L adattamento del diritto italiano al diritto internazionale e dell Unione europea

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1 L adattamento del diritto italiano al diritto internazionale e dell Unione europea

2 Considerazioni introduttive Decentramento, nell ordinamento internazionale (e, in misura minore, nell ordinamento dell UE), delle funzioni di accertamento ed attuazione coercitiva del diritto Funzioni svolte anzitutto all interno degli ordinamenti giuridici statali che adottano gli accorgimenti necessari per consentire l applicazione del diritto internazionale e dell UE da parte degli operatori giuridici nazionali (P.A., giudici) => Adattamento del diritto interno al diritto internazionale e dell UE

3 Considerazioni introduttive Varietà dei meccanismi di adattamento Il diritto internazionale lascia agli Stati un ampio margine di discrezionalità rispetto alle modalità di attuazione delle sue norme Diritto UE più stringente Due ordini di problemi: Come avviene l adattamento? Procedimento di adattamento ordinario e speciale Qual è il rango delle norme internazionali e dell UE introdotte nel nostro ordinamento? Risposta differenziata in base alla fonte

4 Considerazioni introduttive Procedimento di adattamento ordinario La norma interna è formulata in modo da riprodurre, sul piano dei contenuti, quella internazionale Procedimento di adattamento speciale La norma interna si limita a rinviare alla fonte internazionale

5 Quale dei due procedimenti è preferibile dal punto di vista del diritto internazionale?

6 Considerazioni introduttive Svantaggi del procedimento ordinario Legislatore può aver male interpretato la norma internazionale Cattiva interpretazione, essendo cristallizzata in una legge dello Stato (o in un atto amministrativo a portata generale), vincolerà tutti gli operatori giuridici La vita della norma giuridica interna si «sgancia» da quella della corrispondente norma internazionale Se la norma internazionale è invalida o si estingue, l operatore giuridico dovrà comunque applicare la norma di adattamento, fintantoché questa non venga abrogata Vantaggi del procedimento mediante rinvio Pone direttamente l interprete a contatto con la norma internazionale, imponendogli di seguirne le vicende (invalidità, estinzione) In caso di errata interpretazione da parte di chi applica la norma, questa avrà efficacia limitatamente al caso concreto

7 Considerazioni introduttive Ma è sempre possibile procedere all adattamento mediante rinvio? Norme internazionali e dell UE «incomplete» (o non self-executing) Norme che attribuiscono facoltà Norme che richiedono l introduzione/identificazione di organi o procedure interne Norme la cui attuazione comporta particolari adempimenti di ordine costituzionale Necessaria attuazione attraverso procedimento ordinario di adattamento

8 Forme di operatività interna delle norme internazionali e dell UE Potere conformativo Obbligo degli operatori statali di interpretare la normativa interna in modo conforme al diritto internazionale e dell UE (cd. Interpretazione conforme) Applicabilità diretta Obbligo degli operatori giuridici statali di applicare le norme internazionali e dell UE (indipendentemente dalla loro azionabilità in giudizio) Azionabilità giudiziaria individuale Parametro di costituzionalità delle leggi

9 L adattamento del diritto italiano al diritto internazionale generale Art. 10 Cost. L ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute Portata dell art. 10 Cost. Norme consuetudinarie e principi generali Funzionamento dell art. 10 Cost. Rinvio (procedimento speciale) Automatico e costante Efficacia delle norme consuetudinarie nel nostro ordinamento senza che sia necessario un ulteriore intervento del legislatore Il problema della rilevazione della consuetudine da parte del giudice italiano

10 L adattamento del diritto italiano al diritto internazionale generale Rango delle norme introdotte dall art. 10 Cost. Nel 1988, il sig. X, già cittadino italiano, si era trasferito in Austria acquisendone la nazionalità. In conseguenza di ciò, non adempiva agli obblighi di leva previsti dalla legislazione all epoca in vigore, la quale non prevedeva alcuna esenzione per coloro che avessero perduto la cittadinanza a seguito dell'acquisto di quella di altro Stato. Veniva dunque avviato un procedimento penale nei suoi confronti. La posizione della Corte costituzionale «[L]a prassi internazionale dominante induce a ritenere esistente una norma generale, che vincola gli Stati a non assoggettare ad obblighi militari cittadini stranieri. In base alla conformazione dell'ordinamento giuridico italiano alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute, statuita dall'art.10, primo comma, della Costituzione, una normativa che continuasse a richiedere il servizio militare ai non cittadini contrasterebbe la norma generale internazionale, violando la Costituzione» (C. Cost., sent. n. 278/1992). Legislazione ordinaria che si pone in contrasto con norma consuetudinaria può essere dichiarata incostituzionale e annullata dalla Corte Costituzionale

