del contratto di appalto, riassuntivamente, : 1) assistenza alla persona, comprendente la mediazione linguistica/culturale nelle principali lingue parlate dai cittadini extracomunitarie (arabo, amarico, tigrino, somalo, ecc.); 2) sostegno specialistico - psicologico in favore di soggetti vulnerabili (es. vittime di tortura, minori, portatori di handicap e disagi mentali, ecc.); 3) adeguata informazione sui diritti-doveri dello straniero, con particolare riferimento alla normativa italiana ed europea in materia di immigrazione ed asilo; 4) assistenza sanitaria; 5) fornitura pasti, nel rispetto delle diverse abitudini alimentari, dettate anche da scelte religiose, kit contenente generi di prima necessità (es. vestiario, biancheria, prodotti per l igiene personale), scheda telefonica e pocket money; 6) servizi legati all igiene della persona (lavanderia, barberia) e dei locali. 1 L art. 10, comma 2 T.U. imm., lett.b), infatti, prevede il respingimento differito degli stranieri irregolari che sono stati temporaneamente ammessi nel territorio per finalità di pubblico soccorso (come accade in occasione degli sbarchi sulle coste italiane, dovendosi attendere il termine delle operazioni di soccorso e l identificazione dello straniero), mentre l art. 23 del Regolamento attuativo del T.U. imm (D.p.r. n. 394/1999) dispone che le attività di accoglienza, assistenza e quelle svolte per esigenze igienico-sanitarie, connesse al soccorso dello straniero, possono essere effettuate anche al di fuori dei centri di cui all art. 22 [Centri di identificazione ed espulsione CIE n.d.a.] per il tempo strettamente necessario all avvio dello stesso ai predetti centri o all adozione dei provvedimenti occorrenti per l erogazione di specifiche forme di assistenza di competenza dello Stato. 1 L art. 23 Regolamento attuativo del T.U. imm., al comma 2, richiama inoltre la legge n. 563/95 (c.d. Legge Puglia), che prevedeva la creazione per la prima volta nel nostro ordinamento, di tre centri dislocati lungo la frontiera marittima delle coste pugliesi per le esigenze di prima assistenza a favore di gruppi di stranieri privi di qualsiasi mezzo di sostentamento ed in attesa di identificazione o di espulsione. La c.d. Legge Puglia ha convertito il D.L. 30 ottobre 1995, n. 451, che autorizzava la creazione dei primi centri di accoglienza per far fronte alla situazione di emergenza creatasi in seguito ai continui flussi migratori provenienti dall Albania. 2

3 2. Il CPSA di Lampedusa Il CPSA di Lampedusa si trova in Contrada Imbriacola ed ha una capacità di 381 posti. Secondo quanto riportato da fonti autorevoli, sembrerebbe istituito con un decreto interministeriale del Tuttavia, a chi scrive, non è stato possibile reperire il testo di tale decreto in alcuna banca dati. Le fonti sopra menzionate riferiscono che in tale normativa non sarebbero stabiliti né i presupposti né la durata massima di permanenza nel centro. A parere di chi scrive, in ogni caso, in base ai principi generali del nostro ordinamento, i migranti sbarcati sull isola e ospitati nel suo CPSA dovrebbero essere trattenuti per il tempo strettamente necessario a consentire di portare a termine le operazioni di soccorso, prima accoglienza ed identificazione e comunque non oltre 48 ore (per le ragioni che saranno illustrate nel paragrafo successivo), per poi essere trasferiti nei CARA 2 o nei CIE 3 distribuiti sul territorio nazionale. 3. Osservazioni critiche sui CPSA L evidente lacuna legislativa in materia di centri di primo soccorso e accoglienza per migranti, pone serie difficoltà nella determinazione del loro status giuridico e della natura dell ospitalità in essi fornita. Si tratterebbe di strutture di accoglienza non destinate ad una categoria specifica di migranti, la cui funzione, in astratto, dovrebbe essere il soccorso e l assistenza al momento dell approdo in territorio italiano. In verità, in taluni casi, di fatto, essi si tramutano in luoghi simili a centri di detenzione, sorvegliati da personale civile e militare, dotati di cancelli e filo spinato, da cui il migrante non può allontanarsi volontariamente. Inoltre, la mancata previsione della durata massima della permanenza favorirebbe possibili violazioni dei diritti fondamentali. Difatti spesso, nella prassi, il trattenimento nei centri si protrae ad libitum, senza essere giustificato da alcun titolo giuridico emesso da un autorità giudiziaria o di pubblica sicurezza. 