Legge 24 novembre 1981, n. 689 Art. 22

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1 Art. 22 (1)(2) OPPOSIZIONE ALL ORDINANZA-INGIUNZIONE 1. Contro l ordinanza-ingiunzione di pagamento e contro l ordinanza che dispone la sola confisca, gli interessati possono proporre opposizione davanti al giudice del luogo in cui è stata commessa la violazione individuato a norma dell articolo 22-bis, entro il termine di trenta giorni dalla notificazione del provvedimento (3). 2. Il termine è di sessanta giorni se l interessato risiede all estero. 3. L opposizione si propone mediante ricorso, al quale è allegata l ordinanza notificata. 4. Il ricorso deve contenere altresì, quando l opponente non abbia indicato un suo procuratore, la dichiarazione di residenza o la elezione di domicilio nel comune dove ha sede il giudice (4) adito. 5. Se manca l indicazione del procuratore oppure la dichiarazione di residenza o la elezione di domicilio, le notificazioni al ricorrente vengono eseguite mediante deposito in cancelleria. 6. Quando è stato nominato un procuratore, le notificazioni e le comunicazioni nel corso del procedimento sono effettuate nei suoi confronti secondo le modalità stabilite dal codice di procedura civile. 7. L opposizione non sospende l esecuzione del provvedimento, salvo che il giudice, concorrendo gravi motivi, disponga diversamente con ordinanza inoppugnabile (4). (1) La Corte Costituzionale, con sentenza 18 marzo 2004, n. 98 ha dichiarato l illegittimità costituzionale del presente articolo nella parte in cui non consente l utilizzo del servizio postale per la proposizione dell opposizione. (2) La Corte Costituzionale, con sentenza 24 febbraio 1992, n. 62 ha dichiarato l illegittimità costituzionale del presente articolo in combinato disposto con l art. 122 c.p.c., nella parte in cui non consentono ai cittadini italiani appartenenti alla minoranza linguistica slovena nel processo di opposizione ad ordinanze-ingiunzioni applicative di sanzioni amministrative davanti al pretore avente competenza su un territorio dove sia insediata la predetta minoranza, di usare, su loro richiesta, la lingua materna nei propri atti, usufruendo per questi della traduzione nella lingua italiana, nonchè di ricevere tradotti nella propria lingua gli atti dell autorità giudiziaria e le risposte della controparte. (3) Comma così modificato dall art. 97, co. 1, lett. a), d.lgs. 30 dicembre 1999, n (4) La parola «pretore» è stata sostituita da quella «giudice» dall art. 97, co. 1, lett. b), d.lgs. 30 dicembre 1999, n SOMMARIO Bibliografia. Sez. I - L inquadramento 1. L opposizione ad ordinanza-ingiunzione: nozione, dato normativo e riparto di giurisdizione. 2. Natura e oggetto del giudizio di opposizione. I poteri officiosi del giudice. Sez. II - Le domande e le risposte 1. Qual è la natura del giudizio di opposizione? 1.1. Quali provvedimenti amministrativi sono impugnabili con il ricorso in opposizione? In particolare, è ammissibile il ricorso giurisdizionale avverso il verbale di accertamento della violazione? E, con riferimento all opposizione alla confisca, è impugnabile l ordinanza che dispone la confisca del veicolo ex art. 21, co. 1, l. 689/1981, nel caso di omessa opposizione all ordinanza-ingiunzione? E, l ordinanza che dispone esclusivamente sulle spese? 1.2. Come è strutturato il giudizio di opposizione e come si atteggia la causa petendi? 1.3. Qual è l oggetto del giudizio di opposizione? (segue) Di conseguenza, quali sono i poteri officiosi del giudice nel giudizio di opposizione, in relazione alla delimitazione dell oggetto? 2. A chi appartiene la legittimazione a ricorrere e quella a contraddire nel giudizio di opposizione? 2.1. Chi è il soggetto legittimato a ricorrere nel giudizio di opposizione ad ordinanza-ingiunzione? In particolare, chi è il soggetto interessato alla rimozione del provvedimento nell ipotesi di ordinanza-ingiunzione emessa nei confronti del solo rappresentante legale di un ente? (segue) E nel caso di fallimento del trasgressore sopravvenuto alla commissione della violazione amministrativa? (segue) E nel caso di violazione commessa dal minore di 18 anni? 2.2. Chi è il soggetto legittimato a contraddire nel giudizio di opposizione ad ordinanza-ingiunzione? Fattispecie applicative Quale conseguenza la legge ricollega alla erronea individuazione del soggetto passivo nel giudizio di opposizione? 2.4. Chi è il soggetto

2 Art. 22 PARTE I legittimato a ricorrere nel caso di opposizione alla confisca? 3. La legge prevede un termine per proporre opposizione? 3.1. Qual è il termine previsto dalla legge per proporre opposizione e quali sono le conseguenze del suo inutile decorso? (segue) Fattispecie applicativa in tema di impugnazione della cartella esattoriale Da quale momento decorre il termine per impugnare il provvedimento amministrativo? In particolare, quale mezzo di impugnazione è previsto e come si atteggia il termine per proporre opposizione in materia di sanzioni amministrative connesse all emissione di assegni bancari senza provvista? 3.3. Nell ipotesi di mancata o erronea indicazione nell ordinanza-ingiunzione del termine per impugnarla o dell autorità cui è possibile ricorrere avverso la stessa, l opponente incorre in preclusioni processuali quali, in particolare, la decadenza dal diritto di proporre opposizione? 3.4. La tempestività dell opposizione può sanare la nullità della notifica dell ordinanza-ingiunzione? 4. Quali sono i possibili vizi dell ordinanza-ingiunzione? 4.1. Quali sono i vizi dell ordinanza-ingiunzione che, determinando l illegittimità della stessa, sono deducibili dall opponente in sede di giudizio di opposizione? (segue) Fattispecie relativa all omessa audizione degli interessati ai sensi dell art. 18, co. 1, l. 689/ (segue) Fattispecie relative a violazione di legge per inosservanza delle regole procedimentali di cui alla l. n. 241/90, in particolare, l inapplicabilità delle norme in materia di accesso ai documenti amministrativi (segue) Fattispecie relativa a carenza assoluta di motivazione Altre fattispecie applicative Quando rileva la nullità dell ordinanza-ingiunzione? Fattispecie relativa alla commissione della violazione amministrativa da parte del minore degli anni Incompetenza per materia della autorità che ha emesso l ordinanza-ingiunzione. 5. Con riferimento al deposito del ricorso introduttivo del giudizio, quale mezzo si può utilizzare per proporre il ricorso in opposizione all ordinanzaingiunzione? 6. Qual è il giudice competente per territorio a decidere sull opposizione ad ordinanza-ingiunzione? Tale competenza ha natura inderogabile? 7. Dove vanno notificati gli atti del processo? 7.1. Dove deve essere effettuata la dichiarazione di residenza o l elezione di domicilio qualora l opponente non abbia indicato un suo procuratore? 7.2. Per quali atti vale la prescrizione secondo la quale se manca l indicazione del procuratore oppure la dichiarazione di residenza o la elezione di domicilio le notificazioni devono essere effettuate mediante deposito in cancelleria? 8. Quando deve essere proposta l eccezione di prescrizione? 9. In materia di sanzioni amministrative, qual è il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo? 9.1. Quando sussiste la giurisdizione del giudice ordinario e quando quella del giudice amministrativo? Fattispecie applicative in materia di latte vaccino e suoi derivati Fattispecie applicativa in materia urbanistica Fattispecie applicativa in materia di sanzioni inflitte dalla Consob Fattispecie applicativa in materia di opposizione a cartella esattoriale Fattispecie applicativa in materia di impianti pubblicitari abusivi Fattispecie applicativa in materia tributaria Altre fattispecie applicative In materia di sanzioni amministrative, il giudice ordinario può disapplicare il provvedimento amministrativo integrativo della norma della cui violazione si tratta? 10. Il pagamento della somma contenuta dell ordinanza-ingiunzione equivale ad acquiescenza? Sez. III - Le formule 1. Opposizione ad ordinanza-ingiunzione. 2. Opposizione ad ordinanza che dispone la sola confisca amministrativa. BIBLIOGRAFIA DOMINICHELLI, Sanzioni amministrative, principio di legalità e poteri del giudice ordinario, in Giur. It., 1981, I, 1; DOLCINI-GIARDA-MUCCIARELLI-PALIERO-RIVA CRUGNOLA, Commentario delle Modifiche al sistema penale, Milano, 1982; PALIERO-TRAVI, voce Sanzioni amministrative, in Enc. Dir., vol. XLI, Varese, 1989; SANDULLI, Manuale di diritto amministrativo, Napoli, 1989; SANDULLI, voce Sanzioni amministrative, in Enc. Giur. Treccani, vol. XXVIII, Roma, 1992; CASETTA, voce Sanzione amministrativa, in Dig. disc. pubbl., vol. XIII, Torino, 1997; CERBO, voce Sanzioni amministrative, in Dizionario di diritto pubblico, diretto da Sabino Cassese, volume VI, Milano, Sez. I - L inquadramento

3 1. L opposizione ad ordinanza-ingiunzione: nozione, dato normativo e riparto di giurisdizione. Il giudizio di opposizione rappresenta lo speciale strumento previsto dalla legge 24 novembre 1981, n. 689, per la tutela del privato avverso il provvedimento amministrativo per lui sfavorevole (rappresentato dall ordinanza-ingiunzione o dall ordinanza che dispone la sola confisca amministrativa), a mezzo del quale egli chiede al giudice un riesame dell accertamento compiuto dalla autorità amministrativa, per ottenere l eliminazione del provvedimento sanzionatorio: come è stato puntualmente sottolineato, l accertamento del giudice non determina peraltro, in violazione del principio della divisione dei poteri, una sua sostituzione all autorità amministrativa (per approfondimenti vedi RIVA CRUGNOLA, Commento sub art. 23, in Commentario delle Modifiche al sistema penale, op. cit., 146). Nell ambito di questo giudizio, la qualità di parte va riconosciuta, da un lato, al soggetto destinatario dell ordinanza-ingiunzione (legittimato passivo del provvedimento e legittimato a ricorrere e quindi legittimato attivo sul piano processuale - avverso lo stesso), dall altro lato, all autorità che l ha emessa, (legittimata attiva all emissione del provvedimento sanzionatorio e unica legittimata a contraddire e quindi legittimata passiva sul piano processuale - nel giudizio di opposizione), con l esclusione dell intervento dei terzi. Il dato normativo di riferimento, costituito dagli artt. 22 ss. della legge in commento, si caratterizza per il riconoscimento legislativo della giurisdizione del giudice ordinario, con competenza mista, per materia e per valore, ripartita tra il G.d.P. ed il Tribunale, secondo i criteri di cui all art. 22 bis della legge. La questione processuale del riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo, risolta dal legislatore a favore del primo, si intreccia con quella sostanziale relativa alla definizione della situazione soggettiva di cui è titolare il privato nei confronti del provvedimento sanzionatorio della P.A. (CASETTA, voce Sanzione amministrativa, op. cit., 604); la scelta del legislatore, osserva una parte della dottrina, tende ad escludere ogni rilievo pratico alla qualificazione della posizione soggettiva in termini di diritto soggettivo o interesse legittimo, dato che tale distinzione non si riflette sulla individuazione della giurisdizione competente (PALIERO - TRAVI, voce Sanzioni amministrative, op. cit., 400). A fronte della scelta legislativa in favore della giurisdizione ordinaria, e che pertanto ipotizza la sussistenza, in subiecta materia, di diritti soggettivi del privato, la dottrina si è divisa. Una prima tesi (SANDULLI, Manuale di diritto amministrativo, op. cit., 1284), ravvisando la compresenza di interessi legittimi accanto ai diritti soggettivi, individua nella competenza del giudice ordinario una sorta di giurisdizione esclusiva dello stesso, eccezionalmente competente anche per questioni relative ad interessi legittimi; una seconda posizione (DOMINICHELLI, Sanzioni amministrative, principio di legalità e poteri del giudice ordinario, op. cit., 381) afferma l esistenza di soli diritti soggettivi i quali non degradando di fronte al provvedimento sanzionatorio, fondano e giustificano la scelta legislativa nel senso della giurisdizione ordinaria; altra tesi (PALIERO - TRAVI, voce Sanzioni amministrative, op. cit., 403 ss.), distinguendo nell ambito della funzione sanzionatoria un momento dichiarativo (accertamento dei fatti e della responsabilità) ed uno costitutivo (applicazione della sanzione), ravvisa la presenza di un diritto soggettivo solo nell ipotesi in cui non sussista una valutazione riservata della P.A. in ordine al primo aspetto (intendendosi per valutazione riservata il riconoscimento alla P.A. del potere di realizzare un assetto di interessi innovativo rispetto a quanto previsto dalla norma attributiva del potere): costituendo il momento dichiarativo il risultato di una attività meramente ricognitiva di presupposti e condizioni previste dalla legge e dunque non essendo qualificabile come valutazione riservata nel senso di cui retro, tale dottrina conclude per la sussistenza del diritto soggettivo cui, almeno tendenzialmente, si ricollega la giurisdizione ordinaria. La questione del riparto di giurisdizione in materia di sanzioni amministrative riposerebbe dunque sul carattere riservato o meno delle valutazioni dei fatti per l applicazione della sanzione. Si è aggiunto (CERBO, voce Sanzioni amministrative, op. cit., 5428) che la configurazione della situazione soggettiva in termini di diritto soggettivo si spiega alla luce della funzione della sanzione amministrativa: se l esercizio del relativo potere non è direttamente rivolto alla cura di interessi pubblici, quanto piuttosto, analogamente a quanto si verifica nel processo penale, alla punizione del soggetto responsabile della violazione, esigenze di effettiva tutela giurisdizionale del cittadino hanno orientato il legislatore verso la scelta della giurisdizione ordinaria, caratterizzata da una maggiore idoneità quanto all accertamento sui fatti, rispetto alla tradizionale

