La Procreazione Medicalmente Assistita. Dalla Legge 40/2004 alla sentenza costituzionale dell aprile 2014

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1 La Procreazione Medicalmente Assistita Dalla Legge 40/2004 alla sentenza costituzionale dell aprile 2014

2 Indice 1. Introduzione 2. Il contesto della decisione 3. Il processo decisionale 4. Le arene decisionali 5. Le modalità di interazione 6. Identificazione del modello decisionale 7. Il tipo di politica 8. Struttura di policy 9. La situazione attuale 10. Conclusioni 11. Bibliografia Committente: Ministro della Salute Beatrice Lorenzin Committenza: analizzare il processo decisionale che ha portato alla Legge 40/2004 e alla successiva sentenza costituzionale, al fine che questa venga efficacemente e repentinamente recepita dal Parlamento.

3 1. Introduzione: la Legge 40/2004 I contenuti principali della Legge 40 possono essere riassunti come segue: Accesso alla PMA omologa solo per coppie sterili, maggiorenni, di sesso diverso, coniugate o conviventi, in età potenzialmente fertile e entrambe viventi (Art.4, Art.5). I sostenitori Governo Berlusconi CEI Divieto della PMA eterologa (Art. 4 comma 3). Riconoscimento dei diritti del concepito (Art.1). Divieto di sperimentazioni sugli embrioni e di selezione a scopo eugenetico di embrioni e gameti (Art. 13). Divieto di produrre più di tre embrioni e obbligo di impianto di ciascuno di questi (Art 14, comma 2). Divieto di crioconservazione tranne in casi gravi e documentati (Art.14, comma 1). La coalizione degli oppositori Radicali Italiani, Associazione Luca Coscioni, DS, SDI, PRC, Singoli esponenti di vari partiti

4 Il 12 e il 13 giugno 2005: quattro quesiti referendari Ricerca scientifica Tutela della salute della donna Diritti del concepito Fecondazione eterologa Tale referendum non ha ottenuto il quorum necessario per la sua validità: Non hanno votato tre cittadini su quattro (74,5 per cento degli aventi diritto al voto che in Italia sono poco più di 50 milioni) Il 25,5 % che è andato a votare, non ha però risposto quattro sì ai quattro quesiti, come volevano i promotori dei referendum.

5 Gli interventi della Corte Costituzionale 2009 Illegittimità costituzionale del limite massimo di tre embrioni e del conseguente obbligo di impianto Deroga al divieto di crioconservazione degli embrioni 2012 Esame del divieto di fecondazione eterologa Restituzione degli atti ai tribunali alla luce della sopravvenuta sentenza della Corte Europea dei Diritti dell Uomo del 3 novembre 2011 sulla stessa tematica 8 aprile 2014 Cancellazione del divieto di fecondazione eterologa

6 2.1 Il contesto cognitivo 2. Il contesto della decisione Cultura: "gerarchica" (modello di Wildavsky) Patrimonio conoscitivo: conoscenza delle tecniche sanitarie e aspettative di cura con cellule staminali. Opinione pubblica: i valori della Chiesa e i principi della comunità scientifica Salienza: forte attenzione mediatica. 2.2 Il contesto istituzionale Possibilità di usufruire di strumenti di democrazia diretta Accentramento potere decisionale nelle mani di Parlamento e Governo (democrazia indiretta). Costituzionalmente garantita l indipendenza dell ordine giudiziario: i Tribunali Ordinari e la Corte Costituzionale

7 3. Il processo decisionale: le fasi Agenda setting Formulazione Adozione Attuazione Valutazione

8 Agenda setting Problemi e finestre di opportunità 1978: prima bambina al mondo concepita in provetta : riduzione del tasso di fertilità delle coppie italiane. Esiti di politiche precedenti 1998: «Formulazione Bolognesi» Emendamenti relativi al riconoscimento dei diritti dell embrione e viene vietata la fecondazione eterologa. Contraddittorietà del testo e fine della legislatura Politica Ricambio Politico 1994/1996: Berlusconi rinnova il CNB che presenta il suo parere in merito alle tecniche di PMA e allo statuto dell'embrione umano. Influenze e mutamenti dell opinione pubblica 1995: Papa Giovanni Paolo II emana l Evangelium vitae 1997/1998: Il Movimento per la Vita e altre Associazioni operanti nel settore socio-sanitario presentano un testo di legge organico alternativo.

