L ammissibilità dei referendum sulla fecondazione assistita

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1 Radicali italiani e l Associazione Luca Coscioni, promotori del referendum di abrogazione totale della legge sulla fecondazione assistita e co-promotori degli altri quesiti di abrogazione parziale della legge, hanno organizzato il Convegno: L ammissibilità dei referendum sulla fecondazione assistita Roma, 10 dicembre 2004, ex Hotel Bologna, Via di S. Chiara 5 Introduzione: Michele Ainis, università di Teramo I sessione: Il modello costituzionale, la giurisprudenza della Corte, il sistema politico Presiede: Lorenza Carlassare, università di Padova Sono intervenuti: Paolo Armaroli, università di Genova Gaetano Azzariti, università di Roma «La Sapienza» Paolo Carnevale, università di Roma Tre Stefano Ceccanti, università di Roma «La Sapienza» Alfonso Di Giovine, università di Torino Roberto Nania, università di Roma «La Sapienza» Giulio Salerno, università di Macerata Cesare Pinelli, università di Macerata II sessione: Il giudizio sull ammissibilità dei referendum abrogativi della legge n. 40 Presiede: Sergio Panunzio, università di Roma «Luiss» Sono intervenuti: Agatino Cariola, università di Catania Claudio Chiola, università di Roma «La Sapienza» Tommaso Frosini, università di Sassari Michela Manetti, università di Siena Stelio Mangiameli, università di Teramo Andrea Morrone, università di Bologna Nicolò Zanon, università di Milano Relazione di sintesi: Gaetano Silvestri, università di Messina 1

2 Manifesto per i referendum sulla fecondazione assistita Il giudizio sull ammissibilità dei referendum abrogativi della legge n. 40 che la Corte costituzionale esprimerà nel prossimo mese di gennaio ha una portata ben più estesa di questa occasione contingente. In primo luogo perché esso segna un ritorno alle origini dell esperienza referendaria, attraverso la richiesta di abrogazione totale della legge sulla procreazione medicalmente assistita: né più né meno di quanto accadde nel 1974 con il divorzio, anch esso peraltro introdotto da una disciplina normativa di poco precedente al referendum. In secondo luogo perché il quesito totale è anche il più fedele al modello disegnato dai costituenti, dato che l art. 75 Cost. lo prevede come regola, riservando uno spazio complementare all abrogazione popolare delle singole parti di una legge. In terzo luogo perché sull originario nitore del modello si è poi innestata una giurisprudenza costituzionale variabile e volubile, che ha destituito di ogni certezza l istituto, come osserva pressoché all unisono la dottrina giuridica italiana: sicché alla Corte s offre adesso l opportunità di restituire ordine, e chiarezza, e capacità di previsione alla sua giurisprudenza. In quarto luogo perché tale opportunità non cade su una scelta normativa di dettaglio né su una questione puramente tecnica, bensì investe un grande dilemma etico, corrispondendo perciò e rivitalizzandola alla vocazione primaria del referendum abrogativo. In quinto luogo perché il ruolo di quest istituto, la sua valenza antagonista e di controllo rispetto alle decisioni della maggioranza di governo, indubitabilmente si rafforza nell era del maggioritario, dove le minoranze parlamentari hanno poco spazio per influire sull attività legislativa, e dove quindi l estremo appello al popolo diventa il più potente antidoto contro i rischi di una «dittatura della maggioranza». La seconda scheda, insomma, soprattutto oggi pesa non meno della prima: ed è un comune impegno politico, giuridico e civile permettere al corpo elettorale di votarla. MICHELE AINIS 2

3 Vorrei iniziare ringraziando i molti colleghi che sono convenuti in questa sala da un po'tutte le università italiane (in particolare, Sergio Panunzio). La loro presenza testimonia la vitalità d'una lezione che a suo tempo avevo ricevuto dal mio Maestro, Temistocle Martines: e cioè che il mestiere di costituzionalista non può mai disgiungersi da un impegno - di più: da una passione civile che almeno in potenza ci distingue dagli altri cultori del diritto, dato che il nostro campo di ricerca coincide con il governo della cosa pubblica, e dunque con un codice di regole the tende e pretende d'imporsi alla politica. Ma forse il modo migliore è cominciare da dove ci eravamo lasciati: dal convegno di palazzo San Macuto di 5 anni fa, anche allora alla vigilia di un'importante scadenza referendaria. Quel convegno s'intitolava Tornare alla Costituzione, e nella sua relazione introduttiva Vincenzo Caianiello ne aveva delineato il profilo con queste espressioni: «Quando diciamo che bisogna tornare alla Costituzione, dobbiamo per prima cosa renderci conto che essa non costituisce qualche cosa di marginale nella vita del Paese bensì l'essenza stessa della vita sociale per cui è indispensabile esaltarla come valore in sé». E aggiungeva: «I continui messaggi di "grandi riforme" diffondono la convinzione che la Costituzione che abbiamo sia inadatta a regolare la nostra vita sociale». E però è vero il contrario, diceva Caianiello; alla luce di tutta la nostra vicenda repubblicana, «deve parlarsi piuttosto di una Costituzione inattuata, nella speranza di far comprendere che l attuale disordine delle istituzioni deriva non da una intrinseca inidoneità della Carta fondamentale del 1948 a scandirne il cammino, bensì da una voluta intenzione di non farla funzionare». Da quell'insegnamento si può oggi trarre una triplice premessa. Primo. Nel modello costituzionale il referendum è la regola, l'inammissibilità costituisce l eccezione. Sono andato a rileggermi il primo commentario alla Costituzione italiana, quello pubblicato nel 1949 a cura di Baschieri, Bianchi D'Espinosa a Giannattasio, e introdotto da una prefazione di Piero Calamandrei: un testo scritto quando ancora la storia del referendum era tutta da scrivere. E in quel testo, a pag. 300, veniva prospettata una lettura talmente rigorosa dei limiti di ammissibilità da portare poi alla conclusione che il referendum possa indirsi anche sulle leggi costituzionali, poiché l art. 75 Cost. non le esclude espressamente. Tutto l'opposto di ciò che è poi avvenuto in seguito, dato che dagli anni Settanta in poi il solo partito radicale ha promosso 89 iniziative referendarie e se ne è viste respingere dalla Corte 45, più della metà. Tutto l opposto - bisogna inoltre aggiungere - di quanto accade nelle altre grandi democrazie contemporanee, dove l appello al popolo costituisce un dato fisiologico, una normale cadenza della vita politica. Lo scorso 2 novembre 120 milioni di americani hanno rieletto Bush come loro presidente; ma nello stesso giorno hanno anche votato 163 proposte referendarie in 34 Stati. E fra i temi sul tappeto campeggiava la libertà di ricerca sugli embrioni, approvata a larga maggioranza dagli elettori della California; né più né meno di quanto hanno poi deciso il 28 novembre gli elettori svizzeri, licenziando con il 66,4% dei voti favorevoli un referendum del medesimo tenore. Secondo. Da ciò deriva che i limiti al referendum sanciti dall'art. 75 Cost. devono intendersi di stretta interpretazione, e sono dunque insuscettibili di applicazione analogica al di fuori dei casi testualmente previsti, in base a un triplice argomento: a) per il linguaggio adoperato dal costituente, poiché l art. 75 Cost. - a differenza di quasi tutte le altre norme costituzionali - non ricorre a espressioni indeterminate o a "concetti valvola", ma individua in modo univoco e preciso le fattispecie sottratte a referendum; b) perché le leggi richiamate dall'art. 75 Cost. compongono un elenco particolarmente circoscritto, ancora una volta a differenza di altre disposizioni costituzionali inclusive o preclusive, com'è ad esempio quella contenuta nell'art. 72, comma 4, Cost.; c) per ragioni generali e sistematiche, derivanti dalla collocazione del referendum nel sistema delle fonti e dal suo legame con il principio della sovranità popolare, di cui costituisce un'espressione tra le più significative, ed anzi forse la maggiore. Quest'ultimo punto merita una sottolineatura. Sia la Cassazione che il Consiglio di Stato hanno sancito a più riprese l esistenza di un diritto costituzionalmente garantito in capo ai promotori di referendum regionali (Cass. civ., sez. un., 28 ottobre 1998, n ; Cass. civ., sez. un., 6 giugno 1994, n. 5490; Consiglio di Stato, sez. IV, 22 3

