LA METROPOLIZZAZIONE COME STRATEGIA DI SVILUPPO. NUOVE FORME DI GOVERNANCE E MODI DI REGOLAZIONE

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1 CONGRESSO NAZIONALE DELLA SISP Università di Perugia, settembre 2014 SEZIONE tematica STUDI REGIONALI E POLITICHE LOCALI Standing Group SISP "Studi regionali e politiche locali" PANEL RIASSETTI ISTITUZIONALI E AMMINISTRATIVI NELL ATTUAZIONE DELLE POLITICHE EUROPEE PER LO SVILUPPO TERRITORIALE E LA SOSTENIBILITÀ AMBIENTALE Coordinatore: Pierfrancesco Fighera PAPER LA METROPOLIZZAZIONE COME STRATEGIA DI SVILUPPO. NUOVE FORME DI GOVERNANCE E MODI DI REGOLAZIONE PER LE CITY REGIONS EUROPEE di Patrizia Messina patrizia.messina@unipd.it ABSTRACT Le città costituiscono il motore per lo sviluppo sostenibile in una economia della conoscenza. In questa prospettiva l Unione Europea nella programmazione punterà molto sulle città per rilanciare lo sviluppo dell Unione in un ottica di sostenibilità, destinando il 5% del FESR a questo obiettivo. Al tempo stesso, le città europee si stanno profondamente trasformando, facendo rilevare profondi cambiamenti nel modo di regolare le funzioni metropolitane che possono essere analizzati focalizzando l attenzione sui processi di metropolizzazione in corso che costruiscono territori omogenei dal punto di vista funzionale, economico, sociale, delle interazioni presenti. Le moderne aree metropolitane in senso funzionale sono costituite infatti sempre più spesso da reti di città che non coincidono con i confini amministrativi delle città metropolitane formalmente riconosciute, ma cercano di rispondere alle sfide della globalizzazione e delle economie in cerca di città. Questo pone una serie di problemi rilevanti per la regolazione politica delle città di fatto e più in generale per la governance dell area vasta metropolitana (City region), facendo emergere una tensione non risolta con il livello regionale di governo. In questa prospettiva, il paper discute della questione della governance metropolitana nel contesto della riforma di riordino territoriale italiano (L. 135/2012), mettendone in luce le dinamiche potenzialmente conflittuali con i livelli regionali di governo, con particolare riferimento al caso dell area metropolitana del Veneto centrale. Questo costituisce un caso esemplare di non coincidenza della città metropolitana, definita a partire dalla provincia di Venezia, con l area metropolitana policentrica che riguarda invece l area del Veneto centrale, a partire dalle città di Padova, Treviso e Venezia (PaTreVe). A partire dal caso Veneto, verranno proposte alcune ipotesi di ricerca comparta per la valutazione della governance delle aree metropolitane policentriche. SOMMARIO 1. Dalle regioni alle City Region: strategie europee per lo sviluppo territoriale Città, aree metropolitane e City Regions: quale governo dell area vasta? 3. Città metropolitana di Venezia, area vasta del Veneto centrale e sostenibilità istituzionale 4. Dai Comuni alle reti urbane per la governance dell area metropolitana policentrica: risultati di una ricerca esplorativa sul caso veneziano 5. Per una governance dell area metropolitana policentrica. Reti di città come strategia di sviluppo: ipotesi per una ricerca comparata Riferimenti bibliografici 1

2 1. Dalle regioni alle City Region: strategie europee per lo sviluppo territoriale In una economia dalla conoscenza, proiettata verso la globalizzazione, le città costituiscono il motore dello sviluppo e un loro potenziamento costituirà uno dei principali obiettivi della programmazione europea Le trasformazioni apportate dall economica globale stanno producendo infatti l effetto di accrescere la competitività tra i sistemi urbani e regionali, potenziando i flussi e generando il fenomeno delle economie in cerca di città (Calafati 2009). Da qui l esigenza, fatta propria anche dall UE, di investire in senso strategico sulla metropolizzazione del territorio, intesa come addensamento o coalescenza di funzioni e di servizi urbani-metropolitani e su uno sviluppo urbano integrato, che incida congiuntamente sull integrazione territoriale urbanorurale, con l obiettivo di rendere il territorio più attrattivo per i flussi globali. Le ricerche sulla competitività delle regioni in Europa (Annoni, Dijkstra 2013) hanno messo in luce a questo riguardo diverse dotazioni contestuali delle regioni europee (fig. 1), evidenziando forti Fig. 1 Indice di competitività regionale dell UE 1 (RCI) 2013 Fonte: Annoni, Dijkstra (2014), p. 15 differenze tra le regioni del Nord Europa (area tendente al verde) e le regioni del Mediterraneo dell Est (area tendente al rosso). Per quanto riguarda l Italia, la ricerca conferma il divario tra 1 L indice di competitività regionale (RCI) è costruito sulla base di una serie di indicatori riguardanti le seguenti dimensioni dello sviluppo: Istituzioni, Stabilità macroeconomica, Infrastrutture, Salute, Educazione di base, Alta formazione e formazione continua, Efficienza del mercato del lavoro, Dimensione del mercato, Tecnologica Readiness, Sofisticazione del business, Innovazione. Cfr. 2

3 regioni del Nord e del Sud, evidenziando un chiaro svantaggio competitivo per le regioni che mostrano una incapacità di fare rete o sistema regionale. È questo il caso, per esempio, della regione del Veneto che, pur essendo tra le regioni più industrializzate d Europa (1 impresa ogni 8 abitanti nell area del Veneto centrale) e con un PIL tra i più alti d Europa, fa registrare un calo della competitività regionale: come mette in luce l Indice di competitività regionale il Veneto del 2013 retrocede infatti di ben 41 posizioni, scendendo al 169 posto su 262 regioni europee. Come ricorda Calafati, lo svantaggio competitivo del contesto italiano, forse più di altri contesti europei, è dato proprio dal fatto che: «In Italia non ci sono più città, ma sistemi urbani in attesa di diventare città, nei quali le città storiche si sono dissolte [...]. L Italia ha urgente bisogno di un progetto di riorganizzazione spaziale, relazionale e istituzionale del territorio che ridisegni i confini e la struttura dei suoi sistemi urbani, trasformandoli in città efficienti» (Calafati 2009, p.3). Le strategie proposte in tal senso dall Unione europea per incentivare la competitività di città e regioni nella programmazione , in raccordo con quanto proposto dall Agenda urbana europea, prevedono, da un lato, la destinazione di almeno il 5% delle risorse FESR ad azioni integrate per lo sviluppo urbano sostenibile. Dall altro, puntano sull incentivazione di politiche integrate, mirate al potenziamento della competitività territoriale quali: - Politiche integrate per la messa in rete di aree urbane e rurali (OCSE 2013), rese possibili anche grazie all introduzione del plurifondo; - Politiche di smart governance: con il potenziamento di reti intercomunali di tipo funzionale, che orientano i piccoli Comuni ad attivare strategie di associazionismo intercomunale, su basi funzionali, per poter entrare in rete con le aree metropolitane più dinamiche e meglio servite, andando oltre i confini amministrativi. - Politiche di metropolizzazione, con il potenziamento delle reti di città come strategia di sviluppo territoriale di area vasta. Possiamo sostenere che questa serie di politiche nel suo insieme è volta a potenziare in sostanza la conversione delle politiche regionali europee dal livello regionale, genericamente inteso, al livello delle City regions, o metro regions, come motore dello sviluppo su basi territoriali (place based). Fig. 2 - Tipologia di City regions (o Metro regions) Fonte: Eurostat, DG for Regional and Urban Policy, È nelle aree metropolitane che si concentrano infatti le funzioni più innovative del terziario 3

