LO SVILUPPO LOCALE: DAI MODELLI TEORICI ALLA NUOVA PROGRAMMAZIONE EUROPEA di Barbara Nicolai

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1 LO SVILUPPO LOCALE: DAI MODELLI TEORICI ALLA NUOVA PROGRAMMAZIONE EUROPEA di Barbara Nicolai 1

2 INDICE Premessa CAPITOLO 1: La dimensione locale dello sviluppo. Caratterisitiche, ruolo, modelli e processi 1.1 Caratteristiche del livello locale 1.2 Il modello SloT: Sistema Locale Territoriale 1.3 Dal modello SloT allo sviluppo territoriale: il livello locale come attore nei processi di sviluppo 1.4 L'influenza dei livelli istituzionali nello sviluppo locale 1.5 L'evoluzione storica dei modelli di sviluppo locale in Italia 1.6 Dalle politiche top down alle politiche bottom up 1.7 Aspetti critici nell'applicazione del modello di sviluppo SloT CAPITOLO 2: Il ruolo del capitale sociale nello sviluppo locale 2.1 L'importanza del capitale sociale 2.2 Quale capitale sociale per quale sviluppo locale 2.3 L'esperienza della concertazione negoziata nella programmazione dello sviluppo locale: il caso dei Patti Territoriali CAPITOLO 3: Europa 2020 e la nuova programmazione La strategia Europa 2020 e le politiche europee 3.2 I Fondi Strutturali Europei 3.3 La nuova politica europea di sviluppo e la nuova programmazione dei Fondi Strutturali CAPITOLO 4: L'approccio comunitario allo sviluppo locale 4.1 Elementi distintivi e ricadute sui Fondi Strutturali 4.2 L'approccio integrato allo sviluppo locale 4.3 I nuovi strumenti europei per lo sviluppo territoriale integrato 4.4 JAP (Joint Action Plan) Piano di Azione Comune 4.5 ITI Investimenti Integrati Territoriali 4.6 SLP Sviluppo locale di tipo partecipativo Conclusioni 2

3 Premessa La programmazione di interventi per risollevare l'europa e il nostro Paese dalla crisi strutturale che stanno attraversando non può prescindere da una analisi attenta e puntale della situazione attuale al fine di definire obiettivi, priorità, interventi, strumenti, monitoraggio costante e valutazione dei risultati. La crisi ha inciso in maniera trasversale in tutti i paesi europei ma le conseguenze sono diverse a seconda delle condizioni di partenza di ciascun paese e di come si era già attrezzato per rispondere alle sfide future di un'economia in continua evoluzione. L'Italia in particolar modo ha risentito da un lato della trasformazione da punti di forza di alcune caratteristiche del suo sistema produttivo proprie della fase espansiva (vedi la dimensione aziendale e il concetto soprattutto per la nostra regione che piccolo è bello) in punti di debolezza in questa fase recessiva e di crisi (difficoltà nel rispondere in tempi brevi ai cambiamenti e a sfruttare i fattori positivi della globalizzazione). La dimensione aziendale, la presenza di attività manufatturiera matura, la politica del credito carente, la mancanza di infrastrutture anche immateriali e di servizi soprattutto a supporto delle PMI, l'inesistenza decennale di una politica industriale di indirizzo delineata a livello nazionale, la politica energetica, la difesa del territorio, hanno rappresentato, in un quadro di crisi come quello attuale, elementi che ne hanno amplificato gli aspetti negativi e a cui si è risposto con azioni nel breve periodo insufficienti con una totale mancanza di visione di uscita nel medio e lungo termine. Le conseguenze sono all'ordine del giorno in una spirale negativa: il ricorso massiccio agli ammortizzatori sociali e la carenza di queste risorse soprattutto verso le imprese più piccole, il numero sempre più elevato di aziende delocalizate o chiuse soprattutto per fallimento, la disoccupazione a livelli storicamente mai toccati e allarmante per particolari categorie di soggetti (giovani, donne, ultra 40enni), la crisi di interi territori, settori e filiere. Il rilancio del paese richiede quindi un cambio totale di passo a partire dalla individuazione di quale sviluppo sia necessario e possibile avere in Italia, da declinare in termini di sistema produttivo (quali settori, ampliamento e riqualificazione) e di territorio (tutela e valorizzazioni delle singole realtà territoriali). Se l'italia vuole recuperare il gap e uscire dalla crisi deve individuare quelle che sono le priorità, le sfide più importanti, le strategie perseguibili per il Paese in termini di sviluppo sostenibile, competitività e qualità del lavoro. La nuova programmazione comunitaria 2014/2020, nell'ottica degli obiettivi di Europa 2020, rappresenta una grande occasione data anche al nostro paese per assumere e perseguire le scelte strategiche di politica economica, industriale e sociale necessarie per il suo rilancio e per definire 3

4 finalmente un nuovo modello di sviluppo economico innovativo, competitivo, inclusivo, distribuito e ad alta intensità di lavoro. Ci si chiede una inversione totale di marcia basata sulla individuazione e selezione delle priorità e del loro ordine, sull'orientamento della spesa, su un approccio integrato e di sfruttamento delle sinergie esistenti a tutti i livelli partendo dalla valorizzazione delle risorse disponibili e dalle creazione delle condizioni necessarie per il rilancio del paese. 4