4 marzo 1993, n. 328). A sua volta la Corte costituzionale ha riconosciuto la qualità di potere dello Stato al comitato promotore (ord. n. 17 del 1978 e sent. n. 69 del 1978). La stessa Corte ha circoscritto l attività parlamentare nelle more d'una consultazione popolare, limitandone il raggio d'escursione alle sole leggi che riflettano l oggetto della richiesta referendaria (v. ancora la sent. n. 69 del 1978, sull'illegittimità parziale dell'art. 39 della legge n. 352 del 1970). Più in generale, dal tessuto costituzionale si ricava un favor verso il referendum, come strumento di democrazia diretta a valenza antagonista a di controllo rispetto alle decisioni della maggioranza di governo; ed è appena il caso d'osservare che tale valenza si rafforza nell'epoca del maggioritario, perché i sistemi maggioritari tolgono giocoforza spazio all'azione delle minoranze in Parlamento, e perché dunque essi sono sempre esposti ai rischi di una «dittatura della maggioranza». Come recita il manifesto di questo convegno, la seconda scheda oggi pesa non meno della prima: è un antidoto, un anticorpo contro i pericoli della democrazia maggioritaria. Terzo. Sennonché sul modello costituzionale, e sulle ragioni che qui e oggi lo rendono quantomai cogente, si è poi innestata una giurisprudenza costituzionale ondivaga ed incerta, spesso contraddittoria, e dunque sostanzialmente imprevedibile nei suoi singoli sviluppi; ciò che peraltro viene ormai riconosciuto da tutta la dottrina costituzionalistica, senza eccezione alcuna (v. in ultimo A. Barbera a A. Morrone, La Repubblica dei referendum). Conviene allora dirlo con chiarezza: il prossimo giudizio di ammissibilità offre alla Corte un'occasione irripetibile per mettere ordine nella sua giurisprudenza, per restituirle un qualche grado di certezza. Anche perché il quesito d'abrogazione totale della legge 40 segna un ritorno alle origini della vicenda referendaria, sposta le lancette del nostro orologio costituzionale al 1974, quando gli italiani votarono il referendum sul divorzio, dopo uno scrutinio di ammissibilità celebrato dalla Corte senza aggiungere altri limiti a quelli posti dai costituenti. Ieri il divorzio, oggi la fecondazione assistita: nell'uno e nell'altro caso un grande dilemma etico, sul quale gli elettori hanno titolo a decidere come e più dei loro rappresentanti in Parlamento. Sulla scorta di queste coordinate concettuali - e dunque con un metodo ancorato all'interpretazione letterale della Costituzione, alla Costituzione scritta, contro le deformazioni introdotte dalla prassi - è dunque possibile misurare l ammissibilità dei referendum chiesti per abrogare in tutto o in parte la legge 40, che disciplina la procreazione medicalmente assistita. Prima domanda: questi referendum si infrangono contro l uno o l altro dei tre limiti testuali indicati nell'art. 75 Cost.? Evidentemente no, a meno che non si consideri il divieto di sperimentazione sull'embrione come una legge di amnistia verso gli embrioni. Sappiamo tuttavia che la Corte - a partire dalla sentenza 16/1978 ha escluso l ammissibilità delle leggi «strettamente connesse» a quelle menzionate dai costituenti, e sappiamo inoltre che questo criterio estensivo rende inammissibili le leggi di esecuzione degli accordi internazionali. Sappiamo infine che nel 1981 il criterio in questione è stato dilatato ulteriormente dalle leggi di esecuzione in senso stretto a quelle comunque collegate all'ambito di operatività dei trattati, azzerando nella fattispecie la consultazione referendaria sulle droghe e sulle centrali nucleari. Ne deriva che per il legislatore i trattati internazionali sono ormai più vincolanti della Costituzione stessa, come a suo tempo era stato osservato da Modugno; continuando su questa falsariga, può inoltre derivarne la liquidazione definitiva del referendum, dato che nell'attuale stadio del processo di integrazione europea le direttive comunitarie coprono pressoché ogni campo della legislazione, e dato dunque che l intera legislazione nazionale dovrebbe reputarsi inabrogabile per via referendaria. Come che sia, alla luce della giurisprudenza costituzionale un primo punto di frizione concerne l impatto dei referendum sulla Convenzione di Oviedo (Convenzione sui diritti dell'uomo a la biomedicina), resa esecutiva in Italia con legge 28 marzo 2001, n Questo perché l art. 18, co. 2, della Convenzione vieta di costituire embrioni a fini di ricerca, e perché dal canto suo la legge 40 4

5 (all'art. 13) parrebbe ripetere il divieto pari pari. Vanno formulate tuttavia tre distinte osservazioni. Primo: il divieto di costituire embrioni a fini di ricerca si presta a letture assai meno rigide di quelle praticate dalla legge 40: vari commentatori infatti ne hanno proposto un'interpretazione restrittiva, circoscrivendone il raggio d'escursione alla sola ricerca di base, ma non anche alla ricerca mirata ad applicazioni terapeutiche (Ceccanti e, nella letteratura tedesca, M. Herdegen). Secondo: diversi articoli della Convenzione sono autoapplicativi, e dunque non verrebbero travolti dall eventuale abrogazione della legge 40: è il caso per es. del divieto di usare il corpo umano come fonte di profitto, o di discriminare gli individui a causa del loro patrimonio genetico. Terzo (ed è l argomento decisivo): la stessa legge 40 contrasta con la Convenzione di Oviedo. E infatti l art. 6, co. 3, della legge dispone l obbligo di trasferimento dell embrione o degli embrioni anche quando ne siano state accertate anomalie, senza che la donna vi si possa rifiutare; esso quindi viola l art. 5 della Convenzione, che sancisce viceversa il principio generale del consenso sugli interventi sanitari, e riconosce espressamente la facoltà di ritirare «in qualsiasi momento» il consenso già prestato (Manetti). In conclusione, l abrogazione referendaria della, legge 40 non vale a disattendere un impegno internazionale dello Stato, ma al contrario serve a rispettarlo. C'è poi il secondo parametro di ammissibilità introdotto dalla Corte, attinente questa volta alla chiarezza del quesito, e dunque alla possibilità che dev'essere sempre garantita agli elettori di scegliere fra due alternative (il «si» o il «no» all'abrogazione) nettamente delineate, nella logica che le ispira e negli effetti normativi che concretamente ne derivano. Questo parametro è anche il più insidioso, non foss'altro perché la Corte lo ha spesso usato come un corpo contundente per demolire i referendum, e perché nella giurisprudenza costituzionale esso è stato declinato in varia guisa, scomponendosi in una quantità di sottocriteri: chiarezza come omogeneità; come univocità; come completezza; come esaustività; come razionalità; come semplicità; come congruenza in relazione al fine perseguito dal comitato promotore. Sicché la seconda domanda è questa: è ammissibile - in via generale a alla stregua del canone di chiarezza - sottoporre a voto popolare un'intera legge, posto che al suo interno giocoforza si rinvengono disposizioni plurime, rispetto alle quali l elettore potrebbe ben assumere valutazioni diversificate? Ed è ammissibile nel caso specifico della legge sulla fecondazione assistita? A questa domanda si può e si deve dare una risposta affermativa, sulla scorta di 5 argomenti. Nell'ordine: Primo. A norma dell'art. 75 Cost., i promotori possono richiedere l abrogazione «totale o parziale» di una legge o di un atto avente forza di legge. Nel testo della Costituzione italiana, e nel dibattito che in Assemblea costituente ne precedette l approvazione, non v'è dunque traccia della possibilità di espellere singole parole della legge, secondo la tecnica del "ritaglio" che ha poi innervato la prassi dei referendum manipolativi, e in sostanza propositivi. Nel modello costituzionale c'è spazio viceversa per il solo referendum abrogativo, e tale referendum non può che chiedersi sull'intero corpo della legge, fatto salvo il caso in cui la legge stessa si articoli in oggetti distinti e reciprocamente autonomi. Sennonché quest'ultima evenienza rappresenta a sua volta una degenerazione rispetto agli standard di buona tecnica legislativa, i quali presuppongono che a ogni legge corrisponda un'unica materia regolata (cito per tutti Pagano, Introduzione alla legistica). In altri termini, sia il fenomeno dei referendum propositivi, sia il fenomeno delle "leggi omnibus" (quali ad esempio quelle finanziarie, o come in molti casi le leggi di conversione dei decreti legge), costituiscono l effetto di prassi distorsive a deformanti: ne deriva che l abrogazione parziale ha carattere eccezionale e residuale, mentre la regola imporrebbe di sottoporre a referendum interi blocchi normativi, o per meglio dire interi atti normativi. Regola è insomma l abrogazione totale della legge per via referendaria, mentre l abrogazione parziale rimane un'eccezione, un'ipotesi limitata e limitante. Secondo. Anche quando la legge affastelli in un unico corpo normativo oggetti eterogenei, non ne deriva affatto l impossibilità di abrogarla per intero attraverso un referendum. In caso contrario, 5

