Confederazione Italiana Dirigenti e Alte Professionalità

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1 CONTRIBUTO PROFESSIONALE SCUOLA, PON E COSTI STANDARD Anche le scuole, si pensi ad esempio ai progetti PON e POIN FESR, potrebbero essere interessate alle recenti novità sulla determinazione dei costi standard dei lavori pubblici. Infatti, con la diffusione di un apposito Documento di consultazione, l Authority (Autorità di Vigilanza sui Contratti Pubblici) ha avviato un complesso lavoro per la determinazione dei costi standard sui lavori pubblici. La conoscenza del costo standard è un elemento a cui le scuole coinvolte in appalti pubblici, dovrebbero fare riferimento in applicazione del Decreto Legislativo 12 aprile 2006, n. 163 "Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE". Si evidenzia, tuttavia, che le direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE stanno subendo una complessa riforma avviata, lo scorso 20 dicembre, dalla Commissione europea. Le proposte della Commissione realizzeranno alcuni importanti obiettivi dell Atto per il Mercato Unico e daranno attuazione alla revisione ed ammodernamento del quadro normativo degli appalti pubblici che, nella forma della cosiddetta co-decisione, il Consiglio dei Ministri ed il Parlamento dell Unione dovrebbero adottare entro la fine del Al di là delle novità che ci coinvolgeranno nel prossimo futuro, oggi, la conoscenza del costo standard ci porta a collegarci all art. 89 del D. Lgs n. 163/2006 (Strumenti di rilevazione della congruità dei prezzi) soprattutto quando il Codice dispone che "al fine di stabilire il prezzo base nei bandi o inviti bisogna valutare la convenienza o meno dell'aggiudicazione. Si pensi quanto l argomento sia rilevante per quelle scuole delle regioni Calabria, Campania, Puglia e Sicilia, coinvolte in progetti PON e POIN FESR, finalizzati alla riqualificazione degli edifici scolastici, alla messa in sicurezza, al miglioramento dell attrattività degli spazi, alla dotazione di impianti sportivi e soprattutto all accessibilità degli stessi luoghi scolastici. In questi ultimi anni, infatti, numerose istituzioni scolastiche statali di Primo e Secondo Ciclo del SUD Italia, unitamente agli Enti Locali (Comuni e Province) proprietari degli edifici adibiti a sede scolastica, sono state e continuano ad esserlo direttamente interessate a lavori pubblici in adesione a una vasta schiera di bandi promossi congiuntamente dal Ministero dell'istruzione e dal Ministero dell'ambiente. Così, nell'ambito dell'attività di regolazione del mercato degli appalti pubblici e sul filo conduttore della collaborazione e dell ascolto delle istanze degli operatori del mercato e delle pubbliche amministrazioni interessate, l'avcp, facendo riferimento al proprio Regolamento (G.U. n. 243 del 18 ottobre 2011), ha proposto una iniziativa di consultazioni on line, che sarà attiva fino all 8 giugno L obiettivo è quello di acquisire osservazioni e proposte su temi di particolare rilevanza per il settore dei contratti pubblici. Le osservazioni sul documento dovranno pervenire all'autorità esclusivamente mediante la compilazione di 1

2 un modello formato.pdf, reperibile sul sito dell AVCP, in cui oltre ai consueti estremi identificativi è possibile inserire di un testo libero fino a battute. I contributi saranno oggetto di pubblicazione sul sito dell Autorità, in forma non anonima, salvo che vengano evidenziate motivate esigenze di riservatezza. Consultazione, dunque, che potrebbe coinvolgere a buon titolo anche le scuole, in qualità di amministrazioni pubbliche (comma 2 dell'art. 1 del D. Lgs. 30 Marzo 2001, n. 165), spesso interessate da Appalti pubblici. L'AVCP è un organo collegiale che vigila sul rispetto delle regole che disciplinano la materia dei contratti pubblici ed è dotata di indipendenza funzionale, di giudizio, di valutazione e di autonomia organizzativa. Nel contesto che stiamo trattando è opportuno precisare che scopo della consultazione è quello di: definire le finalità e l'utilizzo dei costi standard ed il loro impatto sulle stazioni appaltanti e sulle imprese; individuare l'elenco delle tipologie di opere e i parametri di riferimento oggetto di costo standard; stabilire la metodologia per definire il costo standard e la relazione di quest'ultimo con i prezzari di riferimento; conoscere le eventuali esperienze internazionali. Nel Codice dei contratti pubblici, all'articolo 7, comma 4, lettera b), è previsto che l'osservatorio dei contratti pubblici determini annualmente i costi standard per tipo di lavoro in relazione a specifiche aree territoriali facendone oggetto di una specifica pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale. Nella determinazione dei costi standardizzati va ovviamente tenuto in considerazione il costo del lavoro, determinato dal Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale. Tale compito richiede preliminarmente l'individuazione di una metodologia che consenta agevolmente l'espletamento delle attività con una cadenza annuale. Intanto va evidenziato che la determinazione dei costi standard va effettuata per tipologia di opera e di conseguenza richiede l individuazione di un parametro significativo che identifichi nel suo complesso la categoria, in relazione alla sua destinazione d uso. Per esempio, per quanto riguarda le scuole questo parametro potrebbe essere il numero di classi o per i convitti il numero di posti letto e il numero di vani o di metri quadrati nel caso dell edilizia residenziale. L AVCP, nella Proposta metodologica Allegato1 (La determinazione dei costi standardizzati per i lavori pubblici: una proposta metodologica basata sulle incidenze percentuali delle componenti di lavorazioni prevalenti), pone in essere alcuni esempi di determinazione dei parametri facendo un chiaro riferimento alle istituzioni scolastiche. Dopo aver precisato, che il parametro di riferimento di alcune tipologie di opere è un variabile discreta (cioè è una variabile che assume valori numerici all interno di intervalli predefiniti.) porta come esempio il caso di un liceo. Così, l AVCP sottolinea che nel caso di un liceo si possono trovare scuole di 5, 10, 15 o 20 classi e non scuole con 6, 12 e 17 classi. Il passaggio da una classe di valori all altra può comportare la costruzione di ulteriori laboratori di uso comune o di altre strutture comuni (per 2