5 CAPITOLO 1: La dimensione locale dello sviluppo. Caratterisitiche, ruolo, modelli e processi L'importanza e il ruolo della dimensione locale nei processi di sviluppo ha subito notevoli mutamenti legati al cambiamento nel rapporto tra il territorio, la produzione e i modelli di sviluppo. Tale cambiamento, dato da un insieme di fattori (il passaggio dal fordismo al post fordismo, la globalizzazione dei processi, l'integrazione tra sviluppo e ambiente, il federalismo e le autonomie locali, il rapporto tra globale e locale) ha mutato nel tempo gli approcci, i modelli, le politiche e gli strumenti dello sviluppo locale. Oggi, quando si parla di sviluppo locale, non esiste un significato unico e condiviso ma spesso il concetto di territorio e sviluppo raggruppa posizioni, azioni, approcci, pratiche ed esperienze anche molto diverse. Per inquadrare il ruolo del territorio nei processi di sviluppo bisogna, partendo da una definizione comune di sviluppo locale territoriale, individuarne le caratteristiche, gli elementi e i requisiti costitutivi, le strategie e come queste si traducono poi in politiche da parte dei vari attori istituzionali e non. Parlare di sviluppo a livello territoriale significa: partire dal presupposto che lo sviluppo non è la sola crescita economica ma crescita qualitativa, declinata anche in termini di distribuzione della ricchezza e di benessere della comunità identificare i fattori di crescita locale (terra, capitale, lavoro ma anche capitale umano, sociale e di conoscenza diffusa per l'innovazione) definire l'ambito sociale e politico dello sviluppo a livello istituzionale sia formale che informale 1.1 Caratteristiche del livello locale Negli ultimi due decenni, in Italia il tema dello sviluppo locale, è diventato sempre più importante non solo da un punto di vista teorico ma anche politico e operativo come risposta ai cambiamenti economici e sociali a cui però è mancata la gestione strategica integrata che ha visto affermarsi una pluralità di pratiche e di approcci. Il punto di partenza è la definizione di territorio e delle sue componenti. In natura il territorio non esiste, non è identificabile con una semplice area geografica ma è la sommatoria di diversi elementi, materiali e immateriali che, stratificati nel tempo, individuano una specifica realtà. 5

6 Tali elementi sono rappresentati da tutte le risorse e valori individuabili come insieme localizzato di beni comuni, patrimoniali, immobili e specifici in quanto legati alle caratterisitiche e alle condizioni di un territorio e che, proprio perchè incorporati nel terriorio stesso, sono difficilmente trasferibili altrove. Tali fattori si suddividono in 4 classi: 1) condizioni e risorse dell'ambiente naturale, 2) patrimonio storico culturale sia materiale che immateriale 3) capitale fisso dato da infrastrutture e impianti 4) capitale umano locale inteso in tutti i suoi aspetti a livello relazionale, di professionalità, di capacità istituzionale. Il territorio è individuato, quindi, oltre che dalle risorse e dal patrimonio, anche dalla rete di relazioni economiche, sociali, culturali, istituzionali che gli attori di tale ambito hanno stabilito nel corso del tempo e che nel corso del tempo si sono trasformate e sedimentate radicando pratiche, conoscenze e saperi difficilmente trasferibili altrove. Ogni territorio avrà una propria peculiarità derivante dalla storia come patrimonio di identità e differenze. Presupposto alla individuazione di qualsiasi modello di sviluppo territoriale è il concetto di milieu definito come... l'insieme di condizioni interne e di risorse che definiscono l'insieme di caratteri peculiari di un territorio dai quali dipendono i possibili cambiamenti e la concreta diffusione dello sviluppo...(de Matteis, 1994);... è costituito da un insieme di elementi, di tipo fisico e socioculturale, sia materiali che immateriali, che si sedimentano nel tempo, in un certo luogo, attraverso l'evolversi storico di rapporti intersoggettivi (Governa F., 1997) 1.2 Il modello SloT: Sistema Locale Territoriale Il sistema locale è definito come un aggregato di soggetti che in determinate circostanze si comporta come un soggetto collettivo... E' un insieme dotato di una propria identità,... un sistema che interagisce con l'esterno capace di riprodursi nel tempo... (De Matteis, 1994). Il sistema locale territoriale (modello SloT) è un ambito territoriale definito dalla rete di relazioni degli attori locali di quel determinato spazio geografico e connesso con reti di attori dell ambiente o degli ambienti esterni; è definito come un sistema locale che, coincidendo stabilmente con determinati luoghi, si caratterizza per gli specifici rapporti comuni che i soggetti costituenti intrattengono con un certo ambiente o milieu locale.. (De Matteis, 1994) Da un punto di vista analitico il modello Slot è individuato da diverse componenti: la rete locale come insieme di relazioni e interazioni tra diversi soggetti, singoli o come aggregazioni territoriali di soggetti pubblici e privati, presenti in un'area uniti dall'impegno di programmare e realizzare progetti che possano trasformare, sviluppare e riqualificare il territorio; 6

