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2 ,QWURGX]LRQH Il presente documento costituisce una prima proposta di lavoro per attuare un processo di internalizzazione delle competenze. La Regione Puglia è a oltre metà percorso nella programmazione e attuazione del POR e si trova quindi a fare un bilancio sulle modalità gestionali adottate e sulle competenze professionali maturate o ancora da maturare. Il percorso indicato nel documento tiene conto di una serie di fattori che influenzano il ruolo della Regione in generale e rispetto alla gestione dei fondi strutturali. Una proposta di internalizzazione non può prescindere da una ricognizione iniziale sulla mission e sulla strategia dell istituzione per proseguire con l analisi delle competenze necessarie per il perseguimento degli obiettivi di governo, la verifica delle professionalità presenti e il programma per costruire quelle mancanti. Partendo dalla puntualizzazione dello scenario di riferimento in cui la regione si trova ad operare, il documento presenta gli step progettuali da seguire. L attività prevista è piuttosto complessa nella sua articolazione e fa ricorso a una metodologia di lavoro innovativa che si basa sul coinvolgimento delle risorse umane operanti ai diversi livelli gerarchici. 6FHQDULRGLULIHULPHQWR Per inquadrare la problematica dell internalizzazione è importante identificare i profondi cambiamenti prodotti nelle Pubbliche Amministrazioni dalle riforme in atto e dalla gestione dei Fondi strutturali. Le riforme hanno introdotto processi di governance verticale, con una ridefinizione dei ruoli e delle relazioni fra istituzioni, e di governace orizzontale e diffusa, con assunzione di funzioni innovative nelle modalità di governo verso il decentramento e verso l esternalizzazione di attività. Inoltre, le riforme hanno ridefinito gli obblighi verso i cittadini individuando standard minimi di servizio e di trasparenza. Queste innovazioni hanno determinato un aumento del peso delle funzioni strategiche di programmazione e valutazione delle politiche, di quelle di monitoraggio e controllo delle attività decentrate o esternalizzate e della gestione dei processi negoziali. Per supportare i processi innovativi sono state introdotte e sono in fase di implementazione procedure informatizzate che semplificano e snelliscono l operatività. I cambiamenti ridisegnano gli asset di competenza necessari alle funzioni dirigenziali di policy making, organizzazione, gestione delle risorse umane e 2

3 strumentali, negoziazione, policy evaluation e alle funzioni operative di monitoraggio, controllo, gestione, relazione con i cittadini. La gestione dei Fondi strutturali ha richiesto lo sviluppo di nuove competenze che hanno prodotto cambiamenti organizzativi importanti anche se, a volte, limitatamente alle strutture regionali coinvolte. Tuttavia, i Fondi possono supportare il cambiamento istituzionale perché richiedono atti giuridici che introducono modalità organizzative e gestionali diverse, a volte estendibili a tutti gli enti coinvolti. Nella Programmazione il QCS fissava per l Assistenza tecnica e le Azioni di sistema l obiettivo del rafforzamento delle Amministrazioni. Tale obiettivo è stato confermato nella riprogrammazione di metà periodo, anche se è emersa l esigenza di una progressiva internalizzazione nelle strutture ordinarie delle competenze tecniche necessarie. Il QCS introduceva concetti di institution building per alcune realtà più arretrate per trasferire ai responsabili della creazione/gestione di una policy le competenze e le attitudini necessarie per svolgere questo compito in maniera efficace. Per il futuro periodo di programmazione, i nuovi Regolamenti individuano come strategico, nell Obiettivo Convergenza, il sostegno del Fse al rafforzamento della capacità istituzionale e dell efficienza delle pubbliche amministrazioni per una corretta elaborazione, sorveglianza e valutazione delle strategie e dei programmi e per il potenziamento delle capacità nell elaborazione di strategie e programmi attraverso la formazione dei dirigenti e del personale.,fdpeldphqwlghoo 2UJDQL]]D]LRQHQHOODJHVWLRQH GHL)RQGLVWUXWWXUDOL Attualmente, anche se la gestione dei Fondi ha sviluppato competenze significative nell operatività delle Amministrazioni pubbliche non ha ancora prodotto un cambiamento stabile nei contesti organizzativi di riferimento. La gestione dei fondi strutturali ha infatti introdotto innovazioni nelle competenze strategiche quali: ƒmodalità di definizione degli obiettivi e di programmazione delle risorse ƒmodalità di chiamata a progetti e individuazione di priorità e di vincoli per i soggetti dell offerta ƒmodalità di semplificazione amministrativa anche attraverso l abilitazione di soggetti dell offerta ƒsistemi di Controllo. 3

