IL CONTRIBUTO DEL TRASPORTO FERROVIARIO NELLA STRATEGIA DI CRESCITA IN ITALIA E IN EUROPA. Rapporto finale dell Advisory Board

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1 IL CONTRIBUTO FERROVIARIO NELLA STRATEGIA DI CRESCITA IN ITALIA E IN EUROPA Rapporto finale dell Advisory Board

2 IL CONTRIBUTO FERROVIARIO NELLA STRATEGIA DI CRESCITA IN ITALIA E IN EUROPA Rapporto finale dell Advisory Board 2012 Ambrosetti S.p.A. TUTTI I DIRITTI RISERVATI. Questo documento è stato ideato e preparato da Ambrosetti S.p.A. Nessuna parte di esso può essere riprodotta, memorizzata in un sistema di ricerca automatica, o trasmessa in qualsiasi forma o tramite qualsiasi supporto - elettronico, elettrico, fotocopiatura, registrazione od altro senza l autorizzazione scritta di Ambrosetti S.p.A.

3 Advisory BoArd IL CONTRIBUTO FERROVIARIO NELLA STRATEGIA DI CRESCITA IN ITALIA E IN EUROPA Membri dell Advisory Board: Valerio De Molli Wolfgang Schussel Lanfranco Senn Managing Partner di The European House-Ambrosetti già Cancelliere Federale dell Austria Professore Ordinario di Economia Regionale all Università Bocconi, Esperto della Direzione Generale sulle politiche regionali e il trasporto dell Unione Europea e Presidente di MM Metropolitana Milanese S.p.A. Rappresentanti del Gruppo Ferrovie dello Stato Italiane: Mauro Moretti Amministratore Delegato di Ferrovie dello Stato Italiane S.p.A. e Presidente del CER Community of European Railway and Infrastructure Companies Barbara Morgante Direttore Centrale Strategie e Pianificazione di Ferrovie dello Stato Italiane S.p.A. Andrea Cesarini Responsabile Affari Regolatori di Ferrovie dello Stato Italiane S.p.A. Il presente rapporto finale rappresenta l executive summary di uno studio coordinato dall Advisory Board e sviluppato dal Gruppo di Lavoro The European House-Ambrosetti formato da: Stefano Bosisio (Project Leader) Costanza Monari Massimiliano Sartori Si ringraziano per i contributi e i suggerimenti: Michael Beswick (Executive Director Rail Policy Office of Rail Regulation); Kenneth J. Button (Director Center for Transportation Policies, George Mason University); Fabio Croccolo (Direttore Generale Ufficio per la Regolazione dei Servizi Ferroviari); Hans Peter Fagagnini (Professore Emerito Università di St. Gallen); Keir Fitch (Vice-Capo di Gabinetto del Vice-Presidente Sim Kallas Commissione Europea); Brian Kogan (Deputy Director Railway Markets And Economics Office of Rail Regulation); Chris Nash (Director Institute for Transport Studies, University of Leeds); Debora Serracchiani (Membro effettivo della Commissione Trasporti e Turismo Parlamento Europeo); Brian Simpson (Presidente della Commissione Trasporti e Turismo Parlamento Europeo); Pierre Tonon (Segretario Generale European Rail Freight Association). I contenuti del presente rapporto di Ricerca sono di esclusiva responsabilità di The European House- Ambrosetti e possono non coincidere con le opinioni e i punti di vista delle persone intervistate. The European House-Ambrosetti 2012 III

4 INDICE PREFAZIONE DEI MEMBRI DELL ADVISORY BOARD... IX Valerio De Molli... IX Wolfgang Schussel... XI Lanfranco Senn... XII I SETTE MESSAGGI CHIAVE DELLO STUDIO... XV INTRODUZIONE... XXIII PARTE I DI MERCATO Il trasporto ferroviario nella strategia dei trasporti europea Traffico passeggeri Traffico merci... 9 Approfondimento: il trasporto ferroviario nei nuovi stati membri Conclusioni COMPETITIVO NEI PAESI DI RIFERIMENTO Introduzione Sistemi ferroviari differenziati Diversa apertura alla concorrenza Diversi livelli di finanziamento pubblico Conclusioni MODELLI DI FUNZIONAMENTO NAZIONALI Modelli di funzionamento differenziati Francia Germania Italia Spagna Approfondimento: la spagna verso la liberalizzazione Regno Unito Conclusioni REGOLAMENTARE: VENT ANNI DI LIBERALIZZAZIONE IN EUROPA I principi ispiratori dell opera di liberalizzazione europea Gli anni novanta e i libri bianchi Approfondimento: il libro bianco sui trasporti della ue del I tre pacchetti ferroviari V

5 5. IL RECEPIMENTO DELLE NORMATIVE EUROPEE Un processo complesso La separazione tra Gestore delle infrastrutture (GI) e Imprese ferroviarie (IF) Determinazione dei costi di accesso alla rete Organismi di controllo e regolazione di mercato I SISTEMI FERROVIARI VERSO IL RECAST Considerazioni di sintesi Il Recast del primo pacchetto ferroviario Gli sviluppi in Italia PARTE II LE VARIABILI CHIAVE PER LA REALIZZAZIONE DELLO SPAZIO FERROVIARIO UNICO EUROPEO LA SEPARAZIONE VERTICALE (UNBUNDLING) TRA L ATTIVITA DI GESTIONE DELL INFRASTRUTTURA E LA PRODUZIONE DEI SERVIZI DI TRASPORTO Introduzione Il dibattito sull unbundling I casi di separazione verticale in Europa Conclusioni LA SOSTENIBILITA ECONOMICA FERROVIARIO Introduzione Il finanziamento al Trasporto Pubblico Locale ferroviario Approfondimento: lo scenario normativo del finanziamento del trasporto pubblico locale ferroviario in italia Conclusioni LE GARE Introduzione Le gare nel servizio di Trasporto Pubblico Locale ferroviario Conclusioni STRUTTURA E POTERI DEGLI ORGANISMI DI REGOLAZIONE Introduzione Alcune considerazioni sugli Organismi di regolazione italiani Conclusioni AZIONI E POLITICHE VOLTE A FAVORIRE LO SHIFT MODALE Introduzione Approfondimento: la direttiva eurovignette Le politiche di riequilibrio modale: le best practice europee Conclusioni VI