11 L adattamento del diritto italiano al diritto internazionale generale E lo ius cogens? Questione non disciplinata dall art. 10 Cost. e non risolta dalla giurisprudenza

12 L adattamento del diritto italiano ai trattati internazionali Assenza, nella Costituzione, di una norma che determini recezione automatica dei trattati Non invocabile art. 10 Cost. Adattamento mediante l adozione di un atto normativo (di regola legge ordinaria) col quale si ordina a tutte le autorità dello Stato di dare piena ed intera esecuzione al trattato (cd. ordine di esecuzione) Esempio: Art.2, L. 112/1974 Piena ed intera esecuzione è data alla [Convenzione sul diritto dei trattati, con annesso, adottata a Vienna il 23 maggio 1969] a decorrere dalla sua entrata in vigore Il testo del trattato non viene riformulato dal legislatore, il quale si limita ad operare un rinvio Procedimento speciale Procedimento ordinario può essere seguito, in aggiunta all ordine di esecuzione, nel caso in cui il trattato necessiti di un integrazione

13 L adattamento del diritto italiano ai trattati internazionali Ordine di esecuzione generalmente contenuto nella stessa legge che autorizza la ratifica Ratifica vs. ordine di esecuzione Ratifica/adesione: assunzione dell impegno sul piano internazionale Ordine di esecuzione: decisione dello Stato italiano di garantire efficacia interna al trattato Qual è l efficacia interna di un trattato concluso sul piano internazionale, ma non eseguito sul piano interno? Ipotesi verificabile in riferimento agli accordi in f.s. Quid se il Parlamento autorizza la ratifica di un trattato e ne dispone l esecuzione, ma il governo non provvede a depositare lo strumento di ratifica? Il caso della Convenzione di Oviedo su Biomedicina e diritti umani (1997) Utilizzo del trattato a fini interpretativi

14 L adattamento del diritto italiano ai trattati internazionali Il rango dei trattati nell ordinamento italiano La situazione fino al 2001 Trattati dotati della stessa forza giuridica dell ordine di esecuzione (di norma, legge ordinaria) Prevalenza assicurata, nei limiti del possibile, dagli operatori giuridici interni in via interpretativa Eccezioni 1. Lo Stato e la Chiesa cattolica sono, ciascuno nel proprio ordine, indipendenti e sovrani. 2. I loro rapporti sono regolati dai Patti Lateranensi. [...] (Art. 7 Cost.) La condizione giuridica dello straniero è regolata dalla legge in conformità delle norme e dei trattati internazionali (Art. 10(2) Cost.) Trattati sui diritti umani, i quali indipendentemente dal valore da attribuire alle norme pattizie che non si collocano per sé stesse a livello costituzionale [...] si integrano, completandosi reciprocamente nell interpretazione con la Costituzione (C.Cost. sent. n. 388/1988) Trattati dell Unione europea (art. 11 Cost.)

15 L adattamento del diritto italiano ai trattati internazionali Il rango dei trattati nell ordinamento italiano Situazione successiva alla riforma costituzionale del 2001 (L. Cost. 3/2001) La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali (art. 117 Cost.). Costituiscono vincoli alla potestà legislativa dello Stato [...], ai sensi dell articolo 117(1) Cost., quelli derivanti dalle norme di diritto internazionale generalmente riconosciute, di cui all articolo 10 della Costituzione, da accordi di reciproca limitazione della sovranità, di cui all articolo 11 della Costituzione, dall ordinamento comunitario e dai trattati internazionali. (art. 1(1) L. 131/2003, di attuazione della L. Cost. 3/2001) Nozione inclusiva anche degli accordi in forma semplificata

16 L adattamento del diritto italiano ai trattati internazionali Il rango dei trattati nell ordinamento italiano Cosa accade se il legislatore statale adotta una legge incompatibile con un trattato internazionale? Le sentenze gemelle del 2007 (nn. 348 e 349) I trattati internazionali come parametro interposto di costituzionalità delle leggi ex art. 117 Cost. Livello intermedio tra Costituzione e legge ordinaria Controllo accentrato, in capo alla Corte Costituzionale, in merito alla compatibilità della legislazione interna con la disciplina pattizia Intervento della Corte costituzionale come extrema ratio Obbligo del giudice comune di provare a risolvere il conflitto sul piano interpretativo

