Welfare: un modello da ripensare

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1 Welfare: un modello da ripensare IL SISTEMA DI WELFARE SI È DIFFUSO IN EUROPA PARALLELAMENTE ALLA DIFFUSIONE DEI VALO- RI E DEI PRINCIPI DI RISPETTO DELLA PERSONA E DI RICONOSCIMENTO DI ALCUNI DEI SUOI DIRIT- TI FONDAMENTALI, QUALI LA LIBERTÀ, I DIRITTI POLITICI, I DIRITTI CIVILI. ESSO AVEVA COME OBIETTIVO QUELLO DI RICONOSCERE ANCHE ALCUNI DIRITTI FONDAMENTALI A CONTENUTO ECONOMICO QUALI LA SICUREZZA SOCIALE, LA TUTELA DEI GRUPPI SVANTAGGIATI, L I- STRUZIONE PER TUTTI, LA MOBILITÀ FRA AREE ANCHE DISTANTI DELLO STESSO PAESE, LA TUTE- LA DELLA SALUTE, ETC. NEL TEMPO, TUTTAVIA, L EVOLUZIONE DI TALE SISTEMA HA AVUTO VARIE CONSEGUENZE: UN ECCESSIVO INTERVENTO DELL ENTE PUBBLICO CHE HA ACCENTUATO UN IMPOSTAZIONE IN PARTE LIMITANTE DELL AUTONOMIA DI SCELTA DEI SINGOLI CITTADINI O DI GRUPPI DI ESSI (DISTOR- SIONE DI TIPO STATALISTA ); CRESCENTI DIFFICOLTÀ NEL SOSTENERE IL PESO ECONOMICO DEGLI INTERVENTI TRAMITE LA FISCALITÀ; LIMITATI LIVELLI DI EFFICIENZA NELLA GESTIONE DIRETTA DI ALCUNI SERVIZI. RECENTEMENTE PERCIÒ SI SONO SVILUPPATE TEORIE E, SOPRATTUTTO, POLITICHE CARATTERIZ- ZATE DA DUE ELEMENTI: IL CONCETTO DI WELFARE SI EVOLVE VERSO IL CONCETTO DI QUALITÀ DELLA VITA E DI WELL-BEING ( SENTIRSI BENE ); VI È UNA DISTINZIONE SEMPRE PIÙ ACCENTUA- TA TRA LA FINALITÀ DI GARANTIRE UNA MIGLIORE QUALITÀ DELLA VITA E I SOGGETTI CHE PRODU- CONO ED EROGANO I SERVIZI. QUESTI ULTIMI INFATTI POSSONO ESSERE PRIVATI E PUBBLICI; VI È ANZI UNA FORTE SPINTA A CORRESPONSABILIZZARE SOGGETTI PRIVATI NEL FARSI CARICO DEL MIGLIORAMENTO DELLA QUALITÀ DELLA VITA E DEL BENESSERE DELLA SOCIETÀ (PRIVATO SOCIA- LE NON PROFIT, IMPRESA SOCIALE, ALTRE FORME AUTOORGANIZZATE DELLA SOCIETÀ), DEMAN- DANDO L INTERVENTO PUBBLICO DAL LIVELLO LOCALE AL LIVELLO CENTRALE SOLO PER QUEI SER- VIZI LA CUI COMPLESSITÀ IMPEDISCE A SOGGETTI PRIVATI DI RISPONDERE ADEGUATAMENTE AI BISOGNI (CONCETTO DI SUSSIDIARIETÀ E DI WELFARE MIX). ELIO BORGONOVI È ORDINARIO DI ECONOMIA DELLE AZIENDE E DELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE ALL'UNIVERSITÀ BOCCONI.