2 Centri di accoglienza richiedenti asilo. Nel sito ufficiale del Ministero dell Interno ( si legge che sono strutture nelle quali viene inviato e ospitato lo straniero richiedente asilo privo di documenti di riconoscimento o che si è sottratto al controllo di frontiera, per consentire l identificazione o la definizione della procedura di riconoscimento dello status di rifugiato. 3 Centri di identificazione ed espulsione. Sono strutture destinate al trattenimento, previa convalida del giudice di pace, degli stranieri extracomunitari irregolari e destinati all'espulsione; previsti dall art. 14 T.U. imm., al fine di evitare la dispersione degli immigrati irregolari sul territorio e consentire la materiale esecuzione, da parte delle Forze dell ordine, dei provvedimenti di espulsione. 3

4 Ciò si pone in contrasto con quanto stabilito dalla Carta Costituzionale in tema di inviolabilità della libertà personale, la cui limitazione è ammessa solo in casi espressamente previsti dalla legge (riserva di legge) e con provvedimento motivato dell Autorità Giudiziaria (riserva di giurisdizione) 4. Per quanto concerne, invece, il trattamento del migrante all interno del centro di accoglienza, pur in assenza di fonti legislative che ne sanciscano i diritti (analogamente a quanto stabilito, per esempio, dalla Legge sull ordinamento penitenziario, in relazione ai diritti dei detenuti 5 ), vanno affermati l assoluto rispetto della sua dignità umana, che a differenza della libertà personale non può mai essere ristretta, dell integrità psico-fisica, il diritto alla salute, ad un alimentazione adeguata, il divieto di tortura e di sottoposizione a pene o trattamenti inumani e degradanti, il diritto a non essere discriminato per alcuna ragione, il diritto alla libertà di culto, il diritto all unità famigliare, il divieto di qualsiasi forma di arbitraria detenzione nei confronti dei minori migranti (accompagnati e non) e, più in generale, il rispetto dei diritti e delle libertà fondamentali dell uomo contenuti nei trattati internazionali ratificati dal nostro Paese. 4. Il concetto di luogo sicuro nel diritto internazionale del mare Il diritto internazionale del mare impone ai comandanti delle navi, sia pubbliche che private, e agli Stati, in particolare all interno delle aree di ricerca e soccorso (SAR) di loro competenza, l obbligo di prestare soccorso e assistenza ad ogni persona in pericolo in mare, senza distinzioni relative alla nazionalità, allo status o alle circostanze in cui si trova, a fornirle prime cure mediche o di altro genere e a trasferirla in un luogo sicuro (place of safety). 6 Per place of safety si intende una località dove le operazioni di soccorso si considerano concluse e cioè dove: - la sicurezza dei sopravvissuti, la loro vita e la loro libertà non sono più minacciate; 4 L articolo 13 della Costituzione, applicabile anche ai migranti in virtù del combinato disposto degli articoli 2 e 3 della Costituzione, dispone infatti che non è ammessa forma alcuna di detenzione, di ispezione o perquisizione personale, né qualsiasi altra restrizione della libertà personale, se non per atto motivato dell autorità giudiziaria e nei soli casi e modi previsti dalla legge. Il dettato costituzionale specifica inoltre che solo in casi eccezionali di necessità ed urgenza, indicati tassativamente dalla legge, l autorità di pubblica sicurezza può adottare provvedimenti provvisori, che devono essere comunicati entro 48 ore all autorità giudiziaria e, se questa non li convalida nelle successive 48 ore, si intendono revocati e restano privi di ogni effetto. Nella fattispecie dei Centri di accoglienza per migranti, potrebbero venire in considerazione le disposizioni in materia di fermo di identificazione di cui all art. 11 L. 18/5/1978 n. 191, che prevedono un trattenimento non superiore alle 24 ore, oppure, nei casi di reingresso illegale nel territorio di stranieri espulsi di cui all art. 13 co. 13 e 13 bis T.U.I., che dispone l arresto obbligatorio e il rito direttissimo, che implicitamente ammettono che il trattenimento non può superare le 48 h + 48 h (si veda art. 390 c.p.p.), salva l applicazione successiva di misure cautelari. 