1. Il ruolo e la cartella esattoriale.

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1 1. Il ruolo e la cartella esattoriale Natura giuridica del ruolo e il sistema di riscossione. L opposizione al ruolo. La riforma della riscossione coattiva mediante ruolo delle pubbliche entrate estende agli enti previdenziali l obbligo di iscrizione a ruolo dei crediti. La ratio della riforma del sistema di riscossione a mezzo ruolo, l. 23 dicembre 1998, n. 448, così come modificata dal d. l. 6 settembre 1999, n. 308 conv. in l. 5 novembre 1999, n. 402, ha innovato radicalmente il procedimento di recupero dei crediti contributivi Inps, mediante l introduzione di un canale privilegiato di riscossione, di natura pubblicistica, rappresentato dall iscrizione a ruolo. L art. 13 l. n. 448 del 1998 riforma nettamente il sistema della riscossione dei contributi previdenziali collegandola alla cessione e cartolarizzazione dei predetti crediti e rappresenta una novità del sistema senza precedenti: esso impone l obbligo di iscrivere a ruolo i crediti contributivi oggetto della cessione, che diviene il sistema esclusivo (o quasi) per il recupero dell evasione contributiva. Tale obbligo rappresenta il significato politico e giuridico più rilevante della riforma; il legislatore si è occupato di questa rilevante innovazione introducendo norme dirette ad armonizzare le procedure di riscossione a mezzo ruolo - tipiche del sistema tributario - con le particolari caratteristiche dei crediti previdenziali, ritenendo insufficiente allo scopo le norme previgenti rappresentate dalla l. n. 389 del 1989 e dall antecedente storico del r. d. n. 639 del Le nuove norme sono contenute nel d.lvo 26 febbraio 1999, n. 46. Il legislatore specifica nell art. 13 l. n. 448 del 1998 che lo scopo dell intera riforma è quello di rendere più celere la riscossione dei crediti; questo importante principio deve rappresentare per l interprete la chiave di lettura della normativa, che rappresenta una innovazione rispetto al frammentato sistema previgente. I crediti previdenziali Inps sono riconducibili a due fattispecie: i contributi non versati nei termini dal datore di lavoro che ha dichiarato sussistente un rapporto di lavoro (autodenuncia) e quelli dovuti in forza di un accertamento ispettivo effettuato dagli uffici cui la legge attribuisce poteri ispettivi -Inps, ispettorato del lavoro, ecc. -. Per entrambe le tipologie il Obbligo di iscrizione a ruolo dei crediti INPS oggetto di cessione [1] Tipologia di crediti INPS [2] 19

2 LE OPPOSIZIONI A CARTELLA ESATTORIALE E ALL ORDINANZA INGIUNZIONE d.lvo 26 febbraio 1999, n. 46 con gli artt. 17 & e 24 &, impone l obbligo dell iscrizione a ruolo, e l art. 25 & impone dei rigidi termini di decadenza & Art. 17, D.lvo 26 febbraio (Entrate riscosse mediante ruolo). 1. Salvo quanto previsto dal comma 2, si effettua mediante ruolo la riscossione coattiva delle entrate dello Stato, anche diverse dalle imposte sui redditi, e di quelle degli altri enti pubblici, anche previdenziali, esclusi quelli economici. 2. Può essere effettuata mediante ruolo affidato ai concessionari la riscossione coattiva delle entrate delle regioni, delle province, anche autonome, dei comuni e degli altri enti locali, nonché quella della tariffa di cui all articolo 156 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n Continua comunque ad effettuarsi mediante ruolo la riscossione delle entrate già riscosse con tale sistema in base alle disposizioni vigenti alla data di entrata in vigore del presente decreto. 3 bis. Il Ministro dell economia e delle finanze può autorizzare la riscossione coattiva mediante ruolo di specifiche tipologie di crediti delle società per azioni a partecipazione pubblica, previa valutazione della rilevanza pubblica di tali crediti. 