6 II LE PROPOSTE DELL ADVISORY BOARD Le proposte per l Europa e per il Paese Proposta N.1: Promuovere la creazione di una Single European Railway Area Proposta N.2: Realizzare una nuova strategia della mobilità in Italia Proposta N.3: Assicurare risorse certe a sostegno del trasporto ferroviario Proposta N.4: Dotare di adeguati poteri e risorse la nascente Autorità dei Trasporti Proposta N.5: Implementare efficaci politiche di riequilibrio modale Proposta N.6: Utilizzare le gare come strumento chiave per l apertura del mercato PRINCIPALI FONTI E DOCUMENTI DI RIFERIMENTO Bibliografia Siti Internet VII

7 PREFAZIONE DEI MEMBRI DELL Advisory BoArd VALERIO DE MOLLI Il futuro del sistema dei trasporti rappresenta un punto chiave dell agenda dell Unione Europea. Nel momento di incertezza attuale, la mobilità è e deve sempre più diventare uno dei fattori su cui rilanciare un processo di integrazione reale tra Stati Membri, che si faccia portatore di un aumento della competitività della UE a tutti i livelli territoriali. Fin dagli anni novanta, il trasporto ferroviario è stato riconosciuto in sede comunitaria come una delle principali modalità su cui puntare per il rilancio di una nuova mobilità efficiente e sostenibile che diventasse volano di crescita su scala continentale. A oltre vent anni dall inizio del processo di liberalizzazione tuttavia, la creazione della Single European Railway Area, è purtroppo ancora un obiettivo molto lontano. La profonda differenziazione tra sistemi ferroviari, nonostante le misure di riforma messe progressivamente a punto sia dal lato comunitario sia dai diversi sistemi nazionali, è un dato di fatto inconfutabile tanto quanto lo sono l assenza di livelli di liberalizzazione omogenei tra Paesi e il mancato raggiungimento degli obiettivi comunitari di inizio decennio in fatto di riequilibrio modale e rilancio del traffico via ferro. L Europa ferroviaria appare oggi come una costruzione più retorica che fattuale, non solo per la coesistenza di 25 sistemi nazionali dotati di logiche proprie per quanto riguarda il ruolo del settore ferroviario nelle diverse strategie Paese, ma anche nella percezione degli stessi cittadini, che stentano a cogliere i benefici potenziali e diretti del progetto comunitario (anche) in ambito ferroviario. Un aspetto ancora più importante è legato alle distorsioni di mercato create dalla differenziazione tra sistemi e dal mancato ottenimento di livelli di liberalizzazione uniformi tra Paesi. In un contesto intraeuropeo sempre più competitivo, la cannibalizzazione degli operatori locali meno finanziati, sulle tratte più redditizie dei loro mercati interni, da parte di player internazionali più fortemente appoggiati dal settore pubblico è un rischio reale. Se alcuni Paesi come la Germania sono riusciti a incrementare la liberalizzazione dei loro mercati interni al contempo rafforzando il loro operatore storico e aumentando il traffico e la quota modale del treno, lo stesso non si può dire dell Italia. Il caso italiano, al contrario è particolarmente paradigmatico nel dimostrare i rischi insiti in un processo di liberalizzazione esteso e senza guida. Negli ultimi anni il nostro Paese ha compiuto sforzi importantissimi in fatto di liberalizzazione come dimostrato, tra l altro, dall avvenuta apertura alla concorrenza del mercato dell Alta Velocità, unico esempio in Europa. Alcuni limiti forti hanno tuttavia minato la sostenibilità del sistema stesso in un contesto di apertura. La mancanza di una strategia nazionale chiara volta ad orientare in modo univoco il processo di liberalizzazione, la diminuzione dei finanziamenti pubblici al settore in un contesto già scarsamente finanziato (storicamente il trasporto ferroviario in Italia riceve fondi che ammontano a meno del 40% di quelli ricevuti dal comparto in Paesi europei come Francia e Germania) e i chiari di luna regolamentari avvenuti in settori fondamentali come il finanziamento al Trasporto Pubblico Locale ferroviario e le IX

8 modalità di assegnazione dei contratti di servizio (dal 1997 ad esempio l obbligo di assegnazione del trasporto regionale tramite gara è stato dichiarato e revocato 4 volte) rendono il contesto del trasporto ferroviario nazionale particolarmente critico. Queste criticità rendono più difficile per il Paese il raggiungimento dei due obiettivi fondamentali associati al corretto funzionamento di un sistema ferroviario efficiente: sul fronte del Gestore dell infrastruttura e del servizio ferroviario, quello di economicità e redditività del servizio, e sul fronte dei Governi nazionali, quello di natura più sociale legato alle caratteristiche del servizio pubblico universale, secondo standard elevati di qualità. I limiti del processo di liberalizzazione su scala comunitaria, unitamente alle problematicità rilevabili nel sistema ferroviario italiano, consentono di evidenziare due elementi fondamentali a livello europeo e nazionale su cui è opportuno riflettere per rilanciare sia la costituzione di una Single European Railway Area solida e realizzabile, sia il sistema ferroviario nazionale. Sul fronte europeo armonizzazione e reciprocità dovranno essere le due parole chiave poste alla guida dei futuri interventi normativi. I mancati successi del passato devono fare riflettere sui bisogni strategici del futuro: è solo attraverso l elaborazione di una Road Map realistica nelle selezione delle leve di azione, nella tempificazione degli interventi e nella strenua promozione del principio di reciprocità di liberalizzazione tra Stati Membri che il sistema ferroviario unico potrà essere realizzato. A livello nazionale è fondamentale la definizione di un Piano Strategico per il trasporto ferroviario che identifichi interventi forti e coerenti rispetto ai livelli di finanziamento del settore, alle modalità di assegnazione dei contratti di servizio nel Trasporto Pubblico Locale ferroviario e ai reali margini decisionali garantiti alla neocostituenda Authority dei Trasporti. Ambito di azione altrettanto prioritario riguarda l adozione di politiche di incentivo all uso del trasporto ferroviario su scala nazionale: il nostro studio stima tra i 3,8 e i 4,6 miliardi 1 di Euro i benefici legati all aumento dell uso del treno e al miglioramento della qualità del servizio, e valuta un impatto aggiuntivo annuo compreso tra i 4,8 e i 7,1 miliardi di Euro derivanti dall introduzione di un ticket sul trasporto merci via strada sul modello di quanto attuato in Germania e Austria. L azione in questi ambiti è urgente. L Italia non può e non deve perdere terreno nello scenario competitivo comunitario. I suoi principali competitor europei mostrano un forte vantaggio sul fronte dei servizi e delle infrastrutture anche grazie al lancio di piani strategici ad hoc e ad un utilizzo più efficiente dei fondi erogati: è fondamentale che il ritardo sia colmato in tempi brevi. Al fine di contribuire attivamente alla formulazione di un nuovo approccio programmatico al settore del trasporto ferroviario, nonché di approfondire i principali trend in atto, individuando le migliori modalità per intervenire in modo incisivo a livello comunitario e nazionale, The European House-Ambrosetti e il Gruppo Ferrovie dello Stato Italiane hanno costituito l Advisory Board Il contributo del settore ferroviario nelle strategie di crescita in Italia e in Europa le cui principali riflessioni e proposte sono illustrate all interno di questo rapporto. Un ringraziamento particolare va ai Membri dell Advisory Board, per il supporto fondamentale dato alla realizzazione di questo progetto. Valerio De Molli Managing Partner, The European House-Ambrosetti X 1 Sommatoria dei valori , attualizzati al 2012.

