Le voci della spesa di personale di Gianluca Bertagna

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1 Le voci della spesa di personale di Gianluca Bertagna Ad oltre due anni dall entrata in vigore dei commi 557 e commi 562 della Finanziaria 2007 non vi è ancora certezza su quali voci vadano considerate ai fini della riduzione delle spese di personale. Sull argomento si sono succeduti nel tempo sia ulteriori interventi del legislatore, sia diverse argomentazioni interpretative da parte della Ragioneria Generale dello Stato e delle Sezioni regionali della Corte dei conti. Soprattutto quest ultime hanno condizionato l operato degli enti locali, laddove, in sede di attività di controllo attraverso i questionari sui bilanci di previsione e sui rendiconti della gestione, venivano rilevate anomalie nel rispetto delle disposizioni di contenimento della spesa. Unica certezza sull argomento è che non esiste ad oggi una definizione univoca di spesa di personale e che, purtroppo, spesso ci si regola adottando le linee interpretative fornite dalla Corte dei conti della regione di competenza. Nell attesa che finalmente il Dpcm possa fornire un chiaro dettaglio delle voci da considerare e nella speranza che l argomento venga definitivamente inquadrato, proviamo a riassumere le principali voci che ad oggi condizionano il raggiungimento degli obiettivi di una sana gestione finanziaria in materia di personale. Pietra miliare - sulla quale gli enti locali hanno basato le scelte negli ultimi anni - è certamente la Circolare 9/2006 della Ragioneria Generale dello Stato, che ha comunque un difetto: quello di disciplinare il concetto di spesa di personale alla luce di una disposizione, il comma 198, successivamente disapplicato dalla Finanziaria All art. 71 comma 1 del Dl 112/2008, il legislatore ha pertanto voluto inserire ulteriori indicazioni, dalle quali, proprio perché inserite in una norma, non ci si può discostare. Pertanto, per gli enti soggetti a patto di stabilità, oltre al costo dei dipendenti a tempo indeterminato e determinato, costituiscono spese di personale anche quelle derivanti da contratti di collaborazione coordinata e continuativa, da contratti di somministrazione e da contratti stipulati ai sensi dell art. 110 del Tuel. Non si possono escludere anche le spese dei dipendenti utilizzati in strutture partecipate dagli enti locali senza estinzione del rapporto di pubblico impiego. Fin qua siamo in presenza di fonti normative; il resto deriva da autorevoli interpretazioni che, come sappiamo, spesso si discostano le une dalle altre. La Corte dei conti del Veneto, con la deliberazione n. 94/2007, oltre a fornire un elenco di dettaglio delle singole tipologie di spesa, afferma un principio generale che già di per sé risolve diversi dubbi anche su quale soggetto gravi un determinato costo: non rileva l imputazione contabile della spesa ad un determinato intervento, ma la sua sostanziale e diretta riconducibilità all utilizzo dell attività lavorativa da parte dell ente. In tale direzione sembra andare anche l emanando Dpcm. Riportiamo nello schema a lato l elenco di dettaglio delle singole tipologia di spesa con la fonte che include od esclude l emolumento dal calcolo ai fini del comma 557. I problemi però riguardano anche i piccoli enti, comuni sotto i abitanti ed altri enti locali. In questo caso la norma di riferimento è il comma 562 che in sé è autodefinito, in quanto il legislatore successivamente non ha fornito ulteriori indicazioni su cosa considerare spesa di personale. Anche le indicazioni della manovra d estate poco sopra elencate non sono, almeno dal punto normativo, dirette a queste tipologie di enti. Pertanto, stante le disposizioni vigenti, tali enti verificano il non superamento della spesa del 2004 solamente con riferimento alle spese del personale dipendente a meno che, in totale autonomia con esplicita motivazione, non ritengano di includere nel calcolo anche le altre tipologie di spesa previste per i comuni soggetti al patto.