5 Cfr. L. 26 luglio 1975 n Cfr. Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare (Montego Bay) del 1982; Convenzione internazionale per la sicurezza della vita in mare del 1974 (c.d. Convenzione SOLAS); Convenzione internazionale sulla ricerca e il soccorso in mare del 1979 (c.d. Convenzione S.A.R.). 4

5 - le necessità umane primarie come cibo, alloggio e cure mediche possono essere soddisfatte; - può essere organizzato il trasferimento dei sopravvissuti nella destinazione vicina o finale. Tuttavia, se le norme del diritto internazionale marittimo, da un lato, tendono a garantire che le persone in pericolo in mare vengano assistite, dall altro, tendono pure a ridurre al minimo gli inconvenienti per la nave che presta assistenza. Quest ultima, infatti, può costituire solo temporaneamente un luogo sicuro e dovrebbe essere sollevata dalla responsabilità delle operazioni di soccorso non appena possano essere intraprese soluzioni alternative, procedendo allo sbarco dei naufraghi, se praticabile, il prima possibile. 7 In conclusione, le operazioni di salvataggio non possono ritenersi ultimate con il trasbordo dei naufraghi sulla nave giunta in soccorso, con la fornitura delle prime cure mediche e la soddisfazione dei bisogni più immediati, bensì soltanto con il trasferimento dei sopravvissuti in un luogo sicuro, la cui individuazione avviene a discrezione del comandante dell unità navale che porta a compimento l intervento, in relazione delle circostanze del caso concreto. Al momento dell arrivo in tale luogo cessano gli obblighi internazionali e nazionali relativamente alle operazioni di salvataggio Considerazioni sull opportunità di riaprire il CPSA di Lampedusa in relazione al concetto di luogo sicuro Negli ultimi mesi di quest anno (2014) si è preferito accompagnare i migranti salvati nel canale di Sicilia, per lo più per il tramite delle navi della Marina Militare, nei porti del Sud della Sicilia (Pozzallo, Augusta), anziché procedere allo sbarco nel porto di Lampedusa. Le operazioni di soccorso, nella maggioranza dei casi, sono avvenute in acque territoriali libiche o in acque internazionali, a molte miglia nautiche dalla costa italiana. I porti più vicini, situati sulle coste libiche, non possono essere certo considerati luoghi sicuri per la vita e l integrità dei migranti e vengono perciò in considerazione, come places of safety più vicini, il porto di Lampedusa e quelli più lontani del sud della Sicilia. Se pertanto si considera che: 7 Per il concetto di place of safety si vedano le seguenti fonti normative: emendamenti alle Convenzioni SOLAS e SAR e linee guida sul trattamento delle persone soccorse in mare adottate nel maggio 2004 dall IMO (International Marittime Organization). 8 Cfr. SALAMONE, La disciplina giuridica dell immigrazione clandestina via mare, nel diritto interno, europeo ed internazionale, Giappichelli, Torino, 2011, p

6 a) i c.d. viaggi della speranza che partono dal Nord Africa mettono a dura prova le condizioni di salute dei migranti, i quali rimangono a lungo sotto il sole, privi di acqua e di adeguata alimentazione, senza possibilità di muoversi, sdraiarsi o lavarsi, ovvero, in caso di naufragio e caduta in mare sono esposti a rischio di ipotermia e morte, la priorità assoluta dovrebbe essere quella di farli approdare sulla terraferma nel tempo più breve possibile, per essere accuditi, dissetati, rifocillati, riscaldati e curati; b) a maggior ragione, se tra i sopravvissuti vi sono, come spesso accade, minori e donne in avanzato stato di gravidanza, sottoporre questi soggetti particolarmente vulnerabili ad ulteriori