4 Art. 22 PARTE I configurazione degli organi di giustizia amministrativa, come giudici di atti (RIVA CRUGNOLA, Commento sub art. 23, in Commentario delle Modifiche al sistema penale, op. cit., 146). 2. Natura e oggetto del giudizio di opposizione. I poteri officiosi del giudice. Nello schema disegnato dal legislatore, il giudizio di opposizione presenta elementi propri non solo del processo civile, ma anche di quello amministrativo e di quello penale. Infatti se la struttura, nelle sue linee generali, richiama il modello del giudizio civile ordinario, con conseguente applicabilità dei medesimi principi (quali tra gli altri il principio della domanda, della corrispondenza tra chiesto e pronunciato e del divieto della pronunzia d ufficio su eccezioni rimesse esclusivamente all iniziativa di parte), e da cui discende l individuazione della causa pretendi sulla base dei motivi dell opposizione, è stata riscontrata la presenza di caratteri propri del processo amministrativo (tradizionalmente) eliminatorio di un atto, quali, tra gli altri, la previsione di un termine perentorio per introdurre il giudizio, il potere del giudice di annullare o modificare il provvedimento sanzionatorio; una ulteriore osservazione ha riguardato l oggetto del giudizio, che si individua anche in relazione alla responsabilità dell opponente, avvicinandosi per questo aspetto al processo penale: ne sarebbe conferma la lettera di cui all art. 23, co. 11, della legge in commento, che testualmente prevede l accoglimento dell opposizione quando non ci sono prove sufficienti della responsabilità dell opponente, che ricorda le tradizionali formule assolutorie del processo penale. Questa triplice anima del giudizio di opposizione, è stato sottolineato, andrebbe sempre tenuta presente dall interprete nell analisi delle singole disposizioni (così RIVA CRUGNOLA, Commento sub art. 23, in Commentario delle Modifiche al sistema penale, op. cit., 146 ss.). Il giudizio di opposizione all ordinanza-ingiunzione si propone con ricorso, entro trenta giorni dalla notifica del provvedimento sfavorevole, o entro sessanta se l interessato risiede all estero: l impugnazione non sospende l esecuzione del provvedimento salvo che il giudice (ricorrendo i gravi motivi) disponga diversamente con ordinanza inoppugnabile, ex art. 22 ult. co., della legge in commento. Si instaura un giudizio di accertamento, dove il privato destinatario dell ordinanzaingiunzione contesta il diritto di pretesa della pubblica amministrazione ad esigere la somma di denaro, lamentando l inesistenza del titolo giustificativo della stessa o l erronea quantificazione della sanzione pecuniaria: l oggetto è dunque la pretesa sanzionatoria della P.A. (SANDULLI, voce Sanzioni amministrative, op. cit., 18). Attesa la natura di accertamento del giudizio, viene generalmente negato al giudice il potere, salve le ipotesi di inesistenza, di rilevare d ufficio ragioni di nullità del provvedimento opposto o del procedimento che l ha preceduto, e di annullare d ufficio il provvedimento opposto. Sez. II - Le domande e le risposte 1. Qual è la natura del giudizio di opposizione? 1.1. Quali provvedimenti amministrativi sono impugnabili con il ricorso in opposizione? In particolare, è ammissibile il ricorso giurisdizionale avverso il verbale di accertamento della violazione? In tema di sanzioni amministrative, il verbale di accertamento non può essere direttamente impugnato dall interessato ai sensi dell art. 22 l. 24 novembre 1981 n. 689, trattandosi di un atto a carattere procedimentale inidoneo a produrre alcun effetto sulla situazione soggettiva, che viene invece incisa soltanto a seguito e per effetto dell emanazione dell'ordinanza ingiunzione, unico atto contro cui è possibile proporre opposizione. A tale principio è fatta eccezione solo per le contravvenzioni al cod. strad., per le quali il verbale di accertamento dell'infrazione, in forza della normativa speciale prevista al riguardo, possiede attitudine a divenire titolo esecutivo ed a porsi, pertanto, quale atto terminale del procedimento sanzionatorio in luogo dell ordinanza ingiunzione. (Nella specie, la S.C. ha cassato senza rinvio la sentenza di merito che si era pronunciata sull'opposizione proposta avverso il verbale di accertamento per una violazione della l. n. 386 del 1990 in tema di assegni bancari) (Cass. civ., sez. II, 12 ottobre 2007, n ). Il verbale di accertamento di violazioni punite con sanzioni amministrative non è impugnabile ex se, con la sola eccezione delle violazioni al cod. strad. Ne consegue che al di fuori della suddetta materia l opposizione proposta non già avverso l ordinanza

5 ingiunzione che irroga la sanzione amministrativa, ma avverso il verbale di accertamento è inammissibile, e tale vizio può essere rilevato anche d'ufficio e sinanche nel corso del giudizio di legittimità (Cass. civ., sez. I, 30 agosto 2007, n ). Il giudizio di opposizione disciplinato dagli artt. 22 e 23 l. n. 689 del 1981 va instaurato contro il provvedimento che applica la sanzione amministrativa, il quale viene emanato dall autorità competente a ricevere il rapporto che va redatto dall organo che ha accertato la violazione, qualora non sia stata effettuato il pagamento in misura ridotta. Non è ammissibile, pertanto, il ricorso giurisdizionale proposto prima che sia emanata l'ordinanza-ingiunzione prevista dal ricordato art. 18, potendo colui a cui sia stata contestata una violazione amministrativa soltanto esercitare le facoltà attribuitegli nel procedimento amministrativo dal comma 1 dell art. 18. Il ricorso giurisdizionale diretto contro il processo verbale di accertamento, in realtà, è ammesso solo per le violazioni previste dal codice della strada, che ha configurato un procedimento amministrativo di applicazione della sentenza diverso da quello previsto in via generale dalla legge n. 689 del (Nella specie era stata contestata ai ricorrenti una violazione alle norme sul trasporto di molluschi bivalvi per la quale si applica il procedimento amministrativo previsto dalla l. n. 689 e non il codice della strada: in applicazione del principio di cui sopra la Suprema Corte ha cassato senza rinvio la sentenza del giudice di pace che aveva rigettato l opposizione avverso verbale di accertamento emesso dai Cc. per violazione del combinato disposto dell art. 3, punto 5 e del capo secondo punto 6 dell allegato al d.lg. n. 530 del 1992, per avere trasportato molluschi bivalvi senza il prescritto documento di registrazione) (Cass. civ., sez. II, 30 maggio 2007, n ). Il verbale di constatazione di una violazione punita con una sanzione amministrativa pecuniaria non può essere direttamente impugnato da parte dell interessato, ai sensi dell art. 22 l. n. 689 del 1981, trattandosi di un atto a carattere procedimentale inidoneo a produrre. un effetto sulla sua situazione soggettiva, venendo questa incisa soltanto a seguito e per effetto dell emanazione del provvedimento conclusivo del procedimento amministrativo, costituito dall ordinanza ingiunzione. Al riguardo, deve precisarsi, non suscita dubbi di costituzionalità la circostanza che sia possibile proporre opposizione avverso il verbale di accertamento delle violazioni in tema di circolazione stradale, atteso che la diversa disciplina trova il suo presupposto nella circostanza che esso, a differenza di quanto stabilito dalla disciplina generale delle sanzioni di carattere pecuniario, è idoneo ad assumere valore ed efficacia di titolo esecutivo (Cass. civ., sez. II, 21 marzo 2007, n. 6691). In tema di sanzioni amministrative, non è autonomamente impugnabile con l opposizione ad ordinanza-ingiunzione il provvedimento con il quale l'amministrazione finanziaria iscriva ipoteca su un immobile di proprietà dell ingiunto, a meno che il ricorrente, formalmente impugnando l'avviso di iscrizione ipotecaria, intenda in realtà recuperare l esercizio del mezzo di tutela offerto dall art. 23 della legge n. 689 del 1981, vanificato dalla omissione delle notifiche del verbale di accertamento, della ordinanza-ingiunzione (ove emessa), della cartella esattoriale e dell avviso di mora; nel caso che l opponente contesti la legittimità dell iscrizione ipotecaria per intervenuta caducazione del titolo esecutivo, ha l'onere di proporre opposizione all esecuzione ai sensi dell art. 615 c.p.c., impugnabile con l appello e non con il ricorso per cassazione; nel caso in cui contesti la ritualità della notifica degli atti precedenti (nella specie, degli avvisi di mora), l opponente ha l onere di proporre opposizione agli atti esecutivi, ex art. 617 c.p.c., nei cinque giorni successivi al compimento dell atto. (Nella specie, poiché l opponente affermava che il primo atto notificatogli era l avviso di mora, e che la notifica di quest ultimo era nulla in quanto eseguita al portiere senza attestazione di previo tentativo di consegna ai soggetti che lo precedevano nell ordine di preferenza fissato dall art. 139 c.p.c., il ricorso per cassazione è stato dichiarato inammissibile in quanto l opposizione - da proporsi ex art era stata proposta oltre i cinque giorni previsti dalla legge) (Cass. civ., sez. I, 1 febbraio 2007, n. 2214). In tema di opposizione a sanzioni amministrative, il verbale di accertamento della violazione è impugnabile in sede giudiziale unicamente se concerne l inosservanza di norme sulla circolazione stradale, essendo in questo caso soltanto idoneo ad acquisire il valore e l efficacia di titolo esecutivo per la riscossione della pena pecuniaria nell importo direttamente stabilito dalla legge; quando, invece, riguarda il mancato rispetto di norme relative ad altre materie, il verbale non incide ex se, sulla situazione giuridica soggettiva del presunto contravventore, essendo esclusivamente destinato a contestargli il fatto e a segnalargli la facoltà del pagamento in misura ridotta, in mancanza del quale l autorità competente valuterà se vada irrogata una