2 LE VOCI RIENTRANTI NEL CONCETTO DI SPESA DI PERSONALE AI SENSI DEL COMMA 557 FINANZIARIA 2007 Aggiornamento Gennaio 2010 A cura di Gianluca Bertagna Definizioni legislative Personale dipendente a tempo indeterminato ed Art. 1 Comma 557 della Legge Finanziaria 2007 determinato (tra cui art. 90 del Tuel e contratti di formazione e lavoro) Collaborazioni coordinate e continuative Art. 71 Comma 1 del Dl n. 112 così come convertito Contratti di somministrazione dalla L. 133/2008 Incarichi di cui all art. 110 del Tuel Soggetti a vario titolo utilizzati, senza estinzione del rapporto di pubblico impiego, in strutture e organismi variamente denominati partecipati o comunque facenti capo all'ente. Alcune definizioni interpretative Arretrati connessi ai rinnovi contrattuali Inclusi: C.C. Veneto, Delib. 94/2007 Esclusi: C.C. Lombardia, Par. 42/2009 e C.C. Toscana Par. 17/2007 Esclusi: C.C. Sezione Autonomie Delibera n. 2/2010 Incrementi fondo risorse decentrate obbligatori di Esclusi: C.C. Lombardia, Par. 342/2009 parte stabile Disabili Esclusi, ma solo nel limite delle assunzioni obbligatorie: C.C. Veneto, Delib. 94/2007 Personale delle unioni e delle gestioni associate Incluso in un calcolo consolidato tra gli enti di appartenenza: C.C. Lombardia, Par. 81/2008 Concetto per quota parte: C.C. Lombardia, Par. 94/2008 C.C. Toscana, 41/2009 C.C. Emilia, 12/2009 Personale delle Asp Incluso in un calcolo allargato: C.C. Sezione Autonomie Delibera n. 5/2010 Personale delle Istituzioni ex art. 114 del Tuel Incluso: C.C. Emilia Romagna, Delib. 5/2006 Par. 2 Lsu e nonni vigile Inclusi: C.C. Veneto, Delib. 163/2008 Spese per le missioni e trasferte Incluse: C.C. Veneto, Delib. 94/2007 Spese per assunzioni a tempo determinato finanziate da sanzioni per violazioni codice della strada Comma 564 finanziaria 2007 Escluse: Circolare del Ministero dell interno n. FL 05/2007 e C.C. Liguria Par. 1/2008 Rientro da part-time a tempo pieno Inclusa: C.C. Veneto, Delib. 2/ Delib. 3/2009 Trasformazione da tempo parziale a tempo pieno Inclusa: C.C. Veneto, Delib. 16/2009 Reintegro in servizio di personale dipendente Inclusa: C.C. Veneto, Delib. 174/2008 Personale comandato Spese riferite agli stage scolastici svolti dagli alunni delle scuole presso gli uffici del Comune, laddove si Escluso: C.C. Veneto, Delib. 6/2009 con richiamo a Circolare n. 9/2006 della Rgs Incluse: C.C. Veneto, Delib. 94/2007

3 sia tradotta sostanzialmente nell utilizzazione di attività lavorativa a supporto del personale dipendente Nonni vigili Inclusa: CC Veneto Delib. n. 153/2009 Incentivi recupero evasione Ici Inclusi: C.C. Piemonte, Par. 6/2007 C.C. Veneto, Delib. 94/2007 Esclusi: C.C. Sezione Autonomie Delib. 16/2009 Incentivi progettazione (ex Merloni) Inclusi: C.C. Piemonte, Par. 6/2007 C.C. Veneto, Delib. 94/2007 C.C. Lazio, Delib. 88-c-2007 Esclusi: C.C. Sezione Autonomie Delib. 16/2009 Diritti di segreteria o di rogito Esclusi: C.C. Sezione Autonomie Delib. 16/2009 Indennità sostitutiva per ferie non godute dal Inclusa: C.C. Veneto, Delib. 94/2007 personale cessato dal servizio Esternalizzazioni dei servizi C.C. Lombardia, Delib. 1126/2009, Il personale segue sempre l esternalizzazione Reinternalizzazione di servizi Inclusa: C.C. Veneto, Delib. 18/2008 C.C. Lombardia, Delib. 193/2009 (con consolidato) Incluse: C.C. Piemonte, Delib. 1/2009 C.C. Lombardia, Delib. 46/2009 Forme previdenziali e assistenziali per le forze di polizia municipale Personale in comando a aziende Incluse sempre: C.C. Lombardia Parere n. 640/2009 Sostituzione maternità Inclusa: C.C. Lombardia, Delib. N. 1103/2009. Rispetto delle norme * Vengono indicati solo alcuni Pareri. Anno da prendere come riferimento per la riduzione Comma 557 Anno precedente Riduzione progressiva e costante C.C. Sezione Autonomie: Delibera n. 1 e n. 3 del 2010 Sull art. 76 comma 5 del DL n. 112/2008 Norma di principio a cui è meglio adeguarsi per C.C. Veneto 29/2009 prudenza Non è di immediata applicazione fino C.C. Sezione Autonomie Delibera n. 3/2010 all emanazione del Dpcm Mancato rispetto patto o limitazione spesa personale Divieto di assunzione per chi non rispetta il patto Dl n. 112/2008 Art. 76 comma 3 nell anno precedente Trasformazione da part-time a tempo pieno per chi Non è nuova assunzione, rispetto delle altre norme non rispetta il patto in materia di spese di personale C.C. Veneto 80/2009 Utilizzo convenzioni art. 14 Ccnl 2004 per chi non Verificare il rispetto dell art. 3 comma 101 della rispetta il patto Il divieto vale anche per l anno in corso per chi non ha rispettato il patto Finanziaria 2008 C.C. Veneto 16/2009 C.C. Lombardia 605/2009 Fondo risorse decentrate Risorse variabili del fondo, spesa di personale e C.C. Veneto 127/2009 riduzione