3 esempio, una palestra può essere sufficiente per 15 classi, ma se si costruisce una scuola con 20 classi è necessario costruire 2 palestre, ecc.) In relazione alle diverse tipologie di opere, i costi standard assumono un particolare spessore per la programmazione della spesa da parte delle amministrazioni pubbliche. Nel caso dei citati progetti PON- FESR (programma operativo nazionale) e POIN- FESR (programma operativo interregionale) sono le Istituzione scolastiche che, congiuntamente agli enti Enti Locali Proprietari, presentano la propria candidatura per la realizzazione di piani di intervento. La competenza della gestione delle risorse per la realizzazione degli interventi è attribuita alle Scuole, rappresentate dai Dirigenti scolastici, perché sono esse stesse le destinatarie dei fondi anche se, lo ribadiamo, è richiesta la cooperazione degli Enti Locali sulla base di accordi ai sensi dell'art. 15 della legge n. 241/90. L accordo in parola ha ad oggetto lo svolgimento di attività di interesse pubblico comune. Le attività di interesse comune possono riguardare anche attività materiali da svolgere nell espletamento di un pubblico servizio e direttamente in favore della collettività (C.d.S. Sez. IV, 8 aprile 2002, N. 1902). Nel caso dei PON - FESR, l interesse pubblico comune si identifica nell'interesse al miglioramento dell'efficienza e della qualità del servizio pubblico del sistema istruzione, il quale rientra nelle competenze dell Ente Locale Proprietario (in quanto proprietario e soggetto preposto alla cura delle strutture scolastiche) e dell Istituzione Scolastica (la quale persegue istituzionalmente l'efficienza del servizio istruzione). Tra l altro gli Enti Locali, in qualità di proprietari degli immobili adibiti ad uso scolastico presenti sul territorio, hanno una visione più amplia delle relative problematiche e delle emergenze e pertanto possono individuare gli interventi che devono essere proposti in via prioritaria. Inoltre, è ovvio che la realizzazione dei lavori pubblici postula l ottenimento dei necessari nulla osta da parte dei Comuni e delle Province e la partecipazione dei medesimi almeno alla fase di collaudo dei lavori. Tutto questo per dire che le istituzioni scolastiche, coinvolte direttamente in progetti infrastrutturali, pur avvalendosi della pregnante cooperazione degli enti territoriali, non devono solo teoricamente esserne informati, ma devono adottare la normativa in materia di appalti pubblici dove anche la conoscenza del costo standard ha un rilievo che andremo man mano ad esplicitare. Un tema che indubbiamente contempla un quadro giuridico e tecnico estremamente complesso ed articolato. Ai fini della realizzazione degli interventi, le istituzioni scolastiche, in primo luogo devono rispettare gli orientamenti comunitari in materia di appalti di lavori pubblici, potendosi in caso contrario incorrere in meccanismi sanzionatori che si risolvono, nei casi ad esempio dei PON FESR, nella restituzione della risorse assegnate. 3