4 avanzato, come le piattaforme logistiche, le infrastrutture, ma anche la ricerca e la formazione, insieme al capitale umano e al capitale finanziario. Tuttavia, per affrontare correttamente il tema della governance delle City Regions (Kantor 2010) o città glocali (Bassetti 2007) nel terzo Millennio, è necessario superare alcune visioni classiche dell idea stessa di città ereditate dalla storia europea, come quella della Polis greca (autogoverno) o del Comune di matrice medievale (entità giuridico-amministrativa), poiché le città moderne, soprattutto le grandi città, quasi sempre non coincidono affatto con un Comune, ma sono piuttosto costituite da un agglomerato di Comuni più o meno esteso e compatto (Bordone 2001). L emergere delle City Region come ambiti strategici per l attrattività e la competitività dei territori solleva pertanto una serie di interrogativi sui modelli organizzativi e le forme di governance più adeguati per il governo di un area vasta così articolata, in relazione ai diversi contesti istituzionali e socio-economici. In questa prospettiva, il paper discuterà della questione della governance metropolitana nel contesto europeo e della riforma di riordino territoriale italiano (L.135/2012 e L.56/2014), mettendone in luce le dinamiche potenzialmente conflittuali con i livelli regionali di governo, con particolare riferimento al caso della città/area metropolitana del veneziano. Questo costituisce infatti un caso esemplare di non coincidenza della città metropolitana, definita a partire dalla provincia di Venezia, con l area metropolitana policentrica che riguarda invece l area del Veneto centrale, a partire dalle città di Padova, Treviso e Venezia (PaTreVe). Nelle conclusioni verrà proposta una chiave di lettura per la valutazione dell efficacia delle nuove forme di governance metropolitana policentrica che fa riferimento al concetto di sostenibilità istituzionale, prospettando una serie di ipotesi per un disegno più ampio di ricerca comparata. 2. Città, aree metropolitane e City Regions: quale governo dell area vasta? Nel contesto della modernità occidentale, dominato dalla forma di potere legale-razionale, la città non dispone di uno status giuridicamente sancito (Sebastiani, 2003). Nei Paesi europei è raro trovare infatti un unità amministrativa denominata città, poiché il livello di base del governo locale è generalmente il Comune. Talvolta questo agglomerato urbano, che chiamiamo città, tende di fatto a coprire un territorio simile a quello della provincia, come nel caso di Roma, o della regione, come nel caso di Parigi. Altre volte invece, nelle zone intensamente urbanizzate, come quelle del Veneto centrale, i confini amministrativi tra un Comune e l altro non vengono più percepiti in modo distinto nell esperienza quotidiana dei loro abitanti: si parla in questo caso di città diffusa o arcipelago metropolitano (Indovina 2009). Per questa ragione, i confini amministrativi, definiti in genere in epoche storiche molto precedenti, oggi non risultano essere più adeguati a definire l ambito di un area metropolitana. In questi nuovi contesti metropolitani il sistema delle relazioni e delle interconnessioni a rete con il mondo globale richiede di superare i vincoli della contiguità territoriale, mettendo al centro dell attenzione le funzioni (es. mobilità e logistica) per governare i flussi di area vasta. Si parla in questo caso di città infinita (Perulli 2000; 2007; Bonomi e Abruzzese 2004), o di città aperta, o di post-metropoli (Perulli 2014), come agglomerato urbano di tipo policentrico, in grado di connettere i luoghi con le reti globali in senso relazionale e funzionale. Il concetto di Area metropolitana, o City Region, quindi non può essere adeguatamente tradotto come Città metropolitana senza incorrere in equivoci e confusioni concettuali anche fortemente distorcenti. Mentre il concetto di Area metropolitana fa riferimento infatti alla dimensione funzionale di fatto e a confini definiti in modo flessibile su base statistica, attraverso dati di flusso piuttosto che dati di stock, il concetto di Città metropolitana fa riferimento invece alla dimensione politico-amministrativa di diritto e quindi ai confini fissati in genere per legge (es. Legge Delrio L. 56/2014), che però in molti casi non corrispondono allo spazio urbano che fa riferimento alla città reale. Il continente europeo, per la sua storia, è caratterizzato dalla compresenza di una pluralità di modelli di città e dalla diffusione di città di medie dimensioni (fig. 2), con poche città metropolitane monocentriche (generalmente le capitali), ma anche da diverse aree metropolitane policentriche che necessitano di nuove forme di governance a rete di tipo intercomunale che vanno però 4