9 Gli attori nella fase di agenda setting ATTORE NATURA OBIETTIVI RISORSE RUOLO RISPETTO L.40 Governo (XIII legislatura) Politica Processo Politiche, Economiche e Legali Promotore e Regista (Imprenditore di policy) CNB Esperti Contenuto Conoscitive Alleato Movimento per la Vita Portatore di interesse generale e esperti Contenuto Politiche e conoscitive Alleato Papa Giovanni Paolo II Portatore di interesse generale Contenuto Politiche Alleato

10 Formulazione XIV Legislatura ( ): Il governo Berlusconi ripresenta alla Camera il testo già approvato nel maggio Per tutto l'iter parlamentare ogni partito ha riconosciuto la libertà di coscienza dei singoli parlamentari, ma, contemporaneamente, ha espresso l'indirizzo del partito.

11 Gli attori nella fase di formulazione ATTORE NATURA OBIETTIVI RISORSE RUOLO RISPETTO L.40 Governo Berlusconi (XIV legislatura) Politica Contenuto e processo Politiche, economiche e legali Promotore e Regista (imprenditore di policy) Partiti a favore L. 40 (Maggior parte dei Partiti di centrodestra e ala cattolica della Margherita) Politica Contenuto e processo Politiche e economiche Alleato Partiti contrari L. 40 (DS, Rifondazione comunista, Partito dei Comunisti Italiani, Socialisti) Politica Contenuto e processo Politiche e economiche Oppositore CEI (Ruini) Politica Contenuto Politiche Alleato

12 Adozione di policy Istituzionalizzazione della proposta Gli avversari della legge hanno concentrato i loro sforzi sull'art. 1, sull'art. 4 e sull'art. 6 del testo approvato alla Camera nel 2002, per escludere l'affermazione dei diritti del soggetto embrione, il divieto di fecondazione eterologa e l'invalidità della revoca del consenso una volta formato l'embrione. Il 1/12/2003, la legge ha ottenuto 169 voti favorevoli contro 90 voti contrari e 5 astenuti. La Legge 40 è stata definitivamente approvata il 10/2/2004.

13 Gli attori nella fase di adozione ATTORE NATURA OBIETTIVI RISORSE RUOLO RISPETTO L.40 Governo Berlusconi (XIV legislatura) Politica Contenuto e processo Politiche, Economiche e Legali Promotore e Regista (Imprenditore di policy)

14 Attuazione La Legge 40 entra in vigore il 10 marzo 2004 Si concilia difficilmente con le esigenze delle coppie che necessitano di PMA Differisce con le legislazioni sul medesimo tema di altri paesi europei, determinando il problema del turismo procreativo È in contrasto con la normativa italiana riguardante l interruzione volontaria di gravidanza

15 Gli attori nella fase di attuazione ATTORE NATURA OBIETTIVI RISORSE RUOLO RISPETTO L.40 Professionisti settore sanitari Esperti Contenuto Conoscitive Oppositori Coppie italiane richiedenti PMA Portatori di interesse speciale Contenuto Economiche Oppositori

16 Valutazione Tecnica La Legge 40 è condannata dal mondo scientifico come lesiva del diritto alla salute e dal mondo giuridico per la violazione del principio di uguaglianza. Politica I Radicali con l Associazione Luca Coscioni propongono un referendum abrogativo totale, mentre alcuni partiti di sinistra propongono quesiti parziali sulla norma. Giudiziaria L.40 più volte sottoposta all esame dei Tribunali Ordinari e Costituzionali.

17 Gli attori nella fase di valutazione politica ATTORE NATURA OBIETTIVO RISORSE RUOLO RISPETTO L.40 Coalizione di partiti promotori del referendum Politica Contenuto e processo Politiche e economiche Oppositore Cartello di Associazioni «Insieme contro la legge 40» Portatori di interesse generale e esperti Contenuto Politiche e conoscitive Oppositore Comitato Verità e Vita Portatori di interesse generale e esperti Contenuto Politiche e conoscitive Oppositore Mass Media Portatori di interessi generali Contenuto Politiche Oppositore Movimento per la Vita Portatore di interesse generale e esperti Contenuto Politiche e conoscitive Alleato Comitato Scienza e Vita per la Legge 40 del 2004 Portatori di interesse generale e esperti Contenuto Politiche e conoscitive Alleato CEI (Ruini) Politica Contenuto Politiche Alleato Papa Benedetto XVI Portatore di interesse generale Contenuto Politiche Alleato