7 il milieu locale cioè l'insieme delle risorse materiali e immateriali specifiche del territorio. Tali componenti interagiscono tra di loro trasformando i fattori del milieu in valori e modificando così l'ambiente. Il sistema territoriale locale perciò configura sia il luogo fisico che il luogo in cui si intersecano relazioni dirette ad affrontare e risolvere i problemi posti alle aziende, alle istituzioni, agli attori e alla comunità locale dalla competizione globale in termini di accumulo e diffusione delle conoscenze, di organizzazione della produzione, di riproduzione delle competenze professionali e di governance socio-istituzionale. Il modello SloT analizza e cerca di capitalizzare le risorse territoriali, le relazioni e le dinamiche che si instaurano tra i soggetti territoriali, anche in rapporto con gli altri livelli istituzionali, ritenuti capaci di produrre cambiamenti in diversi settori locali al fine di perseguire gli obiettivi di sviluppo in senso lato prefissati. Un'importanza fondamentale assume, nel modello SloT, l'analisi di partenza e cioè i progetti attivati, i settori interessati e gli strumenti normalmente utilizzati l'individuazione del capitale sociale cioè gli attori coinvolti, la loro natura, le forme di partnership esistenti le risorse territoriali di cui si dispone, il loro utilizzo, le loro caratteristiche e tipologie Definita l'analisi come punto di partenza, il modello SloT confronta il patrimonio territoriale dato con l'organizzazione del territoro in ambito politico, economico, sociale, di offerta di servizi, ecc. Il modello SloT parte quindi dall'identità del passato ma è definito soprattutto dalla capacità organizzativa e di autoriproduzione del sistema. Tale modello teorico non è però esente da limiti e criticità legate a: il rischio di enfatizzare gli attori locali e il loro ruolo dimenticando che il sistema territoriale locale opera sempre e comunque in un contesto più ampio le competenze necessarie e le capacità degli attori locali di individuare e analizzare tutte le risorse territoriali intese in senso lato la difficoltà di rendere concreta l'azione collettiva territoriale in termini di sinergia che un territorio può esprimere il rapporto con le politiche urbane, territoriali e le sostenibilità ambientali 1.3 Dal modello SloT allo sviluppo territoriale: il livello locale come attore nei processi di sviluppo Nell'economia globalizzata molti sono i fattori che influenzano lo sviluppo. La domanda di consumo finale, la mobilità dei capitali, l'innovazione sono fortemente soggetti a variabili globali; altri come l'attività delle piccole e medie imprese e la richiesta di servizi pubblici e 7

8 privati possono avere una dimensione più nazionale e/o regionale. Nell'economia globalizzata, per favorire una competizione basata non sui costi, ma su qualità e innovazione, sono proprio le risorse, i fattori e gli elementi del territorio che assumono importanza sempre maggiore nel definire quale politica e strategia di sviluppo locale adottare. Lo sviluppo locale è definito come un un processo di interazione tra soggetti locali (pubblici, privati, ecc) che condividono, in modo esplicito o implicito, una idea di sviluppo basata sulla valorizzazione delle risorse e delle ricchezze, materiali e non, di cui quel territorio dispone. Tali soggetti locali, radicati nel territorio sia per vicinanza che per conoscenza, possono riuscire meglio a comprendere, attivare, modificare e gestire le dinamiche socioeconomiche locali in modo più efficace e duraturo rispetto a interventi esclusivamente esterni. Il territorio quindi sarà tanto più competitivo, anche a livello globale, quanto più sarà capace di individuare e perseguire una propria strategia di sviluppo che massimizzi le specificità locali nel suo complesso, il cosiddetto milieu locale. Ne deriva che, data la capacità degli attori locali di individuare potenzialità e limiti del sistema locale territoriale, obiettivi da definire e strategie da assumere, lo sviluppo locale non può essere settoriale ma legato a politiche multidimensionali, integrate e intersettoriali in cui il territorio è elemento centrale. In questo modo il territorio diventa soggetto distinto attivo nello sviluppo con un proprio patrimonio, valori e capitale e lo sviluppo locale è il processo di progettazione che il territorio individua assumendo un ruolo tanto più attivo quanto maggiori e varie sono le risorse, i valori territoriali, gli attori locali e la loro capacità di azione e di autorganizzarsi. 1.4 L'influenza dei livelli istituzionali nello sviluppo locale Se è vero che...lo sviluppo locale è inteso come progetto locale... (Magnaghi, 2000) è anche vero che il territorio, da solo, non può garantire autonomamente il proprio processo di sviluppo in quanto intervengono delle dinamiche globali, non solo a livello economico ma anche istituzionale e sociale. Il territorio è sempre parte integrante di un sistema più ampio, non è di per sè autonomo in quanto risente, in modo integrato, di scelte assunte ai livelli più alti e quindi è anche influenzato da input esterni. Il modello teorico SloT presuppone che la rete entri in relazioni con altre reti, con altri sistemi territoriali, anche sovralocali, in un intreccio e influenze reciproche continuo. Il sistema locale territoriale opera si come soggeto collettivo autonomo e distinto ma comunque obbligato a interagire con altri livelli locali e sovralocali. La stessa programmazione economica territoriale intreccia tutti gli interventi attuati di soggetti che, a vario titolo, possono perseguire anche obiettivi diversi: la crescita economica, l'utilizzo ottimale 8