4 Sono entrate nelle modalità operative della PA, ma sono state in gran parte esternalizzate alle assistenze tecniche o a soggetti esterni: ƒle procedure di affidamento in regime di appalto e concessione ƒla valutazione ex-ante ƒil monitoraggio ƒla gestione on line delle relazioni con i soggetti interessati ƒla policy evaluation. Sono invece ancora scarsamente presenti le competenze necessarie per: ƒla programmazione degli interventi e delle risorse in una logica di rete ƒla creazione e il governo di processi concertativi. Lo sviluppo organizzativo della PA può concretizzarsi solo qualora i soggetti che hanno sperimentato determinati processi in specifici contesti, riescano a razionalizzarli, a trasferirli in contesti differenziati, e a diffonderli coinvolgendo ambiti e soggetti della PA rimasti ai margini della gestione dei Fondi. E risultato evidente che la gestione efficace dei programmi è la risultante dell acquisizione di competenze da parte dell intera amministrazione, perché tutti i processi di attuazione sono trasversali e richiedono il coinvolgimento di più di una unità organizzativa. E necessario, quindi, promuovere un più complessivo cambiamento organizzativo, iniziando da quanto innovato e facendone un punto di partenza per l intera organizzazione che, altrimenti, procederebbe a diverse velocità. In questo contesto è anche importante dare seguito, con cambiamenti normativi e istituzionali, alle sperimentazioni realizzate con il contributo dei Fondi, anche per quanto riguarda l organizzazione e lo sviluppo delle risorse umane delle PA. E utile ricordare, infatti, che le Pubbliche Amministrazioni sono organizzate secondo disposizioni di legge e la flessibilità organizzativa introdotta con la gestione dei Fondi deve anche trovare una sua regolamentazione per diventare prassi operativa e patrimonio permanente delle Amministrazione. A oltre metà percorso della programmazione , occorre riflettere sulle modalità organizzative e procedurali che hanno permesso di raggiungere i risultati in termini di spesa certificata e di premialità, al fine di consolidare un modello organizzativo efficace, anche attraverso l internalizzazione delle competenze. La Puglia ha utilizzato varie assistenze tecniche e azioni di sistema per la gestione del Por sui temi prioritari quali la progettazione integrata, il sostegno 4

5 allo sviluppo locale, l ambiente, le pari opportunità, gli incentivi alle imprese, i sistemi informativi e l e-governement. Le assistenze tecniche hanno supportato sia i responsabili di misura che la dirigenza nel processo programmatorio e gestionale del POR. E necessario, ora, avviare un mirato processo di rafforzamento e di internalizzazione delle competenze per produrre cambiamenti duraturi e mettere in grado l Amministrazione di dotarsi di sistemi organizzativi flessibili, capaci di rispondere efficacemente alle sfide poste dal rinnovato ambiente di riferimento. Per questo processo sono indispensabili modalità di proceduralizzazione e di affiancamento che possono essere offerti dalle Assistenze tecniche e dalle Azioni di sistema.,qwhuqdol]]duhshufdpelduh In questa fase conclusiva del periodo di programmazione , è essenziale promuovere un graduale processo di internalizzazione, anche alla luce delle sfide poste dalla nuova programmazione. Per internalizzazione si intende un insieme di processi e strumenti che, posti a sistema, possono aiutare l ente a consolidare e sviluppare le competenze-chiave connesse ai nuovi ruoli istituzionali richiesti. L incorporazione delle competenze nelle persone, nei processi e nelle tecnologie può supportare l attuale modello sussidiario e il sistema partenariale connesso ai diversi obiettivi programmatici dei differenti livelli di articolazione della PA. Il processo di internalizzazione si pone contemporaneamente più obiettivi. 2ELHWWLYR$WWUDUUHFRPSHWHQ]H: rivedere la normativa contrattuale, individuare nuove modalità di reclutamento e selezione e di premialità, migliorare l immagine esterna del lavoro pubblico, raccordarsi con il sistema educativo per promuovere professionalità mirate. 2ELHWWLYR 5DIIRU]DUH OH FRPSHWHQ]HFKLDYH HG HVWHUQDOL]]DUH FRPSHWHQ]HSHULIHULFKH: analizzare, razionalizzare e diffondere le competenze interne maturate nella gestione dei Fondi e nella attuazione delle Riforme, attraverso processi di riqualificazione dei ruoli e di affiancamento. 2ELHWWLYR &RVWUXLUH UHWL GL FRPSHWHQ]H LQWHUQH DOOH $PPLQLVWUD]LRQL R LQSDUWHQDULDWRFRQDOWUH$PPLQLVWUD]LRQLHRUJDQLVPL mappare le competenze presenti nei diversi contesti organizzativi, sviluppare e certificare le competenze, abilitare soggetti territoriali esterni, costruire una rete 5