2 Il concetto di welfare Anche se nelle scienze sociali il problema del rapporto tra significante e significato, tra le parole e i contenuti ad esse attribuiti da diversi paradigmi, scuole di pensiero e singoli studiosi, è continuamente aperto, si può affermare che il concetto di welfare sia sufficientemente chiaro. In letteratura, nella normativa, nelle politiche e nell uso corrente si possono certamente rinvenire decine e forse centinaia di definizioni, ma gli elementi essenziali su cui vi è larga convergenza possono essere identificati nei seguenti termini: - si tratta di un concetto che si afferma e si consolida in stretta correlazione con lo sviluppo dell economia moderna; - esso rappresenta l ampliamento del concetto di wealth (ricchezza), obiettivo primo dell economia classica (il famoso The wealth of the Nations di A. Smith), e il suo completamento, in quanto sottolinea la finalità della ricchezza che è, o dovrebbe essere, quella di aumentare il benessere delle persone, singole o associate. Il concetto di welfare non a caso si afferma in Europa, territorio in cui sono insediate culture millenarie che, a partire dalla rivoluzione industriale, è stata caratterizzata e coinvolta da un rapido sviluppo dell economia. Il collegamento, l interazione e la sintesi di valori consolidati nelle istituzioni (un modello di Stato moderno di carattere liberaldemocratico), di valori culturali (che nella storia hanno visto principi illuminati che si sono occupati dell arte, nelle sue diverse espressioni, ma anche del miglioramento delle condizioni dei propri sudditi ) e di leggi dell economia (come aumentare la ricchezza tramite la conoscenza applicata alla teoria) hanno fatto emergere con immediatezza il rapporto tra la ricchezza (beni utili disponibili), la sua distribuzione e la qualità del suo utilizzo. I punti salienti sono essenzialmente due: - la possibilità di dare contenuto reale e concreto al principio della libertà della persona (che deriva dalla filosofia, dall etica, da concezioni antropologiche e religiose, dalla politica, dal diritto) tramite la liberazione della persona dalla schiavitù dei bisogni primari e di ordine via via superiore; la funzione strumentale dell economia di produrre beni utili (o più utili di quelli precedenti) favorisce l affermarsi della libertà delle persone nei rapporti con altre persone; - il miglioramento delle condizioni di vita tramite, ad esempio, la riduzione del sacrificio per raccogliere beni della natura, per trasformarli al fine di aumentarne l utilità, producendo beni non presenti in natura; si tratta di un miglioramento della qualità di vita che si realizza anche tramite la riduzione del tempo e delle energie impiegate nel soddisfare i bisogni primari individuali, con la possibilità crescente di dedicare tempo ed energie alle relazioni interpersonali, alla vita della polis, della società. Il concetto di welfare, al contrario, non si è sviluppato, o si è sviluppato solo parzialmente, in aree e contesti caratterizzati da valori culturali, etici e religiosi antichissimi (come Cina, India, Asia in generale), ma che per decenni non hanno dovuto confrontarsi con l economia, in quanto non toccati, o toccati solo marginalmente, dagli effetti dell economia moder- 26

3 na. Ora, nel prossimo futuro, a seguito dello sviluppo economico che negli ultimi anni è iniziato e si sta rapidamente consolidando, anche in questi Paesi potrà porsi il problema di ricercare forme di welfare. Il welfare, come è conosciuto in Europa, non si è sviluppato nemmeno nei Paesi, o nelle aree e nei contesti culturali (come gli USA e in parte il Sud America dell Ottocento e dell inizio Novecento) nei quali l affermarsi dell economia (aumento della ricchezza) si è realizzato parallelamente alla scomparsa o alla distruzione di civiltà antiche. In questi ultimi contesti ha prevalso, o comunque è stata accettata, una visione, che si può anche considerare semplicistica, ma che ha alcuni fondamenti storici, culturali e contestuali, secondo cui vi è un ampia sovrapposizione e coincidenza tra ricchezza e benessere. Ovviamente non è possibile parlare di welfare nella maggior parte dei Paesi africani, e in generale del Sud del mondo, ancora non emancipati dalla povertà e dal sottosviluppo. Il modello di welfare europeo si fonda sul principio che i maggiori benefici della moderna economia sono, o dovrebbero essere, per tutti, ossia per le persone che sono in grado di soddisfare autonomamente bisogni espressivi e rispettosi della dignità della persona tramite le regole del mercato, ma anche per le persone che, non essendo in grado di soddisfare bisogni essenziali qualificanti la dignità dell uomo, sono ritenute meritevoli