9 delle risorse, la riduzione del divario tra territori, la sostenibilità ambientale e sociale, sempre però nell'ottica di una finalità più generale che è quella dello sviluppo locale. Tale rapporto è evidente se si analizza, ad esempio, il ruolo che lo Stato ha assunto nelle politiche di sviluppo locale, i cambiamenti legati alla sua organizzazione e articolazione, i rapporti con gli altri livelli di intervento e come si sono modificate le strategie, i modelli e gli obiettivi di sviluppo, anche terrioriale. Il livello statale non è più l'unico o il principale luogo e livello di intervento ma se ne possono individuare altri verso il basso (per esempio le reti di impresa che superano i livelli nazionali), verso l'alto (l'influenza sempre maggiore di istituzioni e organismi a livello sovranazionale come ad esempio la UE), tra livello centrale e periferico con forme di cooperazione tra enti pubblici sia verticale che orizzontale, tra pubblico e privato (vedi l'affemarsi di forme svariate di partenariati), Il rapporto, i ruoli e le relazioni dei diversi livelli istituzionali non sempre sono di tipo gerarchico ma sempre più di cooperazione, integrazione e complementarità al fine di indirizzare azioni e strategie verso un unico obiettivo condiviso che è lo sviluppo. Se guardiamo poi esclusivamente alla distribuzione di funzioni e poteri tra Stato, Regioni e Enti Locali in materia di sviluppo, gli interventi e le politiche possibili sono sempre più condizionate dalle scelte che l'ue adotta attraverso specifiche azioni comunitarie (vedi programmi come il Leader) e con l'adozione di principi comuni ai tutti i Paesi Ue (sussidiaritetà, semplificazione della burocrazia, autonomia delle autorità locali, ecc). 1.5 L'evoluzione storica dei modelli di sviluppo locale in Italia Nel corso del tempo gli approcci allo sviluppo territoriale sono cambiati perchè sono cambiati i presupposti, gli attori, le metodologie e gli obiettivi rispetto alle politiche tradizionali di sostegno allo sviluppo. I modelli sono cambiati a seconda del ruolo e dell'influenza che, nel corso dei decenni, la variabile territorio ha assunto nelle politiche di sviluppo locale. Tra il dopoguerra e gli anni '70, nei paesi ad economia capitalista il modello di sviluppo dominate è stato quello fordista, basato su una forma specifica di organizzazione della produzione e del lavoro, sul ruolo centrale della grande impresa: il territorio rappresentava un fattore, nelle scelte produttive, diretto a definire la localizzazione delle attività legata alla variabile distanza. Il confronto è tra economie nazionali e quindi anche lo sviluppo, e le sue dinamiche, interessano tale livello. E' lo Stato che assume un ruolo forte, in modo gerachico e piramidale, che interviene con la programmazione economica territoriale sia come soggetto regolatore che come soggetto diretto nel definire e finanziare la promozione della crescita (approccio top down). Il territorio è destinatario passivo di interventi e risorse decise a livello superiore, elemento non derimente nelle scelte 9

10 aziendali e di sviluppo in cui prevalgono le variabili del mercato e della tecnologia. Lo sviluppo di un'area è quindi legato, a parità di risorse materiali date, solo a fattori esogeni al sistema, alla capacità di espansione della grande impresa e all'organizzazione fordista del lavoro; ciò ha comportato un elevato sviluppo urbano, l'aumento delle differenze tra città e campagna, il divario tra nord e sud, gli squilibri tra centro e periferia. Tale modello entra in crisi con l'affermarsi di nuovi fatti economici e sociali: l'avvento delle nuove tecnologie, la diversificazione della domanda di merci per soddisfare anche bisogni immateriali, il cambiamento del mercato del lavoro e la diversificazione delle competenze richiesta dalle imprese. Il cambiamento del sistema economico con la crisi del fordismo porta dagli anni '70 in avanti a considerare, oltre all'aspetto economico, anche l'importanza dei fattori sociali e culturali e del loro ruolo nelle relazioni tra impresa e territorio. Il sistema economico si integra a livello mondiale, i mercati diventano sempre più globali, aumenta la competizione tra i luoghi. Cambia l'organizzazione delle produzioni: entrano in crisi la grande impresa e le aree tradizionali di sviluppo, si riorganizza il mercato del lavoro, si affermano nuovi settori e territori. La dimensione locale dello sviluppo acquista sempre più importanza sia a livello mondiale, nel rapporto tra Paesi industrializzati e Paesi sottosviluppati, che nel rapporto tra aree o regioni in crisi, in ritardo o in declino (vedi in Italia il Mezzogiorno). Una forte spinta alla dimensione locale inizia ad essere data anche dalla Ue tramite l'istituzione di fondi strutturali destinati allo sviluppo e alla coesione dei diversi Paesi e delle loro regioni. Lo spostamento verso il livello territoriale cambia le scale di riferimento, le competenze dei diversi livelli istituzionali che si spostano verso il basso e l'approccio stesso alla questione dello sviluppo che parte dal locale e dal basso (bottom up). Il territorio diventa protagonista, capace di attrarre imprese e contribuire al loro sviluppo e lo sviluppo locale diventa vera alternativa strategica come risposta alla globalizzazione. Diminiuscono gli interventi di programmazione centralizzata, cambiano i contenuti e le modalità di intervento: diventano prevalenti gli obiettivi di sostenibilità e di coesione rispetto a quelli di riequilibrio; l'intervento diventa indiretto, di indirizzo e incentivo per la promozione di forme di governance del territorio. Si passa allo sfruttamento dei vantaggi, non più comparati, ma competitivi prima fino ad arrivare allo sfruttamento dei vantaggi collaborativi nelle scelte di programmazione economica locale. Le politiche diventano multidimensionali, integrate e intersettoriali; aumenta il numero degli attori istituzionali e non, compresi quelli sociali, e si modifica il loro ruolo con l'individuazione di un coinvolgimento più partecipativo. Ne sono esempi l'affermarsi delle PMI, i distretti industriali, l'affermarsi delle prime forme di partenariato. 10