18 Attori nella fase di valutazione tecnica e giudiziaria ATTORI NATURA OBIETTIVI RISORSE RUOLO RISPETTO L.40 Ordine dei Medici Esperti Contenuto Conoscitive Oppositori Coppie italiane richiedenti PMA Portatori di interesse speciale Contenuto Economiche Oppositori Tribunali Ordinari Burocratica Processo Legali Mediatori Corte Costituzionale Burocratica Processo Legali Mediatore

19 3. Il processo decisionale: le fasi La definizione dell agenda Formulazione Adozione Attuazione Valutazione 2010: Tribunale di Firenze, Tribunale di Catania e Tribunale di Milano Nuova fase di formulazione La Corte divisa All interno del collegio di 15 giudici costituzionali la decisione non è stata unanime, con un risultato di 8 a 7 per il sì all eterologa. L 8 aprile 2014 la Corte Costituzionale ha cancellato il divieto di fecondazione eterologa.

20 4. Le arene decisionali Arena Tecnica Ordine dei medici Strutture sanitarie Associazioni Arena Istituzionale Tribunali CNB Governo CEI Papa Coppie richiedenti PMA Mass media Corte Costituzionale Partiti Arena Sociale Arena Politica

21 5. Le modalità di interazione Il Governo promotore della L.40 I promotori del referendum Le coppie richiedenti PMA eterologa «Dalla parte dell innovatore»: il Governo promotore della L.40 Modalità di interazione: CONTRAPPOSIZIONE Ci troviamo in un gioco a somma zero Concentrazione dei benefici Governo Partiti a favore CEI Concentrazione dei costi Coppie richiedenti Associazioni contrarie Partiti oppositori Ordine dei medici Manipolazione delle modalità di interazione Manipolazione delle risorse Strategie esclusive Impiego di risorse legali

22 «Dalla parte dell innovatore»: i promotori del referendum Strategie adottate dai Partiti e le Associazioni che si oppongono alla L.40: Manipolazione delle modalità di interazione Manipolazione del network Strategia esclusiva Coinvolgimento esperti Politicizzazione della issue «Dalla parte dell innovatore»: le coppie richiedenti PMA eterologa Manipolazione delle risorse Manipolazione del network Ricorso ai tribunali Politicizzazione della issue Intervento burocrazie Cambia la configurazione del gioco a somma zero originario: Concentrazione dei costi Governo Partiti a favore CEI Concentrazione dei benefici Coppie richiedenti Associazioni contrarie Partiti oppositori Ordine dei medici

23 6. Identificazione del modello decisionale Il processo decisionale della L.40 vede, fino alla fase di attuazione, la prevalenza di un modello a razionalità limitata: Una condizione cognitiva di incertezza, caratterizzata da conoscenze imperfette e limitate Una materia su cui si era legiferato solo in maniera frammentaria Dalla promozione del referendum, prevale un approccio di tipo incrementale che mira infatti all abrogazione parziale di alcuni articoli della L.40. Lo stesso approccio può essere identificato nella serie di azioni giudiziarie delle coppie richiedenti PMA.

24 7. Il tipo di politica La matrice di Lowi illustra le tipologie di politica pubblica: Applicabilità della coercizione ALL AZIONE INDIVIDUALE ALL AMBIENTE DELL AZIONE Probabilità della coercizione REMOTA Politiche distributive Politiche costituenti IMMEDIATA Politiche regolative Politiche redistributive La politica analizzata è di tipo regolativo: vengono delineate proibizioni, obblighi e sanzioni, con impatto immediato.

25 8. La struttura di policy Fase di policy Obiettivi Principi Procedure Strumenti finanziari Legge 40/2004 Normare la materia Valoriali di stampo cattolico incentrati sulla difesa diritti del nascituro Iter parlamentare Trattandosi di un divieto non è necessario stanziare fondi specifici Opposizione politica (2005) Abrogazione di alcuni articoli della L.40 Libertà di ricerca scientifica Tutela salute della donna Principio di uguaglianza Referendum abrogativo Stanziamenti da parte dello Stato per le spese di consultazione referendaria Azioni giudiziarie delle coppie (2010) Eliminazione del divieto di PMA eterologa Principio di uguaglianza Tutela diritti della donna Le coppie si rivolgono ai Tribunali che sollevano poi il dubbio di legittimità costituzionale Risorse dei privati e sostegno economico delle associazioni

26 9. La situazione attuale 1. Chi deve redigere le Linee Guida? Nel caso specifico la L. 40 le demanda all Istituto Superiore della Sanità. Risulta quindi improprio che siano le Regioni ad avere il compito di redigerle. 2. Il servizio deve o meno essere a carico del SSR? La diversità di trattamento tra Regioni e all interno delle Regioni potrebbe causare quindi migrazione dei cittadini.