di tutela da parte della comunità nel suo insieme. In questo modello il welfare diventa funzione fondamentale dell espressione istituzionale della società, ossia lo Stato sovrano, di diritto nelle sue varie articolazioni (regioni, enti locali, enti funzionali, etc.). Esso può essere considerato in un certo senso la forma evoluta del modello di principe illuminato, nella quale i sudditi diventano cittadini dello Stato di diritto; lo status e il diritto di cittadinanza, a loro volta, non sono collegati solamente al riconoscimento di libertà (e diritti) personali, civili, politici, ma anche alla tutela di diritti aventi contenuto economico, quali l accesso a beni essenziali tra cui l istruzione, i servizi sociali, la mobilità, la salute, la sicurezza, etc. Anche la garanzia dell occupazione diventa un elemento di welfare, quando si accolga una concezione di etica del lavoro che non lo consideri solo come fattore produttivo o come maledizione divina, ma come modalità e forma di espressione della persona. Il modello di welfare europeo si è tradotto in una prima fase nell intervento dello Stato, e delle sue diverse articolazioni, a favore dei gruppi emarginati e, in seguito, nell adozione del cosiddetto modello universale, in cui certi servizi vengono garantiti a tutta la popolazione senza distinzione di sesso, di condizione sociale, di etnia, di religione e, perfino, di reddito disponibile. Gli strumenti tramite cui esso si è realizzato sono stati: - le politiche di tassazione e di redistribuzione del reddito; - la costruzione dei grandi sistemi di servizi pubblici infrastrutturali di tipo materiale (strade, ferrovie, porti, aeroporti, etc.) e di tipo immateriale (quali l istruzione, la previden- Il welfare diventa funzione fondamentale dell espressione istituzionale della società, ossia lo Stato sovrano, di diritto nelle sue varie articolazioni (regioni, enti locali, enti funzionali, etc.). 27

4 za sociale, la tutela della salute, etc.); - l intervento pubblico, tramite la produzione e l erogazione, diretta o effettuata mediante strumenti strettamente collegati agli enti pubblici rappresentativi (come le aziende pubbliche statali non autonome o le imprese municipalizzate), di beni e servizi ritenuti essenziali o qualificanti per la condizione di vita delle persone. Le dinamiche del modello istituzionale di welfare Come tutti i sistemi sociali, anche il welfare è stato fortemente condizionato nel suo funzionamento dalle politiche (ossia dal modo in cui i principi generali e astratti sono stati tradotti in concrete scelte di priorità e di allocazione delle risorse) e dai comportamenti delle persone che hanno esercitato pro tempore le diverse responsabilità all interno delle amministrazioni pubbliche, o ne hanno influenzato dall esterno le scelte. In particolare il principio dell universalità, coniugato a quello formale dell uguaglianza dei cittadini di fronte alla legge, è stato nei decenni interpretato nel senso dell omogeneità della risposta, anche in presenza di bisogni che hanno la stessa natura (istruzione, mobilità, sicurezza, salute, etc.), ma che sono differenti tra persone e gruppi di persone con valori, aspettative, comportamenti diversi. In questo modo si è determinata nel tempo una crescente divaricazione tra caratteristiche dei bisogni e della domanda da un lato, e quantità, qualità, distribuzione nel tempo dell offerta di servizi dall altro. La divaricazione si è poi accentuata a causa di fattori strutturali e comportamentali, che spesso hanno indotto i rappresentanti del popolo a definire le priorità dei bisogni e quindi dell allocazione delle risorse non in funzione degli interessi e del benessere generale, ma in funzione di propri obiettivi particolaristici. Si tratta di fattori strutturali, collegati al fatto che i bisogni che qualificano il benessere sono aumentati e si sono differenziati sempre più, rendendo difficile la scelta delle priorità, come pure di fattori comportamentali, in quanto la ricerca del consenso politico ha sempre più frequentemente condizionato le scelte dei rappresentanti della società civile, e ha portato a definire priorità dei servizi prodotti ed erogati dalle amministrazioni pubbliche non coerenti con il livello di utilità individuale e sociale dei diversi bisogni. Nei Paesi e nei contesti socioculturali nei quali si indeboliscono il senso delle istituzioni, come pure la capacità e la volontà dei politici di essere rappresentanti di tutta la popolazione e non portatori e garanti dei valori, degli interessi e delle attese di una sola parte ad essi favorevole, le scelte non sono orientate dall obiettivo di perseguire un maggiore livello di benessere, ma da quello di ottenere, mantenere e consolidare il consenso e, con esso, il potere di decidere. Si è affermato il cosiddetto modello statalistico, nel quale organi rappresentativi cui sono delegate le scelte sociali, si sostituiscono, invadono e limitano gli spazi di scelta degli individui e dei gruppi autoorganizzati della società. 28