6 infatti, ne scaturirebbe la paradossale conseguenza che il cattivo legislatore, il legislatore che detta normative slegate ed incoerenti, finirebbe in questo modo per sottrarle alla mannaia del referendum. Ne deriverebbe inoltre l ulteriore (e altrettanto paradossale) conseguenza the lo strumento referendario possa perdere la sua valenza oppositiva proprio nei casi in cui esso appare più urgente e necessario. Ne deriverebbe, infine, la completa svalutazione del dato formale (rappresentato dalla circostanza che un insieme di norme sia ricompreso in uno stesso atto normativo), il quale a sua volta riflette sempre una relazione sostanziale, sia pure artificiosamente imposta dal legislatore (Carnevale). Anzi: come ha osservato Zagrebelsky (e sulla sua scia Cocozza), se l elemento decisivo fosse quello materiale anziché il dato formale, se insomma ogni referendum che verta su materie distinte fosse inammissibile per definizione, allora si potrebbero celebrare unicamente referendum abrogativi di singole disposizioni normative, e mai di leggi intere, dal momento che qualsiasi legge regola materie in tutto o in parte diversificate; ma questa conseguenza viene espressamente esclusa dall'art. 75 Cost. Terzo. Pure l obiezione secondo cui nel caso di specie possa essere coartata la libertà dell'elettore (il quale potrebbe convenire sull'abrogazione di alcuni - ma non tutti gli articoli della legge sottoposta a referendum) è facilmente superabile. E del resto, non è forse ciò che comunemente sperimenta il singolo parlamentare, quando esprime il voto finale sui progetti di legge? Come potrebbe negarsi allora al popolo ciò che si riconosce ai suoi rappresentanti in Parlamento? In realtà il consenso globale (sulla legge votata dalle Camere, o altrimenti sulla stessa legge sottoposta a referendum) non è affatto impedito dall'esistenza di dissensi particolari su questo o quel punto dell'articolato normativo: difatti in tali casi la decisione positiva o negativa risulta il frutto d'una valutazione ponderata degli argomenti a favore a contro. Quarto. Il quesito circa l abrogazione di un'intera legge è sempre coerente ed omogeneo (e quindi chiaro), quali che siano le caratteristiche intrinseche dell'atto legislativo assoggettato a un referendum. Per un verso, infatti, il canone della «coerenza» del quesito referendario è stato elaborato dalla Corte dinanzi alla proposizione di referendum manipolativi, rispetto ai quali occorre evidentemente misurare la razionalità della c.d. normativa di risulta (Salerno); ma se a cadere sarà l intera legge, anziché suoi singoli spezzoni, non vi sarà più alcun bisogno di ritessere la trama normativa superstite, onde soppesarne la coerenza. La singola legge è insomma omogenea per definizione (Carnevale, Gemma, Pinardi); o meglio, la coerenza del quesito che s'appunti sull'intera legge non può mai essere inficiata da eventuali omissioni circa il raggio delle disposizioni sottoposte a referendum, dato che il referendum le ricomprende tutte. Per un altro verso, la scelta secca fra l abrogazione o la permanenza in vigore di un'intera legge è sempre immediatamente percepibile dall'elettore, non può trarlo in inganno circa gli effetti del suo voto, e soddisfa infine l attributo della «semplicità» del referendum più volte predicato dalla Corte (cfr. ad esempio la sentenza n. 27 del 1981). Quinto. La stessa giurisprudenza costituzionale depone verso questa conclusione. In passato, difatti, la Corte ha sottoposto allo scrutinio dell'omogeneità del quesito anche la richiesta d'abrogare intere leggi: è accaduto, per esempio, nel caso delle due proposte abrogative del 1977 a del 1980 in tema di disciplina dell'ordine pubblico. E conta rilevare che in tali fattispecie essa non ha mai proceduto a una declaratoria d'inammissibilità per «disomogeneità» del quesito referendario, confermando quindi che ogni atto legislativo è sempre in sé concluso ed omogeneo, e che pertanto la richiesta d'abrogarlo per intero soddisfa automaticamente il requisito della chiarezza quale condizione d'ammissibilità del referendum. Del resto quante volte la Corte ha annullato un'intera legge? Un caso recente è quello deciso con sent. 359/2003, che a sua volta ha dichiarato incostituzionale la legge della Regione Lazio 11 luglio 2002, n. 16 (sul mobbing nei luoghi di lavoro); ma possono ricordarsi inoltre le decisioni 438/2002, 140/1976 a 154/

7 Resta da domandarsi se la legge n. 40 esaurisca l intera disciplina della materia, come la Corte costituzionale esige e come essa ha ribadito in ultimo nella sentenza n. 25 del 2004, concernente la richiesta di referendum sul "lodo Schifani"; e inoltre se il vuoto normativo che in ipotesi possa subentrare all'iniziativa referendaria sulla fecondazione assistita possa determinarne l inammissibilità. L'uno e l altro dubbio sono però smentiti in radice dal carattere della legge n. 40, e in particolare dalla sua novità. I tentativi di regolare la materia della fecondazione assistita risalgono al volgere degli anni Cinquanta, durante la III legislatura, quando vennero presentate per l appunto le prime proposte di legge su questa materia, senza peraltro venire mai discusse; e infatti dal dibattito parlamentare che ha accompagnato il varo della legge 40 si evince come i sostenitori della legge intendessero sanare un vuoto di regolazione normativa, piuttosto che proporre una diversa disciplina d'un fenomeno già regolato dal diritto; ciò che del resto si può agevolmente constatare misurando il passaggio dalla condizione di liceità della fecondazione eterologa, nonché della sperimentazione sugli embrioni (ossia la situazione antecedente la legge n. 40), all'illiceità prodotta dal varo della legge. Tutto ciò dimostra pertanto come il quesito totale sia in sé a per sé completo e sufficiente, giacché non residua nessun'altra disposizione normativa di dettaglio da sottoporre agli elettori. D'altra parte la lacuna che conseguirebbe al successo dell'iniziativa referendaria è a sua volta fisiologica, giacché tale lacuna s'accompagna per definizione all'abrogazione - parlamentare o popolare - di ogni legge the introduca la prima disciplina di un fenomeno: e se tale effetto fosse di per sé solo causa d'inammissibilità della richiesta, tanto varrebbe vietare espressamente i referendum, o quantomeno circoscriverli alle soli leggi di modifica delle leggi già esistenti. Rimane infine l'ultimo criterio costruito - è il caso di dire - dalla Corte: l inabrogabilità delle leggi «a copertura costituzionale» ovvero «a contenuto costituzionalmente vincolato». Il criterio formalmente è duplice, ma in realtà è assai arduo distinguere fra l una a l altra categoria legislativa; per parte mia, comunque, mi dichiaro incompetente. Diciamo che per giurisprudenza costante sono inammissibili le richieste di referendum che investono leggi costituzionalmente obbligatorie, tali cioè da determinare un vuoto che di per se stesso produca una ferita sul corpo della Costituzione (cfr. le decisioni nn. 26 del 1981; 29 del 1987; 63 del 1990; 47 del 1991; 35 del 1993; 15, 17, 18, 19, 21, 24, 25 31, 33, 35 a 38 del 1997; 13 del 1999); sicché nel nostro caso si tratta di decidere se la legge 40 dia fiato e gambe, nell'unico modo possibile, a un principio di rango costituzionale. In altre parole: la tutela normativa dell'embrione è una misura costituzionalmente imposta? L'embrione, insomma, è una persona? In quanto persona, costituisce perciò un centro di imputazione di diritti, e in primo luogo del diritto costituzionale alla vita? In questi termini il discorso rischia di scivolare su una china filosofica piuttosto che giuridica. E infatti il fronte dei sostenitori della legge 40 muove dall'assunto che l'embrione rappresenti un «progetto di persona»; d'altra parte Emanuele Severino, sulle colonne del Corriere della sera, lo scorso 1 dicembre ci ha ricordato la distinzione aristotelica sull'essere "in atto" a "in potenza", a sul paradosso che conseguentemente vizia lo stesso intento perseguito dalla legge: l essere in potenza può diventare uomo ma anche non-uomo, è come un colore che sia insieme rosso a non-rosso, con la conseguenza che questo colore potenziale non è il colore rosso, e con la conseguenza dunque che l embrione costituisce un'entità diversa dalla persona che potrà forse diventare. Da parte mia non ho intenzione d'impegnarmi su questa discussione, né credo che il giurista debba farlo; anche se il giurista non può non segnalare la singolarità di un centro d'imputazione di diritti che non sia anche destinatario di doveri, dato che nessuno ci ha ancora spiegato quali siano i doveri dell'embrione. Ma torniamo alla questione di partenza, ossia alla configurabilità della legge 40 come legge costituzionalmente obbligatoria. Mi limito a una sola osservazione: benché fresca di... stampa, la legge 40 ha già alimentato un dibattito nutrito nella letteratura costituzionalistica; e in questo dibattito sono stati evidenziati ben 10 profili d'incostituzionalità (li ho contati in occasione di un 7