9 PREFAZIONE DEI MEMBRI DELL Advisory BoArd WOLFGANG SCHUSSEL Il sistema ferroviario ha ancora un grande ruolo da giocare per il potenziamento della competitività europea, ma oggi le sue potenzialità sono solo parzialmente sfruttate. Le ragioni principali per cui la situazione attuale si è creata hanno a che fare con gli elevati investimenti necessari per rilanciare la mobilità ferroviaria in Europa, la prospettiva di lungo termine con cui la pianificazione e la costruzione delle infrastrutture per forza di cose sono portate avanti, il contrasto con le organizzazioni non governative (ONG) e le autorità locali, le polemiche circa l organizzazione e le riforme comunitarie e nazionali, le tensioni tra principi dell economia di mercato e l accettazione pubblica delle riforme, e, infine, le restrizioni di bilancio e contenimento del debito pubblico oggi particolarmente stringenti. Le società moderne hanno disperatamente bisogno di maggiori e migliori investimenti nella mobilità. La globalizzazione, la crescita economica, le esportazioni e l aumento della produttività sono ormai ineluttabilmente legati al miglioramento dei trasporti sul territorio. La quantità e l efficienza del trasporto merci e della logistica, ad esempio, rappresentano alcuni degli indicatori più significativi della crescita e delle prestazioni economiche dei Paesi. L attrattività delle Regioni d Europa dipende in modo marcato dalla loro capacità di costruire network di trasporto e di interconnessione con i loro principali fornitori e clienti. Nonostante ciò, oggi gli investimenti in infrastrutture dipendono più dalla disponibilità immediata di fondi pubblici che dalla pianificazione di lungo termine. La riduzione degli investimenti a causa delle restrizioni di bilancio attuali è destinata inevitabilmente a creare un aumento della congestione stradale e dei tempi di percorrenza (specialmente lungo gli assi di trasporto più sensibili) andando a causare danni economici di miliardi di Euro. Il trasporto in Europa è significativamente influenzato anche dalla diversa tassazione e dalla frammentazione dei sistemi di pedaggio, delle tasse, Eurovignette ecc. Un dibattito più aperto, onesto e trasparente nelle istituzioni UE e negli stessi Stati Membri è necessario soprattutto per incentivare lo shift modale aumentando la quota modale delle ferrovie. La Commissione Europea ha l obiettivo dichiarato di trasferire, entro il 2030, il 30% del trasporto merci su strada (per distanze superiori ai 300 km) al trasporto ferroviario e marittimo. Per il 2050 l obiettivo è raggiungere il 50%, con incrementi significativi anche sul versante del trasporto di passeggeri. Ciò richiede notevoli investimenti pubblici in infrastrutture (anche prendendo ad esempio modalità di finanziamento incrociato pubblico-privato come accade in Svizzera), una maggiore efficienza e produttività, politiche orientate al mercato e ai consumatori da parte delle imprese ferroviarie e una maggiore accettazione pubblica delle riforme. Inutile dire che tutte queste idee e proposte sono altamente politicizzate, sensibili e controverse. Wolfgang Schussel già Cancelliere Federale dell Austria XI

10 PREFAZIONE DEI MEMBRI DELL Advisory BoArd LANFRANCO SENN Molti trend di cambiamento si sono avviati negli ultimi anni per quanto concerne il trasporto ferroviario in Italia: nuovi servizi supportati da nuove tecnologie di grande qualità in certi segmenti di mercato sono stati adottati (dall Alta Velocità al trasporto locale); la liberalizzazione in settori quali l Alta Velocità e il trasporto merci è aumentata rapidamente trasformando l Italia in uno dei Paesi a più alto tasso di liberalizzazione d Europa; si è verificata una ripresa del dibattito sul ruolo del trasporto ferroviario come fattore di sviluppo sostenibile del Paese, soprattutto dato il minore inquinamento diretto e indotto del trasporto ferroviario rispetto a quello su gomma. Da che cosa sono stati innescati questi cambiamenti? Come sostenere il loro rafforzamento? Il fenomeno è legato alla crescita dell interesse e della domanda di trasporto su ferro (lunga distanza, media distanza, trasporto urbano) motivati sia dal miglioramento dei servizi sia dai disagi crescenti dovuti all inquinamento e alla congestione legati al trasporto su gomma. In questa circolarità virtuosa tra offerta qualificata e domanda crescente sta il futuro del trasporto su ferro. Senza convincere la domanda ossia gli utenti della sua convenienza e opportunità sarà difficile per il trasporto ferroviario competere con gli altri modi di trasporto: la crescente quota di mercato rispetto al trasporto aereo su alcune tratte nazionali ne è una dimostrazione. Convincere la domanda, in un regime di mercato, non è una scoperta per nessuna industria o servizio. Non sempre, tuttavia, le politiche seguono questa ovvietà: né quelle pubbliche né quelle aziendali. Talvolta si assiste piuttosto ad iniziative che pretendono di affermare questioni di principio, senza articolare le modalità di attuazione e valutarne le conseguenze, invece che promuovere i servizi e la soddisfazione della domanda. Un paradosso: persino la concorrenza e la liberalizzazione altamente desiderabili in quanto dovrebbero migliorare i servizi e ridurre i costi per gli utenti non sono obiettivi, ma strumenti. Senza una regolazione indipendente ed efficace del trasporto ferroviario e nel contesto più ampio della mobilità anche tramite altre modalità l obiettivo di conquistare quote crescenti di domanda non si raggiunge. Le questioni apparentemente tecniche dell unbundling (separazione legale e funzionale tra chi gestisce l infrastruttura e chi gestisce i servizi); dell estensione dei servizi universali; dell accesso non discriminatorio alle facility (stazioni, terminali, depositi...) devono essere contestualmente ed efficacemente affrontate e risolte sia sul piano normativo sia a livello regolamentare, se non si vogliono vanificare gli strumenti della liberalizzazione e della concorrenza. Anche sul piano delle politiche aziendali la domanda deve essere il driver da consolidare. La qualità dei servizi e un rapporto equo tra qualità e tariffe è indubbiamente la priorità da perseguire: regolarità del servizio, frequenza, comfort per i passeggeri ed efficienza della catena logistica modale e intermodale per le merci sono condizioni imprescindibili per far crescere le imprese e le funzioni sia di gestione infrastrutturale che dei servizi. La manutenzione e l innovazione tecnologica sono premesse anch esse XII