5 In secondo luogo, il principio di equità sottostante il modello istituzionale di welfare si è realizzato sempre più frequentemente tramite la funzione di redistribuzione della ricchezza, ottenuta con il prelievo fiscale che segue i principi della capacità contributiva, della destinazione e della successiva distribuzione delle risorse a servizi di cui usufruiscono gruppi di cittadini diversi da quelli che hanno contribuito al loro finanziamento. L aumento dell intervento dello Stato, peraltro, anche quando ha l obiettivo (positivo) di aumentare il livello di benessere collettivo ed è attuato con un forte senso delle istituzioni e con elevati valori etici da parte di chi esercita il potere decisionale in nome e per conto della comunità locale, nazionale e internazionale (come nel caso delle politiche di cooperazione e sviluppo ), determina i seguenti effetti strutturali: - diminuisce gli spazi di scelta autonoma da parte degli individui; - rompe e rende impossibile la percezione della correlazione tra sacrificio, di coloro che pagano i contributi e beneficio/vantaggio di coloro che usufruiscono di beni gratuiti, o con tariffe inferiori ai costi di produzione, o che sono destinatari di trasferimenti di ricchezza (pensioni, sussidi di disoccupazione o sussidi vari, sostegni finanziari alle imprese); al senso di solidarietà sociale e istituzionale che rende accettabile il pagamento dei tributi per garantire diritti anche a coloro che non sono in grado di provvedere autonomamente, si sostituisce progressivamente il dubbio, e in molti la convinzione, di trovarsi di fronte a distorsioni nell uso di risorse economiche pubbliche e addirittura a iniquità; - si diffondono condizioni di inefficienza, di bassi livelli di produttività e di spreco nei processi di produzione ed erogazione dei servizi; l aumento della complessità tecnico-operativa dei processi di welfare, le crescenti dimensioni dell intervento dello Stato e delle sue articolazioni, l indebolimento dell identificazione nelle istituzioni pubbliche e l accentuarsi della divaricazione tra attese e qualità delle scelte causano da un lato un effetto di distruzione della ricchezza (sprechi e inefficienze) e dall altro una perdita di fiducia nelle scelte e nelle politiche, fenomeni più o meno accentuati in differenti Paesi. L esigenza di un ripensamento Mediante questa evoluzione il modello europeo di welfare ha perso progressivamente alcune delle sue connotazioni positive (come la diffusione di una migliore qualità di vita tra fasce sempre più ampie della popolazione) e ha acquisito connotazioni negative, basate su decisioni di organi istituzionali sempre più lontane dalle condizioni reali della società. Si è affermato il cosiddetto modello statalistico, nel quale organi rappresentativi cui sono delegate le scelte sociali, si sostituiscono, invadono e limitano gli spazi di scelta degli individui e dei gruppi autoorganizzati della società. La naturale evoluzione dall economia dei bisogni all economia degli interessi e del profitto, che comunque trae alimento e legittimazione dalla capacità di interpretare bisogni reali (funzione dell imprenditore), all economia della solidarietà volontaria (mutue, cooperative), 29

6 all economia della solidarietà istituzionale, cioè rafforzata dalle regole dello Stato di diritto, dopo una fase positiva in cui è stato favorito l incremento del benessere collettivo, è entrata in una fase negativa, caratterizzata soprattutto: - da distorsioni istituzionali ed etiche (delega politica interpretata come occupazione del potere e non come servizio alla comunità); - dalle incapacità di adeguamento delle soluzioni gestionali e organizzative che invece di favorire un aumento della qualità della vita causano una distruzione di ricchezza ; - dallo sbilanciamento, reale o percepito, tra spazi di autonomia per le persone e per le forme di autoorganizzazione e vincoli imposti dall alto, dalle regole istituzionali, dal potere; tale sbilanciamento mette in evidenza una crisi del modello di democrazia rappresentativa, o un deficit di democrazia reale. Si aggiunge anche una riflessione più generale nella società che, dopo aver apprezzato e beneficiato dei progressi della scienza e della tecnica, ne percepisce anche le potenziali distorsioni. Esse si manifestano quando la scienza non sembra più governata da valori o da finalità di miglioramento