3 ter. In caso di emanazione dell autorizzazione di cui al comma 3 bis, la società interessata procede all iscrizione a ruolo dopo aver emesso, vidimato e reso esecutiva un ingiunzione conforme all articolo 2, primo comma, del testo unico di cui al regio decreto 14 aprile 1910, n & Art. 24, D.lvo 26 febbraio (Iscrizioni a ruolo dei crediti degli enti previdenziali). 1. I contributi o premi dovuti agli enti pubblici previdenziali non versati dal debitore nei termini previsti da disposizioni di legge o dovuti in forza di accertamenti effettuati dagli uffici sono iscritti a ruolo, unitamente alle sanzioni ed alle somme aggiuntive calcolate fino alla data di consegna del ruolo al concessionario, al netto dei pagamenti effettuati spontaneamente dal debitore. 2. L ente ha facoltà di richiedere il pagamento mediante avviso bonario al debitore. L iscrizione a ruolo non è eseguita, in tutto o in parte, se il debitore provvede a pagare le somme dovute entro trenta giorni dalla data di ricezione del predetto avviso. Se, a seguito della ricezione di tale avviso, il contribuente presenta domanda di rateazione, questa viene definita secondo la normativa in vigore e si procede all iscrizione a ruolo delle rate dovute. Fatto salvo quanto previsto dall art. 25, l iscrizione a ruolo è eseguita nei sei mesi successivi alla data prevista per il versamento. 3. Se l accertamento effettuato dall ufficio è impugnato davanti all autorità giudiziaria, l iscrizione a ruolo è eseguita in presenza di provvedimento esecutivo del giudice. 4. In caso di gravame amministrativo contro l accertamento effettuato dall ufficio, l iscrizione a ruolo è eseguita dopo la decisione del competente organo amministrativo e comunque entro i termini di decadenza previsti dall art Contro l iscrizione a ruolo il contribuente può proporre opposizione al giudice del lavoro entro il termine di quaranta giorni dalla notifica della cartella di pagamento. Il ricorso va notificato all ente impositore [ed al concessionario]. 6. Il giudizio di opposizione contro il ruolo per motivi inerenti il merito della pretesa contributiva è regolato dagli artt. 442 ss. c.p.c. Nel corso del giudizio di primo grado il giudice del lavoro può sospendere l esecuzione del ruolo per gravi motivi. 7. Il ricorrente deve notificare il provvedimento di sospensione al concessionario. 8. Resta salvo quanto previsto dal D.lvo 18 dicembre 1997, n & Art. 25, D.lvo 26 febbraio (Termini di decadenza per l iscrizione a ruolo dei crediti degli enti pubblici previdenziali). 1. I contributi o premi dovuti agli enti pubblici previdenziali sono iscritti in ruoli resi esecutivi, a pena di decadenza: a) per i contributi o premi non versati dal debitore, entro il 31 dicembre dell anno successivo al termine fissato per il versamento; in caso di denuncia o comunicazione tardiva o di riconoscimento del debito, tale termine decorre dalla data di conoscenza, da parte dell ente;

3 entro cui l ente deve adempiere a tale obbligo (analogamente a quanto disposto per i crediti tributari dall art. 6, che innova l art. 17 del dpr 29 settembre 1973, n. 602). Obbligo di iscrizione a ruolo che permane, seppur ritardato nel tempo, qualora il debitore contesti la debenza di quanto risultante dall accertamento Inps proponendo ricorso in sede amministrativa, ovvero in sede giudiziaria (art. 24 c. 3 e 4 d.lvo 26 febbraio 1999, n. 46). Dall insieme delle citate normative emerge l imposizione della seguente procedura in base alla quale, all Inps viene imposto di iscrivere a ruolo i crediti previdenziali anziché procedere direttamente alla riscossione coattiva come avveniva in precedenza. Il ruolo, in sostanza, è un elenco dei debitori e delle somme da essi dovute, formato dall ufficio