11 necessarie per conquistare e conservare l utenza, indubbiamente sempre più demanding. Per mettere a punto politiche di pubblico servizio e politiche aziendali efficaci, tuttavia, il problema delle risorse finanziarie certe e tempestive a disposizione del trasporto su ferro, non può non costituire una priorità: con la partecipazione strategica e non residuale di tutti gli stakeholder in gioco, anch esso in termini di imprenditorialità e innovazione, sia tecnica sia finanziaria sia organizzativa. Di un progetto così complesso e ambizioso ma necessario e prioritario fa parte anche il tema, purtroppo spesso marginale, dell informazione agli utenti: sui progetti, sullo stato di avanzamento degli investimenti, sulle caratteristiche dei servizi e delle loro qualità. Trasparenza, norme, regolazione sono il cocktail necessario anche a questo fine. Di una maggiore competitività del settore ferroviario beneficeranno in tanti: dall industria ferroviaria a tutti i settore collegati. Ma soprattutto a beneficiarne sarà il Paese, che ne ha assoluto bisogno. La ricerca di The European House-Ambrosetti, in questa direzione, dà un contributo fondamentale, di conoscenze e di proposte. Lanfranco Senn Professore Ordinario di Economia Regionale all Università Bocconi, Esperto della Direzione Generale sulle politiche regionali e il trasporto dell Unione Europea e Presidente di MM Metropolitana Milanese S.p.A. XIII

12 I SETTE MESSAGGI CHIAVE DELLO STUDIO I SETTE MESSAGGI CHIAVE DELLO STUDIO Le analisi svolte all interno di questo studio forniscono numerosi elementi ed evidenze circa lo stato dell arte del sistema di trasporto ferroviario all interno dei 27 Paesi membri dell Unione Europea e, in particolare, delineano un chiaro quadro dello stato di avanzamento del processo di liberalizzazione dei singoli mercati e di creazione di un mercato unico del trasporto ferroviario. Nell ambito di questo scenario è possibile fornire alcune linee guida di riferimento per indirizzare le future azioni che la classe politica e dirigente, alla guida del nostro Paese, dovrebbe mettere in atto con urgenza al fine di creare un sistema di trasporto ferroviario sempre più competitivo, efficiente e sostenibile. Tali azioni dovranno essere in grado di bilanciare in maniera ottimale gli interessi dei cittadini da un lato e, dall altro, le esigenze di sostenibilità economica delle imprese deputate all erogazione dei servizi di trasporto, soprattutto con riferimento a quelli forniti a fronte di corrispettivi pubblici (Servizio Universale di Trasporto Ferroviario). Nel prosieguo del presente paragrafo verranno elencati, e sinteticamente commentati, i sette messaggi chiave che, a nostro avviso, sono emersi nell ambito delle analisi svolte e che hanno di fatto guidato la stesura delle proposte finali del presente lavoro. 1. Il processo di liberalizzazione dei tre pacchetti ferroviari è incompleto e parzialmente inapplicato È trascorso circa un ventennio da quando l Europa iniziò ad interrogarsi sull opportunità di aprire i singoli mercati del trasporto ferroviario e creare un mercato unico europeo, ed oltre dieci anni sono passati dall introduzione del cosiddetto primo pacchetto ferroviario in tema di liberalizzazione del mercato. Il processo normativo teso all introduzione progressiva di regole chiare ed omogenee in tutta l Unione Europea ha avuto risultati deludenti, al punto che oggi, nel 2012, le Istituzioni comunitarie stanno procedendo ad una revisione del primo pacchetto ferroviario, per semplificare, chiarire e aggiornare il relativo quadro normativo. Il mancato successo del processo è imputabile, da un lato, all eccessiva articolazione e complessità delle norme in vigore e, dall altro, alla mancata attuazione da parte dei singoli Stati Membri, che hanno spesso agito con l esplicita finalità di proteggere la propria industria e il proprio operatore nazionale. Il risultato è che oggi in Europa esistono 25 sistemi di trasporto ferroviario differenti in termini di mercato e dimensione degli operatori, struttura, governance e regolamentazione, mix di traffico, costi e regole di accesso all infrastruttura. XV

