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1 N / /2012 REG.PROV.COLL. N /2012 REG.RIC. R E P U B B L I C A I T A L I A N A IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda) ha pronunciato la presente SENTENZA ex art. 60 cpa; sul ricorso numero di registro generale 764 del 2012, proposto da: FIOR DI PASTICCERIA SRL, rappresentata e difesa dall'avv. Giulio Mammoliti, con domicilio presso la segreteria del TAR in Brescia, via Zima 3; contro ASL DELLA PROVINCIA DI BRESCIA, rappresentata e difesa dall'avv. Silvana Grassi, con domicilio eletto presso il medesimo legale in Brescia, viale Duca degli Abruzzi 15; per l'annullamento - del decreto del responsabile della Direzione Gestionale Distrettuale 1 prot. n /12 del 26 marzo 2012, con il quale è stata dissequestrata la merce sottoposta a sequestro cautelativo in data 8 marzo 2012 e ne è stata ordinata la distruzione; con istanza di condanna al risarcimento per l importo di ; Visti il ricorso e i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio della ASL di Brescia; 1

2 Viste le memorie difensive; Visti gli atti della causa; Relatore nella camera di consiglio del giorno 24 ottobre 2012 il dott. Mauro Pedron; Uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale; Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cpa; Considerato quanto segue: FATTO e DIRITTO 1. La società ricorrente Fior di Pasticceria srl svolge attività di preparazione, confezionamento e vendita di prodotti di pasticceria. La sede operativa è situata a Brescia in via S. Zeno. 2. La Direzione Gestionale Distrettuale 1 (DGD-1) della ASL di Brescia con provvedimento dell 8 marzo 2012 ha sottoposto a sequestro cautelativo i prodotti dolciari finiti e confezionati (croissant) presenti nel magazzino aziendale. Il sequestro è stato disposto ai sensi dell art. 13 della legge 24 novembre 1981 n. 689, degli art. 1 e 16 della legge 30 aprile 1962 n. 283, e dell art. 20 comma 1 del DPR 26 marzo 1980 n Con un distinto provvedimento di pari data, emesso ai sensi dell art. 354 comma 2 cpp, sono state sequestrate le materie prime custodite nel medesimo stabilimento produttivo. 3. Gli atti di sequestro sono conseguenti all ispezione condotta dalla ASL in data 8 marzo 2012 (verbale n. A/6203). Nel corso del sopralluogo sono stati rilevati seri problemi igienico-sanitari: escrementi di topo nel reparto prodotti finiti e nel reparto materie prime e imballaggi, scarsa pulizia dei macchinari nel reparto produzione e confezionamento, muffe e tracce di umidità sui muri, presenza di fosse biologiche tracimanti all esterno dello stabilimento produttivo. È stato accertato inoltre che da alcuni mesi era in corso un intervento di derattizzazione. 4. Dopo aver effettuato alcune operazioni di bonifica la società ricorrente in data 15 marzo 2012 ha chiesto alla ASL il dissequestro dei prodotti finiti. 2