5 adeguatamente strutturate in modo nuovo. Da questa caratteristica europea parte l esigenza di focalizzare l attenzione, con particolare attenzione al caso italiano, sulla capacità delle reti di governance policentriche di garantire competitività regionale, perseguendo la strategia della metropolizzazione. In questa prospettiva di particolare rilevanza è la riforma Delrio (L.56/2014) che istituisce dieci città metropolitane, coincidenti di diritto con il territorio della rispettiva provincia (che verrà contestualmente soppressa), introducendo alcune innovazioni per la governance territoriale di area vasta (Vandelli 2013, Vigneri 2014), e facendo emergere tuttavia al tempo stesso anche una serie di nodi irrisolti che devono essere evidenziati. In primo luogo la normativa privilegia essenzialmente un modello monocentrico di città che, espandendosi da un nucleo urbano centrale della città capoluogo, si estende al suo hinterland, fino a raggiungere tutta la sua provincia. Tuttavia, questo modello di sviluppo urbano, se può rispondere adeguatamente ai casi di città tendenzialmente monocentriche come Roma, Torino, Napoli, Bologna e Bari, male si adatta invece a casi di sviluppo urbano chiaramente policentrico come quello del Veneto, della Toscana 2 e di altri casi. Per queste ragioni la riforma prevede dei correttivi (ex art.133 Cost.), dando la possibilità a singoli comuni, ivi compresi i comuni capoluogo delle province limitrofe (art.6), di chiedere l adesione alla città metropolitana. Tuttavia la dimensione della governance policentrica per le reti di città non viene sostanzialmente affrontata e tematizzata. Alla luce degli elementi fin qui evidenziati possiamo sostenere invece che, se si vuole affrontare il problema delle forme di governance più adeguate per il governo in senso strategico di un area vasta metropolitana, prima di guardare alla forma del contenitore istituzionale e ai confini amministrativi, sarebbe opportuno analizzare le funzioni metropolitane, la loro articolazione sul territorio e i modelli organizzativi più adeguati al contesto. A questo riguardo di particolare interesse risulta essere il caso studio veneziano caratterizzato da un marcato e peculiare policentrismo. 3. Città metropolitana di Venezia, area vasta del Veneto centrale e sostenibilità istituzionale L attivazione della città metropolitana di Venezia sta suscitando un vivace dibattito che vede contrapposti da un lato il governo regionale (Lega Nord PDL), contrario alla città metropolitana per ragioni legate al modo di regolazione dello sviluppo locale fin ora prevalente (Messina 2013) e, dall altro, gli stakeholder soprattutto del mondo economico e produttivo che vorrebbero invece un estensione della città metropolitana all area della città diffusa del Veneto centrale, una delle aree manifatturiere più grandi del mondo, già segnalata come Functional Urban Area dall OCSE (2012), che chiede da tempo di essere governata con un progetto di sviluppo strategico di area vasta. Gli studi sull area metropolitana del Veneto centrale, nota anche come città diffusa (Indovina, 1990; 1999), o arcipelago metropolitano (Indovina 2005; 2009), sono ampiamente noti e richiamati anche dai documenti di programmazione per lo sviluppo territoriale regionale, come il Piano Territoriale Regionale di Coordinamento (PTRC) del 1992, rinnovato del 2007 (Documento preliminare Dgr. 2587/2007), che individua due principali sistemi metropolitani: uno veronese a struttura monocentrica, l altro nell area del Veneto centrale a struttura policentrica, a cui si collega l area della Pedemontana ad aggregazione dispersa, che presenta relazioni di tipo metropolitano (Fregolent 2012). L area del Veneto centrale compresa tra le province di Venezia, Padova e Treviso e Vicenza ha infatti tutte le caratteristiche proprie di un area ad alta densità metropolitana, ovvero di un territorio legato a una o più città centrali da rapporti di «interdipendenza funzionale» e di «elevata integrazione economica e sociale», che tuttavia presenta una forte frammentazione dal punto di vista politico-amministrativo, essendo suddivisa in quattro Province e oltre 200 Comuni, con evidenti difficoltà di governo dell area vasta. 2 Sui diversi casi di aree metropolitane policentriche in Italia, tra cui quelli del Veneto e della Toscana, cfr. M. Fantin, M. Morandi, M. Piazzini, L. Ranzato (a cura di), La città fuori dalla città, INU Edizioni, Roma. 5

6 L integrazione politica di questa area metropolitana di fatto, che per dimensioni demografiche (2,6 milioni di abitanti) supererebbe il caso della città metropolitana di Torino (Tortorella, Allulli 2014), potrebbe costituire senz altro un importante occasione per migliorare la qualità dei servizi per le persone e per le imprese che operano sul territorio e, più in generale, per la qualità della vita dei suoi abitanti, come è stato messo bene in luce dal Rapporto OCSE (2010). Ma, soprattutto, potrebbe rispondere in modo adeguato a quanto richiesto dalle politiche dell Unione Europea per le City Regions nei prossimi anni. La fig. 3, costruita sulla base dei flussi pendolari, mostra la rilevanza delle relazioni intercomunali che collegano in modo sistematico l area di Padova-Venezia-Treviso e la sostanziale distanza da queste dinamiche di aree della stessa provincia di Venezia, come la Venezia orientale di San Donà di Piave e Portogruaro e l area meridionale di Chioggia, Cavarzere e Cona. Fig. 3 Regione Veneto. Relazioni intercomunali con più di 200 spostamenti giornalieri (2001). Fonte: Elaborazione Regione Veneto Direzione sistema statistico regionale e Trastec scpa, Istituire pertanto una città metropolitana di diritto, coincidente con il territorio della Provincia di Venezia (L.56/2014), diversa dalla città metropolitana di fatto, qual è la città diffusa del Veneto centrale, rischia di non essere una soluzione efficace per il bisogno di regolazione di un territorio rimasto troppo a lungo inascoltato e poco rappresentato, e rischia di diventare ancora una volta un occasione sprecata. Con riferimento alla specificità del modo di sviluppo veneto, centrato sui sistemi locali di piccola e media impresa, si può sostenere a questo riguardo che l efficacia dell attivazione della città metropolitana di Venezia sarà tanto maggiore quanto più essa sarà in grado di modificare il modo di regolazione dello sviluppo locale della regione: da uno sviluppo non guidato e incrementale a uno sviluppo guidato in senso strategico. Come le ricerche comparate sui modi di regolazione dello sviluppo locale nei contesti della Terza Italia segnati da due subculture politiche bianca e rossa hanno messo in luce (Messina 2001; 2012), il modo di sviluppo non guidato della piccola e media impresa del Veneto è stato sostenuto infatti da un modo di regolazione centrato sull autoregolazione delle comunità locali che ha dato vita a un modello istituzionale aggregativo, segnato da una forte frammentazione e caratterizzato da localismi forti e da una regionalità debole (Trigilia 1989), come risultante o sommatoria dei diversi sistemi locali e funzionale al mantenimento degli equilibri locali. Il ceto politico che governa la Regione Veneto è sempre stato espressione di questa realtà 6

7 territoriale della provincia e della sua cultura di regolazione, segnata da uno stile amministrativo non interventista e dal prevalere di politiche distributive, grazie alle quali la classe politica di governo detiene (ancora oggi) il ruolo di mediatore dei conflitti localistici e di governo della frammentazione, inteso come mantenimento dello status quo. Al contrario, le città capoluogo di Venezia e di Padova, se da un lato costituiscono le realtà territoriali più terziarizzate della regione, espressione di un modo di sviluppo che richiede di essere guidato con un progetto strategico innovativo e condiviso, dall altra sono state a lungo governate dal centro-sinistra (la città di Padova fino all 8 giugno 2014), portatore di una diversa cultura di governo, più interventista e interessato a raccogliere la nuova domanda politica di regolazione in senso strategico che arriva dal territorio, raccordandola con i cambiamenti introdotti dalle politiche europee. Il modo di regolazione che ha caratterizzato fin ora il Veneto ha riprodotto infatti la frattura fra città (soprattutto Venezia) e campagna, e ha incentivato il fenomeno dell economia diffusa e non guidata, tipica della campagna urbanizzata e industrializzata del Veneto centrale, un territorio che si presenta oggi come area vasta di fatto (fig.4), che manca tuttavia di una governance integrata adeguata, in grado di traghettare l economia manifatturiera dei sistemi locali di pmi verso un economia della conoscenza (Rullani 2006). Fig. 4 L urbanizzazione del Veneto centrale Il costruito Fonte: Fregolent (2013) La resistenza della Regione Veneto alla costituzione della Città metropolitana di Venezia, specie se allargata all area metropolitana di Padova e Treviso, è spiegabile pertanto, più probabilmente, con una evidente diffidenza nei confronti di un cambiamento di equilibri che, in un epoca di tagli della spesa in cui non è più possibile attuare politiche distributive, finirebbe con lo spostare il baricentro dello sviluppo dalla provincia della campagna urbanizzata, alle città capoluogo di Padova e Venezia, con la conseguente trasformazione del modo di regolazione prevalente, più aperto alla pianificazione strategica del territorio e a nuove politiche regolative, che trova impreparata la classe politica erede della subcultura bianca. Questo processo ha subito inoltre un brusco rallentamento in seguito sia agli esiti delle elezioni amministrative dell 8 giugno 2014 del Comune di Padova, con la vittoria del centro-destra e Lega Nord, sia con la vicenda del Mose che ha portato al commissariamento del Comune di Venezia e, di conseguenza, all allungamento dei tempi di attivazione della Città metropolitana di Venezia (con lo 7