6 Art. 22 PARTE I sanzione e ne determinerà l entità, mediante un ulteriore atto, l ordinanza di ingiunzione, che potrà formare oggetto di opposizione ai sensi dell art. 22 l. n. 689 del 1981 (Cass. civ., sez. un., 4 gennaio 2007, n. 16). In tema di procedimento di opposizione ad ordinanza ingiunzione, disciplinato dall art. 22 l. 24 novembre 1981 n. 689, con riferimento alla violazione dell art. 186 del nuovo codice della strada - guida sotto l influenza dell alcool - la competenza dell Autorità giudiziaria (G.d.P., nella materia de qua, ai sensi dell art. 22 bis l. 24 novembre 1981 n. 689) presuppone pur sempre l avvenuta irrogazione di una sanzione. (Nella specie, non risultando che, in uno alla contestazione di guida in stato di ebbrezza, ai sensi dell art. 186, comma 2, codice suddetto - che invero configura un reato - fosse stata applicata al conducente una specifica sanzione amministrativa, come tale suscettibile di opposizione ai sensi degli artt. 22 e 23 l. 24 novembre 1981 n. 689, il suddetto procedimento di opposizione non è stato ritenuto configurabile dalla S.C.) (Cass. civ., sez. II, 19 ottobre 2006, n ). In tema di disciplina sanzionatoria degli assegni bancari e postali, e in particolare di quella applicabile alle violazioni che, all epoca della commissione, costituivano illeciti penali poi depenalizzati per effetto del d.lgs. 30 dicembre 1999 n. 507, l opposizione ex art. 22 e 23 della legge n. 689 del 1981 è proponibile soltanto avverso l ordinanza - ingiunzione con la quale il prefetto, all esito del procedimento avviato con la trasmissione all autorità amministrativa, da parte dell autorità giudiziaria, degli atti concernenti le violazioni depenalizzate, ingiunga il pagamento della sanzione, ai sensi dell art. 16 della legge n. 689 del 1981 (Cass. civ., sez. I, 4 luglio 2006, n ). In tema di opposizione all applicazione di sanzioni amministrative, il verbale di accertamento delle violazioni per le quali sia prevista l irrogazione di una sanzione amministrativa pecuniaria non è, di per sé, lesivo di situazioni giuridiche soggettive della persona cui sia attribuita la violazione, trattandosi di un atto di natura procedimentale cui fa seguito un attività istruttoria destinata a concludersi, ove l autorità competente ritenga la sussistenza dell infrazione contestata, con l emanazione del provvedimento irrogativo della sanzione, la cui impugnabilità, in sede giurisdizionale, è espressamente riconosciuta dal legislatore; il riconoscimento della possibilità di proporre opposizione avverso il verbale di accertamento delle violazioni del codice della strada, le quali comportino l applicazione di sanzioni amministrative pecuniarie, trova il suo presupposto nella circostanza che esso soltanto (a differenza di quanto stabilito dalla disciplina generale delle sanzioni amministrative) è idoneo ad assumere valore ed efficacia di titolo esecutivo, e perciò ad incidere sulla posizione della persona alla quale la violazione sia addebitata; ma al di fuori di tale ambito, e quando perciò non si tratti di sanzioni amministrative pecuniarie, il verbale di accertamento, ancorché riferito a violazioni del codice della strada, è privo di una siffatta particolare efficacia giuridica, e la tutela delle posizioni lese non può dunque che esplicarsi nei confronti del provvedimento conclusivo con il quale la sanzione è inflitta (nella fattispecie la suprema corte ha ritenuto inammissibile l opposizione proposta davanti al G.d.P. avverso un verbale di accertamento della violazione dell art. 186, comma 2, cod. strad. per guida in stato di ebbrezza, dato che la prevista sospensione della patente non è sanzione amministrativa pecuniaria) (Cass. civ., sez. I, 7 giugno 2005, n ). In tema di sanzioni amministrative pecuniarie irrogate per violazioni del codice della strada, nel caso in cui l interessato impugni direttamente il verbale di accertamento dell infrazione, deve convenire in giudizio l autorità amministrativa di vertice da cui dipende l organo accertatore della violazione: l opposizione avverso un verbale di accertamento redatto dalla polizia municipale non va quindi proposta nei confronti del prefetto, appartenendo la legittimazione passiva al sindaco (Cass. civ., sez. I, 29 aprile 2005, n. 8960). In tema di sanzioni amministrative, il verbale di accertamento non può essere direttamente impugnato davanti al giudice ordinario da parte dell interessato ai sensi dell art. 22 l. 24 novembre 1981 n. 689, trattandosi di un atto a carattere procedimentale inidoneo a produrre alcun effetto sulla di lui situazione soggettiva, la quale viene invece incisa soltanto a seguito e per effetto dell emanazione del provvedimento conclusivo del procedimento amministrativo, costituito dall ordinanza ingiunzione, unico atto contro cui è possibile proporre opposizione; a tale principio è fatta eccezione solo per le contravvenzioni al codice della strada, relativamente alle quali il verbale di accertamento dell infrazione, in forza della normativa speciale prevista al riguardo, possiede potenziale attitudine a divenire titolo esecutivo ed a porsi, pertanto, quale atto terminale del procedimento sanzionatorio in luogo dell ordinanza ingiunzione: per le altre violazioni soggette alla disciplina generale della l. n. 689 del 1981, il verbale di accertamento è

7 privo di tale potenziale efficacia, e non è, quindi, direttamente impugnabile in sede giurisdizionale (Cass. civ., sez. I, 12 ottobre 2004, n ). Il giudizio di opposizione disciplinato dagli artt. 22 e 23 l. 24 novembre 1981 n. 689 va instaurato contro il provvedimento che applica la sanzione amministrativa; da ciò consegue che non è ammissibile il ricorso giurisdizionale proposto prima che sia emanata l ordinanza-ingiunzione prevista dall art. 18 medesima legge, avverso il processo verbale di accertamento e contestazione della violazione amministrativa (art. 13 e 14 stessa legge); nel procedimento delineato dalla l. n. 689/81, infatti, la contestazione del verbale di accertamento non è idonea a costituire titolo per la determinazione e la riscossione della sanzione, la quale deve essere in ogni caso determinata dal successivo provvedimento sanzionatorio, la cui emanazione non è rimessa ad atti di iniziativa dell interessato (il ricorso amministrativo al prefetto, previsto dal codice della strada), ma prescinde dall attività del medesimo; non sussistono, pertanto, le ragioni per applicare al procedimento delineato dalla l. n. 689 del 1981 la giurisprudenza costituzionale (Corte Cost., 23 giugno 1994, n. 255; 15 luglio 1994 n. 311) che ha esteso l ambito di applicazione dell art. 205 cod. strad., consentendo l instaurazione del giudizio di opposizione ivi previsto anche avverso il verbale di accertamento e contestazione della violazione; l irritualità dell esperimento dell opposizione contro detto verbale, traducendosi nel difetto di presupposto essenziale per la costituzione del rapporto processuale, è deducibile e rilevabile anche d ufficio in sede di legittimità, pure se non fatta valere in sede di merito (fattispecie concernente la contestazione da parte della asl della violazione dell art. 5 d.lgs. 30 gennaio 1993 n. 128, per l importazione dalla Francia di animali esotici - n. 16 emù - a scopo di allevamento, senza previa registrazione presso l ufficio veterinario a ciò designato e stipula della prevista convenzione) (Cass. civ., sez. I, 24 settembre 2004, n ). In tema di opposizione all applicazione di sanzioni amministrative, il verbale di accertamento delle violazioni per le quali sia prevista l irrogazione di una sanzione amministrativa pecuniaria non è, di per sé, lesivo di situazioni giuridiche soggettive della persona cui sia attribuita la violazione, trattandosi di un atto di natura procedimentale cui fa seguito un attività istruttoria destinata a concludersi, ove l autorità competente ritenga la sussistenza dell infrazione contestata, con l emanazione del provvedimento irrogativo della sanzione, la cui impugnabilità, in sede giurisdizionale, è espressamente riconosciuta dal legislatore; né il riconoscimento, anche per espressa previsione legislativa (art. 204 cod. strad.), della possibilità di proporre opposizione avverso il verbale di accertamento delle violazioni in tema di circolazione stradale, il quale trova il suo presupposto nella circostanza che esso soltanto (a differenza di quanto stabilito dalla disciplina generale delle sanzioni di carattere pecuniario) è idoneo ad assumere valore ed efficacia di titolo esecutivo e ad incidere sulla posizione della persona alla quale la violazione sia addebitata, è inidoneo a sostenere il dubbio di costituzionalità degli artt. 16, 18 e 22 l. n. 689 del 1981, in riferimento agli art. 3, 24, 25 e 113 Cost., nella parte in cui non rendono estensibile la disciplina dell impugnazione delle violazioni stradali anche a quella generale delle sanzioni amministrative di carattere pecuniario; infatti, tale dubbio, già dichiarato manifestamente infondato dalla corte costituzionale con la sentenza n. 160 del 2002, va escluso perché non comporta alcuna compressione per la facoltà di agire in giudizio e per la tutela delle posizioni lese atteso che, nelle ipotesi considerate, il verbale di accertamento è privo della particolare efficacia giuridica propria del verbale di accertamento delle violazioni del codice della strada (Cass. civ., sez. I, 2 settembre 2004, n ). In tema di sanzioni amministrative per violazioni diverse da quelle al codice della strada, passibile di opposizione è solo l ordinanza-ingiunzione (art. 22 l. 24 novembre 1981 n. 689); pertanto è inammissibile il ricorso giurisdizionale contro il verbale di accertamento, che è solo un atto preparatorio, inidoneo a incidere sulle situazioni soggettive (Cass. civ., sez. I, 18 luglio 2003, n ) E, con riferimento all opposizione alla confisca, è impugnabile l ordinanza che dispone la confisca del veicolo ex art. 21, co. 1, l. 689/1981, nel caso di omessa opposizione all ordinanza-ingiunzione? In tema di sanzioni amministrative, la omessa opposizione alla ordinanza-ingiunzione irrogativa di sanzione pecuniaria per aver posto in circolazione un motoveicolo privo di assicurazione obbligatoria, non impedisce all interessato di impugnare la successiva ordinanza che dispone la confisca del motoveicolo ai sensi dell art. 21, comma 1, l. 24 novembre 1981