17 L adattamento del diritto italiano ai trattati internazionali Le tecniche per assicurare la prevalenza dei trattati internazionali sul piano interpretativo Presunzione di conformità Se la legge è suscettibile di più interpretazioni occorre prediligere l interpretazione conforme agli obblighi assunti dallo Stato italiano sul piano internazionale Criterio cronologico (lex posterior) Il trattato successivo abroga la legge anteriore (in senso contrario, tuttavia, v. C. Cost. sent. n. 39/2008, secondo cui è necessario comunque l intervento della Corte costituzionale) Principio di specialità ratione materiae e personarum Il trattato anteriore prevale sulla legge posteriore nella misura in cui introduce una disciplina più specifica e/o applicabile ad una cerchia circoscritta di soggetti Ad esempio i rapporti tra un trattato bilaterale con la Francia in materia di doppia imposizione ed il Testo Unico delle Imposte sui Redditi (TUIR)

18 L adattamento del diritto italiano agli atti vincolanti delle organizzazioni internazionali Sufficiente l ordine di esecuzione del trattato istitutivo dell organizzazione internazionale? O necessario un atto di adattamento ad hoc? Nella prassi italiana l adattamento avviene di regola mediante l adozione di atto normativo ad hoc Rango degli atti delle organizzazioni internazionali Obblighi internazionali ex art. 117(1) Cost.? Non inseriti nell elenco fornito dall art. 1 della l. 131/2003 Questione aperta

19 L adattamento del diritto italiano alle sentenze internazionali Adesione a trattati istitutivi di tribunali internazionali (ad es. Corte internazionale di giustizia o Corte europea dei diritti dell uomo) comporta l assunzione di un duplice obbligo Obbligo di conformazione alle sentenze pronunciate dal tribunale internazionale nei confronti dello Stato italiano Sentenza internazionale come res iudicata Obbligo di prendere in considerazione l interpretazione data dal tribunale internazionale alle norme internazionali applicate Sentenza internazionale come res interpretata

20 L adattamento del diritto italiano al diritto dell Unione europea L ingresso delle norme del diritto dell UE nell ordinamento italiano Recezione dei trattati istitutivi mediante ordine di esecuzione (da ultimo, l. 130/2008) Regolamenti Diretta applicabilità espressamente prevista dall art. 288 TFUE (salvo regolamenti incompleti ) Direttive Necessario atto di recepimento Limitati effetti diretti Decisioni Direttamente applicabili (salvo decisioni incomplete )

21 L adattamento del diritto italiano al diritto dell Unione europea L ingresso delle norme del diritto dell UE nell ordinamento italiano Gli effetti diretti delle direttive Se la direttiva chiarisce la portata di un obbligo previsto da una norma dei trattati avente efficacia diretta In caso di mancata attuazione, norme sufficientemente precise e incondizionate delle direttive possono essere invocate contro lo Stato (cd. effetti verticali ) Obbligo di standstill Responsabilità risarcitoria dello Stato per mancata attuazione di una direttiva (CGE, Francovich, 1991) Se direttiva mira ad attribuire diritti ai singoli Se il contenuto dei diritti è sufficientemente determinato Se vi è un nesso di causalità tra mancata attuazione della direttiva e danno sofferto dall individuo

22 L adattamento del diritto italiano al diritto dell Unione europea La legge 234/2012 ( Norme generali sulla partecipazione dell Italia alla formazione e all attuazione della normative e delle politiche dell Unione europea ) Fase ascendente Maggiore partecipazione del Parlamento al processo di elaborazione delle norme UE Fase discendente Legge di delegazione europea Legge europea

23 L adattamento del diritto italiano al diritto dell Unione europea Il rango del diritto dell Unione europea nell ordinamento italiano [P]er giurisprudenza costante della Corte di giustizia dell'unione europea, i trattati e il diritto adottato dall'unione sulla base dei trattati prevalgono sul diritto degli Stati membri Dichiarazione n. 17 allegata all atto finale della Conferenza di Lisbona