Inps allo scopo di consentire la riscossione ad opera del concessionario. L art. 13 c. 6 l. 448 cit. prevede che l Inps renda esecutivi i ruoli e li affidi in carico ai concessionari del servizio di riscossione dei tributi. La stessa legge ha previsto la cessione dei crediti Inps ad una società c. d. di cartolarizzazione (S.c.c.i. S.p.A.) ragion per cui l art. 13 c. 6 prevede la trasmissione degli elenchi suddetti al cessionario stesso. I soggetti coinvolti nella procedura sono dunque tre: l Inps, il cessionario (S.c.c.i.), il concessionario. I concessionari del servizio riscossione tributi, ricevuti gli elenchi, provvedono alla riscossione coattiva dei ruoli ai sensi del dpr n. 602/1973 e riversano le somme al cessionario. Il nuovo sistema di riscossione è quindi fondato sul principio di separazione tra titolarità del credito e titolarità dell azione esecutiva. Il cedente Inps e il cessionario S. c. c. i. S. p. A. sono titolari del credito, e conoscono gli atti che danno origine alla pretesa. Il concessionario è titolare dell azione esecutiva, e conosce tutti gli atti necessari per portare a conoscenza del debitore la richiesta di pagamento mediante ruolo. Il concessionario, ricevuto il ruolo, ne estrae copia per ogni singolo debitore, e forma la cartella di pagamento, che ha lo stesso contenuto del ruolo, di cui è appunto un estratto, e provvede alla notifica al debitore; questo atto assolve alla funzione di notificare il ruolo esecutivo e di intimazione di precetto ad adempiere entro 60 giorni dalla notifica, decorsi i quali il concessionario avvia il procedimento di riscossione curando direttamente la vendita dei beni. b) per i contributi o premi dovuti in forza di accertamenti effettuati dagli uffici, entro il 31 dicembre dell anno successivo alla data di notifica del provvedimento ovvero per quelli sottoposti a gravame giudiziario, entro il 31 dicembre dell anno successivo a quello in cui il provvedimento è divenuto definitivo. 2. Dopo l iscrizione a ruolo l ente, in pendenza di gravame amministrativo, può sospendere la riscossione con provvedimento motivato notificato al concessionario ed al contribuente. Il provvedimento può essere revocato ove sopravvenga fondato pericolo per la riscossione. Definizione di ruolo [3] Soggetti coinvolti [4] Separazione tra titolarità del credito e titolarità dell azione esecutiva [5] 21

4 LE OPPOSIZIONI A CARTELLA ESATTORIALE E ALL ORDINANZA INGIUNZIONE A seguito della entrata in vigore, il 1 luglio del 1999, dell art. 24 del decreto legislativo 26 febbraio 1999, n. 46, la notevole quantità delle controversie sugli obblighi contributivi rimane attribuita alla cognizione del Giudice del Lavoro, ma non più nella collaudata forma del giudizio di opposizione a decreto ingiuntivo, bensì come opposizione alla iscrizione a ruolo, procedimento tipico del processo tributario, e non facilmente mutuabile al processo del lavoro. Natura giuridica [5] Atto diretto alla cquisizione di un titolo esecutivo [6] Avuto riguardo alla natura giuridica del ruolo esattoriale, secondo un primo orientamento, esso, come atto prodromico alla riscossione coattiva, è diretto esclusivamente alla acquisizione di un titolo esecutivo. Si tratta, dunque, di un provvedimento amministrativo privo di qualsiasi effetto sull accertamento della sussistenza del credito contributivo, e pertanto assimilabile all atto di precetto. La prima conseguenza pratica dell assunto è che il decorso del termine per l opposizione incide solo sulla esecuzione forzata, e dunque per avviare la riscossione coattiva esattoriale, ma non preclude la possibilità di impugnare il merito anche successivamente. Il contribuente può subire l esecuzione e chiedere successivamente l accertamento della inesistenza del credito