8 Art. 22 PARTE I n. 689, dimostrando che alla data della contestazione il motoveicolo era regolarmente assicurato (Cass. civ., sez. I, 5 aprile 1994, n. 3244) E, l ordinanza che dispone esclusivamente sulle spese? Nel caso in cui ad una violazione del codice della strada consegua anche la sanzione accessoria dell obbligo di ripristino dello stato dei luoghi o di rimozione delle opere abusive, da eseguire entro un determinato termine, nell ipotesi di inottemperanza del trasgressore l ordinanza-ingiunzione emessa dal Prefetto nei suoi confronti a titolo di rimborso delle spese sostenute dall amministrazione per il ripristino dei luoghi o la rimozione delle opere è un provvedimento amministrativo, funzionalmente collegato a quello impositivo della sanzione accessoria rimasto ineseguito, e sostitutivo di esso in modo da attuare la pretesa sanzionatoria dell amministrazione. Ne consegue che anche l ordinanza-ingiunzione contenente solo l ordine di pagamento delle spese è opponibile nelle forme previste dagli artt. 22 e 23 della legge n. 689 del (Fattispecie avente ad oggetto l ordine di rimborso all amministrazione delle spese sostenute per la rimozione di cartelloni pubblicitari, collocati abusivamente, con pregiudizio per la circolazione stradale) (Cass. civ., sez. II, 9 maggio 2007, n ) Come è strutturato il giudizio di opposizione e come si atteggia la causa petendi? Il giudizio di opposizione avverso ordinanza-ingiunzione di pagamento di somma di denaro a titolo di sanzione amministrativa, disciplinato dagli artt. 22 e 23 l. n. 689 del 1981, è strutturato, nelle sue linee generali, in conformità al modello del giudizio civile ordinario e risponde agli inerenti principi, in particolare della domanda, della corrispondenza tra chiesto e pronunciato e del divieto della pronunzia d ufficio su eccezioni rimesse esclusivamente all iniziativa di parte, nonché ai limiti della modificazione della causa petendi, che, in tale giudizio, resta individuata sulla base dei motivi di opposizione; pertanto, alla stregua di tali caratteristiche, qualora il motivo riconducibile alla tardiva contestazione dell illecito (per il superamento del termine generale di cui all art. 14 stessa l. n. 689 del 1981) non abbia costituito oggetto di doglianza specifica dell opposizione e sia stato dedotto - come nella specie - soltanto in sede di discussione, lo stesso, configurando un eccezione in senso proprio, non può essere rilevato d ufficio dal giudice (come, invece, avvenuto nella fattispecie, con la conseguente cassazione con rinvio della sentenza oggetto di ricorso) (Cass. civ., sez. lav., 19 gennaio 2007, n. 1173). L opposizione avverso l ordinanza-ingiunzione di pagamento di una somma a titolo di sanzione amministrativa, di cui agli art. 22 e 23 l. 24 novembre 1981 n. 689 (richiamati per le violazioni relative al codice della strada dall art. 205 di tale codice), introduce un giudizio, disciplinato dalle regole proprie del processo civile di cognizione, i cui limiti sono segnati dai motivi dell opposizione, che costituiscono la causa petendi dell azione; ne consegue che, nel caso che avverso una stessa ordinanza ingiunzione venga proposta opposizione da due diversi destinatari della sanzione, anche se i due giudizi vengono riuniti non viene meno l autonomia delle due posizioni, il che non consente di estendere ad uno degli opponenti i motivi di opposizione formulati soltanto dall altro (nella specie, la suprema corte ha dichiarato inammissibile il motivo di ricorso formulato da un sindaco, destinatario di sanzione amministrativa per non aver richiesto una valutazione di impatto ambientale, con il quale questi deduceva per la prima volta con il ricorso per cassazione che il destinatario della sanzione avrebbe dovuto essere non lui ma l assessore al quale aveva delegato il relativo potere, questione sollevata in primo grado non dal sindaco ma dal comune, anch esso destinatario della sanzione) (Cass. civ., sez. I, 21 settembre 2006, n ). Nel vigore del regime delle preclusioni di cui al nuovo testo degli artt. 183 e 184 c.p.c. introdotto dalla l. n. 353 del 1990, la questione della novità della domanda risulta del tutto sottratta alla disponibilità delle parti - e pertanto pienamente ed esclusivamente ricondotta al rilievo officioso del giudice - essendo l intera trattazione improntata al perseguimento delle esigenze di concentrazione e speditezza che non tollerano - in quanto espressione di un interesse pubblico - l ampliamento successivo del thema decidendi anche se su di esso si venga a registrare il consenso del convenuto; pertanto nel procedimento di opposizione a sanzione amministrativa, in cui i motivi di opposizione costituiscono l unica ed esclusiva causa petendi della domanda coinvolgente la pretesa sanzionatoria della p.a., non è ammessa l introduzione, nel corso del giudizio, di motivi ulteriori rispetto a quelli contenuti nel ricorso introduttivo, ancorché su di essi la p.a. abbia accettato il contraddittorio (Cass. civ., sez. I, 10 dicembre 2004, n ). Nel giudizio di

9 opposizione a ordinanza ingiunzione di pagamento di una somma a titolo di sanzione amministrativa, regolato dagli artt. 22 ss. l. 24 novembre 1981 n. 689, è inammissibile la memoria suppletiva - o altro atto comunque denominato - con la quale il ricorrente integri i motivi di annullamento originariamente svolti nel ricorso introduttivo, o per la prima volta deduca motivi dei quali il ricorso era del tutto privo, in quanto il modello procedimentale introdotto dalla l. n. 689 del che rappresenta una delle rare eccezioni ai principi cardine posti dagli artt. 4 e 5 della legge abolitiva del contenzioso amministrativo, mutuando dal processo amministrativo la natura impugnatoria su ricorso ed annullatoria di un atto amministrativo - presuppone: che tutte le ragioni poste a base dell istanza demolitoria dell atto (causae petendi) siano racchiuse nel ricorso introduttivo, senza possibilità non solo di inoltrare un ricorso meramente interruttivo (contenente cioè il mero petitum), ma anche di integrare in corso di causa i motivi originariamente addotti; che l amministrazione, dal canto suo, non possa dedurre, a sostegno della pretesa sanzionatoria, motivi o circostanze diverse da quelle enunciate con l ingiunzione; che, infine, il giudice non abbia il potere, salve le ipotesi di inesistenza, di rilevare d ufficio ragioni di nullità del provvedimento opposto o del procedimento che l ha preceduto, neppure sotto il profilo della disapplicazione dello stesso provvedimento (Cass. civ., sez. I, 16 aprile 2003, n. 6013). Con l opposizione all ordinanza - ingiunzione irrogativa di sanzione amministrativa viene introdotto un giudizio ordinario sul fondamento della pretesa dell autorità amministrativa, nel quale le vesti sostanziali di attore e convenuto sono assunte, anche ai fini dell onere delle prova, rispettivamente dalla p.a. e dall opponente sicché l opposizione può esaurirsi anche nella sola contestazione della pretesa della p.a., mentre l obbligo di motivazione dell ordinanza - ingiunzione stabilito dall art. 18 l. n. 689 del 1981 può essere soddisfatto anche per relationem e cioè con riferimento al rapporto di denuncia (Cass. civ., sez. lav., 20 agosto 1997, n. 7779). L opposizione avverso ordinanza-ingiunzione non configura un impugnazione dell atto amministrativo, ma introduce un ordinario giudizio sul fondamento della pretesa fatta valere con il provvedimento, analogo al giudizio istaurato con l opposizione a decreto ingiuntivo, nel quale le vesti sostanziali di attore e convenuto, anche ai fini della ripartizione dell onere della prova, spettano all amministrazione e all opponente, fermo restando l ampio potere del pretore di disporre qualsiasi mezzo di prova (Cass. civ., sez. lav., 22 marzo 1989, n. 1435). In tema di depenalizzazione ed applicazione di sanzioni amministrative ai sensi della l. 24 novembre 1981, n. 689 (modifiche al sistema penale), l opposizione all ordinanza-ingiunzione non configura impugnazione dell atto amministrativo, ma introduce un ordinario giudizio (analogo a quello instaurato con l opposizione a decreto ingiuntivo) sul fondamento della pretesa dell autorità amministrativa, nel quale le vesti sostanziali di attore e convenuto, anche ai fini della ripartizione dell onere della prova (salvo il potere istruttorio attribuito al pretore dal comma 6, art. 23, detta legge), spettano, rispettivamente, alla p.a. ed all opponente, sicché l opposizione, atta a devolvere al giudice adito la piena cognizione circa la legittimità e fondatezza della pretesa, può esaurirsi anche nella semplice contestazione della medesima, mentre l obbligo di motivazione della ordinanza-ingiunzione, stabilito dal comma 2, art. 18, stessa legge, può essere soddisfatto anche per relationem, e cioè con riferimento al rapporto di denuncia (Cass. civ., sez. lav., 15 maggio 1989, n. 2323) Qual è l oggetto del giudizio di opposizione? Nel procedimento di opposizione a ordinanza sanzionatoria di illecito amministrativo (nella specie, ordinanza della Asl irrogata per importazione di cani destinati alla commercializzazione sottraendoli al controllo veterinario) non può essere opposto dal trasgressore il giudicato penale di assoluzione, atteso che, ai sensi dell'art. 654 c.p.p., il giudicato penale (di condanna o di assoluzione) non è opponibile, nei giudizi civili o amministrativi non di danno (qual è quello di opposizione in oggetto), nei confronti dei soggetti non intervenuti nel giudizio penale, e la p.a. può far valere solo autonomamente la sua pretesa sanzionatoria (Cass. civ., sez. II, 28 maggio 2007, n ). Nel procedimento di opposizione a ordinanza sanzionatoria di illecito amministrativo non può essere opposto dal trasgressore il giudicato penale di assoluzione atteso che ai sensi dell'art. 654 c.p.p. il giudicato penale (di assoluzione o di condanna) non è opponibile nei confronti dei soggetti non intervenuti nel giudizio penale e nei confronti della p.a. che può fare valere solo autonomamente la sua pretesa sanzionatoria (Cass. civ., sez. II, 20 marzo 2007, n. 6643). Nel procedimento di opposizione all ordinanza-ingiunzione che irroga la sanzione

10 Art. 22 PARTE I amministrativa pecuniaria per indebita percezione di aiuti comunitari, il giudicato penale di assoluzione del presunto trasgressore non può essere opposto, a norma dell art. 654 c.p.p., nei confronti della p.a., la quale solo autonomamente può far valere la sua pretesa sanzionatoria (Cass. civ., sez. I, 7 febbraio 2007, n. 2613). Nel procedimento di opposizione all ordinanza ingiunzione che irroga la sanzione amministrativa pecuniaria (nella specie per indebita percezione di aiuti comunitari alla esportazione di olio di oliva, ai sensi della l. 23 dicembre 1986 n. 898), il giudicato penale di assoluzione del presunto trasgressore non può essere opposto, a norma dell art. 654 c.p.p., da chi non abbia assunto la qualità di parte nel giudizio penale (nella specie il responsabile solidale ex art. 6 della legge n. 689 del 1981) e nei confronti della p.a., che solo autonomamente può far valere la sua pretesa sanzionatoria (Cass. civ., sez. I, 9 maggio 2006, n ). Il giudizio di opposizione a ordinanzaingiunzione, regolato dagli artt. 22 e 23 l. n. 689 del 1981, ha ad oggetto l esame della legittimità della pretesa sanzionatoria della p.a., quale contestata all autore della violazione e nei limiti dedotti dall opponente nel relativo ricorso, sicché non è in alcun modo consentito un successivo ampliamento del thema decidendum, neppure d ufficio (a meno che non emerga la giuridica inesistenza del provvedimento opposto), rimanendo irrilevante che, su di esso, la parte interessata abbia accettato il contraddittorio (Cass. civ., sez. II, 27 ottobre 2006, n ). In tema di opposizione a sanzioni amministrative, all autorità giudiziaria è devoluta, ai sensi dell art. 22 l. n. 689 del 1981 la cognizione piena non solo della legittimità formale ma anche di quella sostanziale del provvedimento amministrativo; ne consegue che, qualora sia disposto l annullamento dell ordinanza-ingiunzione per un vizio formale (nella specie, per la mancata audizione degli opponenti), non può emettersi una pronuncia di cessazione della materia del contendere essendo oggetto del giudizio la legittimità sostanziale della pretesa sanzionatoria (Cass. civ., sez. II, 17 novembre 2005, n ). Nel procedimento di opposizione a ordinanza sanzionatoria di illecito amministrativo (nella specie ordinanza prefettizia di sospensione della patente per guida in stato di ebbrezza) non può essere opposto dal trasgressore il giudicato penale di assoluzione, atteso che, ai sensi dell art. 654 c.p.p., il giudicato penale (di condanna o di assoluzione) non è opponibile, nei giudizi civili o amministrativi non di danno (qual è quello di opposizione in oggetto), nei confronti dei soggetti non intervenuti nel giudizio penale, e la p.a. può far valere solo autonomamente la sua pretesa sanzionatoria (Cass. civ., sez. I, 16 marzo 2005, n. 5725). In sede di sindacato giurisdizionale sul provvedimento di irrogazione di sanzione amministrativa pecuniaria, la legittimità del provvedimento viene controllata sotto ogni profilo, sicché non vi è alcun accertamento dell autorità irrogante che possa pregiudicare il diritto dell interessato a far valere, in sede di opposizione, l infondatezza della pretesa avanzata con l ordinanza-ingiunzione (nella specie, in relazione ad ordinanzaingiunzione relativa a violazioni delle norme sul collocamento irrogata nel presupposto della esistenza di rapporti di lavoro subordinato, la corte ha escluso la dedotta violazione degli artt. 3 e 24 Cost. per essere l ordinanza in parola stata emessa sulla base della natura subordinata dei rapporti di lavoro, accertata unilateralmente al di fuori di ogni contraddittorio, rilevando che anche tale accertamento resta soggetto al sindacato giurisdizionale in sede di opposizione, essendo ininfluente che tale sindacato si svolga in un unico grado di merito, posto che il doppio grado della giurisdizione di merito non è costituzionalmente garantito) (Cass. civ., sez. lav., 20 gennaio 2004, n. 849). Nel giudizio di opposizione all ordinanza-ingiunzione, avuto riguardo al suo oggetto limitato all accertamento della pretesa punitiva fatta valere dall amministrazione nei confronti del destinatario ed alla sua struttura processuale (poteri istruttori ufficiosi, inappellabilità delle decisioni ecc.) non possono essere introdotte domande fondate su titoli diversi da quello tipico configurato dalla legge (quale una domanda riconvenzionale di risarcimento dei danni proposta dall opponente) (Cass. civ., sez. I, 7 novembre 2003, n ) (segue) Di conseguenza, quali sono i poteri officiosi del giudice nel giudizio di opposizione, in relazione alla delimitazione dell oggetto? Nel vigore del regime delle preclusioni di cui al nuovo testo degli artt. 183 e 184 c.p.c. introdotto dalla legge n. 353 del 1990 ed applicabile anche al procedimento di opposizione a sanzione amministrativa pecuniaria, disciplinato dagli artt. 22 e 23 della legge n. 689 del 1981, la questione della novità della domanda risulta del tutto sottratta