11 Le modifiche possono essere così riassunte Impresa localizzata Impresa radicata Competizione del sistema di imprese Competizione delle imprese e del territorio Politica industriale Politica di sviluppo territoriale Territorio come contenitore Territorio come spazio relazionale Lo sviluppo locale diventa sinonimo di politica integrata, basata sulla valorizzazione delle specificità del territorio, del rapporto tra i diversi settori di intervento, del coordinamento dei differenti livelli istituzionali, della cooperazione tra soggetti pubblici e privati e della partecipazione ai processi decisionali. 1.6 Dalle politiche top down alle politiche bottom up Il passaggio dalle politiche di sviluppo tradizionali a politiche di sviluppo locale è caratterizzato da modifiche nei presupposti, negli attori, negli approcci, nelle metodologie, negli obiettivi che possono essere così riassunte: Presupposto Attori Approccio Politiche di sviluppo tradizionali Approccio top-down in cui le decisioni relative alle aree in cui intervenire sono prese dal centro in base a risorse territoriali date Gestione delle politiche unicamente da parte dello Stato centrale secondo procedure standard e centralizzate Approccio settoriale allo sviluppo basato sulla competizione globale Metodologie Definizione di grandi progetti industriali, intesi come attività motrici in grado di promuovere lo sviluppo anche di altre attività economiche Obiettivi Le politiche forniscono supporto finanziario, incentivi e sussidi diretti alle attività economiche Politiche di sviluppo locale 1.7 Aspetti critici nell'applicazione del modello di sviluppo SloT Promozione dello sviluppo in tutti i territori con iniziative che spesso partono dal basso legate alla valorizzazione del milieu locale Cooperazione e condivisione verticale, fra diversi livelli di governo e orizzontale, tra attori pubblici e privati non legata a rapporti gerachici Approccio territoriale allo sviluppo (multidimensionalità dello sviluppo locale) Valorizzazione del potenziale di sviluppo specifico di ogni luogo al fine di stimolare un rapporto positivo fra locale e globale Le politiche forniscono prevalentemente le condizioni di contesto a supporto per lo sviluppo delle attività economiche e l'accrescimento delle capacità radicate nel territorio. Il dibattito tutto teorico sui modelli e approcci di sviluppo territoriale, nel corso degli ultimi decenni, nonostante l'enfasi data all'ambito locale come nuovo livello di programmazione strategica in risposta anche alla globalizzazione, ha incontrato notevoli difficoltà poi applicative soprattutto 11

12 perchè poco si è fatto per promuovere le politiche di sviluppo territoriale, soprattutto a livello nazionale. Infatti, pur essendo modificato il rapporto tra i livelli istituzionali, il Governo Italiano centrale rimane soggetto fondamentale e necessario in quanto titolare a garantire e fornire il quadro di riferimento nazionale, legislativo, di risorse, di strategie, di politiche industriale e del loro coordinamento (vedi infrastrutture e altri interventi) la cui mancanza rende qualsiasi intervento a livello locale insostenibile. L'inesistenza di scelte di politica industriale e di individuazione degli obiettivi principali in presenza di risorse limitate da parte dei Governi degli ultimi anni è stata una delle cause che ha amplificato gli effetti della crisi attuale. Il rischio è che lo sviluppo locale sia determinato, ancora oggi, solo dalle poche risorse finanziarie e non da vere dinamiche locali rivolte alla valorizzazione delle specificità dei territori: tale valorizzazione presuppone una visione chiara, a tutti i livelli istituzionali, sul tipo di sviluppo e modello da attuare in Italia (quali aree, quali settori, quali lavori, quali investimenti) e su una reale capacità della politica di individuare obiettivi, strategie, strumenti e mezzi. Gli stessi interventi della UE poco valgono se, accanto all'unità monetaria, non si raggiunge presto anche l'unità economica e politica affinchè le politiche scelte siano realmente condivise e attuate. 12

13 CAPITOLO 2: Il ruolo del capitale sociale nello sviluppo locale 2.1 L'importanza del capitale sociale Qualsiasi intervento sul territorio e nelle politiche allo sviluppo ha come presupposto il coinvolgimento di diversi soggetti e organizzazioni (ambito plurisoggettivo), le relazioni che tra loro si instaurano e la necessità di governarle (ambito relazionale). Questi ambiti rappresentano l'elemento centrale attorno a cui si cerca di formalizzare e istituzionalizzare i rapporti affinchè si concretizzino in processi di pianificazione aperti, decentratri, basati sulla collaborazione e partecipazione. Tutto ciò ha portato, nel tempo, a costituire strutture in partenariato, forum partecipativi, seminari consultivi ormai diffusi per qualsiasi piano di intervento soprattutto in via preventiva. Il capitale sociale è definito come la rete di relazioni che lega soggeti individuali e collettivi e che può alimentre la cooperazione e la fiducia, e la produzione di economie esterne, ma che può ostacolare anche gli esiti favorevoli per lo sviluppo locale (Trigilia 2001). Tale concetto di capitale sociale come fattore positivo nel favorire gli scambi si inizia ad affermare negli anni '90 quando anche il concetto di territorio e di politiche locali per lo sviluppo subiscono uno stravolgimento concettuale. La partecipazione allo sviluppo locale del capitale sociale (attori locali e loro relazioni) risponde a diverse esigenze o utilità: un'utilità strumentale in quanto, essendo soggetti locali, conoscono il contesto in cui operano e quindi, fornendo informazioni più ampie, permettono di avere più elementi per definire la strategia più efficace; inoltre la loro partecipazione diretta nel definire le necessità locali, attraverso la mediazione e la negoziazione tra i vari interessi di cui sono portatori, permette di costruire il consenso e di tentare a ridurre preventivamente i conflitti legittimando la strategia adottata un'utilità costruttiva perchè gli attori locali tutti, non solo le istituzioni, in quanto rappresentanti delle varie componenti locali sono portatori di interessi diversi; evidenziando le posizioni autonome, anche diverse, nel definire le priorità, le strategie di intervento, gli strumenti di controllo, gli attori locali diventano parte attiva nei processi di sviluppo garantendo la partecipazione democratica. un'utilità diretta in quanto la collaborazione, l'apprendimento collettivo, la partecipazione permettono di rafforzare il capitale sociale, quindi gli attori locali sono sia mezzo che obiettivo per lo sviluppo. 13

