Sabino Cassese. Gli Stati alla prova della globalizzazione * 2. La globalizzazione e il sistema mondiale dei poteri

Transcript

1 Sabino Cassese Gli Stati alla prova della globalizzazione * Sommario: 1. Fine degli Stati? 2. La globalizzazione e il sistema mondiale dei poteri 3. Gli Stati nel mondo globalizzato 4. Si vis pacem, para bellum. Come essere preparati alla globalizzazione 5. Conclusioni 1. Fine degli Stati? Relazione per la Jornada Nacional da Gestão Pública, organizzata dal Ministero brasiliano della pianificazione, bilancio e gestione, Brasilia, marzo

2 Uno dei più diffusi errori è quello di ritenere che, con lo sviluppo della globalizzazione, gli Stati perdano importanza e siano destinati a scomparire. Invece, mai come con la globalizzazione gli Stati sono divenuti stabili ed hanno ampliato la loro azione. La globalizzazione non produce soltanto lo sviluppo di ordini giuridici sovrastatali e globali, ma anche un notevole rafforzamento del sistema mondiale degli Stati. Gli Stati, a loro volta, debbono adattarsi a un nuovo contesto, che non è come quello tradizionale soltanto pattizio, fatto di accordi inter-statali: questo è il nuovo cimento, questa la prova che essi debbono superare. Lo scopo di questa relazione è di esaminare in che cosa consista questa nuova prova. Per farlo, dividerò il discorso che segue in tre parti. Nella prima disegnerò rapidamente il nuovo contesto, illustrando le linee fondamentali della globalizzazione. Nella seconda individuerò gli adattamenti spontanei degli Stati al nuovo contesto nel quale si trovano ad operare. Nella terza elencherò le azioni che gli Stati debbono intraprendere per mettersi meglio in sintonia con il nuovo contesto e diventare soggetti attivi della globalizzazione. 2. La globalizzazione e il sistema mondiale dei poteri La globalizzazione è un insieme cumulativo di processi di espansione del commercio, della finanza e della produzione, ma che coinvolge anche la moda, le comunicazioni, i media, i trasporti, i movimenti demografici, i rischi delle nuove tecnologie, l ambiente, la sanità, il crimine organizzato e il terrorismo. Questi processi denazionalizzano istituti e procedure che sono nati come statali e sono stati ordinati intorno allo Stato, con la conseguenza che la stessa statalità, una volta frutto della 2

3 volontà di un sovrano, è oggi il prodotto del sistema complessivo degli Stati, operanti nello spazio globale: invece di nascere dal basso, discende dall alto. Nell ultimo cinquantennio, nello spazio globale, si è venuto configurando un sistema di poteri molti singolare. Innanzitutto questo sistema non è unitario. Consiste in circa duemila sistema regolatori globali, uno per ogni settore, dalla sanità all ambiente al controllo del terrorismo, all uso del mare e delle sue risorse. Non c è ambito di azione umana nel quale non vi sia almeno un regolatore o standardizzatore globale. Più che di globalizzazione al singolare, bisognerebbe parlare di globalizzazioni, al plurale. Oltre che non unitario, questo sistema non ha un centro, è senza governo. Per cui si parla di governance without government. In questo sistema, i soggetti tradizionali, gli Stati, sono affiancati da altri soggetti, che concorrono nella formazione delle decisioni globali: poco meno di 60 mila organizzazioni non governative, organizzazioni pubbliche globali (come l Organizzazione del commercio, quella del lavoro, quella della sanità), reti di regolatori pubblici nazionali (come la Commissione di Basilea), regolatori ibridi, metà pubblici, metà privati (come l International Organization for Standardization - ISO), regolatori privati (come l International Corporation for Assigned Names and Numbers ICANN). Soggetti pubblici, soggetti privati e soggetti misti, in questo contesto, cooperano e concorrono, con una grande varietà di arbitraggi: tutti sono interessati a diminuire il riscaldamento terrestre e cooperano a questo fine, ma, nello stesso tempo, gli Stati debbono anche darsi carico di difendere gli interessi delle produzioni locali, che possono essere danneggiati da standard troppo severi. 3