6 di utilizzatori delle competenze mappate attraverso innovazioni organizzative interne e accordi programmatici con l esterno. 2ELHWWLYR,QFRUSRUDUH FRPSHWHQ]H LQ SURFHVVL H VWUXPHQWL FRQ LO VXSSRUWRGHOOHWHFQRORJLH: analizzare e razionalizzare i processi e realizzare sistemi di e-government e di knowledge management Gli obiettivi delineati per l internalizzazione, soprattutto quello di attrarre le competenze e quello di costruire reti di competenze, devono in primo luogo essere presi in carico dai decisori ai diversi livelli amministrativi, poiché questi comportano scelte strategiche e specifici atti legislativi. In questo ultimo periodo di attuazione sembra importante che le Assistenze tecniche modifichino in parte le loro modalità di supporto e concentrino le attività sull affiancamento. Spesso, in passato, alle Assistenze tecniche sono state delegate competenze di programmazione e di valutazione delle politiche messe in campo; per il futuro sarà necessario che queste si dedichino maggiormente a rafforzare le competenze chiave, accompagnando i policy maker pubblici nella valutazione degli impatti di questa programmazione e nella definizione delle strategie per la nuova programmazione, con un processo continuo di razionalizzazione e di trasferimento delle competenze professionali. 6

7 3URJUDPPDGLLQWHUQDOL]]D]LRQH Per consolidare il cambiamento in atto e dotarsi di un sistema organizzativo flessibile, la Regione Puglia ha ipotizzato un Programma di Internalizzazione delle competenze, da realizzare nell arco di questo anno, che, partendo da un idea distintiva fra competenze core e competenze operative, ipotizza modalità di intervento diversificate. L intervento si articola in 5 fasi consequenziali. I primi due step permettono di avere una fotografia aggiornata dei processi di gestione del POR interni ed esternalizzati. Per i successivi tre step verranno utilizzati come strumenti di indagine e di intervento la matrice di competenze e altri tools di ricerca. Tale metodologia permette di mappare e aggregare per famiglie omogenee le competenze interne ed esternalizzate, le competenze strategiche e quelle operative, le competenze frequenti e quelle rare. La mappatura consentirà lo screening delle competenze di base e core su cui investire per la loro internalizzazione. Per le competenze operative, lo sforzo di quest ultimo periodo potrebbe concentrarsi sulla razionalizzazione delle procedure attraverso: ƒla produzione di manuali, guide e format ƒl implementazione di sistemi informatizzati per trasferire all Amministrazione l intero processo di attuazione e sviluppare, così, competenze di affidamento, gestione e controllo, di monitoraggio e valutazione delle attività. Per le competenze strategiche, occorrerà focalizzarsi sull affiancamento e sulla formazione delle figure chiave finalizzati al trasferimento di abilità trasversali, indispensabili alla programmazione e alla valutazione delle policy, anche alla luce della riforma dei fondi strutturali