4 Gli appalti pubblici sono contratti a titolo oneroso, stipulati per iscritto tra una stazione appaltante o un ente aggiudicatore ed uno o più operatori aventi ad oggetto l esecuzione di lavori, la fornitura di prodotti la prestazione di servizi, funzionali al raggiungimento dei propri scopi istituzionali. Entrano così in gioco anche i costi standard, intesi come costi di costruzione di riferimento per la realizzazione di opere pubbliche, la cui determinazione permette di razionalizzare e controllare la spesa pubblica nel settore degli appalti. Il D. Lgs. 163/2006 (Codice degli Appalti), all art. 7, comma 4 lett. B, prevede che l Osservatorio dei Contratti determini e pubblichi annualmente su Gazzetta Ufficiale i costi standardizzati, definiti per tipologia di opera e per area territoriale. L AVCP (Autorità di Vigilanza sui Contratti Pubblici) ha messo a punto, in passato, un documento per indicare una facile metodologia di determinazione di tali costi. Precisiamo che per ogni singolo intervento da realizzarsi mediante un contratto pubblico, ai sensi dell art. 10 del D. Lgs. 163/2006, le amministrazioni aggiudicatici (le scuole ad esempio) nominano, ai sensi della legge 7 agosto 1990, n. 241, un responsabile del procedimento, unico per le fasi della progettazione, dell affidamento, dell esecuzione. Per le scuole sarà il Dirigente Scolastico ad assegnare a sé o ad altro dipendente addetto, la responsabilità dell'istruttoria e di ogni altro adempimento relativo al singolo procedimento nonché, eventualmente, dell adozione del provvedimento finale. In base art. 6 del Codice dei Contratti, tra le tante funzioni attribuite all Autorità, troviamo anche quella di vigilare sull'osservanza della legislazione per verificare la regolarità degli affidamenti e l'economicità di esecuzione dei contratti, accertando che da questi non derivi pregiudizio per il pubblico erario. Così, i costi standard, delle diverse tipologie di opere, assumono una particolare rilevanza per la programmazione della spesa da parte delle amministrazioni pubbliche. Il quadro economico di un progetto di opera pubblica consta essenzialmente di due sezioni: 1) la somma dei lavori a base d asta; 2) le somme a disposizione dell amministrazione (stazione appaltante). Con riferimento ai lavori a base d asta gli stessi corrispondono ai costi previsti dalla sommatoria delle lavorazioni indicate in dettaglio nell elaborato progettuale denominato computo metrico estimativo, il documento attraverso la cui compilazione si perviene a definire il costo di costruzione di un'opera edilizia. Le somme a disposizione dell amministrazione riguardano, invece, tipologie di spesa sulle quali non si applica il ribasso d asta. Il ruolo del costo standard, tuttavia, non si esaurisce con la programmazione poiché potrebbe essere utilizzato dalle stazioni appaltanti per differenti finalità. 4

5 Il costo standard potrebbe essere preso anche in considerazione come valore di riferimento per valutare la congruità delle offerte in sede di gara da parte delle stazioni appaltanti. Infatti, sulla valutazione dell anomalia dell offerta, spetta alla stazione appaltante svolgere il giudizio tecnico sulla congruità, serietà, sostenibilità e realizzabilità dell offerta (si veda il parere di Avcp n. 56/2009). Non a caso la Commissione Europea, in merito alle irregolarità nei criteri utilizzati per l aggiudicazione degli appalti pubblici rilevate all esito delle missioni di audit svolte nel 2007 (aventi ad oggetto gli interventi strutturali della programmazione 2000/2006,) tra i rilievi pone l accento sulle procedure di assegnazione con offerte anormalmente basse. Si rammenta che sulla valutazione dell anomalia dell offerta, spetta alla stazione appaltante svolgere il giudizio tecnico sulla congruità, serietà, sostenibilità e realizzabilità dell offerta (si veda il parere di Avcp n. 56/2009). Le stazioni appaltanti hanno, sempre, l obbligo di valutare che il valore economico offerto sia adeguato e sufficiente rispetto al costo del lavoro. La ratio del comma 3-bis dell articolo 86 del decreto legislativo n. 163/2006 è quella di garantire maggiormente il rispetto, da parte degli operatori economici e delle stazioni appaltanti, della normativa che ovviamente ha l obiettivo di tutelare i lavoratori, sia con riferimento alla retribuzione, sia alla sicurezza (cfr. parere Avcp n. 105/2009). Si capisce, allora, quanto il Documento di consultazione Pubblica, diffuso nei mesi scorsi dall AVCP, sia importante al fine di determinare i costi standard per tipologia di opera e per area territoriale che agevolino le amministrazioni pubbliche, e quindi tra esse anche le istituzioni scolastiche coinvolte in progetti infrastrutturali come i PON e POIN FESR, in materia di appalti pubblici. Ceglie Messapica, Agata Scarafilo Direttore SGA Giornalista/pubblicista Dirigente Anquap Brindisi RIFERIMENTI NORMATIVI: D.Lgs. 12 aprile 2006, n.163 Direttiva 2004/17/CE Direttiva 2004/18/CE C. d S. Sez. IV, 8 aprile 2002, N.1902 D. Lgs. 30 marzo 2001, n. 165 Legge 7 agosto 1990, n. 241 NOTE, PARERI E REGOLAMENTI Regolamento AVCP ( G.U. n. 243 del 18 ottobre 2011) Parere AVCP n. 105/2009 Parere AVCP n. 56/2009 5