4 La globalizzazione dà luogo a un sistema composito, che prende lentamente il posto del sistema Stato centrico. Questo sistema composito somiglia ad alcuni imperi del passato per il carattere misto. Se ne differenzia perché manca un centro, un ordine giuridico dominante sugli altri. Questo sistema non ha una legittimazione diretta, né meccanismi di accountability simili a quelli degli Stati, perché non si è ancora formato un demos mondiale e una opinione pubblica mondiale è allo stadio iniziale di sviluppo. A questa assenza sopperiscono una forte legittimazione attraverso il diritto (trasparenza, partecipazione, obbligo di motivazione, judicial review ) e stretti legami di horizontal accuntability (per cui i poteri nazionali debbono dar conto della loro azione altri poteri nazionali). 3. Gli Stati nel mondo globalizzato Gli Stati, il cui principale problema era una volta quello di dialogare con le rispettive popolazioni, sono ora al centro di una tensione tra due poli, quello della società civile che rappresentano e quello del mondo globalizzato di cui hanno bisogno. Di qui una serie di paradossi, che passo ad illustrare. Il primo paradosso è illustrato dal ruolo assunto dal fattore esterno, dalla globalizzazione, nella costituzione e nello sviluppo degli Stati. L Organizzazione delle Nazioni Unite ratifica e sostiene l esistenza di Stati come soggetti e come membri della comunità internazionale, per farli rispettare. Il rapporto tradizionale tra Stato e comunità internazionale si rovescia: prima gli Stati creavano la comunità internazionale, ora è la comunità internazionale che sostiene gli Stati. Un grande storico e politologo statunitense, Charles Tilly, ha scritto che, nel passato, gli Stati facevano le guerre e le guerre facevano gli Stati. Ora questo si può ripetere per la globalizzazione: gli Stati istituiscono organizzazioni globali, queste legittimano gli Stati. 4

5 Il secondo paradosso riguarda l erosione della sovranità statale. Gli Stati, che prima governavano o almeno controllavano i mercati, sono ora, invece, tenuti sotto osservazione dai mercati (basti pensare al rating dei debiti degli Stati), oppure debbono rispettare standard stabiliti da reti di regolatori globali (per esempio, limiti di emissione di sostanze inquinanti, oppure criteri per la pesca). Se perdono la loro sovranità, tuttavia, gli Stati ampliano la portata della loro azione, perché possono far sentire la loro voce anche in materia di riciclaggio di denaro, di terrorismo internazionale, di controllo del riscaldamento dell atmosfera, di pesca in alto mare, anche se ciò riguarda zone che vanno ben oltre il territorio di ogni singolo Stato. Il terzo paradosso riguarda l interesse nazionale. Lo sviluppo della globalizzazione riesce a frammentarlo, rendendo difficile agli Stati fare una scelta: dopo l apertura del WTO alla Cina, gli Stati europei dovevano ascoltare gli interessi dei produttori nazionali di tessili, favorevoli a limitazioni delle importazioni dalla Cina, oppure quelli delle grandi catene di distribuzione, favorevoli, al contrario, all apertura, che consentiva di arricchire la loro offerta di prodotti a prezzo basso? Gli Stati cercano di reagire alla perdita di unità moltiplicando l elemento intergovernativo nell ambito delle organizzazioni internazionali, per far sentire la loro voce e impedire quindi la penetrazione della dimensione mondiale all interno del campo ad essi solitamente riservato. Cedono ad organismi sovra-nazionali competenze che erano statali, ma vogliono tenerne il manico. L esempio più interessante di questo sviluppo, che consente ai governi nazionali di riappropriarsi di competenze che avevano trasferito, è l Unione europea: dopo circa un ventennio di vita, nell Unione si è sviluppata una tendenza che oppone l intergovernatività al metodo comunitario. Questo non vuol dire che l Unione non si sia continuata a sviluppare. Ma l ha fatto in maniera meno autonoma rispetto agli Stati nazionali. Si sono moltiplicati gli intrecci Si vis pacem, para bellum. Come essere preparati alla globalizzazione

6 Se vuoi la pace, prepara la guerra, dicevano gli antichi latini. Portata la frase ai giorni nostri, con i necessari cambiamenti, si potrebbe dire: se vuoi la pace, migliora la tua risposta alla globalizzazione. Ma come possono gli Stati organizzarsi per questo nuovo cimento? Le iniziative da prendere sono quattro, e riguardano i rapporti Statocittadini l organizzazione dello Stato, il suo personale, le sue procedure. I rapporti Stato-cittadini, una volta esclusivo dominio degli interventi nazionali, sono modificati dalla globalizzazione. Basti pensare alla dichiarazione di Rio sul diritto di partecipazione dei cittadini in materia ambientale. Gli Stati debbono tener conto dei nuovi diritti che, nei loro confronti, sono attribuiti da norme globali ai cittadini. Debbono, quindi, adattare i propri ordini giuridici, rendendoli congruenti con le norme globali, in molti casi risolvendo conflitti normativi. Per l organizzazione, gli Stati debbono rendersi conto che la globalizzazione tocca ogni aspetto dell azione pubblica a livello centrale (ma spesso con importanti effetti anche in periferia). Standard, direttive, norme dettate da organizzazioni settoriali (in settori diversi come commercio, trasporto, sanità, alimentazione, agricoltura, sport, cultura, beni culturali) penetrano nell ambito dell azione statale. Diventa, quindi, necessario istituire un centro di coordinamento, perché esso deve fare i necessari arbitraggi, che saranno, in assenza, rimessi ad altri poteri, fuori degli Stati. Basti pensare a una vicenda di qualche anno fa, riguardante il parco Yellowstone negli Stati Uniti, che vide contrapposti l UNESCO (con l appoggio del Department of the Interior federale), a difesa della tutela dell ambiente e del cultural heritage e il Department of State e gli Stati a difesa dello sfruttamento minerario di una zona pre-parco. Non ci si illuda che di questa necessaria funzione di coordinamento e mediazione tra interessi nazionali nell ambito globale possano darsi carico gli apparati che si interessano degli affari esteri. Infatti, uno degli effetti della globalizzazione è quello di far sparire o attenuare la linea di separazione tra questioni interne e questioni 6