24 Il rango del diritto dell Unione europea nell ordinamento giuridico italiano Corte costituzionale italiana vs. Corte di giustizia Primo round: Costa c. ENEL (1964) Corte Cost. (sent. n. 14/1964) Nessuna distinzione con altri trattati Trattati comunitari hanno lo stesso rango dell ordine di esecuzione (legge ordinaria) Prevalenza ratione temporis della legge ordinaria successiva incompatibile Corte di giustizia (Causa C-6/64) Istituzione della Comunità ha comportato una parziale rinuncia degli Stati membri ai propri poteri sovrani Creazione di un ordinamento giuridico integrato con quello degli Stati membri, attraverso il trasferimento di alcuni poteri sovrani agli organi sovranazionali Nelle materie interessate da tale trasferimento, gli Stati membri non potrebbero più esercitare unilateralmente i propri poteri Eventuali atti legislativi in contrasto col diritto sovranazionale non sarebbero soltanto illeciti, ma anche invalidi

25 Il rango del diritto dell Unione europea nell ordinamento giuridico italiano Corte costituzionale italiana vs. Corte di giustizia Secondo round: Frontini / Simmenthal Corte Cost. (sent. n. 232/1975, Frontini) Trasferimento agli organi della Comunità del potere di emanare norme giuridiche non comporta la privazione di efficacia della volontà sovrana degli organi legislativi degli Stati membri Ma pone problema della legittimità costituzionale degli atti legislativi contrastanti per violazione dell art. 11 Cost. ( L Italia [...] consente, in condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni; promuove e favorisce le organizzazioni internazionali rivolte a tale scopo ) Corte di giustizia (C-106/77, Simmenthal, 1978) Preminenza del diritto sovranazionale comporta l inapplicabilità ipso iure di qualsiasi disposizione legislativa nazionale contrastante Essa impedisce, a livello nazionale, la valida formazione di atti legislativi successivi incompatibili Prevalenza su normativa interna contrastante precedente e successiva Inefficacia della norma interna contrastante rilevabile da parte di qualsiasi operatore giuridico interno (cd. disapplicazione o non applicazione), senza che sia necessario intervento della Corte costituzionale

26 Il rango del diritto dell Unione europea nell ordinamento giuridico italiano Corte costituzionale italiana vs. Corte di giustizia Terzo round: Granital Corte Cost. (sent. n. 170/1984) Le statuizioni della legge interna non possono costituire un valido ostacolo al riconoscimento della forza giuridica delle norme sovranazionali aventi efficacia diretta Comunità costituisce ordinamento autonomo e distinto da quelli degli Stati membri Di fronte al trasferimento di competenze agli organi dell Unione, vi sarebbe ritrazione degli ordinamenti interni Spetta ai giudici comuni (ed agli operatori giuridici in generale) fare valere la prevalenza del diritto sovranazionale Altri principi in materia di rapporti tra diritto italiano e dell UE Disapplicazione della normativa interna possibile solo in riferimento alle norme sovranazionali produttive di effetti diretti La Corte Costituzionale resta competente a sindacare la legittimità costituzionale degli atti legislativi in contrasto con norme sovranazionali prive di efficacia diretta (Corte Cost. 286/1986) Disapplicazione necessaria solo se diritto interno non può essere interpretato conformemente a diritto dell Unione europea

27 Il rango del diritto dell Unione europea nell ordinamento giuridico italiano Corte costituzionale italiana vs. Corte di giustizia Una resa completa? Rigetto della tesi degli ordinamenti giuridici integrati Preservata l autonomia dell ordinamento interno e la sua distinzione da quelle dell Unione Fatta salva la prevalenza dei principi costituzionali fondamentali Teoria dei controlimiti

28 Il ruolo delle regioni nell attuazione del diritto internazionale e dell Unione europea Possono le Regioni provvedere all adattamento al diritto internazionale e dell Unione europea nelle materie in cui sono titolari di una competenza legislativa? Competenza esclusiva statale ad immettere il diritto internazionale nel diritto interno Competenza regionale in materia di attuazione Le Regioni [...], nelle materie di loro competenza, [...] provvedono all attuazione e all esecuzione degli accordi internazionali e degli atti dell Unione europea, nel rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato, che disciplina le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza (Art. 117(5) Cost.) Potere legislativo regionale, come quello statale, va esercitato nel rispetto del diritto internazionale e dell Unione europea (art. 117(1) Cost.)