ed il conseguente rimborso delle somme illegittimamente riscosse. Gli argomenti posti a sostegno di questa tesi sono: a) il d.lvo n. 46 del 1999 riordina la disciplina della riscossione mediante ruolo, e non anche la fase dell accertamento della pretesa contributiva, ed infatti b) l art. 37 del citato decreto legislativo abroga le sole disposizioni finalizzate alla riscossione coattiva; c) esiste, nel diritto tributario, un principio generale secondo cui il ruolo non può svolgere anche funzione di accertamento del rapporto sottostante, e tale principio può essere derogato solo attraverso una precisa disposizione tassativa ed eccezionale, comunque non estensibile alle entrate non tributarie; d) il termine di quaranta giorni per l opposizione non è espressamente indicato dal legislatore come perentorio, e quindi non comporta una vera e propria decadenza, sia in forza del principio ubi lex voluit ibi dixit che per effetto di quanto previsto dall art. 152 c.p.c. In termini, Fonzo, Cessione dei crediti Inps e riscossione coattiva mediante ruolo, in Inf. Prev., 2000, 1554 e ss. il quale propende per una natura meramente processuale della decadenza. Inoltre, secondo questo autore la scadenza dei termini dell art. 25 d lgs n. 46/99 comporta che l Inps decade dalla facoltà di avvalersi dello strumento del recupero mediante ruolo, sistema più favorevole all ente impositore, rimanendo intatta la possibilità di agire secondo le norme codicistiche (ad esempio, ricorso per decreto ingiuntivo; o ricorso ordinario ex 414 c.p.c. per l accertamento e la condanna del debitore al pagamento dei contributi omessi). L autore argomenta in tal senso dalla rubrica dell art. 25 che recita: Termini di decadenza per l iscrizione a ruolo dei crediti previdenziali, e dal testo della norma secondo il quale la decadenza colpisce l iscrizione a ruolo e non anche il diritto di credito presupposto. Secondo questa impostazione, in definitiva, gli enti, per non rimanere esposti alla successiva azione di rimborso - effetto della strutturale preca 22

5 rietà del ruolo -, dovrebbero conseguire diversamente, anche con azioni monitorie, la definitività del rapporto sostanziale [cfr. P. Capurso, Le nuove controversie previdenziali sugli obblighi contributivi, in Inf. Prev., 2002]. Da altra parte si sostiene che la riforma abbia attribuito agli enti previdenziali la potestà di far valere le proprie pretese attraverso l emanazione di atti autoritativi, quali, per l appunto, il ruolo, idonei in mancanza di tempestiva impugnazione ad acquisire la stabilità tipica del giudicato. Titolo già esecutivo [7] Questa posizione fa leva sulla distinzione, già messa in evidenza dalla dottrina tributaria, tra iscrizioni a ruolo meramente esecutive ed iscrizioni a ruolo che svolgono anche la funzione di riprodurre il contenuto dell accertamento. In quei procedimenti, caratterizzati dalla successione di atti autonomamente impugnabili (avviso di accertamento, avviso di mora, iscrizione a ruolo), non è possibile proporre opposizione al ruolo che investa l inesistenza della obbligazione, in mancanza di tempestiva impugnazione degli atti presupposti; in questi, il ruolo non è preceduto da atti soggetti a consolidamento, ed i termini per l opposizione sono posti non solo per contestare i vizi propri del titolo esecutivo, ma anche la stessa esistenza del credito. Tale prospettazione è stata condivisa dalla giurisprudenza di legittimità (Cass. Lav n. 4506) la quale ha ritenuto tale tesi più conforme alla ratio della riforma e a quella dell intero sistema di riscossione delle entrate (tributarie e non) degli enti pubblici. Ad avviso dei giudici di legittimità infatti, l ordinamento individua titoli esecutivi formati sulla base di un mero procedimento amministrativo