27 10. Conclusioni Dall analisi da noi svolta emerge che: la sentenza della Corte Costituzionale non genera alcun vuoto normativo. La PMA eterologa può quindi essere immediatamente praticata sul territorio italiano. Le raccomandazioni di policy incaricare i soggetti legittimati alla redazione delle Linee Guida in modo da garantirne l uniformità e legittimità. necessità che lo Stato garantisca le risorse per la dotazione di strumenti e strutture adeguate, a fronte di un previsto aumento della domanda di accesso ai trattamenti di PMA. Il modo più immediato per reperire le risorse necessarie potrebbe essere quello di rinegoziare il prezzo dei farmaci utilizzati nella realizzazione del trattamento, i cui brevetti sono in via di scadenza e il cui prezzo era stato predeterminato.

28 Grazie per l attenzione

29 Bibliografia Comitato Nazionale Bioetica Governo.it. [Online] Novembre ne_medicalmente_assistita_eterologa pdf. C., Harpe Joyce. Current issues in medically assisted reproduction and genetics in Europe: research, clinical practice, ethics, legal issues and policy. Camassa, Erminia e Casonato, Carlo La procreazione medicalmente assistita: ombre e luci. Trento : Università degli Studi di Trento., Associazione Luca Coscioni [Online] Novembre : Dente, Bruno Le decisioni di policy. s.l. : Il Mulino, Di Pietro, Maria Luisa e Casini, Marina. Il dibattito parlamentare sulla "procreazione medicalmente assistita". CONFERENZA DELLE REGIONI E DELLE PROVINCE AUTONOME. DOCUMENTO SULLE PROBLEMATICHE RELATIVE ALLA FECONDAZIONE ETEROLOGA A SEGUITO DELLA SENTENZA DELLA CORTE COSTITUZIONALE NR. 162/ /109/CR02/C7SAN. DonBoscoLand [Online] Novembre Turco, Livia. Fecondazione, Turco: "Cambiare la legge 40, sia la sfida delle donne in Parlamento". 4 aprile letture, 4 aprile Congregazione per la dottrina della Fede. Chiesa Cattolica. [Online] tml. Tempi. Generare e lasciar partire (dalla vita alla Parola). s.l.: (www.tempi.it). Parlamento Italiano Norme in materia di procreazione medicalmente assistita. Legge 19 febbraio 2004, n Febbraio 2004.

30 Ministero Della Salute. RELAZIONE DEL MINISTRO DELLA SALUTE AL PARLAMENTO SULLO STATO DI ATTUAZIONE DELLA LEGGE CONTENENTE NORME IN MATERIA DI PROCREAZIONE MEDICALMENTE ASSISTITA (LEGGE 19 FEBBRAIO 2004, N. 40, ARTICOLO 15). Palombi, Marco. Fecondazione eterologa, si rivedono gli ultras della legge 40: Binetti, Roccella... Il Fatto Quotidiano. Vol. Il Fatto Quotidiano. Papa Giovanni Paolo II Lettera enciclica EVANGELIUM VITAE. Città del Vaticano : Libreria Pontificia Vaticana, Passaglia, P. La Fecondazione Eterologa. Penasa, Simone. 16 giugno Nuove dimensioni della ragionevolezza? La ragionevolezza scientifica come parametro della discrezionalità legislativa in ambito medico-scientifico. 16 giugno Repubblica Repubblica.it. [Online] Novembre Repubblica Repubblica.it. [Online] Novembre De Marco, Pietro. Residue egemonie, senza maggioranza. Santosuosso, Fernando La procreazione medicalmente assistita: commento alla legge 19 febbraio 2004, #40,. s.l. : Giuffrè editore, Corte Costituzionale SENTENZA N GIUDIZIO DI LEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE IN VIA INCIDENTALE. 162, s.l., 18 Giugno Socci, Antonio e Casini, Carlo In difesa della vita. Legge 40, fecondazione assistita e mass media. s.l. : Piemme, Sociale, Ecologia [Online] Novembre Stampa, La Fecondazione Eterologa, cade il divieto. La Consulta: legge 40 incostituzionale. [Online] Wikipedia Referendum abrogativi del 2005 in Italia. [Online] Novembre

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