8 recente convegno), che coinvolgono il diritto alla procreazione, quello alla salute da parte della donna, la libertà di ricerca scientifica, la violazione delle competenze regionali, l uso di trattamenti sanitari obbligatori oltre il limite sancito dall'art. 32, il principio di non discriminazione, e via elencando. Non entro nel dettaglio perché alcuni dei commentatori (da Frosini a Manetti a Ceccanti a Zanon) sono presenti in questa sala, e potranno dunque esprimersi in prima persona; ma vorrei osservare a mia volta che il binario dell'incostituzionalità non è del tutto separato rispetto a quello dell'ammissibilità, nonostante che la Corte abbia sempre cercato di distinguerli, dalla sent. 25/1975 all'ultima decisione sul lodo Schifani, la n. 25/2004. E il punto di sutura è costituito proprio dalla categoria delle c.d. leggi costituzionalmente obbligatorie, e perciò sottratte al referendum. Ora, la legge 40 è talmente poco una legge costituzionalmente obbligatoria, da risultare viceversa una legge decisamente incostituzionale. Non soltanto in questa o in quell'altra disposizione ma nel suo impianto, nel suo tenore complessivo. E per almeno due ragioni. Primo. Essa appresta nel suo insieme una disciplina autocontraddittoria, o per meglio dire c'è contrasto tra il fine dichiarato (la cura della sterilità o infertilità: art. 1, co. 2) e l apparato strumentale, i mezzi che la stessa legge spende per raggiungere quel fine. Mezzi che rendono quantomeno impervia l eventualità che la terapia si concluda con successo, dato che il limite di 3 embrioni da impiantare risulta in alcune circostanze troppo alto (determinando il pericolo di gravidanze plurigemellari), in altre troppo scarso, e dato inoltre che il divieto di crioconservazione degli embrioni aumenta la necessità di ripetere la stimolazione ormonale, che tuttavia non si può ripetere indefinitivamente senza mettere in pericolo la salute della donna. Da qui un vizio d'irragionevolezza - o per meglio dire di irrazionalità - della legge, ulteriormente comprovato dal divieto di soppressione degli embrioni, «fermo restando quanto previsto dalla legge 22 maggio 1978, n. 194» (secondo l'art. 14 della legge 40), che autorizza - com'è noto - le pratiche abortive (Ceccanti, Frosini, Manetti, Zoppini, Zanon; nonché Violini, che pure assume una posizione in generale più indulgente sulla costituzionalità della legge 40). Con la conseguenza che il nostro ordinamento s'apre a un principio schizofrenico, tutelando senza compromessi l embrione non appena formato, e lasciandolo poi senza tutela dopo il primo trimestre di gravidanza. Secondo. Come si è visto, la legge 40 prende partito su una questione scientifica tutt'altro che risolta, ovvero se l'embrione fuori dal ventre materno sia un essere umano in senso pieno oppure no, se contenga, in altri termini, la scintilla di una vita già formata. Essa quindi regola in via autoritativa questioni scientifiche controverse (non solo tra gli addetti ai lavori, tra chi fa ricerca nel campo delle biotecnologie, ma tra gli stessi giuristi, come dimostrano ad esempio le opposte posizioni di Baldassarre e Ferraioli); e sta di fatto che nella giurisprudenza costituzionale l esigenza che ogni scelta normativa venga giustificata da verifiche sperimentali ed evidenze scientifiche ha un ruolo più potente dell'opposta esigenza che si esprime attraverso il principio di precauzione, il quale viceversa impone limiti a divieti anche quando manchino le prove scientifiche del danno (per es. alla salute oppure all'ambiente). Cito 3 episodi, tutti a loro modo assai eloquenti. Nella sent. n. 414/1995 viene rigettata l'eccezione d'incostituzionalità contro la legge n. 578 del 1993, e contro la nozione di morte the vi si trova riflessa (la «cessazione irreversibile di tutte le funzioni dell'encefalo»), perché tale nozione coincide con quella prospettata dal «prevalente pensiero» della scienza. Nella sent. n. 744/1988, in materia ambientale, la Corte approva la scelta normativa di rinviare alle nozioni tecniche a scientifiche circa la disciplina dello smaltimento dei rifiuti, e anzi aggiunge che in caso contrario ne sarebbe derivato un vizio d'incostituzionalità. Infine nella sent. n. 282/2002 (poi confermata dalla sent. n. 338/2003) la Corte dichiara l'illegittimità costituzionale della legge della regione Marche 13 novembre 2001, n. 26, che sospendeva su tutto il territorio regionale l'applicazione della terapia elettroconvulsivante (TEC), della pratica della lobotomia prefrontale a transorbitale, nonché altri interventi di psicochirurgia. Secondo la legge regionale, la sospensione avrebbe dovuto valere fintanto che il ministero della Salute non avesse definito in modo certo e circostanziato le situazioni cliniche per le quali tali terapie siano sperimentalmente dimostrate efficaci a risolutive, senza causare danni alla salute del paziente. Dice la Corte: 8

9 l'intervento regionale si presenta come una scelta legislativa autonoma, formulata a scopo cautelativo ma non fondata su specifiche acquisizioni tecnico-scientifiche verificate da organismi competenti: e dunque questa scelta è invalida. Quale lezione si può allora trarre da questa giurisprudenza? Quella riassunta da Silvestri in un recente convegno fiorentino. Se infatti la decisione giudiziaria consiste nella «rimozione autoritaria di un dubbio» - come diceva Schmitt - per il giudice tale decisione è inevitabile perché altrimenti egli incorrerebbe in denegata giustizia; ma dove per il giudice è doveroso parlare, per il legislatore è doveroso tacere. In uno Stato costituzionale la legge non può stabilire che il sole gira sulle nostre teste immobili o che la terra è quadrata, spedendo in galera il Galileo di turno. Sarebbe, questo sì, inammissibile. PAOLO ARMAROLI 9

10 Partecipo a questo convegno per tre motivi: primo, per un antica consonanza con Marco Pannella ed Emma Bonino, che risale agli anni della solidarietà nazionale o cosiddetta solidarietà nazionale, dove in Parlamento stavano tutti assieme appassionatamente e a fare l opposizione c erano soltanto i radicali e i missini, gli uni qualificati o meglio squalificati come pazzi, gli altri qualificati o meglio squalificati come fascisti. Il secondo motivo è che sono stato precettato dall amico Michele Ainis al quale, come Garibaldi a Bezzecca ho risposto: obbedisco. Il terzo motivo e perché l istituto referendario mi è caro. Ciò premesso confesso di avere lo stesso vezzo di Pietro Nenni: penso per titoli. Il titolo mi serve come linea guida. Allora, il titolo che darò a questo mio breve intervento è un titolo preoccupante o allarmante se volete, sia pure temperato da un punto interrogativo: l Istituto referendario ha un futuro? Cominciamo dai numeri: ricordo che i referendum abrogativi dichiarati ammissibili sono stati 68, 66 sono quelli dichiarati inammissibili e 55 sono stati quelli finora effettuati. Ancora: i no hanno prevalso 16 volte, i si 19 volte mentre 20 volte non è stato raggiunto il quorum. A tale riguardo, possiamo distinguere tre fasi o meglio tre tempi: in un primo tempo che va dal 74 grosso modo fino all 85 hanno prevalso i No, in un secondo tempo che va dall 87 al 97 se non sbaglio, quindi un decennio, hanno prevalso i Si e in un terzo tempo che va dal 97 fino ad oggi, non è stato in genere raggiunto il quorum. Che cosa significa tutto ciò? A mio avviso significa che in un primo tempo si è registrata una sostanziale consonanza tra le scelte del legislatore e i cittadini o, se volete, tra potere legale e potere reale, che in un secondo tempo ha prevalso la contestazione dell opinione pubblica e di conseguenza del corpo referendario elettorale a determinate scelte politiche e che in un terzo tempo, che purtroppo contrassegna anche i nostri giorni, è subentrata l apatia del cittadino, non si risponde né no né si: il ni dell astensione. So bene che l istituto referendario ha dovuto superare sfide difficili: all Assemblea Costituente, dopo un momento iniziale di enfasi, si pensò di dare una qualche potatura all albero referendario: così rimasero solo il referendum abrogativo, quello costituzionale e quelli previsti dall articolo 132 della Costituzione. La legge di attuazione del referendum è entrata in vigore soltanto nel 1970 e solo perché considerata merce di scambio e disciplinata con modalità tali da non rendere particolarmente agevole il ricorso al referendum. Mentre le proposte di modifica presentate in Parlamento nel corso degli anni hanno previsto un innalzamento del numero delle firme, e non capisco le motivazioni in considerazione del fatto che se il costituente avesse voluto dare una percentuale dei votanti o della popolazione, avrebbe usato una frazione e non il numero fisso di 500 mila. ma proprio negli anni della solidarietà nazionale ricordo una proposta Natta e una proposta Gerardo Bianco, proposte, quindi, del Partito Comunista e della Democrazia Cristiana, partiti ai quali i referendum non sono mai particolarmente piaciuti, che erano appunto in senso restrittivo per aumento del numero delle firme o per numero contingentato di referendum possibili di anno in anno. Infine, la Corte Costituzionale ha messo svariate ciliegine su questa torta e certo non è un caso che Consulta, la ciliegina più vistosa, l abbia messa nell anno di grazia 1978 in piena solidarietà nazionale, maggioranza infinita, prima maggioranza delle astensioni, poi maggioranza vera e propria, ma con Giulio Andreotti alla guida della zattera ministeriale. Tutto questo ha una spiegazione di fondo: penso che gli orientamenti dell Assemblea Costituente, le scelte operate dal legislatore nel 1970, i tentativi di riforma dell istituto referendario, la giurisprudenza della Corte Costituzionale si iscrivono in un medesimo disegno, nella democrazia consociativa che con diverse fasi ha contrassegnato la vita della cosiddetta prima Repubblica: meno si disturbavano i manovratori e meglio era. Il referendum disturbava il manovratore, eccome. Lo disturbava contestando le sue scelte ma soprattutto perché costringeva gli elettori, i cittadini, a schierarsi o per il si o per il no imprimendo, di conseguenza, una svolta bipolare al nostro sistema politico. E un merito incontestabile di Pannella non solo di sognare istituzioni all inglese da lunga pezza, con una maggioranza e una opposizione contrapposte, ma di averle in qualche misura propiziate grazie proprio allo strumento referendario. E a questo punto torniamo all interrogativo di partenza: ha un futuro l istituto referendario? Qualche dubbio, e me ne dispiace, lo nutro. I motivi di tale scetticismo sono tanti. Il primo è che il bipolarismo già calca da un decennio la scena e perciò non occorre dividere ciò che è già stato diviso in due, dalle leggi elettorali e dagli attori politici. C è, poi, l apatia dei cittadini che sembra aumentare di anno in anno e non sarà certo l eventuale 10

11 abbassamento del quorum a sanare questa situazione. Anzi, l abbassamento sarebbe una risorsa per una opposizione che voglia infilzare con poca spesa le leggi qualificanti presentate dai governi in carica e alludo in particolare alle varie proposte di Augusto Barbera, di Stefano Ceccanti e altri di ipotizzare un abbassamento del quorum strutturale modulato dall ultima elezione politica diviso due più uno. D altra parte il focus group e i sondaggi influenzano sempre più una classe politica che una volta dall alto dell ideologia pretendeva guidare i cittadini e adesso, invece, sembra comportarsi come Filippo Turati il quale era solito affermare: sono il loro capo e li seguo. Le soluzioni legislative sovente presuppongono conoscenze tecniche non sempre alla portata degli elettori, troppi referendum non hanno avuto un seguito e infine, si può dire per i referendum ciò che vale per la moneta: più vi si fa ricorso e più si deprezza. Pur tuttavia concludo che se il referendum non ci fosse bisognerebbe inventarlo perché è lo strumento grazie al quale i cittadini non regrediscono a sudditi. Ai tempi della solidarietà nazionale, Giulio Andreotti affermò che l Italia se si divide non si divide in due ma si rompe in mille pezzi. Orbene da un po di tempo in qua possiamo sostenere a buon diritto l esatto contrario e cioè l Italia non si è rotta in mille pezzi solo perché si è divisa in due. GAETANO AZZARITI 11