7 estere. Dunque, è necessaria una unità ad hoc, se possibile collocata al vertice dell esecutivo. La eterza iniziativa riguarda il personale. Pochi Stati dispongono oggi di personale adeguato alla globalizzazione. Di esso c è bisogno sia all interno della struttura statale, sia nelle organizzazioni internazionali e nei loro satelliti. Si tratta di personale che risponda a criteri completamenti diversi da quelli tradizionali. Deve conoscere bene le lingue veicolari, quelle più usate. Deve avere una specifica preparazione nell attività di mediazione e negoziazione. Deve avere una particolare attitudine alla comparazione. Deve sapere conciliare uniformità e diversità. Deve sapere che ciò che ci fa diversi, non necessariamente ci separa. Solo formando questo tipo di personale, sia per farlo restare nelle strutture statali, sia per mandarlo a fertilizzare le istituzioni ultra-statali, si riuscirà a superare il divario di formazione esistente oggi tra le grandi potenze tradizionali (Francia, Regno Unito di Gran Bretagna, Stati Uniti, principalmente) e gli altri Stati. L ultima iniziativa riguarda le procedure e la gestione. Qui sta la difficoltà maggiore. Quasi tutte le culture amministrative e manageriali sono ferme a processi di institution building semplici: vengono identificati bisogni, si disegnano una struttura e procedure idonee, si passa all attuazione. Con la globalizzazione, siamo in presenza di istituzioni in divenire, di ordini globali che si costruiscono ogni giorno, incrementalmente, progressivamente (si ricordi che l Unione europea fu disegnata come ever closer union ). Vuol dire che l azione deve tener conto dei germi del futuro sviluppo. Vi è, però, una difficoltà che ostacola la difesa dell interesse nazionale da parte degli Stati. Come osservato prima, infatti, il processo di globalizzazione denazionalizza istituti e procedure nati come statali e ordinati dallo Stato. La globalizzazione produce una frammentazione anche dell interesse nazionale. Ad esempio, l adesione della Cina alla Organizzazione mondiale del commercio ha consentito l esportazione massiccia dei 7

8 prodotti tessili cinesi. A questa si sono opposti i produttori di tessili di molti Paesi, tra cui l Unione europea. Però, in questi stessi Paesi, le grandi catene di vendita e gli importatori hanno trovato estremamente conveniente l aumento dell importazione di prodotti tessili cinesi, per il loro minor costo, che ha consentito di aumentare le vendite. L Unione europea e gli Stati nazionali si sono trovati in difficoltà, non sapendo quale dei due interessi difendere, se quello dei produttori di tessili o quello dei distributori e importatori. Analoghe difficoltà ha incontrato l India, rispetto a importatori e produttori di cotone e di tessili, nei confronti degli Stati Uniti. Rispetto a questo ordine di problemi, gli Stati non potrebbero tentare di ricostituire un unitario interesse nazionale, ma debbono affrontare il problema che ne deriva, della negoziazione e del bilanciamento tra i vari interessi. 5. Conclusioni Gli Stati svolgono un ruolo importante nell ambito della globalizzazione. Ma quest ultima richiede anche radicali cambiamenti agli Stati. Paradossalmente, una loro migliore organizzazione può servire, contemporaneamente, sia a far sentire meglio la voce degli interessi nazionali nello spazio globale, sia a realizzare meglio gli obiettivi della stessa globalizzazione. Gli Stati non possono ricostituire l unità dell interesse nazionale, che si è frammentato a causa della globalizzazione, ma possono riordinare le proprie strutture in vista della globalizzazione. Possono, in primo luogo, rendere coerenti le disposizioni nazionali con quelle globali che riguardano i rapporti cittadini-stato. Possono, in secondo luogo, coordinare i propri rapporti con le organizzazioni internazionali, altrimenti affidati separatamente a singoli uffici centrali e periferici, operanti sulla base della loro specializzazione (sanità, lavoro, ambiente, risorse marine, sport, terrorismo, commercio, e così via). Possono, in terzo luogo, preparare i propri funzionari in vista 8

9 della globalizzazione, sia perché essi siano poi in grado di lavorare nelle reti e nelle organizzazioni internazionali, sia perché essi, operando come agenti dello Stato, siano in grado di far valere gli interessi nazionali nelle organizzazioni internazionali. Possono, infine, modificare le loro modalità gestionali: queste sono tradizionalmente fondate sul presupposto che Stato e istituzioni pubbliche siano ordini statici, mentre con la globalizzazione diminuisce l immortalità degli organismi pubblici e aumenta il loro carattere dinamico, mutevole, fluido. 9