11 alla disponibilità delle parti - pertanto ed esclusivamente ricondotta al rilievo officioso del giudice - essendo l intera trattazione improntata al perseguimento delle esigenze di concentrazione e speditezza che non tollerano l'ampliamento successivo del thema decidendi. (Nella specie, la S.C. ha confermato la sentenza di merito, che aveva escluso ogni rilevanza della mancanza del requisito soggettivo di imprenditore industriale o commerciale in capo al soggetto sanzionato per scarichi abusivi, in quanto dedotta solo con una memoria prodotta nel corso del giudizio) (Cass. civ., sez. II, 16 maggio 2007, n ). In tema di opposizione a ordinanza-ingiunzione irrogativa di sanzione amministrativa il giudice investito dell opposizione ha il potere-dovere di rilevare anche d ufficio profili di inammissibilità, di irregolarità o di nullità attinenti al giudizio instaurato dinanzi a sé a seguito della proposizione dell opposizione. In tale ambito egli dichiara l inammissibilità del ricorso proposto oltre il termine previsto dall art. 22 l. n. 689 del 1981, accerta il difetto di una valida costituzione in giudizio delle parti, verifica la corretta realizzazione del principio del contraddittorio e così via. Un analogo potere-dovere, peraltro, non può essere riconosciuto al giudice riguardo a eventuali nullità attinenti alla fase procedimentale, antecedente l opposizione, instauratasi con la contestazione immediata (o la notifica) all interessato della violazione accertata e conclusasi con la emissione dell ordinanza-ingiunzione (Cass. civ., sez. II, 21 marzo 2007, n. 6679). In tema di sanzioni amministrative, il principio - desumibile dall art. 23 l. 24 novembre 1981 n secondo cui nel provvedimento di opposizione avverso l ordinanza ingiunzione il giudice deve controllare non solo la validità formale del provvedimento, ma anche la sussistenza dei presupposti di fatto e di diritto dell infrazione, deve essere coordinato con l altro principio generale, desumibile dall art. 112 c.p.c., in base al quale il giudice dell opposizione non può rilevare d ufficio vizi diversi da quelli fatti valere dall opponente, entro i termini di legge, con l atto introduttivo del giudizio, i quali costituiscono la causa petendi della relativa domanda (Cass. civ., sez. II, 11 gennaio 2006, n. 217). In tema di giudizio di opposizione all ordinanza-ingiunzione, regolato dagli artt. 22 e 23 l. 24 novembre 1981 n. 689, il giudice non può rilevare d ufficio vizi dell atto amministrativo impugnato, diversi da quelli fatti valere con l atto introduttivo, ostandovi il principio di cui all art. 112 c.p.c., che vieta al giudice di porre a fondamento della decisione fatti estranei alla materia del contendere, introducendo nel processo un titolo nuovo e diverso da quello enunciato dalla parte a sostegno della domanda (nella fattispecie il tribunale aveva accolto la opposizione alla ordinanza ingiunzione emessa dal ministero delle politiche agricole alimentari e forestali in quanto priva della indicazione del luogo dove sarebbe stato commesso l illecito contestato; sulla base del citato principio la suprema corte ha accolto il motivo di ricorso del ministero, secondo cui era stata annullata la ordinanza ingiunzione per un vizio non denunciato dall opponente bensì rilevato d ufficio, e pertanto cassato la sentenza del tribunale rinviando la causa allo stesso giudice di primo grado) (Cass. civ., sez. II, 14 giugno 2006, n ). L opposizione avverso l ingiunzione di pagamento di una somma di denaro a titolo di sanzione amministrativa, di cui agli art. 22 ss. l. 24 novembre 1981 n. 689, si configura come atto introduttivo, secondo le regole proprie del procedimento civile, di un giudizio di accertamento della pretesa sanzionatoria, il cui oggetto è delimitato, per l opponente, dai motivi fatti valere con l opposizione, con la conseguenza che il giudice non ha il potere di rilevare d ufficio vizi dell atto impugnato o del procedimento che lo ha preceduto che non siano stati dedotti dall opponente, ad eccezione di quelli che siano tali da renderlo non semplicemente illegittimo, ma giuridicamente inesistente (in applicazione di tale principio, la suprema corte ha ritenuto affetta da ultrapetizione la sentenza del G.d.P., che aveva annullato la sanzione amministrativa inflitta per violazione dei limiti di velocità previsti dal codice della strada in quanto nel verbale di contestazione non erano state riportate le dichiarazioni del trasgressore, rilevando che tale vizio, non dedotto dall opponente, non comporta la mancanza dei requisiti indispensabili perché l atto, redatto da un pubblico ufficiale autorizzato ad attribuirgli pubblica fede, possa avere la sua efficacia tipica) (Cass. civ., sez. I, 21 luglio 2005, n ). L opposizione avverso l ordinanza ingiunzione di pagamento di una somma a titolo di sanzione amministrativa, di cui agli artt. 22 e 23 l. 24 novembre 1981 n. 689 (richiamati per le violazioni relative al codice della strada dall art. 205 di tale codice), introduce un giudizio, disciplinato dalle regole proprie del processo civile di cognizione, i cui limiti sono segnati dai motivi dell opposizione, che costituiscono la causa petendi, dell azione; da questa delimitazione dell oggetto del giudizio consegue che

12 Art. 22 PARTE I il giudice, salve le ipotesi di inesistenza, non ha il potere di annullare d ufficio il provvedimento opposto, e che l opponente non ha facoltà di modificare l originaria domanda, se non nei limiti consentiti dall art. 183 c.p.c. (Cass. civ., sez. I, 17 settembre 2003, n ). L opposizione avverso l ordinanza ingiunzione, di pagamento di una somma a titolo di sanzione amministrativa, di cui agli artt. 22 e 23 l. 24 novembre 1981 n. 689, introduce un giudizio, disciplinato dalle regole proprie del processo civile di cognizione, i cui limiti sono segnati dai motivi dell opposizione, che costituiscono la causa petendi dell azione; da questa delimitazione dell oggetto del giudizio consegue che il G.d.P., salve le ipotesi di inesistenza, non ha il potere di annullare d ufficio il provvedimento opposto, e che l opponente, se ha facoltà di modificare l originaria domanda nei limiti consentiti dagli artt. 183 e 184 c.p.c., non può introdurre in corso di causa una domanda nuova, ma ha il potere di precisarla all udienza di prima comparizione, ai sensi dell art. 320 c.p.c., che disciplina specificamente la prima udienza di trattazione dinanzi al G.d.P. (nella specie, l opponente, nell atto di opposizione aveva esposto che l infrazione non gli era stata immediatamente contestata, ma aveva chiesto l annullamento dell ordinanza ingiunzione in relazione allo stato di necessità, in relazione al quale era stata commessa; tuttavia, all udienza di prima comparizione, ne aveva espressamente chiesto l annullamento anche in relazione alla mancata contestazione immediata e il G.d.P. aveva accolto l opposizione riguardo a questo secondo motivo) (Cass. civ., sez. I, 24 giugno 2003, n. 9987). L opposizione avverso l ordinanza ingiunzione di pagamento di una somma a titolo di sanzione amministrativa, di cui agli artt. 22 e 23 l. 24 novembre 1981 n. 689, introduce un giudizio, disciplinato dalle regole proprie del processo civile di cognizione, i cui limiti sono segnati dai motivi dell opposizione, che costituiscono la causa petendi, dell azione, e questa delimitazione dell oggetto del giudizio comporta per il giudice l impossibilità di rilevare d ufficio ragioni d illegittimità del provvedimento opposto che non siano state dedotte dall opponente (Cass. civ., sez. I, 1 aprile 2003, n. 4924). L opposizione avverso l ingiunzione di pagamento di una somma di denaro titolo di sanzione amministrativa, di cui agli artt. 22 ss. l. 24 novembre 1981 n. 689, configura l atto introduttivo, secondo le regole proprie del procedimento civile davanti al pretore, di un giudizio di accertamento della pretesa sanzionatoria, il cui oggetto è delimitato, per l opponente, dalla causa petendi fatta valere con l opposizione stessa, e, per la amministrazione, dal divieto di dedurre motivi o circostanze, a sostegno di detta pretesa, diverse da quelle enunciate con la ingiunzione; ne consegue che il giudice, salve le ipotesi di inesistenza, non ha il potere di rilevare d ufficio ragioni di nullità del provvedimento opposto o del procedimento che l ha preceduto (quale l incompetenza per materia), nemmeno sotto il profilo della disapplicazione del provvedimento stesso, e che lo opponente, se ha facoltà di modificare l originaria domanda nei limiti consentiti dagli artt. 183 e 184 c.p.c., non può introdurre in corso di causa domande nuove, a meno che su di esse non vi sia accettazione del contraddittorio da parte della amministrazione (Cass. civ., sez. lav., 22 febbraio 2001, n. 2582). L opposizione avverso l ingiunzione di pagamento di una somma di danaro a titolo di sanzione amministrativa configura l atto introduttivo, secondo le regole proprie del procedimento civile davanti al pretore, di un giudizio di accertamento della pretesa sanzionatoria, il cui oggetto è delimitato, per l opponente, dalla causa petendi fatta valere con l opposizione stessa, e per l amministrazione dal divieto di dedurre motivi o circostanze a sostegno di detta pretesa, diverse da quelle enunciate con l ingiunzione; consegue che il giudice, salve le ipotesi di inesistenza, non ha il potere di rilevare d ufficio ragioni di nullità del provvedimento opposto o del procedimento che l ha preceduto, nemmeno sotto il profilo della disapplicazione del provvedimento stesso (nella specie, la suprema corte, in applicazione dell enunciato principio ha cassato la sentenza pretorile che aveva annullato l ingiunzione del ministero della funzione pubblica con la quale era stata inflitta la sanzione amministrativa, ex art. 9 l. n. 146 del 1990, ad un insegnante astenutosi dal lavoro per sciopero) (Cass. civ., sez. I, 11 marzo 1999, n. 2139). 2. A chi appartiene la legittimazione a ricorrere e quella a contraddire nel giudizio di opposizione? 2.1. Chi è il soggetto legittimato a ricorrere nel giudizio di opposizione ad ordinanza-ingiunzione? In particolare, chi è il soggetto interessato alla rimozione del provvedimento nell ipotesi di ordinanza-ingiunzione emessa nei confronti del solo rappresentante legale di un ente? In tema di sanzioni amministrative, allorché l ordinanza