12 Vorrei occuparmi, in questa sede, di un profilo di diritto costituzionale che reputo davvero rilevante: quello attinente all incertezza manifesta che la giurisprudenza della Corte ha ogni volta che si opera un sindacato di ammissibilità del referendum stesso. Lo ricordava prima il Segretario di Radicali Italiani, sostenendo che era molto difficile fare delle previsioni. Anche io francamente non scommetterei mai su un referendum alla vigilia di un esito referendario, e credo che questa seconda ragione sia in qualche modo legata alla incertezza di criteri stretti dei giudizi della Corte, di criteri, in qualche modo, condivisi dalla dottrina oltre che da precedenti consolidati ma ogni volta manipolati. Insomma potremmo parlare di assenza di un modello nel controllo di ammissibilità del referendum. Eppure un modello c era, e, forse, si potrebbe sollecitare la Corte a tornare proprio a questo modello: quello della sentenza 16 del Sono andato a rileggere qualche giorno fa quella sentenza Paladin dove, in non più di venti righe, si enunciavano quattro criteri di inammissibilità in qualche modo definiti. La mia impressione è che la liquefazione del modello, se volete l interpretazione estensiva, eterodossa di quel modello è avvenuta successivamente. Io capisco lo shock politico che si ebbe nel 78 per il Comitato promotore anzitutto, ricordo la vicenda dopo gli storici referendum di divorzio e aborto. Con quella tornata referendaria inizia la stagione di un uso molto più esteso del referendum. Otto richieste referendarie, la Corte Costituzionale ne boccia quattro e allora capisco bene lo shock politico, capisco bene anche la sorpresa della dottrina e comprendo le critiche che sono state rivolte a quella decisione. Ventisette anni dopo possiamo rifare i conti con più pacatezza su quella decisione della Corte? Ricordo i quattro criteri: 1) limiti impliciti all articolo 75, cioè sono inammissibili quelle leggi produttive di effetti collegati in modo così stretto all ambito di operatività delle leggi esplicitamente escluse dall articolo 75; 2) leggi a contenuto costituzionalmente vincolato distinguendole con giurisprudenza successiva dalle leggi a contenuto costituzionalmente obbligatorio; 3) leggi costituzionali con forza passiva peculiare, le cosiddette leggi rinforzate o leggi costituzionali; 4) limite d ordine logico ovvero ontologico l omogeneità e la chiarezza della matrice razionalmente unitaria. Sulla base di questi quattro criteri limpidamente espressi in venti righe da Paladin in quella sentenza caddero la richiesta di abrogazione del concordato del Codice Militare, dell Ordinamento giudiziario militare, di 97 articoli del Codice Penale. Ventisette anni dopo sappiamo, stabilito che quelli sono i criteri, che la Corte Costituzionale ha dettato delle regole a chi voleva promuovere referendum e non credo che ci sia costituzionalista che possa oggi negare, stante quel principio, che il Concordato sia una legge con forza passiva peculiare. Credo che nessuno di noi possa negare che l abrogazione dell intero Tribunale militare di pace comporti una surrettizia violazione del contenuto della previsione ex articolo 103 della nostra Costituzione che quei Tribunali prevedono. C è chi, in un referendum successivo, può negare che le leggi di esecuzione dei trattati internazionali impedisca la produzione degli effetti delle leggi di autorizzazione della ratifica dei trattati internazionali stessi ex articolo 75? Può non piacere ma si può ritenere che 97, dico 97 articoli del Codice Penale siano tra loro disomogenei? A me sembra, dunque, certo che dopo si è avuta una utilizzazione di questi stessi criteri così limpidamente posti e rigorosamente utilizzati per l ammissibilità di quei quattro referendum. Successivamente c è stata una interpretazione eterodossa estesa. L incertezza si è prodotta dopo: potrei elencare una quantità di casi. Sapete quanti sono i referendum non ammessi e non voglio annoiarvi su questo però voglio farvi un esempio a caso. Quando la sentenza 2 nel 94 dice che limite implicito e quindi inammissibile ai sensi della decisione del 78, sono tutte quelle leggi che si collegano alla legge finanziaria, come nel caso del referendum sulla trasformazione degli enti pubblici economici, lì il collegamento con l articolo 75 12

13 non c è più. Anche perché lì si arriva al paradosso: se volessero essere rigorosi invece con questo non rigoroso criterio di collegamento con l articolo 75 dovremmo dire che qualunque legge di spesa è inammissibile e ogni referendum verrebbe meno, tanto è vero che la Corte di volta in volta estende o riduce i criteri per ammettere o meno, le singole richieste referendarie. E così sono innumerevoli le accezioni utilizzate dalla Corte per definire la matrice unitaria, innumerevoli e anche di difficile controllo dogmatico. Devo poi dire una cosa: a quei quattro criteri rigorosamente interpretati ne aggiungerei un altro che la giurisprudenza successiva ha individuato o meglio, sollevato: quello del carattere manipolativo del referendum stesso. L ho sostenuto in sede scientifica e lo sostengo qui: ho l impressione che se si ragiona strettamente sul testo dell articolo 75 che come sapete tutti esplicita il carattere abrogativo dei referendum, quei referendum di carattere manipolativo sono inammissibili, anche per evitare quella tecnica del ritaglio, quei referendum che non hanno un contenuto normativo autonomo, quelle richieste di abrogazione su singole parole, su segni linguistici, su punteggiatura, che non hanno senso unitario. Mi auguro e questo è il mio auspicio, che il tempo sia galantuomo. Quella giurisprudenza sui referendum di carattere manipolativi è stato il prodotto di una stagione significativa del nostro sistema politico, hanno permesso i referendum sui sistemi elettorali. Passata questa stagione, mi chiedo se si possa tornare a ragionare sulla lettera della Costituzione e dire che i referendum di carattere manipolativo non hanno da essere oltre a quei quattro criteri. Dico questo anche perché come tutti sapete c è qualche sentore da parte della Corte Costituzionale in questa direzione; nella sentenza 43 del 2003, referendum contro il decreto Ronchi in materia ambientale, la sentenza, relatore Capotosti, ha chiaramente riaffermato il carattere abrogativo e l inammissibilità delle richieste volte non all abrogazione o meglio, la richiesta di parole o locuzioni verbali inespressive di contenuto normativo. Perché non tornare alla Costituzione? Credo fosse il titolo del convegno evocato, fatto dagli stessi organizzatori qualche anno fa. Ma tornare alla Costituzione vuol dire anche tornare al testo e quindi magari a leggere l abrogazione in quanto tale. Tornare alla Costituzione forse vuol dire anche tornare ad una interpretazione stretta e rigorosa dei limiti, forse anche quelli della sentenza 16/78. Non so quello che deciderà la Corte, è difficile esprimersi sui referendum nel merito. Voglio però concludere facendo soltanto una riflessione: tutti i diversi referendum sulla procreazione assistita hanno certamente carattere abrogativo, indiscutibilmente carattere abrogativo. Vorrei dir di più: l oggetto del referendum sulla procreazione assistita, in qualche modo rispecchia uno spirito antico del referendum, forse lo spirito più proprio dei referendum stessi, una battaglia per la conquista di diritti civili o per l espansione dei diritti civili o contro chi i diritti civili non tutela a sufficienza, abrogando in questo caso in modo diverso, una legge giustamente ritenuta repressiva, proposta con un ottica punitiva, con una logica forse anche disumana nei confronti e soprattutto per alcune disposizioni contenute nella legge sulla procreazione assistita. Beh, se c è un ritorno della richiesta referendaria alle grandi battaglie di ordine civile non vedo perché, dal punto di vista logico, anche la Corte non possa rispondere riponendo al centro del sistema costituzionale, la questione dei grandi e degli importanti referendum d ordine civile che forse si è andata un po perduta. Forse nella modestia di chi vi parla ma anche nella difficoltà che tutti noi abbiamo, dobbiamo sperare in un Corte Costituzionale che, prendendo la palla al balzo, riformulasse una sentenza manifesto, una sentenza didattica, una sentenza alla stregua della 16/78 che ristabilisse quei criteri del lontano 78 sostenendo l obbligatorietà di interpretarli in modo rigoroso e stretto e non di volta in volta. Grazie. PAOLO CARNEVALE 13