3 5. La ASL con provvedimento del direttore della DGD-1 del 26 marzo 2012 ha in effetti disposto il dissequestro ma ha contemporaneamente ordinato la distruzione della merce ritenendola contaminata e presumendo quindi una situazione di pericolo per la salute dei consumatori. 6. Contro questo provvedimento la ricorrente ha presentato impugnazione con atto notificato il 24 maggio 2012 e depositato il 21 giugno Le censure si possono sintetizzare come segue: (i) violazione della libertà di iniziativa economica, in quanto al dissequestro avrebbe dovuto seguire la restituzione della merce per consentire la ripresa dell attività; (ii) travisamento dei fatti, in quanto mancando un analisi di laboratorio non sarebbe possibile identificare le sostanze rinvenute nel sopralluogo come escrementi di topo anziché come granella di cacao; (iii) in ogni caso, carattere arbitrario delle deduzioni sulla pericolosità degli alimenti in assenza di prove di laboratorio. Oltre all annullamento del provvedimento impugnato è stato chiesto il risarcimento del danno materiale e di immagine, quantificato complessivamente nell importo di La ASL si è costituita in giudizio chiedendo la reiezione del ricorso. 8. Questo TAR con ordinanza n. 313 del 5 luglio 2012 ha disposto il prelievo e l analisi a cura della ASL di alcuni campioni della merce dissequestrata e avviata alla distruzione, allo scopo di verificare la presenza di sostanze nocive per la salute. 9. Con nota depositata il 6 settembre 2012 il direttore della DGD-1 riferisce che il prelievo dei campioni e le conseguenti analisi non hanno potuto avere luogo perché la ricorrente, senza alcuna autorizzazione né supervisione da parte della ASL, ancora in data 10 aprile 2012 aveva spostato la merce sequestrata dal magazzino di Brescia via S. Zeno a quello di Cazzago S. Martino. Nel corso del sopralluogo effettuato da personale ispettivo della ASL in data 23 luglio 2012 il campionamento della merce è stato sospeso essendovi il sospetto che i prodotti conservati presso il magazzino di Cazzago S. Martino non corrispondessero (o corrispondessero solo in parte) a quelli sequestrati l 8 marzo 2012 presso il magazzino di Brescia via S. Zeno. In un ulteriore sopralluogo eseguito dai carabinieri del NAS il 26 luglio 2012 presso il magazzino di Cazzago S. Martino, con l assistenza di un ispettore della ASL, si è rilevato che i sigilli apposti con il sequestro erano stati distrutti e che la merce sequestrata era stata collocata in promiscuità con altri prodotti. Il rappresentante della 3

4 ricorrente, presente al sopralluogo, non ha saputo fornire spiegazioni e non è stato in grado di identificare la merce originariamente sottoposta a sequestro. 10. In relazione a questo quadro si possono svolgere le seguenti considerazioni. Sulla giurisdizione 11. Benché il sequestro cautelativo sia stato effettuato dalla ASL (anche) in base all art. 13 della legge 689/1981, l ordine di distruzione della merce sequestrata ricade nella giurisdizione amministrativa, in quanto il relativo potere, disciplinato dagli art. 1 e 16 della legge 283/1962 e dall art. 20 comma 2 del DPR 327/1980, è espressione della funzione amministrativa che tutela l igiene e la sanità pubblica. Tale funzione si esplica attraverso provvedimenti assimilabili a ordinanze contingibili e urgenti (v. Cass. civ. SU 9 novembre 1989 n. 4708). Sulla necessità delle analisi di laboratorio prima dell ordine di distruzione 12. La normativa statale prescrive che la distruzione della merce sequestrata sia preceduta dalla verifica del carattere nocivo delle sostanze destinate all alimentazione. In particolare l art. 1 comma 2 della legge 283/1962 stabilisce che le analisi dei campioni sono eseguite da laboratori pubblici o da altri laboratori espressamente autorizzati (la Corte Costituzionale con sentenza 10 ottobre 1990 n. 434 ha aggiunto la garanzia del contraddittorio con gli interessati e con i loro consulenti tecnici). L art. 20 comma 6 del DPR 327/1980 prevede che possa essere dissequestrata la merce risultata conforme alle norme vigenti una volta acquisito il referto delle analisi sui campioni prelevati. 13. La sopravvenuta normativa comunitaria sull'igiene dei prodotti alimentari (Dir. 21 aprile 2004 n. 2004/41/CE) e la legislazione nazionale di recepimento (Dlgs. 6 novembre 2007 n. 193) non incidono su questi aspetti, in quanto la nuova prospettiva da cui viene osservata la sicurezza alimentare è quella della prevenzione e della responsabilizzazione dei produttori. 14. Peraltro nella normativa comunitaria sono presenti anche disposizioni che riguardano direttamente il controllo a posteriori da parte delle autorità nazionali sui prodotti sospettati di non essere conformi alla normativa in materia di mangimi e alimenti. In particolare l art. 54 del Reg. CE 29 aprile 2004 n. 882/2004 stabilisce (par. 2-c) che l'autorità competente, qualora individui un 4