13 ingiunzione sia stata emessa nei confronti della persona fisica committente di manifesti elettorali affissi abusivamente nell'interesse di un partito politico, quest'ultimo non è legittimato a proporre opposizione ai sensi degli artt. 22 e 23 l. n. 689 del 1981 poiché l interesse, e quindi la legittimazione, nasce solo dall essere destinatari dell ingiunzione. (Fattispecie nella quale la S.C. ha ritenuto irrilevante la circostanza che la notifica dell'ordinanza ingiunzione fosse avvenuta nelle mani del rappresentante legale del partito e che questi potesse essere tenuto a rispondere nei confronti dei terzi ex art. 36 c.c.) (Cass. civ., sez. II, 10 ottobre 2007, n ). In tema di sanzioni amministrative per violazioni del cod. strad., nel caso in cui venga proposta opposizione direttamente nei confronti del verbale di accertamento della contravvenzione, la legittimazione non spetta al Prefetto, bensì al Ministro dell'interno, dal quale dipende il personale operante. Se, tuttavia, l erronea instaurazione del contraddittorio è riconducibile non già all opponente, bensì ad un errore dell ufficio del giudice, la sentenza deve essere cassata con rinvio, onde consentire una nuova valutazione della controversia previa corretta instaurazione del contraddittorio (Cass. civ., sez. II, 21 agosto 2007, n ). Legittimato passivo nel giudizio di opposizione a ordinanza-ingiunzione emanata ai sensi della l. n. 689 del 1981 è il destinatario dell ingiunzione al quale viene addebitata la violazione amministrativa, in quanto tale giudizio, sebbene abbia a oggetto un rapporto giuridico avente fonte in una obbligazione di tipo sanzionatorio, è formalmente strutturato come impugnazione di un atto amministrativo ed è diretto all annullamento dello stesso. La deduzione difensiva con cui la responsabilità della violazione deve essere imputata ad altro soggetto, pertanto, non introduce nel giudizio una questione di legittimazione, ma si traduce in una contestazione della titolarità passiva che, in quanto tale, deve essere fatta valere con uno specifico e tempestivo motivo e non può essere né sollevata nel successivo corso del giudizio, né essere rilevata d'ufficio, ostandovi il principio di cui all art. 112 c.p.c. (Cass. civ., sez. II, 20 marzo 2007, n. 6562). Legittimato passivo nel giudizio di opposizione ad ordinanza-ingiunzione emanata ai sensi della l. 24 novembre 1981 n. 689, è - anche in caso di eventuale responsabilità sanzionatoria con vincolo di solidarietà - esclusivamente il destinatario dell ingiunzione al quale viene addebitata la violazione amministrativa, in quanto tale giudizio, sebbene abbia ad oggetto un rapporto giuridico avente fonte in un obbligazione di tipo sanzionatorio, è formalmente strutturato quale impugnazione di un atto amministrativo, sicché non è consentita in esso la partecipazione di soggetti diversi dall amministrazione ingiungente e dall ingiunto, trovando la legittimazione a ricorrere fondamento nell esistenza di un interesse giuridico alla rimozione di un atto del quale il ricorrente sia destinatario, mentre il fatto di essere esposto ad una eventuale azione di regresso integra un semplice interesse di fatto (nella specie la suprema corte ha confermato la sentenza di merito con la quale era stata dichiarata l improcedibilità del ricorso per difetto di legittimazione attiva dell opponente, comodatario del veicolo in relazione al quale era stata accertata la violazione, ed obbligato contrattualmente nei confronti della proprietaria a pagare le eventuali sanzioni amministrative attinenti alla circolazione del veicolo stesso) (Cass. civ., sez. I, 11 gennaio 2007, n. 325; conforme Cass. civ., sez. lav., 19 giugno 2006, n ). In tema di sanzioni amministrative pecuniarie in materia di intermediazione mobiliare, destinatari del decreto di applicazione delle sanzioni, emesso dal Ministero dell economia e finanze su proposta della Consob, possono essere sia gli amministratori, i sindaci e il direttore generale della società, che la società, solidalmente obbligata con gli autori delle violazioni, e rientra nella discrezionalità del Ministero dell'economia e delle finanze agire contro tutti i coobbligati o contro l uno o l altro di questi. Ne consegue che, qualora (come nella specie), unica destinataria del provvedimento sanzionatorio sia stata la società, i responsabili delle violazioni sono privi della legittimazione a proporre opposizione, che sussiste solo in presenza dell interesse giuridico a rimuovere il pregiudizio derivante dall essere il coobbligato l immediato destinatario del provvedimento e la persona direttamente assoggettata al pagamento della sanzione in favore dell autorità emittente, non essendo sufficiente alla configurabilità della legittimazione ad opporsi l esistenza di un interesse di mero fatto di uno dei responsabili alla rimozione del provvedimento afflittivo, quale quello di sottrarsi ad una futura anche se obbligatoria azione di regresso. (Nel caso di specie, essendo stata emessa l'opposizione nei confronti della sola banca, la S.C. ha cassato senza rinvio la sentenza di merito che non aveva rilevato l'improponibilità dell'opposizione proposta dai sindaci contro il decreto emesso ai sensi dell'art. 195 d.lg. n. 58 del 1998

14 Art. 22 PARTE I dal Ministero dell' economia e finanze) (Cass. civ., sez. II, 15 dicembre 2006, n ). In tema di sanzioni amministrative, allorché l ordinanza-ingiunzione sia stata emessa nei confronti del solo rappresentante legale di persona giuridica o di ente sfornito di personalità giuridica, questi ultimi non sono legittimati a proporre opposizione ai sensi degli artt. 22 e 23 l. n. 689 del 1981, non essendo sufficiente a conferire loro tale legittimazione il vincolo di solidarietà, ai sensi della medesima legge, fra essi ed il proprio rappresentante, in quanto l interesse giuridico - e quindi la legittimazione - alla rimozione del provvedimento nasce solo dall esserne stati destinatari diretti (Cass. civ., sez. I, 9 maggio 2006, n ). In tema di sanzioni amministrative, nell ipotesi in cui il trasgressore, vale a dire la persona fisica cui è attribuita la violazione, sia rappresentato, preposto o dipendente di una persona giuridica di un ente collettivo, ancorché privo di personalità giuridica, in virtù del rapporto di solidarietà previsto dall art. 6, comma 3, l. n. 689 del 1981, il provvedimento sanzionatorio può essere emesso a carico sia dell autore della violazione sia dell ente collettivo solidalmente obbligato; in ogni caso la legittimazione all opposizione all ordinanza-ingiunzione non deriva dall interesse di fatto che l opponente può avere alla rimozione del provvedimento, ma dall interesse giuridico che egli abbia a tale rimozione quale destinatario del provvedimento; ne consegue che anche in ipotesi astratta di vincolo di solidarietà, qualora nei confronti dell ente collettivo non sia stato, in concreto, emesso alcun provvedimento, stante l autonomia della relativa posizione, che non rimane pregiudicata dal provvedimento emesso, tale soggetto non è legittimato a proporre l opposizione (fattispecie relativa a sanzione per irregolarità negli scarichi fognari irrogata nei confronti di un condomino, avverso la quale aveva proposto opposizione, rigettata per difetto di legittimazione, l amministratore condominiale) (Cass. civ., sez. II, 28 febbraio 2006, n. 4506). In tema di sanzioni amministrative, allorché l ordinanza-ingiunzione sia stata emessa nei confronti del solo rappresentante legale di una persona giuridica, quest ultima non è legittimata a proporre opposizione ai sensi degli artt. 22 e 23 l. n. 689 del 1981, non essendo sufficiente a conferirle tale legittimazione il vincolo di solidarietà, ai sensi della medesima legge, fra essa ed il proprio rappresentante, in quanto l interesse - e quindi la legittimazione - all opposizione nasce solo dall essere stati destinatari diretti dell ordinanza-ingiunzione (Cass. civ., sez. I, 3 ottobre 2005, n ). In tema di sanzioni amministrative, autore della violazione, e quindi destinatario dell ordinanza-ingiunzione che irroga la sanzione pecuniaria e ne intima il pagamento può essere soltanto una persona fisica; la circostanza che tale persona abbia agito come dipendente o rappresentante di un ente comporta solo che all obbligazione individuale si aggiunge, in via solidale, quella dell ente stesso, a norma dell art. 6 l. n. 689 del 1981, ma ciò non implica che legittimato passivo, e quindi destinatario della ordinanzaingiunzione divenga l ente stesso e non l autore della violazione (Cass. civ., sez. lav., 11 aprile 2003, n. 5788). In materia di sanzioni amministrative pecuniarie, il vincolo intercorrente tra l autore materiale della violazione e la persona giuridica di cui è prevista la responsabilità solidale consente all autorità amministrativa competente di agire contro ambedue gli obbligati oppure contro uno o l altro di essi; ma, ferma restando la necessità che il soggetto in concreto chiamato a rispondere si sia visto contestare o notificare la violazione, essendo così messo in grado di far pervenire all autorità competente scritti a sua difesa, la legittimazione all opposizione appartiene ai soli soggetti in concreto destinatari del provvedimento sanzionatorio (nella specie, la suprema corte ha confermato la decisione di merito che, con riguardo alla opposizione al decreto con il quale il ministero del tesoro, su proposta della Consob, aveva irrogato una sanzione amministrativa pecuniaria a carico degli opponenti, nelle rispettive qualità, ingiungendo peraltro il pagamento, con obbligo di regresso verso i responsabili, alla società cui gli opponenti erano a vario titolo legati, aveva dichiarato il difetto di legittimazione degli opponenti stessi alla stregua del rilievo che costoro, sebbene individuati come autori delle violazioni contestate, non erano destinatari del decreto, che era stato infatti notificato alla sola società) (Cass. civ., sez. I, 22 dicembre 2004, n ; conforme Cass. civ., sez. lav., 19 settembre 2001, n ). La legittimazione a proporre opposizione contro l ordinanzaingiunzione irrogativa di sanzione amministrativa deriva, non già dall interesse di fatto che il soggetto ricorrente può avere alla rimozione del provvedimento (quale quello di sottrarsi all esercizio dell eventuale azione di regresso), bensì dall interesse giuridico alla rimozione di un provvedimento di cui egli sia destinatario, con la conseguenza che il vincolo di solidarietà, che esiste tra la persona