8 slittamento di un anno). Lo studio del caso veneziano dovrà essere pertanto attentamente seguito e monitorato nei prossimi mesi. Ferma restando l importanza della riforma istituzionale del governo dell area vasta metropolitana, arrivata in porto con un ritardo di oltre vent anni, resta infatti da definire allora in modo più appropriato la governance delle funzioni metropolitane sul territorio, prevista peraltro anche dal nuovo Statuto regionale (art. 14), secondo cui: «La Regione promuove l integrazione socio-economica delle funzioni metropolitane del territorio regionale e ne favorisce il governo strategico in stretta collaborazione con le autonomie locali, attuando forme specifiche di coordinamento, anche interregionale, per lo sviluppo del sistema dei servizi e delle infrastrutture di rango metropolitano, con particolare riferimento a reti della mobilità, piattaforme portuali e aeroportuali, logistica, ricerca e università, poli fieristici, poli sanitari di interesse regionale, istituzioni culturali di interesse regionale». In questa prospettiva, l attenzione non può essere rivolta quindi solo all attivazione del contenitore istituzionale, concepito ancora con una logica essenzialmente giuridico-formale a partire da confini amministrativi di per sé poco sostenibili (quelli della provincia di Venezia), ma deve essere rivolta soprattutto all analisi dei flussi che attraversano il territorio e che richiedono di essere governati adeguatamente. Per questa strada, il cambiamento dovrebbe favorire piuttosto l attivazione di una istituzione sostenibile in grado di rispondere cioè alla sua mission: la programmazione strategica dell area vasta su basi funzionali, attraverso reti di governance flessibili in grado di rispondere adeguatamente alle molteplici sfide che caratterizzano il governo di un area vasta, puntando su una sburocratizzazione dei processi decisionali e di implementazione delle politiche. Il concetto di sostenibilità istituzionale (Lanzalaco 2009) degli enti intermedi per il governo dell aerea vasta (Bolgherini, Messina 2014; Domorenok, Messina 2014) risulta essere di particolare rilevanza a questo riguardo. La domanda di ricerca in tal senso diventa: a quali condizioni gli enti intermedi possono essere il livello di governo istituzionalmente più sostenibile per le aree metropolitane policentriche? I principali aspetti della sostenibilità istituzionale possono essere sintetizzati in quattro dimensioni fondamentali: a) Integrazione (coordinamento verticale e orizzontale dei diversi attori e stile cooperativo del decision-making); b) Inclusività (partenership stabile e rappresentativa, intensità delle relazioni interne, produzione di beni relazionali); c) Pro-attività (capacità di programmare e progettare in modo condiviso); d) Riflessività (cultura di auto-valutazione, capacità di apprendimento e innovazione istituzionale). Nello stesso tempo, un istituzione sostenibile deve presentare tre caratteristiche essenziali: a) l adeguatezza al contesto socio-economico; b) la conseguente flessibilità del modello organizzativo a rete del sistema concreto di azione; c) la capacità di contenere e ridurre i costi di coordinamento della rete stessa. Come hanno mostrato a questo riguardo le analisi comparate delle politiche per lo sviluppo territoriale (Bolgherini, Messina 2014; D Amico, De Rubertis 2014), ciò che rende efficace l azione di governance in questi casi non è necessariamente l appartenenza al medesimo ente, definito da confini amministrativi rigidi (es. Comune o Provincia), ma piuttosto la capacità di coordinamento degli attori che devono abituarsi a cooperare con una logica di rete. Il passaggio da curare, insomma, è quello da una logica organizzativa di tipo gerarchico-piramidale, a una logica cooperativa a rete di tipo intercomunale e intersettoriale (es. PPP: Partenariato Pubblico-Privato) finalizzata ad un obiettivo comune: lo sviluppo strategico del territorio. Come avviene nei casi delle unioni di comuni volontarie, si tratta anche in questo caso di attivare reti cooperative intercomunali, orientante però non solo alla gestione associata dei servizi (che fa capo al livello di governance dell area omogenea), ma anche alla programmazione dello sviluppo 8

9 strategico dell area vasta. È la capacità degli attori di progettare e implementare politiche integrate di sviluppo territoriale, a partire dalle funzioni essenziali come per esempio la logistica, le infrastrutture dei trasporti, le utilities, ma anche un approccio integrato delle politiche per un settore trainante come il turismo 3, che consente di costruire relazioni virtuose che possono diventare buone pratiche di governance urbana di area vasta. In questo scenario, è importante mettere a fuoco pertanto alcuni aspetti rilevanti della governance territoriale, a partire dalle forme associate di servizi intercomunali e della programmazione decentrala allo sviluppo (IPA), che potranno avere ricadute importanti anche sulla reale efficacia della riforma istituzionale per le città metropolitane che è bene tenere presenti. Nel caso veneto in questo ambito è necessario fare riferimento infatti, da un lato, alla L.r. 18/2012 e al relativo Piano di riordino territoriale messo in atto recentemente dalla Regione e, dall altro, all istituzione delle Intese Programmatiche d Area (IPA) 4. La policy regionale di riordino territoriale per la gestione associata dei servizi pubblici locali prevede una netta semplificazione degli ambiti di settore, con la definizione a regime di quattro diversi Ambiti Territoriali Adeguati e Omogenei (art.8), con classi demografiche differenziate per la gestione associata dei servizi: - Ambito territoriale minimale, per le funzioni fondamentali che richiedono il superamento della soglia dei 5000 abitanti previsto dalla normativa nazionale. - Ambito territoriale adeguato di gestione, coincidenti con quelli di area omogenea (distretti socio-sanitari, di protezione civile, di polizia locale) e facenti capo preferibilmente a unioni di comuni; - Ambito territoriale di programmazione, con un livello dimensionale coincidente con quello di una ULSS e facente capo all Intesa Programmatica d Area (IPA) e alla Conferenza dei sindaci. - Ambito di area vasta che fanno capo alla città metropolitana o alla provincia. La stessa legge regionale all art. 7 definisce inoltre cinque aree geografiche omogenee (fig. 5) da cui è possibile distinguere l area ad elevata urbanizzazione del Veneto centrale. Fig. 5 - Regione Veneto. Aree geografiche omogenee (ex L.r. 18/2012, art. 7) Le 25 IPA attivate sul territorio con la L.r. 35/2001, sono invece tavoli di governance multistakeholder che si occupano della programmazione decentrata allo sviluppo. Dalle ricerche sul tema 3 Si veda a questo riguardo la recente normativa di riforma delle politiche per il turismo, da politica settoriale a politica di sviluppo territoriale, che ha attivato gli Ambiti di destinazione turistica. Sul caso Veneto si veda la L.r. 11/ Le IPA sono tavoli di governance multiattore, previsti dalla L.r. 35/2001 del Veneto, che rispondono alla funzione di programmazione decentrata allo sviluppo locale. Sul tema cfr. Bassetto (2014), Messina (2014b). 9