13 I SETTE MESSAGGI CHIAVE DELLO STUDIO Tali differenze, che si rilevavano già prima dell introduzione dei 3 pacchetti ferroviari, in certi casi sono aumentate. Nella gran parte degli Stati Membri ciò è accaduto in modo volontario, con l obiettivo di chiudere il mercato alla concorrenza esterna. 2. In Europa non esiste un mercato unico del trasporto ferroviario. I mercati europei sono un insieme eterogeneo di sistemi ferroviari nazionali divisi e differenziati La Single European Railway Area è un sogno destinato ancora a lungo a rimanere nel cassetto. Il fallimento degli sforzi compiuti dal legislatore comunitario si concretizza nell esistenza di singoli mercati fra loro estremamente differenti, i quali riflettono, per lo più, precise scelte politiche e strategiche adottate dai singoli Paesi. Il Regno Unito, ad esempio, ha anticipato il processo di apertura e liberalizzazione, invano tentato a livello europeo, dapprima privatizzando sia la gestione del servizio che dell infrastruttura ferroviaria (scelta rivelatasi a posteriori alquanto infelice) per poi ri-nazionalizzare l infrastruttura aprendo completamente il mercato dei servizi ferroviari alla concorrenza, attraverso l introduzione di un sistema di franchising per assegnazione dei servizi all interno di network omogenei di tratte messe a gara. Tale scelta, dettata forse più dalle disastrose condizioni economico finanziarie in cui l intero sistema si è ritrovato che dall effettiva volontà di offrire un migliore servizio ai cittadini, ha fatto scomparire l industria nazionale di settore. Allo stesso tempo, la riforma inglese ha prodotto nell ultimo decennio una crescita esponenziale dei fondi pubblici immessi nel sistema da un lato e, dall altro, ha posto i cittadini britannici nella non felice condizione di pagare le tariffe più alte d Europa per un servizio che, sicuramente, non si può qualificare come il migliore del Continente. Non è casuale la recente proposta del Sindaco di Londra di riportare tutto il servizio di trasporto pendolare verso Londra sotto il controllo pubblico e di integrarlo nella medesima società di gestione della metropolitana della città, la quale è direttamente controllata dalla sua Municipalità. All estremo opposto troviamo il caso francese, ove il Governo ha messo in atto precise scelte di controllo pubblico del servizio di trasporto ferroviario e di chiusura del proprio mercato volte alla difesa, al consolidamento ed alla crescita del proprio settore industriale e, in particolare, alla creazione di un campione nazionale come SNCF, la quale è stata poi successivamente dotata di tutte le risorse umane, tecnologiche e finanziarie (soprattutto) per poter uscire dai confini nazionali e competere progressivamente sui mercati europei. Tali scelte, per poter essere attuate con efficacia, hanno richiesto ingenti somme di denaro pubblico che nell ultimo decennio il Governo francese ha via via immesso all interno del settore. Ancora differente, ma che riflette anch esso precise scelte di strategia Paese, è il caso tedesco. La Germania ha infatti adottato una strategia per certi aspetti simile a quella francese, volta quindi a cre- XVI

14 are un campione nazionale in grado di competere su tutti i mercati internazionali, ma senza chiudere completamente il proprio mercato. La strategia tedesca infatti si è basata soprattutto su forti investimenti mirati alla crescita del Sistema Paese, che hanno fatto diventare la Germania la più grande piattaforma logistica mondiale, anche grazie alla trasformazione del gruppo DB in uno dei più grandi operatori globali della logistica integrata. Parallelamente ne ha sostenuto la crescita nel mercato nazionale ed europeo, stanziando ingenti finanziamenti di lungo periodo per i servizi di trasporto pubblico locale. I SETTE MESSAGGI CHIAVE DELLO STUDIO L apertura del mercato del trasporto merci non ha quindi recato alcun danno all operatore nazionale, ormai diventato il maggiore attore mondiale del settore, e ha consentito l ingresso di numerosi operatori privati che hanno introdotto ulteriori elementi di efficienza. Relativamente ai servizi pubblici locali, l apertura del mercato è avvenuta in maniera graduale, attraverso un sistema misto di assegnazione di tratte sia in maniera diretta che attraverso bandi di gara i quali, però, sono sempre stati banditi nei bacini meno strategici del sistema, lasciando quelli ad elevata intensità di traffico e più redditizi sotto il controllo di DB. Il risultato finale è che, oggi, la Germania rappresenta il Paese con il maggior numero di operatori privati sia sul lato merci che passeggeri. In questo scenario l Italia, che rappresenta il terzo mercato ferroviario europeo e che esprime anche il terzo operatore ferroviario europeo, si è sempre caratterizzata per una totale assenza di precise scelte politiche in materia. Inoltre, l Italia è tra i Paesi che più velocemente si sono adoperati per l implementazione delle Direttive europee rispetto ad altri Stati Membri, senza tuttavia definire una chiara politica e strategia del trasporto ferroviario. Permangono, infatti, alcuni elementi di criticità: un quadro di regolazione del settore instabile, l assenza di piani di investimento, livelli di contribuzione al servizio di Trasporto Pubblico Locale ferroviario contenuti e non paragonabili a quelli dei principali Paesi di riferimento (Francia e Germania in primis) e la mancanza di politiche a favore del riequilibrio modale del trasporto. Queste differenze hanno creato una condizione di distorsione della competizione poiché i livelli di apertura dei mercati sono differenti tra gli Stati Membri, esiste una potenziale presenza di sussidi incrociati, i livelli di finanziamento pubblico al Trasporto Pubblico Locale ferroviario sono diversi, non esiste un forte ed indipendente Organismo di regolazione e controllo del mercato a livello europeo e le singole Autorità nazionali non godono di sufficienti poteri ed autonomia per l esercizio di quelle che dovrebbero essere le proprie funzioni. 3. Non esistono evidenze e correlazioni tra separazione verticale (unbundling), crescita nel traffico merci e passeggeri e incremento di efficienza nel sistema ferroviario Non vi è evidenza che dimostri come la separazione verticale generi efficienza nel sistema, poiché non esistono correlazioni scientificamente dimostrabili tra separazione verticale e crescita nel traffico merci o passeggeri. I risultati emersi dalle analisi forniscono un quadro incerto e contrastante. XVII