5 comportamento non conforme alla normativa, ha il potere di disporre le seguenti misure: monitoraggio e, se necessario, richiamo, ritiro e/o distruzione di mangimi o alimenti. 15. La predetta disposizione non subordina espressamente la distruzione degli alimenti e dei mangimi all analisi di campioni prelevati sugli stessi, tuttavia un simile accertamento tecnico deve essere ritenuto indispensabile ogni volta che la situazione di contaminazione o degrado delle sostanze non risulti evidente alla sola osservazione esterna. Lo stesso Reg. CE 882/2004 contiene una disciplina dettagliata delle procedure di campionamento e di analisi, tanto routinarie quanto supplementari (considerando n. 12; art ; allegati II-III-VII-VIII). La norma di chiusura è poi costituita dal principio di proporzionalità, che impone di adottare, a parità di efficacia per l interesse pubblico, la misura meno afflittiva per il privato. Sulla necessità delle analisi di laboratorio nel caso in esame 16. La ASL non ha disposto l effettuazione di analisi sui prodotti di cui ha ordinato la distruzione, ritenendo prova sufficiente della contaminazione lo stato di degrado in cui versava la struttura produttiva al momento del sequestro. 17. Come già anticipato in sede cautelare, questa presunzione non può essere condivisa. Per quanto la descrizione dei problemi igienico-sanitari riveli gravi lacune nella manutenzione dei locali aziendali, la perdita economica derivante dalla distruzione della merce è giustificabile solo se esiste un pericolo effettivo per la salute dei consumatori, il che può essere affermato unicamente dopo l effettuazione di analisi su campioni di prodotti. In altri termini, dal degrado del contesto non si può desumere automaticamente la contaminazione di tutti i prodotti alimentari presenti, indipendentemente dalla tipologia e dal luogo di conservazione. Sull impossibilità delle analisi di laboratorio 18. Peraltro in corso di causa è emersa l impossibilità di assicurare alla ricorrente la garanzia rappresentata dall effettuazione di analisi su campioni di prodotto, in quanto la stessa ricorrente, con una condotta gravemente scorretta, ha spostato i prodotti sequestrati confondendoli con altri di diversa provenienza. In questo modo la ricorrente si è preclusa la possibilità di dimostrare che l ordine di distruzione era basato su presupposti errati. Mancando la possibilità, per colpa del 5

6 soggetto interessato, di svolgere analisi su campioni di prodotto ritornano pienamente utilizzabili i verbali ispettivi della ASL, che certificano la presenza alla data del sequestro di rilevanti problemi igienico-sanitari all interno dello stabilimento produttivo. Conclusioni 19. Il ricorso deve quindi essere respinto, sia nella parte impugnatoria sia relativamente alla domanda di risarcimento. 20. Il contributo unificato rimane a carico della ricorrente ex art. 13 comma 6-bis.1 del DPR 30 maggio 2002 n La ricorrente è tenuta a farsi carico anche delle spese di giudizio della ASL, che possono essere parzialmente compensate e quantificate in oltre agli oneri di legge. La parziale compensazione deriva dalla circostanza che prima dell ordine di distruzione del 26 marzo 2012 la ASL avrebbe comunque dovuto disporre l analisi di campioni di prodotto. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda) definitivamente pronunciando: (a) respinge il ricorso, sia nella parte impugnatoria sia relativamente alla domanda di risarcimento; (b) condanna la ricorrente a versare alla ASL, a titolo di spese di giudizio parzialmente compensate, l importo di oltre agli oneri di legge; (c) dispone che il contributo unificato rimanga a carico della ricorrente. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa. Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 24 ottobre 2012 con l'intervento dei magistrati: Giorgio Calderoni, Presidente Mauro Pedron, Consigliere, Estensore Stefano Tenca, Consigliere L'ESTENSORE IL PRESIDENTE 6

7 DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 07/11/2012 IL SEGRETARIO (Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.) 7