ore di navigazione per raggiungere i porti siciliani, talvolta in condizioni meteomarine ostili e all aperto, fino alle coste siciliane, a parere di chi scrive, non è l opzione migliore, anzi potrebbe aggravare le loro condizioni di salute; c) inoltre, da un lato, le navi militari impegnate dallo Stato nell ambito dell operazione Mare Nostrum, non possono considerarsi di per sé luoghi sicuri, a meno che in situazioni meteo marine buone non siano vicine alla terraferma o sia presente in zona un altra nave in grado di trarre a bordo i sopravvissuti 9 ; dall altro, le corvette della Guardia Costiera, molto efficienti per le operazioni SAR, mal si prestano a coprire lunghe traversate ed inoltre essendo di ridotte dimensioni spesso non riescono ad alloggiare tutti i sopravvissuti sotto coperta; d) da ultimo, il soccorso in mare non può dirsi ultimato, con tutte le conseguenze giuridiche che ne derivano e le responsabilità in capo al comandante dell unità navale che dirige le operazioni e allo Stato italiano, fino al raggiungimento del place of safety; molte ed evidenti appaiono le ragioni di opportunità che fanno ritenere che il porto di Lampedusa sia il luogo più idoneo allo sbarco e all accoglienza dei migranti soccorsi in mare, ogni qual volta risulti essere il più vicino in termini di miglia nautiche dal naufragio o dal luogo del salvataggio, vista la presenza sull isola di un CPSA. Nel frattempo, non va dimenticato, inoltre, che in questi ultimi giorni di giugno, in base a quanto appreso dalla stampa, gli individui salvati, in media al giorno, sono stati trasferiti in massa nei porti di Pozzallo, Porto Empedocle, Augusta, Palermo e Catania e da qui inviati nei vari centri della Sicilia che, per i numeri ormai incalcolabili e continui di nuovi ingressi, sono al collasso. I prefetti sono stati dunque costretti a collocare i migranti anche in strutture di 9 Cfr. SALAMONE, La disciplina giuridica dell immigrazione clandestina via mare, nel diritto interno, europeo ed internazionale, Giappichelli, Torino, 2011, p

7 emergenza (scuole, palestre, capannoni industriali, tendopoli allestite nelle campagne, ecc.) talvolta prive dei beni più elementari (brandine, carta igienica, acqua calda ecc.). Qui i migranti, spesso non registrati, sono abbandonati a loro stessi, in attesa di un futuro incerto, mancando interpreti e mediatori culturali, non avendo accesso ad alcuna informazione legale ed assistenza sanitaria. Il centro di Contrada Imbriacola, con i suoi 381 posti, che in caso di emergenza possono divenire , anche se attualmente ha una capacità di accoglienza ridotta a causa di lavori di manutenzione che interessano alcuni edifici, potrebbe essere riaperto ed utilizzato per la restante parte, purché la permanenza nella struttura avvenga nel rispetto degli scopi precipui a cui è finalizzata (primo soccorso, accoglienza, identificazione) e della dignità umana. Ciò senz altro servirebbe a dare sollievo ai centri siciliani oramai saturi. E c è autorevole dottrina che ipotizza che potrebbe essere addirittura utilizzato l'aeroporto dell isola per trasferire i migranti, rapidamente, coi mezzi aerei, in altre regioni, dopo il primo soccorso fornito nel centro, in maniera tale da non impegnare le navi di Mare Nostrum o della Guardia Costiera in lunghi trasferimenti, durante i quali, nelle zone scoperte, ad est di Malta ed a sud di Lampedusa, potrebbero nel frattempo verificarsi altre situazioni di emergenza 11. In conclusione, le determinazioni riguardo alla modalità di gestione dei flussi migratori e della distribuzione dei migranti nei vari centri italiani, così come la riapertura del CPSA di Lampedusa, attengono, in verità, alla Prefettura e, in ultima analisi, alle scelte politiche discrezionali del Governo in carica. 10 Dato reperito nel sito del Ministero dell Interno, in _10_13_modello_lampedusa.html 11 Dall articolo intitolato Attivare centro ed aereoporto di Lampedusa, i profughi vanno accolti in tutta Italia, pubblicato in data 7 giugno 2014 dal professore dell Università di Palermo Fulvio Vassallo Paleologo, in 7