14 Vorrei dedicare il mio intervento ad una questione abbastanza intrigante che fa da sfondo a questa vicenda referendaria e che mi pare non abbia molto, fino ad ora, attirato l attenzione degli studiosi, nonostante una letteratura pressoché alluvionale. La questione è questa: il plurireferendum. Il termine sta a indicare una prassi che non è quella dell uso plurimo dello strumento referendario, avente una diversità di oggetti e che come ci ha insegnato proprio il Partito Radicale dalla fine degli anni 70, può essere uno strumento di azione politica soprattutto finalizzata proprio all attuazione della Costituzione. Il plurireferendum, di cui parlo io, sta a indicare invece un altra cosa: la prassi di ricorrere a più richieste referendarie che colpiscano la stessa legge, con quesiti in buona misura sovrapposti, fino all ipotesi che si realizza in questa attuale vicenda di una serie di referendum parziali che colpiscono la legge 40 sulla procreazione medicalmente assistita che si accompagnano ad una richiesta di abrogazione totale della legge che potenzialmente ovviamente, è in grado di assorbirne tutti gli effetti. Si dirà: il ricorso al plurireferendum non è certo una novità, tutti ricorderanno il plurireferendum sulla legge194 del 78, sulla interruzione della gravidanza. In quel caso avevamo due richieste progressive del Movimento per la Vita definite una massimale e una minimale e, dall altro, una richiesta di segno opposto, dei Radicali, con una intricata matassa di conseguenze che portò quasi alla sollevazione di una questione di costituzionalità dell articolo 32 della legge 352 del 70. Abbiamo avuto anche episodi di quesiti identici in materia elettorale in un paio di casi e non solo: neppure il referendum costituzionale è stato al riparo da questa pratica, visto che nell unico caso in cui si è attivato il referendum sulla legge costituzionale di revisione del Titolo V della seconda parte della Costituzione, abbiamo avuto due richieste, una di opposizione e una di maggioranza, su un quesito. In questo caso però abbiamo una situazione su profili giuridici e morali non contrapposti: abbiamo una situazione in cui abrogazioni parziali della stessa legge si accompagnano a una abrogazione totale e, a differenza del referendum sull aborto, sono iniziative dello stesso segno, che vanno nella stessa direzione. E una situazione secondo me che merita qualche considerazione almeno sui suoi riflessi giuridici perché su quelli politici io non ho particolare titolo a intervenire. Il problema giuridico che pongo è questo: una pluriabrogazione di una legge, di una disposizione di una norma che cosa aggiunge a una monoabrogazione? Come dire: si può uccidere un uomo morto? Che cosa da un punto di vista giuridico può significare questa eventuale pluriabrogazione, quali sono i profili di questa iniziativa plurima?. Il primo problema che mi pongo e che pongo a voi è se questa prassi possa o meno incontrare dei limiti nel nostro ordinamento o, più in generale, se possa vantare una sorta di riconoscimento. In ordine al primo problema, devo dire che, nel nostro ordinamento, i limiti possono essere o limiti all esercizio del potere di iniziativa referendaria cioè limiti all esercizio del potere al netto della considerazione dei singoli atti espressivi di quel potere, cioè le richieste di referendum, limiti modali, limiti temporali e via discorrendo, oppure limiti che interessano le singole richieste e questo è il caso evidente dello scrutinio di ammissibilità. Ad esempio, la Corte esercita una sindacato sulle singole richieste di referendum, senza considerare gli effetti complessivi che dall eventuale approvazione dei vari referendum possono poi discendere, fino anche alla situazione, paventata già da qualcuno, della possibilità di un limite di ammissibilità che non potrebbe essere fatto valere sulle singole richieste, ma che potrebbe eventualmente valere sul complesso delle richieste. Alcuni di voi ricorderanno, ad esempio, di una serie di richieste di referendum contemporanee per l abrogazione di leggi istitutive dei ministeri, 93 se non ricordo male. La Corte rispetto a una di queste richieste disse: qui non siamo in presenza di una legge costituzionalmente vincolata perché la legge istitutiva di un ministero, anche se viene meno, fa venir meno una parte della compagine di governo senza, però, mettere a rischio la funzionalità dell organo costituzionale. Qualcuno disse: ma se venissero insieme proposte tante iniziative referendarie quante sono le leggi istitutive dei ministeri, la singola iniziativa non lederebbe quel limite, ma tutte insieme approvate probabilmente lo lederebbero. E questo per dire che allo stato attuale lo scrutinio di ammissibilità è su singole richieste e quindi, da questo punto di vista, questa prassi non mi pare che incontri dei limiti. Forse un aggancio si può individuare nell articolo 32 della legge del 70, della legge referendaria che prevede, tra le altre cose, il potere di concentrazione, da parte dell Ufficio centrale, delle richieste che presentino uniformità o analogia di materie, potere che, in questo caso, mi dicono, non è stato esercitato. La formula 14

15 legislativa è decisamente infelice e ha dato luogo a una notevole incertezza. La giurisprudenza dell Ufficio centrale l ha interpretato in senso abbastanza restrittivo. Comunque in questo senso andrebbe, con ragionevole certezza, a rientrare l ipotesi di referendum identici o che abbiano identità obiettiva di contenuti. Il problema è però che ciò che è ammesso sul versante dell iniziativa sembra essere, dall articolo 32, per come è interpretato dall Ufficio centrale, negato sul versante della decisione popolare, perché quella dell Ufficio centrale non è una facoltà ma è un poteredovere. L Ufficio centrale, cioè, deve concentrare, se ritiene che ve ne siano i presupposti, (e quindi ciò che è plurale in ingresso diventerebbe necessariamente unitario in uscita). Fatto è che le cose sono un po più complicate: il parametro valutativo della identità di contenuti obiettivi non è la muta materia normativa o bruta materia normativa. Il parametro di riferimento è dato dai principi legislativi che stanno dietro quelle soluzioni normative e quindi è ben possibile che richieste di abrogazione parziale, che incidono su singoli principi della disciplina, possano essere mantenute e debbano essere mantenute distinte rispetto all abrogazione totale della stessa legge che compendia quei principi, quindi probabilmente debbono mantenere una loro autonomia. Non solo, forse non va neppure trascurata l intenzione dei proponenti: il movente obiettivizzato è una battaglia non secondaria. Ricordo il convegno dei Radicali del 77 che si chiamava Referendum ordine pubblico e costituzione in cui si faceva questa osservazione a proposito: si può chiedere l abrogazione di una legge sull ordine pubblico sia perché la si ritiene liberticida, sia, per converso, perché la si ritiene insufficiente o lassista, quindi ci può essere un fuoco incrociato sulla stessa legge originato da motivazioni anche assolutamente diverse fra loro. Il piano, secondo me, su cui più direttamente queste ragioni giuridiche trovano riscontro è sicuramente il giudizio di ammissibilità della Corte. Per molte ragioni che sono state già dette, sappiamo quanto nel tempo questo giudizio si sia dilatato e quanto i criteri valutativi abbiano assunto per quantità e qualità, una dimensione difficilmente controllabile. E davvero una scommessa dire quale sarà l esito del giudizio della Corte. Non solo. I test di scrutinio sono cresciuti in qualità e quantità ma, soprattutto, sono cresciuti in flessibilità, quindi i margini di ambiguità sono molti. Poi, soprattutto, l applicazione dei canoni valutativi in teoria elaborati della Corte è spesso discordante dagli stessi canoni. E, pertanto, un cammino in cui la Corte ha dispensato molte più incertezze che certezze e ben capisco, quindi, i promotori che, in assenza di certezze dicono: non sapendo quello che può essere l esito facciamone dieci, quindici, venticinque. E una logica ben comprensibile. Vediamo, però, se queste ragioni sono pretese reali. Il primo problema che viene in considerazione è quello del controllo sulla razionale formulazione del quesito, controllo così ampio, complicato, intricato. A questo proposito va tenuto in considerazione soprattutto il primo criterio madre, quello dell omogeneità della matrice razionalmente unitaria. Devo dire che nella giurisprudenza costituzionale c è chiaramente un favor verso l omogeneità di richieste di abrogazioni integrali di leggi. E molto evidente. La Corte non ha mai dichiarato la disomogeneità dell abrogazione di una legge nel suo complesso e si può dire che, nella interpretazione che ne da la Corte, l omogeneità della scelta legislativa si riflette sulla omogeneità della richiesta che la assuma ad oggetto; quindi fondamentalmente una omogeneità per relazioni, quanto meno nella generalità dei casi. E allora: che cosa aggiungono delle abrogazioni parziali sotto questo punto di vista, quanto non abbia già l abrogazione totale? Secondo me nulla. Non solo non aggiungono nulla ma direi si espongono a molti più rischi, perché quanto detto per l omogeneità poi bisogna vederlo anche alla luce degli altri criteri che possono interessare solo le abrogazioni parziali e non la totale, perché il criterio della non manipolatività del quesito ovviamente è un criterio rispetto al quale sono al rischio abrogazioni parziali. L abrogazione totale ne è per definizione indenne, e direi pure un requisito che è veramente l espressione più chiara di come il giudizio di ammissibilità rappresenti le forche caudine del referendum. Il limite della congruenza è un limite pericolosissimo di cui nessuno sa molto. Dire che la congruenza ha lo scopo dell iniziativa referendaria, soffre di una doppia indeterminazione: da un lato il rapporto mezzi fini e un giudizio di ragionevolezza, come la ragione di giudizio mezzi fini che fa la Corte scrutinando sotto il profilo della ragionevolezza le leggi. Ma questa che già offre spazi diciamo di discrezionalità per usare un termine garbato, si aggiunge l individuazione dello scopo della richiesta referendaria e qui c è un campo all interpretazione della Corte che è vastissimo perché ovviamente, non abbiamo una 15