10 (Bassetto 2014; Messina 2014a, 2014b) risultano essere più funzionali quelle IPA che coincidono per estensione territoriale con Unioni di comuni (Camposampierese), oppure con i GAL nelle aree rurali (VeGAL, Prealpi Bellunesi). Di particolare rilevanza risultano essere le IPA del Veneto centrale che hanno attivato una forma di coordinamento dal basso con l obiettivo di costituirsi come interlocutori della Regione ai fini della governance dell area vasta metropolitana. Fig. 6 Regione Veneto. Le intese Programmatiche d Area (2014) Coerentemente con queste disposizioni regionali, l allargamento della città metropolitana di Venezia verso l area del Veneto centrale dovrebbe riguardare allora, più che l aggregazione dei due grossi comuni capoluogo di Padova e Treviso, anche e forse soprattutto l aggregazione degli ambiti di programmazione decentrata allo sviluppo facenti capo alle IPA: una modalità di governance multiattore che prescinde, fra l altro, dalla omogeneità del colore politico delle amministrazioni comunali e guarda piuttosto alla sostanza delle strategie di sviluppo e risulta essere pertanto più stabile (Bassetto 2014). Possiamo sostenere a questo riguardo che le modalità di collegamento su basi funzionali tra la città metropolitana di Venezia e le IPA del Veneto centrale (attivate da un coordinamento dal basso ) costituiranno in questo senso un nodo cruciale per la governance di quest area metropolitana policentrica e un passaggio obbligato per valutarne l impatto e la reale efficacia, soprattutto alla luce del recente cambiamento di indirizzo politico del Comune di Padova verso la città metropolitana, che ha fatto seguito alla vittoria del centro-destra e della Lega Nord nelle elezioni amministrative del Per le ragioni che abbiamo evidenziato, non può stupire allora che nel caso Veneto, le maggiori difficoltà per la costituzione di una efficace forma di governance integrata dell area metropolitana veneziana, estesa alla PaTreVe, non vengono da Roma, ma dalla Regione, anche perché non sono stati ancora opportunamente chiariti i criteri di ripartizione delle funzioni tra Città metropolitana e Regione: una Città metropolitana che, nell ipotesi della Pa-Tre-Ve, verrebbe a costituirsi come city region, contando oltre due milioni di abitanti, in una regione che ne conta in tutto meno di cinque milioni, e che con le nuove politiche europee sarebbe destinataria di circa un miliardo di euro di finanziamenti, contro i circa 560 milioni di euro di fondi FESR destinati alla Regione. Proprio alla luce delle nuove politiche europee di coesione , alcune domande rimangono ancora aperte: come è destinata a cambiare la relazione tra Unione Europea, Regioni e Città metropolitane? E soprattutto, nella prospettiva del potenziamento dei processi di metropolizzazione di cui si è detto, che senso ha parlare ancora in Italia di regioni con le dimensioni di quelle attuali? 10

11 Forse avrebbe più senso parlare di macro-regioni europee, ridisegnando anche le geografie politiche delle regioni stesse in senso funzionale. Inoltre, vista la peculiarità policentrica del Veneto, per la definizione di una rete di governance di area vasta a rete di città, quale ruolo possono giocare le aggregazioni intercomunali del Veneto centrale, previste e potenziate dalla stessa normativa regionale (L.r. 18/2012)? A quest ultimo quesito ha cercato di rispondere la ricerca esplorativa condotta dall Università di Padova di cui verranno di seguito presentati alcuni dei risultati più significativi. 4. Dai Comuni alle reti urbane per la governance dell area metropolitana policentrica: risultati di una ricerca esplorativa sul caso veneziano Nell ambito del Laboratorio Dire & Fare per lo sviluppo locale (D&F) dell Università di Padova 5 è stata condotta una ricerca esplorativa volta a raccogliere elementi utili per la definizione della governance metropolitana del Veneto centrale, partendo dall analisi delle reali esigenze espresse dal territorio. La ricerca è stata realizzata tra febbraio e settembre 2014, focalizzando l attenzione, da un lato, sull analisi della ricca documentazione sull area del Veneto centrale e sull analisi della normativa europea, nazionale e regionale, con particolare riferimento al Piano di riordino territoriale L.R. 18/2012 del Veneto e, dall altro, su un set di 45 interviste a testimoni privilegiati di istituzioni locali, categorie economiche e associazioni non profit secondo la composizione sintetizzata nelle Tav. 1 e 2. Tav. 1 Ruolo dei 45 intervistati per la ricerca D&F 2014 RUOLO SINDACATO CONSORZIO BACINO ASSOCIAZIONI DI CATEGORIA AZIENDA SPECIALE ALTRI AMMINISTRATORI LOCALI AMMINISTRATORI REGIONALI PRESIDENTI PROVINCIA PARLAMENTARI FORME ASSOCIATIVE (IPA, GAL, UdC, CM) SINDACO Fonte: Laboratorio D&F Università di Padova Tav. 2 - Territorio di riferimento degli intervistati D&F TERRITORI DI RIFERIMENTO PADOVA TREVISO VICENZA VENEZIA ROVIGO VERONA BELLUNO FUORI REGIONE Fonte: Laboratorio D&F Università di Padova 5 Il Laboratorio D&F per lo sviluppo locale è realizzato nell ambito del Master in Governo delle reti di sviluppo locale dell Università di Padova. I risultati della ricerca verranno presentati in occasione del convegno Costruire reti di città. Il governo di area vasta oltre le province, Università di Padova, 18 settembre 2014, nell ambito della X edizione della M.A.S.TER. School. Cfr. 11

12 Da queste testimonianze sono emerse interessanti evidenze empiriche, riassunte nelle Tavole seguenti, che confermano da un lato l elevato interesse degli intervistati per l attivazione della città/area metropolitana (Tav. 3), ma dall altro anche una dichiarata scarsa o inadeguata informazione sull argomento (Tav. 4) e l esigenza di approfondire l argomento per poter avere argomenti e strumenti adeguati di partecipazione al processo di costituzione della nuova forma di governance metropolitana (Tav 5-6). Tav. 3 Grado di interesse degli intervistati per l attivazione della città/area metropolitana veneziana GRADO D'INTERESSE PER L'ARGOMENTO 5=elevato 23 4=buono 5 3=sufficiente 5 2=appena sufficiente 2 1= scarso Fonte: Laboratorio D&F Università di Padova Tav. 4 Giudizio dell intervistato sul grado di informazione relativo all attivazione della città/area metropolitana veneziana GIUDIZIO DELL'INTERVISTATO SUL GRADO DI INFORMAZIONE 5=elevato 2 4=buono 3 3=sufficiente 8 2=appena sufficiente 4 1= scarso Fonte: Laboratorio D&F Università di Padova Tav. 5-6 Partecipazione dell intervistato a occasioni informative sul tema della città metropolitana vneziana HA PARTECIPATO AD INCONTRI SUL TEMA? HA ORGANIZZATO INCONTRI SUL TEMA? altro 8 altro 3 convegni 17 convengni 6 seminari 10 seminari 1 incontri 31 incontri Fonte: Laboratorio D&F Università di Padova 12