della condizione umana (scientismo autoreferenziale rispetto alle esigenze della società) e quando la tecnica/tecnologia diventa sempre più sofisticata, ma sembra non produrre, perché forse non è facile percepirlo, un reale valore d uso, un valore per la persona. La società, cosiddetta civile per distinguerla da quella istituzionale o dell establishment economico, prende coscienza da un lato del rischio derivante da processi di delega politica che si sono trasformati o possono trasformarsi in vincoli e in riduzioni delle libertà individuali, dall altro teme di perdere il governo e il controllo della scienza e, soprattutto, della tecnica, di cui diventerebbe succube. Si moltiplicano le analisi che evidenziano processi di sviluppo della scienza (conoscenza) e della tecnica-tecnologia (conoscenze applicate), il cui effetto principale sembra essere quello di produrre altra scienza e altra tecnica-tecnologia (qualificata come più avanzata secondo criteri autoreferenziali), senza che però si verifichi un ritorno in termini di benessere, di stare bene delle persone, singole o associate in gruppi. Da qui il tentativo di elaborare un nuovo modello di welfare, non più centrato sul ruolo dell istituzione pubblica (un modello quindi non statalista), ma nemmeno sui semplici meccanismi di autoregolazione del mercato (quindi non mercatista o mercantilista, come qualcuno lo definisce). Un modello che, senza rinnegare l apporto positivo della scienza e della tecnica (che consiste nella possibilità di fornire risposte reali alle esigenze materiali e immateriali delle persone), e dell economia (che comporta l aumento della produttività e la conseguente disponibilità di una maggiore quantità di beni), recuperi la capacità di governare e orientare il progresso a vantaggio non solo di pochi, ma di molti (aumentando sia il numero assoluto di persone, sia la quota della popolazione che beneficia del progresso economico). All interno di tale nuovo modello è auspicabile che prevalgano queste caratteristiche: - l autonomia decisionale delle persone deve essere rispettata e, se necessario, aiutata a manifestarsi nei suoi elementi positivi; 30

7 Da qui il tentativo di elaborare un nuovo modello di welfare, non più centrato sul ruolo dell istituzione pubblica (un modello quindi non statalista), ma nemmeno sui semplici meccanismi di autoregolazione del mercato. - le scelte sulle priorità dei bisogni non devono essere concentrate in organi o poteri istituzionali pubblici forti, né in pochi rappresentanti dei poteri economici dominanti (regole antitrust): ciò garantisce il reale pluralismo delle scelte; - le misure e gli indicatori della ricchezza devono essere sempre più anche di tipo qualitativo, integrando e completando quelli di tipo quantitativo, finora dominanti o quasi esclusivi. Il nuovo modello può essere definito welfare mix, welfare sociale o well- being, a seconda della volontà di sottolinearne alcuni aspetti peculiari. Tuttavia la sua caratteristica essenziale consiste nel fatto che il progresso della società e l aumento della ricchezza ritornino ad essere processi governati dai valori della persona, dal rispetto della dignità di ognuno, dall aiuto che i gruppi sociali sanno offrire agli individui in difficoltà, o che a volte usano la propria libertà a danno di se stessi; si tratta di un ritorno alla centralità della solidarietà sociale condivisa. Occorre andare verso un sistema in cui, con un mix diverso a seconda dei contesti sociali, culturali ed economici, come pure delle varie fasi storiche, vi sia un rapporto articolato tra solidarietà individuale, solidarietà all interno di gruppi sociali espressa volontariamente e, in ultimo, quando i problemi diventano troppo complessi e non sono affrontabili ai primi due livelli, solidarietà istituzionale garantita dall intervento dello Stato. Per rafforzare la solidarietà individuale occorre diffondere valori positivi nelle persone; per rafforzare la solidarietà di gruppi sociali autoorganizzati occorre costruire reti sociali che si attivano al momento del bisogno; per rafforzare la solidarietà istituzionale occorre infine definire un sistema di poche regole giuridiche, essenziali e universalmente condivise, che definiscono un intervento dello Stato capace di valorizzare e mettere in circolo tutte le energie della società. Solo in questo modo sarà possibile sostituire ad un welfare statocentrico un welfare della sussidiarietà, in cui tutti, o almeno la maggior parte degli individui possano esprimere i propri valori, le proprie concezioni di vita (laiche o religiose), le proprie libertà, sentendosi al tempo stesso garantiti dalla presenza di istituzioni non opprimenti né pervasive. 31