dell ente impositore. A questa categoria si ascrivono le iscrizioni a ruolo delle imposte dirette ed indirette, che diventano definitive (ove non precedute dall avviso di accertamento) se non impugnate nei termini di cui all art. 21 l. n. 546/1992. Non è senza significato che il legislatore abbia previsto la procedura di riscossione mediante ruolo tipica delle imposte, anche per crediti contributivi, inserendo le relative norme in un testo diretto a riordinare la disciplina del procedimento di riscossione mediante ruolo delle entrate tributarie. Passando all esame della natura e dell oggetto dell opposizione a ruolo va rilevato che il sistema appena delineato ha la funzione di rendere il più omogeneo e similare a quella tributaria la procedura di riscossione dei crediti in osservanza di una normativa consolidatasi nel tempo per successione di interventi legislativi, fissando le regole del procedimento prevalente di riscossione dei crediti. Per espressa disposizione di legge il nuovo sistema ha, come detto, inoltre lo scopo di rendere più celere la riscossione dei crediti (art. 13 cit.) ponendo in essere una procedura più efficiente e più utile di quelle preesistenti, in modo tale da soddisfare rapidamente le esigenze di cassa degli istituti previdenziali (analogamente che per il sistema tributario) imponendo loro, tra l altro, di attivarsi tempestivamente per dare corso alla predetta procedura, mediante la introduzione di un termine decadenziale annuale Oggetto dell opposizione a ruolo [8] 23

6 LE OPPOSIZIONI A CARTELLA ESATTORIALE E ALL ORDINANZA INGIUNZIONE decorrente dalla data del versamento contributivo fissato per legge ovvero dalla data di notifica del verbale di accertamento (art. 25 d.lvo n. 46 del 1999, norma sostanzialmente identica a quella dell art. 6 che ha modificato l art. 17 del dpr n. 602 del 1973). La assimilazione al sistema di riscossione tributaria è evidente ed incontestabile, sia per il riferimento alla decadenza - istituto sconosciuto per i crediti previdenziali nel sistema previgente -, che alla sospensione dei ruoli in via amministrativa, sia dall intero sistema delle impugnazioni (artt. 24 e 29 d.lvo cit.) e con essa l esigenza di assicurare all amministrazione certezza in ordine alla imposizione, riducendo i tempi ed i modi di contestazione dell atto impositivo. Nel sistema tributario è pacifico che l omessa proposizione dei rimedi contro l atto di riscossione ne consolida definitivamente la debenza. Le iscrizioni a ruolo delle imposte dirette ed indirette diventano definitive (ove non precedute dall avviso di accertamento) se non impugnate nei termini di cui all art. 21 l. 31 dicembre 1992, n Secondo la Corte (sent. 4506/2007 cit.) non è senza significato che il legislatore abbia previsto la procedura di riscossione mediante ruolo tipico delle imposte, anche per i crediti contributivi, inserendo le relative norme nel testo diretto a riordinare la disciplina mediante ruolo delle entrate tributarie. La Corte utilizza dunque l argomento sistematico di collocazione delle norme in esame per trarne la conseguenza che vi è un netto parallelismo tra la riscossione contributiva e quella valida nel sistema tributario. La esigenza di individuare un unico (o quanto meno prevalente) strumento operativo di riscossione contributiva, è determinata dalla necessità di rendere più rapida la procedura di riscossione stessa, e non di renderla più lenta dilatandone i tempi ed i modi di esazione. Da qui l osservazione che tale sistema di riscossione è funzionale ad attribuire in tempi rapidi certezza al rapporto contributivo, prevedendo appunto un unico mezzo processuale di opposizione nel merito alle pretese creditorie (opposizione a ruolo) rispetto alla pluralità di strumenti previgenti (opposizione a decreto ingiuntivo, ad ordinanza-ingiunzione, a cartella esattoriale ex lege n. 689/1981), da effettuare in tempi rapidi a pena di definitività dell accertamento di debenza della contribuzione, e imponendo simmetricamente all ente impositore di attivarsi rapidamente per dar corso alla procedura di riscossione mediante ruolo a pena di decadenza e dunque della definitività della non debenza dell obbligo contributivo. Il d.lvo n. 46 del 1999 non qualifica la natura e la funzione dell opposizione a ruolo, né ricorre a formule quali la incontrovertibilità, definitività, inammissibilità del titolo decorso il preciso termine (40 giorni) concesso dalla legge per proporre l opposizione davanti al giudice del lavoro, limitandosi a indicare che entro 40 gg. dalla notifica della cartella è possibile 24

7 l opposizione per ragioni di merito davanti al giudice del lavoro (art. 24), e facendo salve le possibilità di opposizione all esecuzione e agli atti esecutivi secondo le norme del codice di procedura civile (art. 29). Dalla duplice indicazione normativa è dunque possibile delineare il seguente sistema delle impugnazioni del ruolo. a) Il contribuente potrà proporre opposizione per ragioni di merito, contestando nei confronti del titolare del credito l an e il quantum dell obbligazione contributiva, ed allora il giudizio sarà regolato dall art. 24 c. 5 e 6, ossia dagli artt. 442 e ss. c.p.c. atteso l esplicito rinvio a queste norme contenuto nel co. 6 dell art L opposizione è regolata integralmente dalle norme disciplinanti il processo del lavoro con la conseguente esclusione della sospensione dei termini processuali nel periodo feriale, ai sensi del comb. Disp. Artt. 2,3, 4 della l. n. 742/1969 (cfr. Cass. Lav n. 4939) b) Il contribuente potrà proporre opposizione deducendo fatti estintivi del credito sopravvenuti alla formazione del titolo esecutivo, ovvero la persistenza del credito e del diritto a provvedere ad esecuzione forzata, proponendo opposizione all esecuzione. A titolo esemplificativo questi fatti sono: l avvenuto pagamento, la morte del debitore, la prescrizione, la decadenza dal diritto di riscossione, ossia fatti che non riguardano tecnicamente il merito della pretesa. L opposizione sarà regolata dall art. 618 bis c.p.c. c) Il contribuente potrà proporre opposizione nei confronti del titolare dell azione esecutiva, deducendo la irregolarità del titolo esecutivo per vizi di regolarità formale della cartella, quali la carenza di motivazione della stessa, i vizi di notifica, la regolarità dei singoli atti esecutivi. Questo sistema di impugnazioni è delineato esattamente dalla Suprema Corte (Cass., SS.UU., , n. 562), con riferimento all opposizione a cartella esattoriale proposta ex lege n. 689/1981, ossia ad una ipotesi che appare sovrapponibile a quella in esame. L opposizione agli atti esecutivi sarà regolata dagli artt. 618 bis e 617 c.p.c. Ne consegue che l opposizione a ruolo non è inquadrabile in una unica fattispecie, proprio in ragione della separatezza tra la titolarità del credito e dell azione esecutiva, potendo trattarsi di opposizione all esecuzione, ovvero di opposizione agli atti esecutivi ovvero nel merito della pretesa contributiva avente ad oggetto la sussistenza dell an e del quantum del credito consacrato nel titolo di formazione paragiudiziale. In quest ultimo caso la mancata contestazione ovvero la intempestiva contestazione comporta il consolidamento del titolo, che seppure di formazione paragiudiziale diviene intangibile e definitivo rendendo incontestabile il diritto di credito [Perina, La perentorietà del termine per l opposizione a cartella esattoriale di riscossione dei crediti contributivi, in Mass. Giur Lav., 2007 n. 7]. Impugnazioni del ruolo [9] 25