15 giuridica ed il proprio rappresentante, non comporta che essa possa considerarsi «interessata», a norma dell art. 22 l. n. 689 del 1981, a proporre opposizione avverso l ordinanza-ingiunzione emessa a carico del solo legale rappresentante, stante l autonomia delle posizioni dei soggetti obbligati in solido - nei confronti di ciascuno dei quali sussiste l obbligo della preventiva contestazione in funzione della successiva emissione dell ordinanza-ingiunzione - e l insussistenza di qualsiasi litisconsorzio necessario tra coobbligati solidali (Cass. civ., sez. I, 22 luglio 1996, n. 6573). In tema di infrazioni amministrative e con riguardo all obbligazione solidale dell imprenditore al pagamento della somma dovuta dal dipendente che ha commesso la violazione nell esercizio delle sue funzioni (art. 6, comma 3, l. 24 novembre 1981 n. 689), ove l autorità competente non faccia valere, nei confronti dell imprenditore, la responsabilità solidale - con la notificazione della contestazione della violazione e della successiva ordinanza-ingiunzione - l imprenditore non è legittimato a proporre opposizioni contro l ordinanza-ingiunzione notificata ai dipendenti (Cass. civ., sez. I, 11 gennaio 1995, n. 254). In tema di violazioni soggette a sanzioni pecuniarie amministrative, la responsabilità solidale della persona giuridica, ex art. 4, comma 3, l. n. 689 del 1981, in ordine alla somma dovuta dal suo rappresentante, autore dell illecito, non comporta che detta persona giuridica possa considerarsi «interessata», ai sensi dell art. 22, 1º comma, della stessa legge, a proporre opposizione contro l ordinanza-ingiunzione emessa a carico del solo rappresentante, attese l autonomia delle posizioni dei soggetti obbligati in solido - nei confronti di ciascuno dei quali sussiste l obbligo della preventiva contestazione (in funzione della successiva ordinanza-ingiunzione) - e l insussistenza di litisconsorzio necessario nelle obbligazioni solidali (Cass. civ., sez. lav., 6 febbraio 1992, n. 1318) (segue) E nel caso di fallimento del trasgressore sopravvenuto alla commissione della violazione amministrativa? In tema di sanzioni amministrative, il fallimento del trasgressore, sopravvenuto alla commissione della violazione amministrativa, non impedisce l emanazione dell ordinanza-ingiunzione di pagamento della sanzione pecuniaria, né la notifica del provvedimento al trasgressore medesimo, il quale è legittimato a proporre opposizione nonostante la sua dichiarazione di fallimento, posto che l art. 43 l.fall. prevede la perdita della sua legittimazione processuale solo per i rapporti compresi nel fallimento, mentre l ordinanza-ingiunzione è destinata a produrre effetti soltanto al di fuori del fallimento, quando il trasgressore sia tornato in bonis; il curatore del fallimento, a sua volta, è legittimato ad impugnare in via autonoma l ordinanzaingiunzione ove questa sia a lui notificata o quando l amministrazione intenda far valere il credito che ne deriva direttamente nei confronti della massa, senza assoggettarsi alle ordinarie regole concorsuali di insinuazione al passivo; in tali casi, l opposizione può essere svolta dal curatore medesimo al solo scopo di sollecitare la pronuncia di inefficacia del provvedimento nei confronti della massa concorsuale, non già per proporre una contestazione del merito della pretesa, non avendo il giudice dell opposizione titolo per giudicare del merito, riservato al giudice del fallimento, e difettando il curatore di interesse al riguardo (Cass. civ., sez. I, 8 luglio 2004, n ; conforme Cass. civ., sez. III, 18 maggio 2000, n. 6459) (segue) E nel caso di violazione commessa dal minore di 18 anni? In materia di sanzioni amministrative pecuniarie, nell ipotesi in cui l illecito sia attribuito ad un minore degli anni diciotto, soggetto alla potestà dei genitori, di esso possono essere chiamati a rispondere per fatto proprio (culpa in vigilando e/o in educando) i genitori medesimi; peraltro, ben può l autorità amministrativa procedente, sulla base delle valutazioni effettuate nel caso concreto, esercitare la pretesa sanzionatoria nei confronti di uno soltanto dei genitori, mediante l emissione della ordinanzaingiunzione di pagamento nei soli suoi confronti; in tal caso, legittimato a proporre opposizione avverso il provvedimento è soltanto il genitore che ne è il destinatario (Cass. civ., sez. I, 22 gennaio 1999, n. 572) Chi è il soggetto legittimato a contraddire nel giudizio di opposizione ad ordinanzaingiunzione? Nel giudizio di opposizione a ordinanza-ingiunzione, disciplinato dagli artt. 22 e 23 della legge n. 689 del 1981, l autorità che ha emesso l ordinanza-ingiunzione è la sola parte passivamente legittimata, e, in quanto tale, l unica legittimata ad impugnare la sentenza conclusiva del giudizio che l'abbia vista soccombente. (Nella specie, la S.C. ha confermato sul punto

16 Art. 22 PARTE I la pronuncia di difetto di legittimazione passiva emessa dal giudice di primo grado in relazione ad una opposizione ad ordinanza ingiunzione, pronunciata da una Regione nei confronti di una società per non aver rispettato l'obbligo di effettuare la trattenuta supplementare sul prezzo del latte, proposta oltre che nei confronti della Regione anche nei confronti della Agenzia di erogazioni in agricoltura - Agea) (Cass. civ., sez. II, 30 maggio 2007, n ). Nel giudizio di opposizione, ex artt. 22 e 23 l. n. 689 del 1981, l autorità che ha emesso il provvedimento sanzionatorio è legittimata passiva necessaria anche se instaurato a seguito di notifica della cartella o dell avviso di mora emessi dal concessionario della riscossione, poiché questi è un semplice adiectus solutionis causa e, come tale, non può essere considerato litisconsorte necessario, con la conseguenza che, di fronte a una opposizione proposta esclusivamente nei suoi confronti il giudice non è tenuto a integrare il contraddittorio nei confronti dell autorità che ha emesso il provvedimento sanzionatorio, ma deve dichiarare il difetto di legittimazione passiva; tuttavia, essendo la notifica del ricorso introduttivo eseguita dall ufficio del giudice ai sensi dell art. 23 l. n. 689 del 1981, l erronea indicazione del soggetto passivamente legittimato non può essere ascritta all opponente nei casi in cui egli ha effettuato delle indicazioni sulla base delle quali è possibile risalire automaticamente al soggetto legittimato (come nel caso in cui l opponente indichi l organo di polizia accertatore della violazione che ha redatto il verbale, consentendo così all ufficio di individuare nel ministro sovraordinato il soggetto a cui notificare l opposizione) (Cass. civ., sez. I, 20 ottobre 2006, n ). Nei giudizi di opposizione alle sanzioni amministrative irrogate ai sensi della l. 24 novembre 1981 n. 689, l ufficio provinciale dell industria, del commercio e dell artigianato (Upica) assume e conserva la legittimazione processuale a contraddire non soltanto per il giudizio di primo grado, ma per l intero arco del processo, e dunque anche per la fase d impugnazione; ne consegue che è inammissibile il ricorso per cassazione proposto dal Ministero delle attività produttive. (Enunciando il principio di cui in massima, la Corte ha peraltro riconosciuto l ammissibilità del ricorso del quale era stata investita, giacché l intestazione del medesimo al Ministero delle attività produttive - ufficio provinciale dell industria, del commercio e dell artigianato rendeva evidente che il detto ricorso era stato in realtà proposto dall Upica competente, pur sempre costituente, sul piano amministrativo, una articolazione del suddetto Ministero) (Cass. civ., sez. I, 18 maggio 2006, n ). Nel giudizio di opposizione a ordinanza-ingiunzione, disciplinato dagli artt. 22 e 23, l. n. 689 del 1981, l autorità che ha emesso l ordinanza-ingiunzione (nel caso di specie, la direzione provinciale del lavoro territorialmente competente) è la sola parte passivamente legittimata, e, in quanto tale, l unica legittimata ad impugnare la sentenza conclusiva del giudizio che l abbia vista soccombente (nella specie, la corte di cassazione ha affermato il difetto della legittimazione ad impugnare del ministero del lavoro e delle politiche sociali) (Cass. civ., sez. lav., 21 aprile 2005, n. 8316) Fattispecie applicative. Nel giudizio di opposizione a sanzione amministrava per violazione del divieto di importazione previsto dall art. 11 r.d.l. 14 novembre 1926, conv. in l. 7 luglio 1927 n. 1495, passivamente legittimato è il Ministro per il commercio con l estero, competente per la materia cui si riferisce la violazione, con la conseguenza che è nulla la notifica dell'atto introduttivo del giudizio effettuata all Avvocatura distrettuale dello Stato (Cass. civ., sez. trib., 18 giugno 2007, n ). In tema di sanzioni amministrative per violazioni del codice della strada, nel caso in cui venga proposta opposizione avverso il verbale di contestazione della violazione, la legittimazione passiva spetta all'amministrazione centrale dalla quale dipendono gli agenti che hanno accertato la violazione e quindi, qualora il verbale sia stato elevato dalla Polizia stradale, legittimato a resistere all opposizione è il Ministero dell interno; tuttavia, poiché nel procedimento di opposizione a sanzione amministrativa l obbligo di notificare il ricorso e il decreto di fissazione dell udienza al soggetto passivamente legittimato grava sull ufficio giudiziario adito, e non sulla parte, se anche il ricorrente nel proporre l opposizione abbia indicato erroneamente il soggetto cui notificare l'atto ciò non esime l 'ufficio giudiziario dall obbligo di identificare correttamente quest ultimo. Ne consegue che, qualora sia stato evocato erroneamente in giudizio un soggetto privo di legittimazione passiva, a causa di un errore della parte cui non abbia fatto seguito un intervento correttivo della cancelleria, l errore nella identificazione del legittimato passivo non si traduce nell inammissibilità del ricorso ma in un vizio della sentenza (Cass. civ., sez. II, 13 giugno 2007, n ). In tema di sanzioni amministrative per violazioni del

17 codice della strada, nel caso in cui venga proposta opposizione avverso il verbale di contestazione, la legittimazione passiva spetta all amministrazione centrale dalla quale dipendono gli agenti che hanno accertato l infrazione, sicché, qualora il verbale sia stato elevato dalla Polizia stradale, legittimato a resistere all'opposizione è il Ministero degli interni. Deriva da quanto precede che qualora il giudice di pace abbia indicato un organo errato per l avviso di udienza (nella specie: Comando di polizia stradale di Lodi, anziché Ministero dell'interno) la sentenza resa al termine di quel giudizio deve essere cassata e la causa va rimessa ad altro giudice di pace, per nuovo esame (Cass. civ., sez. II, 21 marzo 2007, n. 6688). Se è vero che, in tema di sanzioni amministrative irrogate per violazione al codice della strada, il mancato esercizio della facoltà di ricorrere al prefetto avverso il verbale di accertamento non preclude all interessato la possibilità di proporre direttamente opposizione dinanzi all autorità giudiziaria, non è, tuttavia, meno vero che, in tale caso, impugnandosi non l ordinanzaingiunzione prefettizia ma l originario verbale d accertamento e contestazione dell infrazione, la legittimazione passiva va riconosciuta alle singole amministrazioni locali, per i corpi dalle stesse dipendenti, o centrali, per i corpi statuali, cui appartengono i vari corpi autorizzati alla contestazione, in particolare: per la Polizia municipale, il Comune in persona del sindaco; per i carabinieri, il Ministero della difesa e, in alternativa, il Ministero dell interno, al quale l art. 11 cod. strad. attribuisce specifiche competenze in materia di circolazione stradale e ha il compito di coordinamento dei servizi di vigilanza sulla circolazione stessa, in persona dei rispettivi ministri; per la Polizia della strada, il medesimo Ministero dell interno (Cass. civ., sez. II, 10 gennaio 2007, n. 285). Nel giudizio di opposizione avverso i provvedimenti sanzionatori per violazioni della disciplina relativa agli assegni bancari e postali (artt. 28 e 29 del d.lgs. n. 507 del 1999, che hanno sostituito gli artt. 1 e 2 della legge n. 386 del 1990), unico legittimato passivo è il Prefetto, non soltanto per il giudizio di primo grado, ma per l intero arco del processo. (Nella specie, la S.C. ha dichiarato inammissibile il ricorso per cassazione proposto dal Ministero dell Interno avverso la sentenza emessa all esito del giudizio di opposizione svoltosi nei confronti del Prefetto) (Cass. civ., sez. I, 16 agosto 2006, n ). In materia di sanzioni amministrative, la legittimazione passiva nel giudizio di opposizione a cartella esattoriale, proposta ex art. 23 della legge n. 689 del 1981, e relativa ad un verbale di accertamento di violazione del codice della strada redatto dalla polizia municipale, appartiene al Comune. (Nella specie, la S.C. ha cassato con rinvio la sentenza del G.d.P. che aveva fatto notificare il ricorso e il decreto di fissazione dell udienza al prefetto determinando l erronea costituzione del rapporto processuale) (Cass. civ., sez. I, 11 agosto 2006, n ). In caso di opposizione proposta avverso il verbale di accertamento di violazione al codice della strada redatto da appartenenti all Arma dei Carabinieri, la legittimazione passiva nel relativo giudizio appartiene al Ministero dell interno, essendo a questa amministrazione centrale attribuite specifiche competenze in materia di circolazione stradale, nonché il compito di coordinare i servizi di polizia stradale, anche se espletati da organi appartenenti ad altre amministrazioni centrali (Cass. civ., sez. II, 4 agosto 2006, n ). In tema di opposizione ad ordinanza-ingiunzione emessa dal comandante della polizia municipale, la legittimazione passiva al relativo giudizio spetta al comune, quale autorità amministrativa di vertice da cui dipende l organo accertatore della violazione, nella persona del sindaco, quale organo cui spetta la rappresentanza dell ente; pertanto non è correttamente instaurato il rapporto processuale ove il giudice adìto abbia disposto che la comunicazione dell avviso di avvenuta fissazione di udienza venga effettuata direttamente nei confronti del comando della polizia municipale anziché del comune (Cass. civ., sez. II, 15 febbraio 2006, n. 3300). Nel giudizio di opposizione a cartella esattoriale, legittimi contraddittori sono soltanto l opponente e l ente impositore, giacché solo quest ultimo è titolare della situazione sostanziale dedotta in giudizio, e non anche il concessionario, il quale, in quanto soggetto destinatario solo del pagamento, non è contitolare del diritto di credito, la cui inesistenza costituisce l oggetto della domanda di accertamento (Cass. civ., sez. I, 21 dicembre 2004, n ). La capitaneria di porto, è priva di autonoma soggettività e di capacità di stare in giudizio in quanto mero ufficio periferico del ministero delle infrastrutture e dei trasporti, cui unicamente spetta, in persona del ministro pro tempore, di esprimere la volontà dell amministrazione nei confronti dei terzi; ne consegue che, ove in un giudizio di opposizione a sanzione amministrativa essa venga erroneamente evocata (nel caso, dalla cancelleria del tribunale), solamente se la