16 formale motivazione della richiesta, abbiamo una denominazione ma con meno margini di incertezza, mentre per la ratio referendi per l abrogazione totale, mi pare non ci siano questioni. L esito di questo discorso secondo me può ribaltarsi, invece, laddove si prenda in considerazione un altro limite: quello che attiene, ad esempio, o all adempimento degli obblighi internazionali o all attuazione della Costituzione. Sappiamo che la Corte fin da quella sentenza madre del 78, ha detto che le leggi a contenuti costituzionalmente vincolati non possono essere suscettibili di abrogazione popolare perché attuano la legge nell unico modo possibile. E noto pure che poi, da un lato, quel criterio ha trovato applicazioni dissonanti, per cui va applicato a leggi che noi qualificheremmo secondo quella originaria lettura come costituzionalmente obbligatorie e non a contenuto costituzionalmente vincolato, ma, poi, ha rielaborato questo criterio anche su un piano teorico, perché ha cominciato a dire non solo quelle che attuano la Costituzione nell unico modo possibile ma anche quelle che danno attuazione o funzionamento agli organi costituzionali, leggi elettorali, leggi che attengono al funzionamento degli organi costituzionali in senso lato; ma poi ha aggiunto le leggi che attuano anche un principio e un istituto previsto in Costituzione la cui eliminazione, e questo mi sembra un pericolo che intravedo io personalmente per l ammissibilità del referendum per l abrogazione totale della legge, quelle leggi cui venir meno farebbe venir meno quel minimo di tutela che un diritto esige in base alla Costituzione, e sappiamo che questa formula è stata delineata dalla giurisprudenza della Corte non a caso solo ed esclusivamente in riferimento al diritto alla vita e solo nelle decisioni relative all ammissibilità del referendum sulla legge sull aborto, cioè nell 81 e nel 97. Nel 97 c è una precisazione secondo me pesante, laddove dice: il diritto alla vita fa parte di quel patrimonio dei principi supremi dell ordinamento costituzionale dei diritti inviolabili che neppure il legislatore di revisione costituzionale sarebbe in grado di intaccare. Da questo punto di vista, è chiaro che rischia di più l abrogazione totale di una legge in cui l effetto disattuativo del principio è molto più evidente rispetto invece alle abrogazioni parziali che hanno più chance, secondo me, di successo. E allora vorrei dire un ultima cosa, il problema non è del plurireferendum: secondo me si possono fare più richieste di referendum sia pure interferenti fra loro come in questo caso, o addirittura l una assorbente di tutte le altre, per blindare in qualche modo la consultazione popolare. Ma, in che senso? Nel senso che la Corte ci ha detto, riscrivendo l articolo 39 della legge sul referendum, dicendo che non ogni abrogazione, in quanto tale, blocca il referendum. L effetto bloccante è legato a due criteri: modifica dei principi ispiratori, se è abrogazione totale, modifica dei contenuti normativi essenziali, se è abrogazione parziale. E allora io immagino questo vantaggio, si fanno più referendum per dire in questo modo io imbriglio un po il legislatore perché potrebbe intervenire e ridisciplinare la materia, ma non è detto che la modifica dei principi ispiratori che bloccherebbe la totale sia in grado di incidere anche sui contenuti normativi essenziali che è invece, il criterio per bloccare le richieste parziali. Secondo me,il problema di questa prassi è proprio un problema di tipo ermeneutico, cioè di interpretazione del voto popolare. Ma noi siamo sicuri che ne caso di un esito, nel senso dell abrogazione delle varie richieste, sarebbe facile interpretare il senso della consultazione popolare da parte poi del legislatore rappresentativo? Possiamo dire che il consenso sull abrogazione parziale sia veramente assorbito dal consenso, come il più comprende il meno, dal consenso sull abrogazione totale? Il quale potrebbe essere finalizzato a un ripristino di un vuoto di normativa cioè di un non intervento ad esempio come è stato anche detto, un non intervento dello Stato. Mentre chi ha dato il proprio consenso al referendum parziale poteva volere comunque una normazione sia pur eliminandone alcuni principi. E allora io non so se questa prassi, che può convenire ai promotori, sia veramente un beneficio per l istituto e per la chiarezza della operazione referendaria, non so se in questo senso. consentitemi di chiudere con una osservazione eccentrica rispetto al tema di cui stiamo parlando, non so se si può difendere questa prassi come Mozart difese, di fronte all imperatore Giuseppe II, si difese di fronte alla critica di troppe note nelle nozze di Figaro, e Mozart rispose: non una più del necessario. Non so se questo potrebbe valere in questo caso. Grazie. STEFANO CECCANTI 16

17 Vorrei fare un punto a mo di premessa sul fatto se vogliamo o no un futuro per i referendum. Che l istituto sia un istituto a rischio è un dato di fatto. Per questo quando l altro giorno ho letto la sentenza della Corte Costituzionale sul caso Toscana, dopo essere un po rimasto male per il modo con cui sono maltrattate le disposizioni programmatiche di principio da queste sentenza, sono rimasto molto contento dell ultimo capoverso della sentenza perché dice: va infine osservato che non appare irragionevole in un quadro di rilevante astensionismo elettorale, stabilire un quorum strutturale non rigido ma flessibile che si adegui ai vari flussi elettorali, avendo come parametro la partecipazione del corpo elettorale alle ultime votazioni del Consiglio Regionale i cui atti appunto costituiscono oggetto della consultazione referendaria. E così è stata validata la scelta molto opportuna dello Statuto toscano che prende a parametro del quorum la metà più uno dei partecipanti alle ultime elezioni regionali, perché in realtà con l annessione da parte dei sostenitori del no rafforzato, dell astensione, dell astensionismo spontaneo, in realtà basta convincere meno di metà dei propri elettori per far saltare il quorum e questo, oltre che è un problema serio, è un problema de iure condendo. Io, allora, penso che chi ritiene che l istituto referendario debba avere un futuro dovrebbe battersi per estendere questa soluzione adottata dallo Statuto Toscano anche sul piano nazionale. Secondo punto: è evidente, nel caso che affrontiamo, che il quesito globale è sostanzialmente diverso dai quesiti parziali. Certo il quesito totale, e in generale i quesiti totali in materia di diritti, però, si scontrano con un fatto obiettivo che non è la matrice unitaria del quesito ma è la diffusione degli strumenti di protezione dei diritti del Consiglio d Europa con le convenzioni alla carta. Questo modo di fare protezione dei diritti è anche sensato e ragionevole. Però, in qualche modo, quanto interagisce con un referendum abrogativo è chiaro che pone un problema di ammissibilità perché in qualche modo il venir meno della legge interna farebbe diventare il paese inadempiente rispetto a questi strumenti. Quindi c è un problema oggettivo. Un problema che la Corte si ritrova di fronte senza una chiara indicazione da parte della Costituzione e da parte della legge di attuazione. Questo è secondo me il problema del quesito globale. Terzo punto, il dialogo con il legislatore. Il dialogo con il legislatore ovviamente è un dialogo inevitabilmente con ruoli in qualche modo prefissati: i Comitati promotori sono sempre a tutela dell intransigenza della lettera del quesito, magari possono volere una soluzione legislativa finale più ampia della lettera del quesito, ma non avrebbero raccolto le firme se non pensassero che il quesito di per se è già migliorativo. E abbastanza ovvio, quindi, che i Comitati promotori si pongano rispetto agli interventi del legislatore, in modo sempre aperto a possibili compromessi varati in sede legislativa, in modo sempre critico, anche se di fronte a soluzioni legislative di compromesso, è sempre possibile, anche nel caso in cui la Cassazione adotti una linea interpretativa sfavorevole ai proponenti, proporre nuovi quesiti. Mi ricordo quando abbiamo lavorato al quesito sul sistema elettorale dei Comuni, come la legge 81 perfezionò il quesito introducendo l elezione diretta del Sindaco e introducendo il simul simul che non potevano esserci nel quesito: ci fu il problema se in qualche modo la scelta che fece il legislatore, a mio avviso negativa, di consentire uno sventagliamento di più liste che competevano tra di loro all interno delle coalizioni, che è un po la negazione del sistema maggioritario perché porta a questa schizofrenia per cui si compete insieme per il Sindaco ma si compete separatamente sull altro fronte. Ritenevamo di avere ragione nel chiedere il trasferimento del quesito sulla nuova legge, perché il senso del quesito referendario era arrivare all elezione diretta del Sindaco cui non si poteva arrivare per via abrogativa, ma l avere un sistema maggioritario e non un sistema proporzionale con premio: ma la Cassazione non fu di questo parere. Poi il quesito successivo, in realtà, era un quesito che cumulava la questione turno unico doppio turno, con la questione lista unica o più liste e per questo non riuscì ad arrivare al risultato. Ma la preoccupazione maggiore riguarda un po il seguito dei referendum approvati, perché bene o male discutiamo di questo nella giornata di oggi, i referendum elettorali del 93 erano referendum che hanno scardinato un sistema che appariva maggioritario, quello del Senato, come sappiamo, era proporzionale, e ci ritroviamo nella giornata di oggi con una riforma cosiddetta tecnica, che non intacca la sostanza del sistema in cui si fa dipendere i risultati del collegio uninominale dai voti sulla parte proporzionale, in cui in sostanza, non nella forma, è un ripristino della normativa abrogata nel 93. Questo è il dato secondo me sostanziale della proposta. Certo ci si 17

18 può dire dopo dieci anni, il vincolo del corpo elettorale può essere venuto meno, però c è un problema: che a dieci anni di distanza venga riproposta una legge che ripropone in sostanza una normativa abrogata. Se non un problema giuridico è almeno un problema politico. Chiudo appunto la questione, visto che sono andato sulla materia elettorale, dei referendum manipolativi. La giurisprudenza sulla materia elettorale ci ha costruito un criterio per cui il referendum deve essere necessariamente manipolativo, che è evidentemente una forzatura. Però non vorrei che, condannando la forzatura, cioè essendo stati costretti a partorire quesiti autoapplicativi arrivassimo alla concezione un po rigida per cui bisogna a priori tornare solo ad una tecnica negativa e abrogativa. Siccome ho ritenuto sempre troppo rigido nei confronti del ruolo della giustizia costituzionale questo tipo di rigidità di interpretazione, non vedo però perché la Corte che deve avere per se stessa una estrema libertà di tipologia di intervento, dovrebbe impedire al corpo elettorale di avere esso stesso quella libertà che la Corte concede a se stessa. Io penso che invece tutti e due i soggetti, sia il corpo elettorale in fase referendaria, sia la Corte, debbano avere un ampia gamma di scelta tra modalità tecnicamente negative e anche manipolative, e del resto io la distinzione secca tra una semplice ablazione che non sia anche manipolativa trovo male a ricostruirla. Grazie. ALFONSO DI GIOVINE 18