14 Se la partecipazione e il coinvolgimento degli attori locali è necessaria bisogna poi, calandosi nella realtà, individuare: cosa si intende per partecipazione e cioè definire in quali forme, con quali atti garantire il coinvolgimento di una pluralità di soggetti; significa individuare quali strumenti il soggetto politico e istituzionale, oltre a colmare il gap di risorse, tecnologia, competenze e infrastrutture, possa adottare per garantire la governance di tutto il processo quali soggetti (stakeholders) portatori di interessi più o meno diffusi nel territorio si voglia coinvolgere nel processo di sviluppo locale sapendo che possono avere una influenza sulla gestione dell'intervento e sui suoi risultati, negativa o positiva quale è la finalità della loro partecipazione se esclusivamente consultiva o meno. Ne deriva che bisogna trovare il punto di equilibrio tra la necessità della partecipazione in termini di soggetti e ruolo a loro riconosciuto da un lato e i costi di concertazione, le capacità e responsabilità di ognuno, la fiducia che si instaura tra i vari attori. Non è però possibile definire a priori le variabili che influenzano in modo positivo o negativo le conseguenze del capitale sociale sullo sviluppo. In linea teorica un sistema locale sarà tanto più ricco di capitale sociale quanti più soggetti individuali e collettivi sono coinvolti nel territorio. L'importanza del capitale sociale come fattore di sviluppo locale è stata molto limitata nel periodo fordista (separazione economia e società, ruolo ridotto del contesto istituzionale locale, autonomia dell'impresa rispetto alle condizioni esterne ambientali, sviluppo legato alla sola capacità organizzativa dell'impresa e alle politiche di stato sia come incentivazioni che per regolare al domanda). E' solo periodo postfordista, con la necessità di gestire il fattore flessibilità inteso in seno lato, che il capitale sociale acquista importanza sempre maggiore; è il periodo della diffusione dei distretti e delle prime reti di impresa in cui il fattore cooperazione è fondamentale per ottenere flessibilità e qualità della produzione. Da solo il capitale sociale non assicura lo sviluppo locale ma può influenzare positivamente gli altri fattori: il capitale finanziario, umano (conoscenze), fisico (infrastrutture) favorendone la crescita, la valorizzazione e l'aggiornamento. Il capitale sociale non è quindi la sommatoria di generiche disponibilità a cooperare ma la costituzione di una rete di relazioni sociali in cui tutte le risorse comuni sono utilizzate sia dal singolo attore locale che dalla rete complessivamente intesa che diventa essa stessa risorsa positiva comune per lo sviluppo, anche in risposta alla globalizzazione e i vantaggi competitivi cosiddetti relazionali si distribuiscono, oltre che sul terriorio, a tutti coloro che partecipano alla rete. Il capitale sociale è inoltre strettamente legato sia al ruolo della politica che al mercato e alla 14

15 pressione della concorrenza. E' la politica condizione necessaria per la valorizzazione delle reti sociali; il suo ruolo sarà tanto più efficace quanto maggiore è la sua capacità di trasformare il capitale sociale in risorsa positiva per lo sviluppo locale; questo richiede però una grande capacità della politica (che purtroppo oggi manca) di modernizzarsi, di fornire le condizioni appropriate, di favorire lo sviluppo di nuove reti. Al mutare del mercato, della politica e della sua capacità di mediare il rapporto tra reti e mercato, muta anche nel tempo il rapporto tra capitale sociale e sviluppo. 2.2 Quale capitale sociale per quale sviluppo locale Normalmente gli attori locali coincidono con forme di organizzazione collettiva istituzionale e non, dagli enti locali alle associazioni di categoria o a partnership tra attori. Gli attori locali che costituiscono il cosiddetto capitale sociale possono essere distinti in base alla loro natura (pubblica o privata o mista), all'ambito tematico (economico, istituzionale, sociale, ecc), al ruolo assunto nei processi di sviluppo (promotore, partner), al territorio di appartenenza (locale, sovralocale, translocali, ecc). Nel modello teorico SloT gli attori sono generalmente soggetti collettivi considerati nel loro complesso. Il singolo individuo in quanto tale incide se ha una posizione privilegiata per il potere (economico ma non solo) o per il ruolo di decisore (sindaco, amministratori pubblici e privati). Nella realtà, anche se gli attori sono spesso collettivi (associazioni, movimenti, enti locali) e rappresentano gli interessi e gli obiettivi che li individuano come soggetti distinti (rappresentanza e rappresentatività) molto spesso, essendo fondamentale il confronto, il dialogo, la negoziazione e la concertazione, la fiducia di cui gode il singolo individuo che rappresenta il soggetto collettivo locale è precondizione per l'intero processo. Spesso cioè la differenza la fa chi partecipa e come partecipa e non solo l'aspetto formale di rappresentanza. Particolari soggetti collettivi nel modello SLoT di sviluppo locale sono i sindacati, le associazioni imprenditoriali e gli altri partner sociali. L'individuazione di tali soggetti implica un modello particolare di relazioni sociali e di regolazione della rappresentanza e della partecipazione che è quello corporativo. In tale modello le relazioni tra i soggetti sono più stabili e formalizzate, prevedono ruoli definiti e procedure di negoziazione di tipo sistemico. Il soggetto regolatore (di norma il livello istituzionale locale) crea o almeno dovrebbe creare luoghi di concertazione con l'obiettivo di mediare gli interessi di cui i diversi attori sono portatori. Sono modelli di tipo chiuso, rispetto a quello pluralista che tiene dentro anche gruppi di interesse e i movimenti sociali, e con un numero limitato di attori: partiti politici, OOSS, associazioni imprenditoriali ai quali viene riconosciuta un monopolio di rappresentanza nelle rispettive 15