18 Art. 22 PARTE I notificazione dell opposizione venga effettuata al ministro competente presso la capitaneria di porto può rimanere configurabile l ipotesi dell irregolarità per errore di identificazione della persona (capitano del porto in luogo del ministro) sanabile ex art. 4 l. n. 260 del 1958; peraltro, l impugnazione proposta da parte del ministero costituisce, valendo a farla propria, ratifica della condotta processuale mantenuta dalla capitaneria, risultando conseguentemente ammissibile il ricorso per cassazione presentato pur senza avere tale articolazione centrale e sovraordinata partecipato al giudizio di merito (Cass. civ., sez. I, 26 ottobre 2004, n ). In tema di sanzioni amministrative per violazioni del cod. strad., nel caso in cui venga proposta opposizione avverso il verbale di contestazione della violazione, la legittimazione passiva spetta alle singole amministrazioni centrali cui appartengono i vari corpi di polizia abilitati alla contestazione, con la conseguenza che, ove il processo verbale sia stato elevato dai carabinieri, legittimato passivo a resistere all opposizione (e legittimato a ricorrere o a resistere nell eventuale successivo giudizio di cassazione) è il ministro dell interno (da cui dipende, ai fini considerati, il personale dell arma dei carabinieri) e non il prefetto (Cass. civ., sez. I, 17 settembre 2004, n ). In caso di opposizione proposta direttamente avverso il verbale di accertamento di infrazione del codice della strada redatto dalla polizia municipale, il ricorso deve essere promosso nei confronti del comune, con conseguente inesistenza della notifica dell atto introduttivo operata invece direttamente alla polizia municipale, essendo quest ultima un ufficio privo di legittimazione a contraddire, dovendosi d altra parte escludere che l individuazione dell autorità cui notificare l atto di opposizione debba essere effettuata dal cancelliere a norma dell art. 23, comma 2, l. 24 novembre 1981 n. 689, giacché spetta al ricorrente in opposizione indicare l autorità nei cui confronti esso promuove il giudizio (Cass. civ., sez. I, 27 agosto 2004, n ). OMISSIS 1. Opposizione ad ordinanza-ingiunzione. Sez. III - Le formule G.D.P. DI /TRIBUNALE DI (si noti che: a) la competenza generale è affidata al G.d.P. salvo i casi di competenza del Tribunale secondo i criteri di riparto per materia e per valore indicati nell art. 22-bis l. 689/1981; b) per entrambi gli uffici giudiziari la competenza per territorio si determina ai sensi dell art. 22 della l. 689/1981) Opposizione ad ordinanza-ingiunzione ex artt. 22 e ss. l. 24 novembre 1981, n. 689 Il Sig./la Sig.ra nato/a il e residente in via n rappresentato/a e difeso/a dall avv. (la nomina del procuratore legale non è obbligatoria: art. 23, co. 4, l. 689/1981) ed elettivamente domiciliato/a presso lo studio di quest ultimo/a in via n. giusta procura in calce al presente atto, espone quanto segue. - opponente - I) Fatto a) In data all opponente è stata contestata/notificata la seguente violazione da parte dell autorità addetta al controllo della violazione (v. art. 13 l. 689/1981) (: si indichi la violazione accertata nonché le circostanze dell evento) (doc. n. 1); l autorità procedeva altresì a sequestro cautelare (opzionale) ai sensi e con le modalità di cui all art. 13, co. 2, l. 689/1981; b) a seguito dell accertamento, l opponente, ai sensi dell art. 18, co. 1, l. 689/1981, presentava a (autorità competente di cui all art. 17, co. 1, l. 689/1981) memorie e documenti (eventualmente chiedendo di essere sentito) al fine di ottenere ordinanza di archiviazione (doc. n. 2); c) ciò nonostante l autorità rigettando l istanza di archiviazione, ha pronunciato, in data ordinanza-ingiunzione di pagamento per una somma pari ad Euro (doc. n. 3); con la medesima ordinanza l autorità disponeva la restituzione delle cose (eventualmente) sequestrate, ai sensi dell art.

19 18, co. 3, l. 689/1981 ovvero la confisca amministrativa ai sensi e secondo le modalità di cui all art. 20 l. 689/1981. II) Diritto a) L ordinanza-ingiunzione opposta risulta illegittima perché viziata. In particolare, si riscontrano i seguenti vizi: - omessa audizione della parte che ne abbia fatto richiesta ex art. 18, co. 1, l. 689/1981; - difetto assoluto di motivazione del provvedimento; - notificazione tardiva o viziata della violazione ex art. 14, co. 2, l. 689/1981; - notificazione tardiva (: dopo 5 anni dalla violazione) o viziata (: se non sanata dalla rituale e tempestiva opposizione) dell ordinanza-ingiunzione; - erroneo computo del quantum debeatur ; - nullità dell ordinanza-ingiunzione, per incompetenza (per materia) dell autorità che l ha emessa; - (nell ipotesi di violazione commessa dal soggetto minore degli anni 18) nullità dell ordinanza-ingiunzione emessa nei confronti dei soggetti responsabili della sorveglianza del minore degli anni 18 (dovendo essi rispondere per la violazione commessa dal minore, salva la prova di non aver potuto impedire il fatto, ai sensi dell art. 2 l. 689/1981), data la mancanza, nei loro confronti, del verbale sui fatti accertati e della successiva contestazione della violazione; b) nel merito, si adduce l insussistenza del fatto contestato perché (: indicare l assenza dei presupposti di diritto della violazione), ovvero la non congruità dell entità della sanzione rispetto alla violazione contestata; c) inoltre, l immediata esecuzione dell ordinanza-ingiunzione impugnata espone l opponente a grave pregiudizio perché (indicare i gravi motivi per la sospensione dell esecuzione, es.: indigenza, esposizione a procedure concorsuali ); d) infine, (nell ipotesi in cui le cose sequestrate non siano state restituite con l ordinanza ingiunzione opposta e non siano state confiscate, ex art. 18, co. 3, l. n. 689/81) l autorità non ha provveduto a restituire le cose sequestrate; ovvero (nell ipotesi in cui le cose sequestrate non siano state restituite con l ordinanza ingiunzione opposta, ex art. 18, co. 3, l. n. 689/81) l autorità ha disposto illegittimamente la confisca delle cose sequestrate, avendo provveduto all applicazione della sanzione amministrativa accessoria in violazione dell art. 20, co. 3 o 4, l. 689/1981; ovvero (nell ipotesi in cui non si sia provveduto a sequestro cautelare) l autorità ha disposto la confisca delle cose in violazione dell art. 20, co. 3 o 4, l. 689/1981. **** Tutto ciò premesso l opponente, come in epigrafe rappresentato, domiciliato e difeso, così rassegna le proprie CONCLUSIONI Voglia l Ill.mo Giudice adito, contrariis reiectis: a) annullare ovvero modificare relativamente al quantum debeatur, l ordinanza-ingiunzione di pagamento emessa in data da nei confronti dell odierno opponente; b) di conseguenza restituire le cose sequestrate e non confiscate con l ordinanza-ingiunzione opposta; ovvero annullare la confisca amministrativa delle cose; c) sospendere l esecuzione dell ordinanza-ingiunzione ricorrendo, ai sensi dell art. 22, ult. co., l. 689/1981, i gravi motivi. In ogni caso con vittoria di spese, onorari e diritti oltre ad I.V.A. e C.P.A. come per legge. In via istruttoria, ove necessario, si chiede fin da ora disporsi: - prova testimoniale anche senza formulazione di capitoli Si producono i seguenti documenti: - Verbale di accertamento dell infrazione; - Memorie e documenti ex art. 18 co. 1, l. n. 689/881; - Copia dell ordinanza-ingiunzione emessa; -.

20 Art. 22 PARTE I Ai sensi dell art. 10, ult. co., del D.p.r. 30 maggio 2002, n. 115, si dichiara che il presente giudizio è esente dal contributo unificato sulla base del combinato disposto di cui al co. 1 dell art. 10 D.p.r. 115/2002 e al X co. dell art. 23 l. 689/1981. Luogo e data Avv PROCURA Io sottoscritto/a Sig/Sig.ra nato/a a il residente in via n delego a rappresentarmi e difendermi nel presente giudizio, in ogni fase e grado, l avv conferendogli ogni più ampia facoltà di legge, compreso il potere di transigere, conciliare, rinunciare ad atti, chiamare in causa terzi, farsi sostituire, incassare e riscuotere somme e rilasciare quietanza. Eleggo, altresì, domicilio presso il suo studio in via n. Firma delegante Visto per autentica Firma Avv 2. Opposizione ad ordinanza che dispone la sola confisca amministrativa. G.D.P. DI /TRIBUNALE DI (si noti che: a) la competenza generale è affidata al G.d.P. salvo i casi di competenza del Tribunale secondo i criteri di riparto per materia e per valore indicati nell art. 22-bis l. 689/1981; b) per entrambi gli uffici giudiziari la competenza per territorio si determina ai sensi dell art. 22 della l. 689/1981) Opposizione ad ordinanza di confisca ex artt. 22 e ss. l. 24 novembre 1981, n. 689 Il Sig./la Sig.ra nato/a il e residente in via n rappresentato/a e difeso/a dall avv. (la nomina del procuratore legale non è obbligatoria: art. 23, co. 4, l. 689/1981) ed elettivamente domiciliato/a presso lo studio di quest ultimo/a in via n. giusta procura in calce al presente atto, espone quanto segue. - opponente - I) Fatto a) In data all opponente è stata contestata/notificata la seguente violazione da parte dell autorità addetta al controllo della violazione (v. art. 13 l. 689/1981) (: si indichi la violazione accertata nonché le circostanze dell evento) (doc. n. 1); l autorità procedeva altresì a sequestro cautelare (opzionale) ai sensi e con le modalità di cui all art. 13, co. 2, l. 689/1981; b) a seguito dell accertamento, l opponente, ai sensi dell art. 18, co. 1, l. 689/1981, presentava a (autorità competente di cui all art. 17, co. 1, l. 689/1981) memorie e documenti (eventualmente chiedendo di essere sentito) al fine di ottenere ordinanza di archiviazione (doc. n. 2); c) ciò nonostante l autorità rigettando l istanza di archiviazione, ha pronunciato, in data ordinanza-ingiunzione di pagamento per una somma pari ad Euro (doc. n. 3) e successivamente disponeva la confisca amministrativa delle cose (eventualmente) sequestrate ai sensi e secondo le modalità di cui all art. 20 e 21 l. 689/1981 (doc. n. 4); ovvero l autorità disponeva la sola confisca amministrativa delle cose, ai sensi dell art. 20, co. 4, e 21, co. 1 e 2, l. 689/1981. II) Diritto a) L ordinanza di confisca opposta risulta illegittima perché viziata. In particolare, si riscontrano i seguenti vizi: - appartenenza dei beni confiscati ad un soggetto diverso dall effettivo proprietario del bene colpito; - ; b) nel merito, si adduce l insussistenza dei presupposti richiesti dalla legge per procedere alla confisca amministrativa, quali specificati dagli artt. 20 e 21 l. 689/1981 perché (: indicare l assenza degli stessi); c) inoltre la misura cautelare del sequestro, disposto ai sensi dell art. 13, co. 2, l. 689/1981, è illegittima perché (: indicare i motivi di illegittimità della misura). ****