13 Il tema dell attivazione della città metropolitana di Venezia ha infatti acceso un vivace dibattito che vede da una parte un riemergere della frattura tra Venezia la dominante e la terraferma, e dall altra la mobilitazione delle forze produttive del Veneto centrale che chiedono maggiore attenzione e riposte concrete, anche alla luce della crisi strutturale degli ultimi anni. Di particolare interesse risulta essere in tal senso l opinione degli intervistati sull adeguatezza degli strumenti istituzionali e organizzativi per la governance metropolitana. In primo luogo sulla delimitazione spaziale del territorio della Città metropolitana con riferimento all area produttiva del Veneto centrale, nella consapevolezza che: «Siamo in presenza di dinamiche e tendenze competitive e cooperative che richiedono una visione progettuale di prospettiva incardinata su processi di governance, piuttosto che di governo dei perimetri: servono quindi geografie variabili, in ragione dei fattori da governare: economici ambientali, territoriali, infrastrutturali e della mobilità» 6. Di particolare rilevanza, inoltre, viene considerato il ruolo della Regione nella programmazione per lo sviluppo dell area metropolitana, per una serie di ragioni che possono essere così sintetizzate (Perulli 2012): Molte reti di imprese e cluster produttivi delle regioni del Nord hanno sempre più la necessità di collegarsi al sistema dei servizi che sono localizzati nei sistemi urbani della macro regione. Sono le città dei servizi che offrono alle imprese forza lavoro, formazione, ricerca, servizi logistici e alle persone e famiglie residenza e servizi. Questa funzione è svolta primariamente dai centri metropolitani che non operano in isolamento, ma si supportano e si completano a vicenda. Si è disegnata una geografia economica e sociale che va al di là dei confini amministrativi; il compito delle istituzioni è di fornire la cornice e le regole perché questo nuovo sistema possa divenire governato. Il Veneto fatica a definire un disegno strategico centrato su Venezia, dovendo confrontarsi non solo con le altre province, ma anche con il dualismo isole-terraferma. Il ruolo della Regione nella pianificazione del territorio deve necessariamente crescere, andando oltre la funzione di indirizzo, per abbracciare l ambito della pianificazione strategica dello sviluppo. La rete istituzionale del sistema di governance del Veneto può essere rappresentato nella fig. 5 Fig. 5 Rete istituzionale della governance regionale del Veneto 6 Intervista n.3, Laboratorio D&F 2014, con esplicito riferimento alla ricerca OCSE Oecd Territorial Review: Il caso di Venezia; Materiali e contributi, Fondazione Venezia

14 che mette in luce un sostanziale policentrismo. Tale policentrismo può trovare nelle forme di aggregazione intercomunale, come le unioni di comuni, le IPA e i GAL, significative esperienze di buona pratica da cui attingere per potenziare e meglio strutturare la rete di governance (policentrica) anche nell ambito dell area metropolitana. A questo riguardo è importante ricordare che, poiché la città metropolitana sarà un ente di secondo livello (legge Delrio), essa sarà di fatto governata da Sindaci e Consiglieri comunali. Il vantaggio sarà rappresentato dal fatto che, chi andrà a governare la Città, più precisamente il Consigliere metropolitano, sarà la stessa persona che rappresenta il territorio locale da cui è stato eletto. In seguito alla recente riforma istituzionale (L.56/2014), le basi di legittimazione democratica per il governo del territorio regionale si riducono sostanzialmente a due: l elezione diretta del Presidente della Regione e l elezione dei rappresentanti dei Comuni che andranno poi a governare tutti gli enti intermedi tra Regione e Comune. Da qui l importanza delle Unioni di Comuni, delle loro dimensioni e della dimensione Comuni stessi per poter legittimare in maniera maggiore o minore l ente di secondo grado (Vigneri 2014). Proprio in relazione al problema dell individuazione di nuove forme di governance per l area metropolitana policentrica, l attenzione è stata soffermata infatti anche dagli intervistati sul ruolo che possono giocare in tal senso le reti intercomunali, a partire da quelle già esistenti (Unioni di comuni, IPA, GAL), (Tav 7). Tav. 7 - Ruolo delle reti intercomunali nella governance policentrica dell area metropolitana AGGREGAZIONI CONSIDERATE altro 5 ULSS 3 comunità montane 12 GAL 17 IPA 19 gestioni associate di funzioni con convenzioni 23 unione comuni Fonte: Laboratorio D&F Università di Padova Nella valutazione degli intervistati un ruolo di particolare importanza per la governance policentrica dell area metropolitana può essere giocata infatti delle esperienze consolidate di cooperazione intercomunale, con particolare riguardo alle unioni di comuni e alle convenzioni per la gestione associata di specifici servizi. Di particolare interesse è infine la valutazione complessiva data dagli intervistati all attivazione della città metropolitana di Venezia, a condizione però che questa possa essere realizzata nella sua accezione policentrica (Tav. 8 e Tav. 9). 14

15 Tav Valutazioni di vantaggi e svantaggi dell attivazione della città metropolitana di Venezia VANTAGGI SVANTAGGI ALTRI 10 ALTRE 16 CRESCITA e SVILUPPO economico del territorio/vantaggi per le imprese 4 PROGRAMMAZIONE pluriennale/pianificazione territoriale/progettazione 6 Creare nuovi CAROZZONI/sovrastrutture che non erogano servizi/sovrapposizione di competenze 3 GOVERNANCE e rappresentatività di un territorio: contare nelle scelte,ridurre livelli governo/rapidità decisioni/coincidenza competenze e 8 PERDITA IDENTITA' locale (svantaggio percepito dai cittadini) 3 ECONOMIE di scala/risparmi di spesa 9 Aumento EFFICACIA ed EFFICIENZA /Mettere insieme risorse, migliorare servizi 12 NESSUNO SVANTAGGIO per il territorio di riferimento Fonte: Laboratorio D&F Università di Padova L istituzione del nuovo ente intermedio di governance dell area metropolitana viene considerato quindi, in prevalenza, come una importante occasione di innovazione istituzionale, in cui i vantaggi prevalgono di gran lunga sugli svantaggi e i possibili rischi, a condizione però che venga valorizzata e potenziata la rete istituzionale già esistente di governance policentrica della regione. 5. Per una governance dell area metropolitana policentrica. Reti di città come strategia di sviluppo: ipotesi per una ricerca comparata L istituzione delle città metropolitane in Italia, avvenuta nell ambito dell ordinamento delle autonomie locali, come province metropolitane, sotto la spinta della spending review, solleva molte perplessità ed evidenti contraddizioni. Rimandando ad altra sede un analisi puntuale di questo ordine di problemi (Messina 2013; Mistri 2014; Salvato 2014), l analisi del caso veneto ci consente di evidenziare diversi elementi che devono essere tenuti in considerazione e che possono costituire la base per ipotesi di ricerca comparata su scala europea. In primo luogo, un aspetto su cui diventa importante focalizzare l attenzione riguarda la concorrenzialità tra il (nuovo) livello di governo metropolitano (city region) e il livello di governo regionale, che caratterizza peraltro tutti quegli stati europei in cui coesistono entrambi i livelli di governo. Le due istituzioni di governo rispondono infatti a criteri differenti: il livello regionale risponde a una logica di decentramento amministrativo tutta interna al modello gerarchicopiramidale dello Stato nazionale, il livello di governo metropolitano risponde invece a una logica più articolata che può portare con sé una forma di ambiguità essendo concepibile sia come ente territoriale di governo decentrato (sul modello gerarchico) sia come rete di governance in senso strategico dell area vasta metropolitana (policentrica o monocentrica). A questo riguardo possiamo sostenere che il grado e le forme di conflittualità tra i livelli di governo regionale e metropolitano varieranno a seconda del tipo di modello istituzionale e organizzativo del governo metropolitano prevalente, ma anche in relazione al modo di regolazione e alla cultura di governo dello sviluppo (guidato/non guidato) prevalenti sul territorio. In questa prospettiva, guardando quanto avviene nel Veneto centrale e in altre realtà policentriche europee, il processo di metropolizzazione come strategia di sviluppo per la competitività regionale può essere inteso come variabile dipendente, mentre la variabile della governance a rete nella 15