16 categorie. Più è ampio il numero di soggetti riconosciuti come rappresentativi tanto maggiore è la probabilità che le relazioni tra i singoli soggetti siano dirette ad incentivare lo sviluppo e non a perseguire interessi propri. Tale modello è in parte messo in discussione dalla crescente globalizzazione e segmentazione del mercato del lavoro. I livelli di partecipazione si distinguono in : forti quando c'è una delega in toto o in parte di responsabilità agli attori locali nella pianificazione, gestione e valutazione degli interventi o comunque si instaurano rapporti di partenariato concreto con il potere decisionale deboli quando la partecipazione si sviluppa solo tramite strumenti di consultazione e di informazione. 2.3 L'esperienza della concertazione negoziata nella programmazione dello sviluppo locale: il caso dei Patti Terrritoriali Dopo la chiusura dell'intervento straordinario nel Mezzogiorno, l'azione pubblica diretta alle aree svantaggiate si è orientata verso una programmazione negoziata e partecipata, attraverso la concertazione e il partenariato pubblico/privato. La concertazione acquista nuovi obiettivi e funzioni, non più solo complementari ma sinergiche, al fine di attuare, oltre alla mediazione, alla distribuzione del reddito, alla negoziazione, la creazione di reddito e la cooperazione. La concertazione negoziata nella programmazione dello sviluppo locale ha visto nel corso degli anni passati l'utilizzo di diversi strumenti, senza un modello comune, ma con elementi caratteristici centrali: - coinvolgimento degli attori economici, sociali ed istituzionali presenti nel territorio, - concertazione degli obiettivi di sviluppo territoriale, - integrazione delle misure e delle risorse finanziare - condivisione degli impegni da parte di tutti gli attori locali, - fattibilità e sostenibilità dell'iniziativa. Il punto centrale è stata l'idea che la concertazione tra attori locali, portatori di interessi diversi, avrebbe potuto contribuire in modo significativo allo sviluppo economico con idee innovative, attraverso un approccio bottom up. In particolare il principale strumento, dalla loro introduzione nel 1996, sia per quantità di finanziamenti pubblici che per popolazione coinvolta, sono stati i Patti Territoriali. Il PT è un contratto firmato dai rappresentanti delle amministrazioni pubbliche, delle associazioni di categoria, di un gruppo di comuni caratterizzati da vicinanza geografica, con la finalità di incrementare la cooperazione tra i soggetti economici locali, aumentare il flusso di investimenti 16

17 privati nelle aree interessate e innescare un processo di crescita in territori economicamente arretrati. I risultati ottenuti da tale strumento dimostrano però, nonostante siano molto eterogenei, che i PT non hanno modificato in modo significativo il sistema economico sia in termini di occupazione che di stabilimenti creati. Le motivazioni possono trovarsi nella mancanza di scelte strategiche e di indirizzo puntuali, nei numerosi ritardi e discontinuità normative, nell'eccessiva burocrazia, nella lentezza delle erogazioni per i finanziamenti, nella presenza di altri programmi utilizzabili, nella mancanza del contributo da parte imprenditoriale, ma soprattutto nell'incapacità del soggetto istituzionale, nel suo ruolo di facilitatore, a creare le condizioni per una concertazione diffusa al fine di creare o rafforzare il capitale di fiducia nel territorio. 17

18 CAPITOLO 3: Europa 2020 e la nuova programmazione La strategia Europa 2020 e le politiche europee Europa 2020 è la strategia di medio lungo termine adottata dall'ue per promuovere una crescita intelligente basata su un'economia della conoscenza e dell'innovazione (investimenti nell'istruzione, ricerca e sviluppo), sostenibile in termini di risorse e competitività (competitività dell'industria ed economia a basse emissioni di Co2), inclusiva e solidale in termini di coesione sociale e territoriale (crescita occupazione e riduzione della povertà) al fine di lasciare alle spalle la crisi e creare le condizioni per rilanciare l'economia. Per raggiungere queste 3 priorità la UE ha definito 5 obiettivi prioritari, interconnessi e di reciproca utilità, da raggiungere entro il 2020, nelle cinque aree principali indicate di seguito: 1) Occupazione innalzamento al 75% del tasso di occupazione (fascia anni) 2) Innovazione e ricerca aumento al 3% del PIL dell'ue per gli investimenti in Ricerca e Sviluppo 3) Cambiamenti climatici e sostenibilità energetica raggiungimento degli obiettivi 20/20/20 per il clima e l'energia (- 20% emissioni gas serra + 20% fabbisogno energetico da fonti rinnovabili + 20% efficienza energetica) 4) Istruzione riduzione dei tassi di abbandono scolastico precoce al di sotto del 10% e aumento al 40% dei 30-34enni con un'istruzione universitaria 5) Inclusione sociale, lotta alla povertà e all'emarginazione almeno 20 milioni di persone a rischio o in situazione di povertà o emarginazione sociale in meno Questi obiettivi, rappresentativi delle tre priorità e connessi tra di loro, dovranno essere tradotti poi in obiettivi e percorsi comunitari e nazionali. La Commissione europea ha declinato quindi 7 iniziative prioritarie dirette a stimolare ognuna delle tematiche prioritarie definendo il quadro entro il quale l'ue e i Governi nazionali devono muoversi per perseguire la strategia Europa In particolare: per la crescita intelligente l'agenda digitale europea (per accelerare la diffusione dell'internet ad alta velocità e sfruttare i vantaggi di un mercato unico del digitale per famiglie e imprese), l'unione dell'innovazione (per migliorare le condizioni generali e l'accesso ai finanziamenti per la ricerca e l'innovazione, facendo in modo che le idee innovative si trasformino in nuovi prodotti e servizi tali da stimolare la crescita e l'occupazione), youth on the move(per migliorare l'efficienza dei sistemi di insegnamento e agevolare l'ingresso dei giovani nel mercato del lavoro) 18