15 I SETTE MESSAGGI CHIAVE DELLO STUDIO Se in alcuni casi, infatti, il settore merci registra tassi di crescita maggiori nei sistemi verticalmente integrati, e dunque ciò farebbe propendere verso l assunzione che l integrazione verticale favorisca maggiormente il traffico ferroviario, in altri casi, sistemi verticalmente separati registrano tassi maggiori di crescita nel comparto passeggeri. Con riferimento al trasporto passeggeri, la crescita che sembra caratterizzare i modelli separati in realtà deriva da situazioni e caratteristiche specifiche del Paese. Nel Regno Unito, ad esempio, la crescita del trasporto passeggeri sembra essere stata più favorita dall incremento della competizione attraverso la messa in gara della concessione che dal modello di separazione verticale. In Francia e Spagna, che hanno optato per modelli formalmente separati in presenza di un sostanziale monopolio dei rispettivi operatori nazionali, la crescita dei passeggeri su ferro è stata coincidente con la progressiva messa a regime della rete di trasporto ad alta velocità. È difficile dunque, in questa situazione, capire effettivamente quanto il modello di separazione verticale abbia favorito o meno la crescita della competizione e della performance del sistema. In realtà, distinguere i sistemi di trasporto ferroviario in Europa analizzando semplicemente il modello di separazione o integrazione verticale è riduttivo e semplicistico, in quanto esistono altri fattori in grado di influenzare la performance dei sistemi stessi, quali ad esempio il livello di investimenti e di supporto finanziario, l efficacia della regolamentazione e le specificità del mercato. A fronte di tali risultati, a nostro avviso, non esistono sufficienti evidenze per rendere obbligatorio, in tutti gli Stati Membri, l applicazione di un modello di separazione verticale. La separazione verticale potrebbe costituire solo l ultimo passo di una Road Map che porti alla costituzione di un mercato ferroviario unico e liberalizzato, a condizione che ne sia dimostrata l utilità per promuovere maggiormente la concorrenza e che sia attuata a livello europeo in un contesto di effettiva reciprocità fra i diversi Stati Membri. 4. Il Trasporto Pubblico Locale ferroviario in Italia è caratterizzato da situazioni evidenti di sottocompensazione e di incertezza delle risorse ad esso destinate Il Trasporto Pubblico Locale ferroviario costituisce la spina dorsale del trasporto ferroviario in Europa, rappresentando oltre il 70% dell intera offerta di treni-km e, in quasi tutti i principali Paesi europei, esso è considerato uno dei settori maggiormente strategici per la mobilità. Il business ferroviario in tutta Europa, come è noto, è caratterizzato dalla presenza di una impresa statale dominante, ad eccezione del caso inglese. L Italia è fra i Paesi europei in cui il Trasporto Pubblico Locale ferroviario è meno remunerativo in quanto i ricavi da traffico e i corrispettivi per passeggero-km sono particolarmente bassi. I ricavi da traffico sono infatti rispettivamente inferiori del 50% rispetto alla Francia e alla Germania, mentre i ricavi da contribuzione pubblica sono inferiori in un range tra il 20% e il 30%. Tale situa- XVIII

16 zione, protratta nel tempo, ha influenzato la quantità e la qualità del servizio offerto e le performance economiche e reddituali delle imprese ferroviarie. In un contesto europeo di apertura seppure graduale dei mercati, al persistere di tale situazione, l operatore nazionale si trova oggi in un posizione di forte svantaggio competitivo: in questo sistema è evidente che, a parità di politiche, potrà essere più facile per i big player degli altri Paesi (DB, SNCF, ecc.) procedere con strategie aggressive di acquisizione in altri Paesi. I SETTE MESSAGGI CHIAVE DELLO STUDIO L inferiore contribuzione pubblica al trasporto ferroviario in Italia penalizza l operatore nazionale che fornisce il servizio di trasporto a condizioni peggiori rispetto ai competitor stranieri. Sotto questo profilo è significativo il fatto che le Ferrovie Svizzere, invitate a partecipare alla gara per la fornitura del servizio di trasporto ferroviario in Piemonte, si siano successivamente ritirate. Un comunicato ufficiale della società di trasporto svizzera precisa che le ragioni del ritiro sono da ricondurre all insufficiente sostenibilità delle risorse messe a disposizione e alle complesse condizioni di quadro generale. Riteniamo dunque indispensabile per il sistema del Trasporto Pubblico Locale ferroviario italiano una radicale revisione del suo attuale modello di finanziamento, forse troppo dipendente dai corrispettivi per contratto di servizio pubblico a causa di un patto politico-sociale, che ha tenuto estremamente basse le tariffe, ormai obsoleto. In aggiunta, l incertezza che ancora oggi caratterizza il quadro regolamentare dei finanziamenti, impedisce qualsiasi forma di pianificazione di investimenti di medio e lungo termine. Dalla definizione di un quadro stabile e certo delle risorse disponibili per un periodo adeguato alla programmazione dei servizi e degli investimenti, dipenderà il successo del processo di liberalizzazione del settore. Il rischio è il ripetersi dell esperienza dei primi anni 2000, quando l impossibilità delle Regioni di organizzare gare obbligatorie per legge (DL 442/1997) ha prodotto un lungo periodo di regimi di proroga annuali dei contratti di servizio con risorse decrescenti in termini reali, l impossibilità di programmare e realizzare investimenti e la conseguente caduta della qualità dei servizi. 5. In Italia le gare possono costituire uno strumento efficace per promuovere la competizione ed aprire il mercato a condizione che si operi in un contesto di certezza regolamentare e finanziaria in cui la sostenibilità di lungo periodo sia garantita da un adeguato bilanciamento fra servizi richiesti e risorse disponibili Nel panorama europeo, Regno Unito e Svezia presentano i sistemi ferroviari più liberi ed aperti alla concorrenza nel Trasporto Pubblico Locale ferroviario. In Germania e in Italia, dove la recente sentenza della Corte Costituzionale ha abolito l obbligatorietà delle gare, i Länder e le Regioni hanno facoltà di scelta tra affidamento diretto e procedure a evidenza pubblica. XIX