29 I (contro-)limiti all ingresso del diritto internazionale e dell Unione europea nell ordinamento italiano La dottrina (o le dottrine) dei contro-limiti Esigenza comune: impedire che apertura dell ordinamento italiano al diritto internazionale e dell Unione europea si traduca in una messa in discussione dei valori sanciti dalla Costituzione La Costituzione come contro-limite ai limiti di sovranità derivanti dalla partecipazione dell Italia alla vita di relazione internazionale ed al processo di integrazione europea Differenze nell ampiezza e nelle modalità di applicazione in base alla fonte (Diritto consuetudinario, trattati, diritto UE)

30 I (contro-)limiti all ingresso del diritto internazionale e dell Unione europea nell ordinamento italiano Costituzione e consuetudine L ordinamento giuridico italiano si conforma...nella sua interezza, incluse le norme costituzionali Prevalenza delle norme consuetudinarie su quelle costituzionali Il limite dei principi fondamentali Clausola di salvaguardia implicita: il rinvio effettuato dall art. 10 Cost. al diritto consuetudinario non opera quando la norma consuetudinaria si pone in conflitto con un principio fondamentale della Costituzione italiana Immunità degli Stati stranieri dalla giurisdizione civile vs. Diritto di accesso alla giustizia per le vittime di crimini internazionali (C.Cost. sent. n. 238/2014)

31 I (contro-)limiti all ingresso del diritto internazionale e dell Unione europea nell ordinamento italiano Costituzione e trattati La situazione prima del 2001 Trattati hanno lo stesso rango dell ordine di esecuzione Se ordine di esecuzione dato con legge ordinaria Trattati subordinati in toto alla Costituzione e soggetti al giudizio di costituzionalità Caso Venezia: La Corte costituzionale dichiarò l illegittimità costituzionale, per violazione dell art. 27(4) Cost., dell ordine di esecuzione del trattato di estradizione Italia-USA nella parte in cui consentiva alle autorità italiane di consegnare un criminale alle autorità statunitensi, anche nel caso in cui vi fosse il rischio che gli venisse comminata la pena di morte (C. Cost. sent. n. 223/1996)

32 I (contro-)limiti all ingresso del diritto internazionale e dell Unione europea nell ordinamento italiano Costituzione e trattati La situazione dopo la riforma del 2001 Qualificazione dei trattati come norme interposte, ne determina la subordinazione integrale alla Costituzione (non solo, quindi, ai suoi principi fondamentali)

33 I (contro-)limiti all applicazione della CEDU da parte del giudice italiano Subordinazione della CEDU alla Costituzione (teoria dei contro-limiti) Proprio perché si tratta di norme che integrano il parametro costituzionale, ma rimangono pur sempre ad un livello sub-costituzionale, è necessario che [le norme della CEDU] siano conformi a Costituzione. La particolare natura delle stesse norme, diverse sia da quelle comunitarie sia da quelle concordatarie, fa sì che lo scrutinio di costituzionalità non possa limitarsi alla possibile lesione dei principi e dei diritti fondamentali [ ] o dei principi supremi [ ], ma debba estendersi ad ogni profilo di contrasto tra le norme interposte e quelle costituzionali. [ ] In occasione di ogni questione nascente da pretesi contrasti tra norme interposte e norme legislative interne, occorre verificare congiuntamente la conformità a Costituzione di entrambe e precisamente la compatibilità della norma interposta con la Costituzione e la legittimità della norma censurata rispetto alla stessa norma interposta. (Corte Cost., 348/2007) Due possibili applicazioni Perdita dello status di parametro interposto di costituzionalità Pronuncia di illegittimità dell ordine di esecuzione della CEDU, nella parte in cui dà attuazione alla disposizione contraria alla Costituzione

34 I (contro-)limiti all applicazione della CEDU da parte del giudice italiano Perdita dello status di parametro interposto di costituzionalità Il caso delle pensioni svizzere (Corte Cost. 264/2012) => l obbligo di rispettare l art. 6 CEDU, così come interpretato dalla Corte EDU in Maggio c. Italia, cede il passo rispetto al principio del pareggio di bilancio ex art. 81

35 I (contro-)limiti all ingresso del diritto internazionale e dell Unione europea nell ordinamento italiano Costituzione e diritto dell Unione europea Le limitazioni di sovranità derivanti dalla partecipazione all Unione europea includono la possibilità del diritto dell Unione di derogare alle norme costituzionali La Corte costituzionale ha tuttavia escluso che tali limitazioni possano spingersi fino al punto di consentire agli organi dell Unione di violare i principi fondamentali dell ordinamento italiano o i diritti inalienabili della persona umana Chiamata a pronunciarsi sull effettiva esistenza di un contrasto tra diritto dell UE e principi fondamentali, la Corte costituzionale ha preferito promuovere un «dialogo» con la Corte di giustizia UE servendosi del meccanismo del rinvio pregiudiziale (ord. n. 24/2017)

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