19 per la crescita sostenibile l'europa efficiente sotto il profilo delle risorse (per contribuire a scindere la crescita economica dall'uso delle risorse, favorire il passaggio a un'economia a basse emissioni di carbonio, incrementare l'uso delle fonti di energia rinnovabile, modernizzare il settore dei trasporti e promuovere l'efficienza energetica), una politica industriale per l'era della globalizzazione (migliorare il clima imprenditoriale, specialmente per le PMI, e favorire lo sviluppo di una base industriale solida e sostenibile in grado di competere su scala mondiale) per la crescita solidale l'agenda per nuove competenze e nuovi lavori (per rendere più moderni i mercati occupazionali, garantire il life long learning, conciliare meglio l'offerta e la domanda di manodopera, anche tramite la mobilità dei lavoratori), la piattaforma europea contro la povertà (per garantire coesione sociale e territoriale distribuendo equamente i benefici della crescita) 3.2 I Fondi Strutturali Europei Per la realizzazione degli obiettivi della politica di sviluppo e coesione, l Unione Europea ha istituito appositi strumenti finanziari, i cd. Fondi strutturali espressamente dedicati o in compartecipazione con altre politiche non traversali; sono lo strumento finanziario che L'UE adotta con la finalità di ridurre il divario dei livelli di sviluppo socioeconomico tra le varie regioni, promuovere la crescita e rafforzare la coesione economica e sociale dell'intera comunità. I fondi, gestiti tramite cicli di programmazione settennale, sono rappresentati dai seguenti fondi comunitari: FESR (Fondo Europeo di Sviluppo Regionale), creato nel 1975, è lo strumento di politica regionale della UE per promuovere la competitività e incrementare la coesione sociale economica e territoriale. E' diretto principalmente ad aiuti e finanziamenti verso i settori della ricerca e sviluppo tecnologico, innovazione, aiuti alle imprese, imprenditorialità, ambiente, energia, cultura e turismo, per rilanciare, e sostenere la competitività del sistema produttivo regionale e locale. Si attua tramite i POR regionali FSE (Fondo Sociale Europeo) è lo strumento per sostenere e promuovere le opportunità occupazionali, la mobilità anche professionale dei lavoratori e la formazione continua attraverso politiche di formazione, riqualificazione dei lavoratori, sviluppo imprenditoria e inclusione sociale. Si attua tramite i PoR regionali FEASR (Fondo Europeo Agricolo per lo Sviluppo Rurale) è lo strumento di finanziamento della politica di sviluppo rurale tramite misure a sostegno degli investimenti per il miglioramento della competitività dei settori agricoli e foreste, l'ambiente e la gestione dello spazio rurale, la qualità della vita e la diversificazione delle attività 19

20 FEAMP (Fondo Europeo per gli Affari Marittimi e per la Pesca) è lo strumento finanziario a sostegno del settore pesca, attuato tramite PON, per attuare la politica europea comune in tale ambito diretta a sviluppare le attività di pesca, e acqualcoltura tramite anche l'uso sostenibile delle risorse da un punto di vista ambientale, biologico ed economico al fine di dare finanziamenti agli operatori, alle comunità costiere in collegamento anche con i contesti del turismo e dell'ambiente. FC (Fondo di Coesione) è il fondo che assiste alcuni degli Stati Membri (non l'italia) con un reddito nazionale lordo (RNL) pro capite inferiore al 90% della media comunitaria diretto a recuperare il ritardo economico e sociale di tali paesi e a stabilizzare l'economia per reti transeuropee di trasporto e tutela dell'ambiente A tali fondi si affiancano specifiche risorse o fondi tematici o settoriali o a gestione diretta gestiti centralmente e direttamente dalla Commissione Europea diretti a finanziare progetti di elevato interesse innovativo, normalmente transnazionali, e i fondi nazionali, principalmente il FSC (Fondo per lo sviluppo e la coesione ex FAS Fondo per le aree sottosviluppate), nato nel 2003, strumento finanziario a titolarità nazionale con programmazione pluriennale e strategia unitaria definita dal Quadro Strategico Nazionale, a disposizione del Governo e delle Regioni italiane per la realizzazione di interventi nelle aree sottosviluppate con lo scopo di effettuare un riequilibrio economico e sociale in un'ottica unitaria a livello di risorse. Le risorse sono dirette a investimenti pubblici per infrastrutture materiali e immateriali o incentivi in senso lato legati a progetti di rilievo nazionale, interregionale e regionale. 3.3 La nuova politica europea di sviluppo e la nuova programmazione dei Fondi strutturali Nel periodo di nuova programmazione tutte le politiche dell'unione Europea dovranno dare il loro contributo agli obiettivi di Europa Politiche UE Crescita Politica di Coesione (concorrenza, politica estera, (FESR, FSE, FC) cooperazione, ecc) intelligente sostenibile Altri strumenti Politica agricola Comune inclusiva Fdo solidarietà, Fdo Globalizzazione (FEASR, FEAGA) Piani Nazionali di Riforma Politica della Pesca (FEAMP) Riforma dei fondi e nuovo quadro regolamentare 20

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