17 I SETTE MESSAGGI CHIAVE DELLO STUDIO In Francia e Spagna c è ancora un regime di monopolio a favore dell incumbent nazionale. L esperienza tedesca dimostra che la messa a gara dei servizi di trasporto ferroviario richiede tuttavia condizioni di certezza del quadro regolamentare e finanziario (in termini di risorse pubbliche certe messe a disposizione) che non hanno caratterizzato il nostro Paese nell ultimo ventennio e che, di recente, si sono addirittura aggravate. Sarebbe a nostro giudizio opportuna un introduzione progressiva dei bandi di gara coerentemente con la strategia di sistema adottata e che tali bandi siano formulati in modo da fornire garanzia di sostenibilità e qualità del servizio. L apertura del mercato in Italia è da sempre frenata da incertezza sia nell entità dei pagamenti sia nelle tempistiche degli stessi, minori corrispettivi e prezzi dei biglietti più bassi rispetto ai competitor europei. Ciò ha creato evidenti fenomeni di sottocompensazione per il servizio erogato. In un contesto di assegnazione competitiva del servizio tramite bando di gara non si dovrà più imporre al precedente operatore, una volta scaduto il contratto, l obbligo di continuità del servizio (come successo negli ultimi anni). L operatore uscente dovrà quindi essere libero di lasciare un mercato che non presenti livelli di redditività adeguata. Infine, per evitare fenomeni di cherry picking da parte di una più agguerrita concorrenza internazionale che, avvantaggiata da un contesto di risorse disponibili più favorevole rispetto ai nostri operatori, potrebbe attuare politiche di dumping sui prezzi molto aggressive (almeno inizialmente), è essenziale che si studino adeguati bacini di traffico da mettere a gara, composti da un insieme omogeneo di tratte più o meno redditizie. 6. Una forte e indipendente Authority di vigilanza e regolamentazione, con poteri decisionali e coercitivi, è elemento essenziale per aprire il mercato Mettere mano alla governance del sistema richiede, come primo passo, una rapida operatività della neo-costituenda Authority nazionale dei Trasporti, e risorse e poteri adeguati a garantirne forza e indipendenza. Il principale compito dell Authority dovrebbe essere quello di definire le linee guida di sviluppo del settore, tenendo conto delle peculiarità territoriali. Questa potrebbe rappresentare l occasione per costruire una sorta di tavolo di concertazione inter-istituzionale permanente tra i differenti stakeholder per gestire il cambiamento auspicato. La definizione delle tariffe dei servizi pubblici, quale il trasporto locale su ferro, rientra tipicamente tra i poteri delle Authority di regolazione, secondo meccanismi trasparenti che garantiscano adeguamenti automatici. Ciò permetterebbe, da una parte di liberare gli enti locali dal conflitto che li vede spesso coinvolti in veste sia di regolatori sia di azionisti delle aziende che erogano il servizio, dall altra di liberare le aziende di trasporto dal vincolo delle tariffe, mantenute bloccate da amministrazioni locali troppo spesso prigioniere dei risvolti politici che un loro innalzamento potrebbe determinare. L Authority dovrebbe inoltre vigilare sul rispetto degli impegni presi da Regioni e Imprese ferroviarie nei XX

18 Contratti di Servizio pubblico sia in termini di quantità e qualità dei servizi erogati che di congruità e regolarità dei pagamenti dei corrispettivi pubblici. A tal fine un ulteriore compito a nostro giudizio essenziale è una stesura delle linee guida per la scrittura dei bandi di gara che consenta la valutazione di congruità dei bandi tra servizi richiesti dalle Regioni e le risorse pubbliche messe effettivamente a disposizione. I SETTE MESSAGGI CHIAVE DELLO STUDIO Essa dovrebbe infine partecipare attivamente alla costituzione di un network europeo delle diverse Autorità di regolazione nazionali che porti, a tendere, alla creazione di un Autorità a livello comunitario. 7. Un sistema di mobilità efficiente e sostenibile sia a livello economico che ambientale necessita di efficaci politiche di riequilibrio modale e di sistemi incentivanti l utilizzo della modalità ferroviaria sia per i passeggeri che per le merci La crescita dei flussi commerciali e di persone sul territorio comunitario non è stata accompagnata da un corrispondente riequilibrio tra le diverse modalità di trasporto: nella maggioranza degli Stati Membri il trasporto su strada rappresenta la modalità principale per il traffico delle merci. Tale sbilanciamento appare particolarmente accentuato in Italia, dove circa il 90% del trasporto merci è veicolato su strada, a fronte di meno del 10% del trasporto ferroviario. Dalle analisi condotte emerge come in Italia gli oneri del trasporto merci su gomma siano inferiori rispetto ad altri Paesi europei. La ridotta quota modale della ferrovia in Italia riflette politiche meno incisive rispetto a quelle adottate da altri Paesi europei a favore del riequilibrio modale. Ad esempio, in Paesi di transito come la Germania e l Austria dove la somma aggregata di oneri quali l imposta sul possesso dei veicoli, le accise sul carburante e i pedaggi è molto elevata rispetto ad analoghi valori in Italia, si osserva una significativa quota modale del trasporto su ferro. Sarebbe dunque auspicabile, anche per il nostro Paese, l introduzione di misure di medio-lungo termine finalizzate ad un ribaltamento della convenienza attuale dell utilizzo del trasporto su gomma a favore di quello su ferro. In generale i Paesi che hanno introdotto tasse sul traffico stradale pesante sono i primi come quota di trasporto merci ferroviario: ad un aumento dell 1% del costo del trasporto merci su gomma corrisponde un incremento dell 1,4% di quota modale del trasporto merci su ferro. In uno scenario dominato sempre più dalla necessità di sfruttare al meglio logistica e trasporto combinato quali modalità efficienti e rispettose dell ambiente, il trasporto ferroviario è infatti in grado di offrire alcuni vantaggi non trascurabili sulla lunga distanza e di minimizzare i costi esterni rispetto a quello su gomma. XXI

19 INTRODUZIONE INTRODUZIONE 1. Il processo di liberalizzazione del settore ferroviario in Europa Il biennio rappresenterà un momento di snodo fondamentale per la riforma del trasporto ferroviario, tanto in Italia quanto in Europa. Sul fronte italiano, la neo-costituita Autorità di Regolazione dei Trasporti secondo l articolo 37 del Decreto Cresci-Italia sarà chiamata a prendere decisioni chiave per la ridefinizione della regolamentazione nazionale di settore. In ambito europeo, il dibattito sul Recast del 1 pacchetto ferroviario e l elaborazione in fieri di quello che diventerà il 4 pacchetto ferroviario, mettono in luce la rinnovata volontà di Bruxelles di svolgere il ruolo di catalizzatore nella creazione dello Spazio Ferroviario Unico Europeo. La dinamica in atto si situa in continuità con un processo di riforma UE di lunga durata. Il trasporto ferroviario è infatti al centro di riforme progressive da almeno vent anni. La riconfigurazione del settore giocatasi nell interazione costante tra Commissione e singoli Governi nazionali è sorta dalla necessità di contrastare la tendenza al declino del trasporto via ferro ed ha progressivamente mirato a rilanciare l utilizzo del treno quale mezzo di trasporto rispettoso dell ambiente e sicuro. Figura 1. Il processo di liberalizzazione ferroviaria nell Unione Europea: uno schema riassuntivo Fonte: Rielaborazione The European House-Ambrosetti XXIII