8 6WHSSURJHWWXDOL 0DSSDWXUD GHL SURFHVVL GL ODYRUR GHJOL RSHUDWRUL FRLQYROWL QHOOD JHVWLRQHGHO325 ƒricostruzione desk dei processi per l attuazione delle misure rilevati tramite le piste di controllo ƒpredisposizione check list di intervista per individuare le attività interne e quelle esternalizzate alle assistenze tecniche, il livello di efficacia dell assistenza e suggerimenti per internalizzare ƒinterviste ai Responsabili di misura, ai Responsabili di fondo e ad alcuni dirigenti di settore chiave ƒdecodifica delle singole interviste e prima elaborazione dei risultati 0DSSDWXUD GHL SURFHVVL HVWHUQDOL]]DWL DOOH $VVLVWHQ]H WHFQLFKH H DOOH$]LRQLGL6LVWHPD ƒpredisposizione dei questionari finalizzati a rilevare i processi di lavoro, le modalità di assistenza e possibili percorsi di trasferimento delle competenze ƒinterviste ai coordinatori delle task force delle principali assistenze tecniche e azioni di sistema rilevate ƒdecodifica delle interviste ed elaborazione dei risultati ƒanalisi incrociata dei risultati scaturiti dalle interviste sia agli interni che alle assistenze tecniche ƒredazione report definitivo,qglylgxd]lrqh GHOOH FRPSHWHQ]H VWUDWHJLFKH GHOOD 5HJLRQH TXDOHHQWHGLLQGLUL]]RHJRYHUQRDQFKHDOODOXFHGHLSURJUDPPL ƒinterviste ai nuovi amministratori per identificare la mission ƒfocus group dei dirigenti coinvolti nella gestione del POR per far emergere possibili modelli organizzativi ottimali ƒelaborazione della mappa delle competenze strategiche ƒselezione delle competenze strategiche da internalizzare 8

9 5LOHYD]LRQH GHOOH SURIHVVLRQDOLWj SUHVHQWL ULVSHWWR DOOH FRPSHWHQ]HVWUDWHJLFKHLQGLYLGXDWH ƒbilancio di competenze degli operatori del POR ƒrestituzione del bilancio ƒmappatura delle aree di competenza presenti/assenti/migliorabili 5) 3LDQR SHU O LQWHUQDOL]]D]LRQH GHOOH FRPSHWHQ]H VWUDWHJLFKH DWWUDYHUVRODGLVDPLQDGHOOHSRVVLELOLPRGDOLWjGLLQWHUYHQWR ƒaffiancamento on the job per la predisposizione di piani di sviluppo delle risorse umane ƒscambi con altre amministrazioni su temi specifici ƒopportunità formative del personale regionale a valere sulla misura 3.10 POR Puglia ƒacquisizione di nuove professionalità tramite concorso e assunzioni ƒmobilità interna fra enti pubblici Ad oggi la Regione ha avviato i primi due step che consistono nella mappatura dei processi di lavoro degli operatori coinvolti nella gestione del POR e dei processi esternalizzati alle Assistenze tecniche e alle Azioni di Sistema. Sono in fase di realizzazione le interviste alle figure identificate nei punti 1 e 2 degli step progettuali. Per la realizzazione del programma di internalizzazione delle competenze, la Regione si avvarrà del supporto del Progetto Traguardi del Formez, un azione di sistema che ha sempre avuto come obiettivo primario quello di accompagnare e di non sostituirsi ai soggetti nell attuazione di cambiamenti organizzativi e procedurali. Le modalità attuative prevederanno un affiancamento dell Amministrazione nel perseguimento delle diverse modalità di internalizzazione, individuando, al suo interno i diversi soggetti da coinvolgere e attuando convergenze operative con le Unità di Assistenza tecnica e gli organismi significativi del territorio. E importante che, in tutte le fasi delle azioni, anche in quelle più ricognitive, vi sia il coinvolgimento dei soggetti interessati. L azione si snoderà, quindi, attraverso: ƒun analisi dei cambiamenti di contesto avvenuti con le Riforme e con la realizzazione dei programmi co-finanziati con i Fondi ƒuna ricognizione delle strategie, degli assetti organizzativi, delle procedure messe in atto 9

10 ƒun identificazione delle competenze acquisite ƒl avvio di processi di affiancamento per l attrazione, il rafforzamento, l acquisizione, la proceduralizzazione delle competenze, tramite ricerche, patti formativi, proposte legislative, coaching, autoapprendimento assistito, costruzione di sistemi e di strumenti. 10