19 Il mio vuole essere un contributo più di carattere generale che tecnico. Intanto, vorrei far notare una cosa molto banale: se il Parlamento francese o americano o inglese o tedesco avesse approvato una legge simile il rispettivo corpo una eccezionalità elettorale avrebbe la possibilità che abbiamo noi. Questo solo per richiamare una eccezionalità dell ordinamento italiano noi possiamo anche ritenere positiva rispetto ad ordinamenti al nostro assimilabili. Ma, questa eccezionalità deve, però, renderci prudenti rispetto ad alcune valutazioni che vengono fatte sulla nostra disciplina referendaria. Penso, in particolare, al problema del quorum. Io so bene che in alcuni paesi il quorum è più basso, però bisogna tenere presente che in un sistema rappresentativo il referendum rappresenta, laddove è previsto, una eccezione e che quindi come tale va considerata. Adesso, prescindiamo un attimo da questa legge che trovo veramente iniqua. Leggendo appunto gli articoli della Manetti, della Tripodina, sul Diritto pubblico, di Veronesi su Quaderni Costituzionali, vedo che tutti i giuristi, tutti i costituzionalisti e la dottrina abbastanza uniformi nel mettere in evidenza le iniquità, le disuguaglianze, in qualche misura le crudeltà afflittive che essa prevede. Ma prescindiamo da questa legge sulla quale il mio giudizio concorda con quello degli studiosi e delle studiose che se ne sono più occupati.e, prescindendo da questa legge, bisogna pur sempre tener presente che si tratta di abrogare una legge del Parlamento italiano e che quindi questa legge del Parlamento italiano per essere approvata deve avere un dissenso contrario di un certo peso, che poi anche tenendo presente il quorum, può essere di poco più di un quarto del corpo elettorale. Quindi bisogna valutare questa eccezionalità e non arrivare a conclusioni affrettate su alcuni punti della normativa del 70. Detto questo, il referendum, dopo un periodo decisamente di bassa quota sta ritornando in alto, torna ad essere un po al centro della vita costituzionale, perché probabilmente a primavera si farà questo referendum, perché ancora più probabilmente, sempre che la legge venga approvata, nell agenda politica c è il referendum sulla revisione costituzionale. Io in linea generale sul piano scientifico non sono mai stato tra i sostenitori più appassionati della via referendaria alle riforme, c era Cariola che diceva che bisogna distinguere tra referendum e referendum ritengo che sia legittimo che tra i grandi referendum della nostra vita costituzionale, si possa distinguere sul piano ideale, politico eccetera, esiti positivi a esiti negativi. Io ritengo molto positivi fra i grandi referendum, quelli che hanno riguardato il divorzio e l interruzione volontaria della gravidanza e ritengo molto negativo il referendum del 93, che ha anche qui con un anomalia assoluta, in nessuna democrazia paragonabile alla nostra, il sistema elettorale è stato cambiato per via referendaria. Quindi diciamo è un anomalia che a mio giudizio è stata madre di molte distorsioni perché un sistema elettorale si cambia nelle aule parlamentari e non si cambia sull onda di una eccezionalità emotiva, sull onda di una eccezionalità antipolitica e antipartitica, poi, appunto i risultati si sono visti. Il primo a vincere dopo quel terno al lotto è stato Berlusconi, ma è evidente e di questo appunto dobbiamo in fondo ringraziare quasi tutto l arco delle forze politiche. Quindi pur mantenendo un distacco critico che non è ovviamente un avversione pregiudiziale, dovremmo tutti essere soddisfatti del fatto che il referendum, dopo essere stato trascinato nella polvere non solo dal corpo elettorale che si è presentato nella misura di meno di un terzo, ma dai promotori, perché non si fanno i referendum sulle carriere dei giudici o su altre minuzie che sono state presentate. Questi sono errori politici e anche culturali che si pagano e sono stati giustamente pagati duramente. Ecco, invece bisogna tutti essere, secondo me, soddisfatti che il referendum torni ad essere una espressione di alta passione civile e politica, lo sarà se la legge sarà approvata, sulla riforma costituzionale, e se questi due referendum avranno successo, successo inteso come grande partecipazione, una grande passione civile e politica e questo sarà un momento di importante rivitalizzazione di un sistema di un istituto costituzionale così importante e potrebbe anche essere altro che pensare ad abbassare il referendum, potrebbe essere una lezione politica culturale e istituzionale per quelle forze politiche che in qualità di promotori invece, ne avevano abbassato il livello rendendo poi inevitabile l abbassamento della partecipazione popolare. Grazie. ROBERTO NANIA 19

20 Il modello referendario che si erano prefigurati i costituenti, si trattava, in massima sintesi, di un istituto destinato ad assolvere, in via eccezionale, una funzione di verifica degli orientamenti che erano stati espressi in sede legislativa. Un istituto, quindi, destinato ad assolvere una funzione di rimedio rispetto alle cadute denunciate dal rapporto rappresentativo, sotto il profilo della corrispondenza all autentico modo di sentire della società o comunque, di una sua parte o della sua parte maggioritaria. Quindi la sanzione della decisione abrogativa era il modo attraverso cui si ripristinava la convergenza, la concordanza tra il circuito rappresentativo e il circuito dell espressione diretta della volontà popolare. Si sa altrettanto bene che sul piano della esperienza concreta questo modello è sembrato inverarsi proprio nella prima vicenda referendaria; lì infatti il tema era questo: stabilire se l opzione legislativa, cioè quella che aveva posto fine al criterio, al principio della indissolubilità del matrimonio, trovasse un effettivo riscontro nei sentimenti dell opinione pubblica o non fosse addirittura, un indebita alterazione dei valori avvertiti come irrinunciabili dalla coscienza del paese. Il paradosso, se vogliamo parlare di paradosso, è che quella prima vicenda di democrazia diretta che, come è stato ricordato poc anzi, aveva messo capo alla conferma delle decisioni che erano state assunte dal legislatore, segnava il punto di avvio da cui partiva appunto una fase di notevolissimo sviluppo nell autorizzazione dello strumento referendario, sviluppo in qualche modo solo arginato dalla giurisprudenza della Corte Costituzionale in materia di ammissibilità delle richieste referendarie. Qui ovviamente vengono in gioco fattori assai complessi, fattori che hanno spinto ad investire nell istituto referendario ulteriori e inconsuete aspettative, sino a consegnarli addirittura più recentemente il compito di rifondare il modo di essere dello stesso sistema politico. E stata una strada quella che si è scelta che ha evitato di mettere in campo un vero e proprio passaggio di stampo costituente, che in quel momento appariva troppo denso di incognite ma direi, soprattutto, si riteneva sarebbe stato improntato ad una logica di discontinuità. Ecco, alla luce di quello che ho sommariamente ricordato, l istituto referendario si è sempre dimostrato pronto a riplasmarsi sulla intenzionalità di chi ne proponeva l attivazione. Però se si eccettua il caso che ho ricordato poco fa, del referendum elettorale, il modello di origine, quello immaginato dai costituenti, ha sempre imposto la sua ipoteca di esprimere effetti più o meno diretti sull assetto dei rapporti politici e sul ruolo che in esso questi rapporti giocavano i protagonisti dell epoca. Questo è accaduto anche quando sembrava ormai declinante la configurazione di questi rapporti e del tutto tralatizia appariva la reiterazione di questi rapporti al momento della espressione del consenso elettorale. Infine, il più ravvicinato fenomeno che è stato ricordato più volte in questa mattinata, della disaffezione referendaria, quali che siano ovviamente le ragioni che ne hanno determinato l emergere, ha di nuovo portato in auge il modello originario, quello dell articolo 75 e quello immaginato dai costituenti e che viene delineato in numerosi interventi in sede di discussione di Assemblea Costituente. A torto o a ragione, dopo questi fenomeno di disaffezione si è ravvisato proprio nel distacco da quel modello il calo di attrattività denunziato dall istituto. Ora a me non pare che si tratti di un mero motivo polemico, almeno per chi pensa, e io sono tra questi, che tra i cittadini è sempre attiva l istanza della partecipazione democratica. Il problema riguarda sempre la congruità dei mezzi adoperati a questo scopo, da parte delle forze che vogliono alimentare l istanza partecipativa. A tutte le cose che ho detto molto sommariamente si deve aggiungere la capacità competitiva che è stata manifestata, e questa era davvero imprevedibile, da un sistema di investitura alle cariche politiche che ha tentato di liberarsi in maniera più o meno marcata del tasso di mediatizzazione che aveva sempre denunciato nel nostro sistema. E non andrebbe trascurato sempre in questo quadro il dato dell impronta fortemente programmatica che è stata assunta dalla competizione elettorale, peraltro, almeno a mio giudizio, in conformità proprio alle originarie e più autentiche indicazioni che provenivano dal testo costituzionale. Questo dato dell impronta programmatica ha finito con il collocare anche i referendum, o meglio alcune forme di utilizzo del referendum, nel cono d ombra delle interferenze nei confronti della fisiologica dinamica di realizzazione del programma, con i tempi opportuni o comunque possibili, da parte della coalizione cui tale potere realizzativo fosse stato deferito dagli elettori. Naturalmente io non voglio dire che il sistema politico attuale esibisca una solidità così forte da ipotizzare addirittura che ciò determini o possa determinare l archiviazione dell istituto 20

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