16 prospettiva multilivello, con particolare attenzione alle dinamiche concorrenziali/conflittuali tra il livello regionale di governo e quello della città metropolitana, può essere considerata la variabile indipendente. La domanda di ricerca che ne consegue è legata pertanto alla necessità di capire come si costruisce e come si governa una rete policentrica di città, ipotizzando che diverse forme di conflitto o di cooperazione tra i livelli di governo regionale e metropolitano possano ostacolare o incentivare la competitività regionale nel suo complesso. In particolare, in una prospettiva comparata, a parità di condizioni strutturali - policentrismo, economia diffusa, frammentazione amministrativa, campagna urbanizzata quanto conta la buona governance a rete sulla competitività territoriale di area vasta? Perché alcune realtà sono in grado di mantenere una forte competitività regionale mentre altre tendono a perderla in modo drammatico? E soprattutto, se la vecchia dimensione regionale risulta essere ormai inadeguata, e lo è certo in Veneto in cui l'area vasta metropolitana assorbe gran parte della Regione, configurandosi come un forma di neoregionalismo (Perulli 1998, Pichierri 1998), è congruo porsi ancora l obiettivo dell incremento della competitività regionale? Di quale regione stiamo parlando? La regione amministrativa o la city region? È congruo insomma porsi ancora la domanda dell'incidenza di una buona governance a rete sul livello di competitività regionale? I processi in corso rilevati dalla ricerca porterebbero a pensare che le ricadute di una governance di area vasta efficace siano di portata ben più vasta. In questa fase storica, comunque, il tipo di relazioni tra città metropolitana e regione risulta essere certamente rilevante per comprendere le dinamiche di governo dell area vasta. Ai fini della ricerca, considerando ancora il livello di competitività regionale come variabile dipendente, i fattori in grado di spiegarne la varianza sarebbero collegati a: 1) l'esistenza o meno di un livello istituzionale di governo intermedio che chiameremo regionale; 2) il grado di autonomia istituzionale di tale livello intermedio di governo; 3) il modo di regolazione dello sviluppo locale delle rispettive realtà regionali, da cui possiamo distinguere diversi casi-tipo, che vanno dalla frammentazione territoriale non guidata (con un ruolo marginale dell attore politico regionale nel coordinamento delle reti di governance), alla progettualità strategica (con la centralità dell azione di coordinamento dell attore politico regionale); 4) la presenza di politiche di integrazione urbano-rurale di un determinato territorio. Sulla base di questi elementi è stata avviata una ricerca comparata su quattro casi europei 7 : Nord Brabant, Fiandre occidentali, Oporto e Veneto centrale, con l obiettivo di focalizzare l attenzione su diversi casi di reti policentriche di città in relazione alla presenza o meno di un livello regionale di governo. Questo perché l istituzione di un livello di governo metropolitano, per la sua portata, tende ad entrare in competizione/concorrenza con il livello regionale di governo, laddove esso è già presente. I casi studio oggetto della ricerca sono stati selezionati pertanto con l obiettivo di distinguere diversi contesti istituzionali entro cui il processo di metropolizzazione viene ad essere implementato, con particolare riferimento alla relazione di concorrenza/competizione tra il livello regionale di governo (se presente) e quello della costituenda città metropolitana, secondo il seguente prospetto: CITTÀ METROPOLITANA POLICENTRICA REGIONE FORTE REGIONE DEBOLE REGIONE ASSENTE Fiandre Occidentali (Belgio) Nord Brabant (Olanda) Veneto centrale (Italia) Oporto (Portogallo) 7 Si veda a questo riguardo il convegno Costruire reti di città. Il governo di area vasta oltre le province, Università di Padova, settembre 2014, collegato al progetto di ricerca Costruire reti di città in Europa. Quattro aree metropolitane policentriche a confronto, che sto coordinando per l Università di Padova. 16