20 INTRODUZIONE Tale operazione si è posta un obiettivo ambizioso: la creazione di uno spazio ferroviario unico europeo quale risorsa fondamentale per un Europa dai confini sempre più allargati e in cui la mobilità è destinata a giocare un ruolo strategico sempre più importante. Nonostante gli sforzi compiuti dal legislatore comunitario, il processo di liberalizzazione non ha dato i risultati sperati. Il sistema ferroviario europeo continua a configurarsi come un insieme di sistemi nazionali diversificati. Una serie di questioni aperte continuano infatti a minare l efficacia del processo nel suo insieme. Tra queste: - La liberalizzazione dell accesso all infrastruttura. I gradi di contendibilità del mercato e le modalità e condizioni di accesso sono ancora disomogenei tra gli Stati. - La definizione, interpretazione e gestione del servizio di trasporto universale ferroviario. Le differenze in termini di corrispettivi versati dallo Stato e dagli enti locali, la durata e le modalità di assegnazione dei contratti di trasporto pubblico locale ferroviario e l entità dei finanziamenti restano una questione centrale su cui gli Stati Membri hanno politiche non omogenee. - La reale indipendenza degli Organismi di regolazione e di controllo (Authority) e il loro potere decisionale nei sistemi ferroviari europei. - Il rapporto tra modello di governance adottato e performance dei diversi sistemi di trasporto nazionali. A questo proposito infatti non esistono indicazioni univoche sull efficienza delle misure adottate e da adottare. - La separazione verticale tra gestore dell infrastruttura e gestore dei servizi ferroviari (unbundling). Ad oggi il recepimento delle norme comunitarie ha visto la separazione contabile tra i due attori (GI e IF) nei Paesi europei. Sul proseguimento della riforma in chiave di una separazione proprietaria tra gestori di rete e società di trasporto si scontrano punti di vista divergenti. Il mercato ferroviario unico è quindi lungi dal costituire una realtà funzionante. Numerosi ostacoli si sono infatti frapposti al raggiungimento degli obiettivi di liberalizzazione e armonizzazione dei sistemi nazionali. I risultati non ottimali ottenuti sono riconducibili sia ai limiti di una normativa europea eccessivamente ampia e generosa nei margini di manovra concessi agli Stati Membri, sia all approccio alla riforma dei Paesi della UE. In molti casi più interessati alla preservazione dei loro sistemi interni che all effettiva liberalizzazione dei loro mercati, questi hanno opposto resistenze alla modifica dei loro modelli di governance, apportando riforme più formali e volte ad evitare i richiami ufficiali della Commissione che sostanziali. La permanenza di modelli così differenziati ha dato luogo in parte paradossalmente, date le finalità di liberalizzazione del processo di adeguamento alla normativa europea a importanti distorsioni competitive. In un mercato in cui il supporto pubblico al settore dei diversi sistemi nazionali non è omogeneo, gli operatori più grandi (e più finanziati) hanno avuto la possibilità di competere sui mercati più aperti, acquistando un grande vantaggio competitivo rispetto alle società di trasporto di mercati nazionali in cui il trasporto ferroviario è meno finanziato. La distanza tra sforzi normativi compiuti e risultati effettivamente ottenuti dall applicazione dei pacchetti ferroviari deve fare riflettere anche e soprattutto a livello di istituzioni europee su tre punti fondamentali: XXIV

21 INTRODUZIONE - sulla concezione di mercato unico che è necessario promuovere in Europa al fine di creare un sistema ferroviario comune e competitivo: l opzione prescelta dal legislatore europeo dovrà essere sostenibile per gli operatori coinvolti e ottimale per i cittadini; - sulle tempistiche di lungo periodo in cui ciò sarà possibile e su come le indicazioni comunitarie dovranno impattare sulle scelte di policy nazionali; - sul tipo di azioni da proporre a livello comunitario e sulle relative scadenze: l obiettivo deve essere l elaborazione di un piano di azione concreto ed effettivamente realizzabile. 2. Le finalità del progetto Il progetto Il contributo del trasporto ferroviario nella strategia di crescita in Italia e in Europa intende fornire alcune indicazioni e proposte di policy attraverso un analisi a 360 gradi sul trasporto ferroviario nei principali mercati europei (Francia, Germania, Italia, Regno Unito e Spagna) focalizzando l attenzione sulle variabili chiave su cui puntare per trasformare il settore ferroviario in una leva di competitività per l Europa e per il Paese. Il progetto si pone l obiettivo di: 1) Tracciare un quadro dello stato dell arte della liberalizzazione del trasporto ferroviario europeo che tenga conto: - dello scenario di mercato che ha caratterizzato lo sviluppo del traffico ferroviario nei principali mercati europei; - dello scenario competitivo creatosi nei diversi paesi; - dello scenario regolamentare UE con cui i diversi mercati si confrontano. 2) Descrivere le modalità di recepimento della normativa comunitaria nei principali ordinamenti europei, anche a livello di trasformazione dei modelli di governance nazionali. 3) Individuare le variabili chiave su cui Unione Europea e Autorità nazionali sono chiamate ad agire tempestivamente per riposizionare il settore ferroviario al centro della strategia di crescita europea. Il progetto ha voluto, quindi, fornire una risposta ad alcuni quesiti che paiono centrali per la creazione della Single European Railway Area. In particolare: - Quali modelli di governance hanno creato mercati del trasporto ferroviario efficienti? - Quali scelte di policy potranno efficacemente realizzare il mercato ferroviario unico europeo? - Su quali elementi occorrerà realmente concentrarsi per aprire ulteriormente ed uniformemente i mercati senza creare distorsioni competitive? - Quali sono le politiche di incentivo che hanno saputo coniugare in modo efficace sviluppo della concorrenza intra-modale e crescita delle quote modali del trasporto ferroviario? - Quali dovranno essere le scelte strategiche e di politica industriale che il nostro Paese dovrà mettere in atto per creare un sistema di trasporto ferroviario sostenibile, efficiente e competitivo? XXV