17 La scelta dei casi si giustifica, in primo luogo, a partire dalla diversità dell assetto istituzionale. Infatti, sono stati scelti casi in cui esiste un livello istituzionale di governo regionale forte, come in Belgio in cui lo stato federale prevede i livelli della Comunità fiamminga e della Regione delle Fiandre (che territorialmente coincidono), oltre a quello della Provincia (Fiandre occidentali) e dei comuni; altri casi in cui il livello di governo intermedio è più debole, come in Olanda (dove esiste solo la provincia) e in Italia, dove le regioni a statuto ordinario non hanno autonomia e competenze paragonabili a quelle delle regioni a statuto speciale e si configurano pertanto come un livello regionale debole; infine casi in cui il livello intermedio è assente, come accade in Portogallo, che costituisce il caso di controllo, in cui, se da un lato questo sembra giocare a sfavore della competitività regionale, dall altra si stanno attivando reti intercomunali simili a grandi unioni di comuni (Comunità Intermunicipali) che, non dovendo scontrarsi con il livello regionale di governo, presentano maggiori gradi di libertà. Anche guardando al colore politico dei governi regionali intermedi dei 4 casi così individuati si evidenziano caratteristiche simili: in due casi la regione è governata infatti da un movimento indipendentista di tipo conservatore, come nel caso delle Regione Fiamminga (New Flemish Alliance in alleanza con i democristiani fiamminghi) e della Regione Veneto (Lega Nord in alleanza con PDL), inoltre il Nord Brabant è guidato da un partito liberale di destra VVD in coalizione con i democristiani. Il caso portoghese invece non ha un livello intermedio di governo e la città di Porto è governata dai socialisti dal L ipotesi principale della ricerca è che il modo di regolazione, più che l assetto istituzionale, sia in grado di spiegare la maggiore capacità di integrazione urbano-rurale dei territori e, di conseguenza, la maggiore competitività regionale complessiva. In altri termini, quando il modo di regolazione è accompagnato anche da una cultura e da una prassi di pianificazione territoriale attiva, è più probabile registrare una dinamica di collaborazione tra il livello intermedio di governo regionale e la costituenda città metropolitana, ed è anche più probabile aspettarsi che la competitività regionale continui ad essere elevata o tenda ad aumentare. Al contrario, quando il modo di regolazione è orientato verso uno sviluppo non guidato e si registra una dinamica conflittuale tra il livello regionale di governo e la costituenda città metropolitana, allora è più probabile aspettarsi che la competitività regionale diminuisca. La qualità delle reti e la loro capacità di garantire governance policentrica è inoltre strettamente correlata alla possibilità di prevedere questa modalità di governo di area vasta nelle leggi di riforma istituzionale a livello nazionale e regionale, lasciando la flessibilità di adattamento alle specifiche realtà territoriali, per garantire una efficace governance a rete. Alla luce di questi elementi possiamo sostenere che la riforma Delrio di attivazione delle città metropolitane in Italia sarà effettivamente in grado di sortire l effetto di un potenziamento del processo di metropolizzazione e di innovazione istituzionale solo a condizione che questa riforma, da un lato, sia in grado di dare una forma istituzionale alla rete di governance territoriale a partire dai Comuni e dalle reti di città, nella maggior parte dei casi di tipo policentrico, e dall altro incentivi e sostenga un cambiamento del modo di regolazione dello sviluppo di area vasta nella direzione di uno sviluppo guidato in senso strategico. In assenza di ciò il rischio che l operazione possa risolversi in un occasione sprecata resta molto alto. Riferimenti bibliografici Annoni P., Dijkstra L. (2014), EU Regional Competitiveness Index. RCI JCR Scientific and Policy Reports, European Commission, Luxemburg, Barca F. (2009), Un agenda per la riforma della politica di coesione. Una politica di sviluppo rivolta ai luoghi per rispondere alle sfide e alle aspettative dell Unione Europea, DpS, Ministero dell Economia e delle Finanze, Roma, 17

18 Bassetti P. (2007), Le città glocali, in P. Messina e M. Salvato (a cura di), Dalla città alle reti urbane. Politiche per la progettazione di aree vaste a confronto, Padova, Cleup, pp Bassetto M. (2014), Un modello di programmazione decentrata allo sviluppo: il caso delle IPA in Veneto, in R. D Amico, S. De Rubertis (a cura di), Istituzioni per lo sviluppo tra Comune e Regione. Unione europea e prove di ente intermedio in Italia, Milano, F. Angeli, (in corso di pubblicazione). Bolgherini S., Messina P. (2014), Riordino territoriale sostenibilità istituzionale: gli enti intermedi in sei regioni d Europa. Un introduzione, in S. Bolgherini, P. Messina (a cura di) Oltre le province. Enti intermedi in Italia e in Europa, Padova, Padova University Press, pp Bonomi A., Abruzzese (2004), La città infinita, Milano Mondadori. Bordone R. (2001), La città comunale, in P. Rossi (a cura di), Modelli di città, Torino, Comunità. Calafati A.G. (2009), Economie in cerca di città. La questione urbana in Italia, Roma, Donzelli. Commissione europea (1998), Quadro d azione per uno sviluppo urbano sostenibile nell Unione Europea, COM (1998) 605 finale, 28 ottobre. Commissione europea (2011), Sviluppo Urbano Sostenibile Integrato Proposte legislative per la politica di coesione , Bruxelles. D Amico R., De Rubertis S. (2014), Istituzioni per lo sviluppo tra Comune e Regione, in R. D Amico, S. De Rubertis (a cura di), Istituzioni per lo sviluppo tra Comune e Regione. Unione europea e prove di ente intermedio in Italia, Milano, F. Angeli, (in corso di pubblicazione). Domorenok E., Messina P. (2013), Territorial governance and the challenge of institutional sustainability. Current trends and future scenario for the Veneto Region, paper presented to RSA - The Regional Studies Association - Early Career Conference 2013, Looking Forward: The Future of Regional Studies, Manchester, November 1. Fantin M., Fregolent L., Ranzato L. (2012), La città continua del Veneto centrale, in M. Fantin, M. Morandi, M. Piazzini, L. Ranzato (a cura di), La città fuori dalla città, INU Edizioni, Roma, pp Fantin M., Morandi M., Piazzini M., Ranzato L. (a cura di), La città fuori dalla città, INU Edizioni, Roma. Fregolent L. (2005), Governare la dispersione, Milano, F. Angeli. Fregolent L. (2013), Verso l area metropolitana veneziana, in «Economia e società regionale», 1, pp Indovina F. (1990), (a cura di), La città diffusa, Daest, IUAV, Venezia. Indovina F. (1999), La città diffusa: cos è e come si governa, in F. Indovina (a cura di), Territorio. Innovazione. Economia. Pianificazione. Politiche, Daest, IUAV, Venezia. Indovina F. (2003), La metropolizzazione del territorio. Nuove gerarchie territoriali, in «Economia e Società regionale», 3-4, pp Indovina F. (2005), La nuova dimensione urbana. L arcipelago metropolitano, in M. Marcelloni (a cura di), Questioni della città contemporanea, Milano, F. Angeli. Indovina F. (2009), Dalla città diffusa all arcipelago metropolitano, Milano, F. Angeli. Kantor P. (2010), The Coherence of Disorder: A Realist Approach to the Politics of City Regions, «Polity», 42, 4, pp Lanzalaco L. (2009), Innovare le istituzioni: percorsi di sviluppo sostenibili, in P. Messina (a cura di), Innovazione e sostenibilità. Modelli locali di sviluppo al bivio, Padova, Cleup, pp Messina P. (2001), Regolazione politica dello sviluppo locale. Veneto ed Emilia Romagna a confronto, Torino, Utet. Messina P. (2009) (a cura di), L associazionismo intercomunale. Politiche e interventi delle Regioni italiane: il caso del Veneto, Padova, Cleup. Messina P. (2011), Policies for strategic territorial development. Inter-municipality association as a form of network governance: the Italian experience, in «Eastern Journal of European Studies», 2, 1, June, pp Messina P. (2012), Modi di regolazione dello sviluppo locale. Una comparazione per contesti di Veneto ed Emilia Romagna, Padova, Padova University Press. Messina P. (2013), Area o città metropolitana? Il caso del Veneto nel contesto europeo, in «Economia e società regionale», 1, pp Messina P. (2014a), Dai comuni alle reti urbane: il caso del Veneto, in S. Bolgherini, P. Messina (a cura di) Oltre le province. Enti intermedi in Italia e in Europa, Padova, Padova University Press, pp Messina P. (2014b), Innovazione del policy making per lo sviluppo locale ed europeizzazione. Il caso del Veneto, in R. D Amico, S. De Rubertis (a cura di), Istituzioni per lo sviluppo tra Comune e Regione. Unione europea e prove di ente intermedio in Italia, Milano, F. Angeli (in corso di pubblicazione). Mistri M. (2014), La riforma delle città metropolitane in Italia. Contraddizioni di una normativa sfocata, in «Argomenti», n.40, pp

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