4 Economie da tempo parziale nel 2007 Ci vanno tutte - C.C. Lombardia 15/2009 Economie da tempo parziale fino a giugno 2008 E possibile C.C. Toscana 55/2009

5 LE VOCI RIENTRANTI NEL CONCETTO DI SPESA DI PERSONALE AI SENSI DEL COMMA 562 FINANZIARIA 2007 Aggiornamento Gennaio 2010 A cura di Gianluca Bertagna Personale dipendente a tempo indeterminato ed determinato Definizioni legislative Per gli enti non sottoposti alle regole del patto di stabilità interno, le spese di personale, al lordo degli oneri riflessi a carico delle amministrazioni e dell'irap, con esclusione degli oneri relativi ai rinnovi contrattuali, non devono superare il corrispondente ammontare dell'anno Collaborazioni coordinate e continuative Contratti di somministrazione Incarichi di cui all art. 110 del Tuel Soggetti a vario titolo utilizzati, senza estinzione del rapporto di pubblico impiego, in strutture e organismi variamente denominati partecipati o comunque facenti capo all'ente. Gli enti di cui al primo periodo possono procedere all'assunzione di personale nel limite delle cessazioni di rapporti di lavoro a tempo indeterminato complessivamente intervenute nel precedente anno, ivi compreso il personale di cui al comma 558. Rimane il forte dubbio che tali spese siano da ricomprendere nella definizione di spesa di personale ai sensi del comma 562. Per due motivi: 1. Il comma 562 non allarga ad altre tipologie di rapporto così come invece aveva letteralmente fatto il comma 198 dell anno precedente; 2. L art. 76 comma 1 che introduce tali tipologie di spesa riguarda esclusivamente il comma 557 (vedi anche Parere del Viminale Prot F Corte dei conti della Lombardia Delibera n. 33/2008 Corte dei conti della Sardegna Parere n. 6/2008 La questione della cessazione nell anno precedente Aspetti temporali Appare logico interpretare l inciso complessivamente intervenute nel precedente anno nel senso di cessazioni dal servizio avvenute nel periodo di riferimento e rifluenti nell anno precedente a quello di raffronto in modo da formare un numero complessivo di vacanze utilizzabili. In sostanza la norma deve interpretarsi nel senso di escludere che possano essere prese in considerazione vacanze verificatesi, nei limiti dei posti in organico, anteriormente al 2004 ovvero che si verifichino nel corso dell anno. La Sezione osserva che la ratio legis della norma consiste nel rispetto del prevalente e concorrente limite del tetto di spesa dell E.f (limite specifico), criterio determinante ai fini del coordinamento della finanza pubblica; pertanto il

6 Corte dei conti della Toscana Parere n. 19/2007 Sezione Autonomie Delibera n. 8/2008 Corte dei conti del Veneto Delibera 71/2008 rispetto deil limite specifico del rispetto del limite delle cessazioni dal servizio rispetto all anno precedente (limite annuale) appare ragionevole e rispettoso dell autonomia dell Ente laddove il criterio di calcolo cumulativo (limite cumulativo) non consentissea il rispetto del prevalente e concorrente limite del tetto di spesa dell E.f Considerato che la base di riferimento per il contenimento delle spese di personale è l anno 2004, la prevista possibilità di procedere a nuove assunzioni nei limiti delle cessazioni di rapporti di lavoro a tempo indeterminato avvenute nell anno precedente si presta ad essere interpretata estensivamente, nel senso che, fermo restando il limite generale della spesa di personale, l assunzione o la stabilizzazione può essere operata se l Ente ha registrato, a partire dal 2004, cessazioni di precedenti rapporti di lavoro. L espressione nel precedente anno inserita nell art. 1, comma 562, della legge finanziaria per il 2007, come modificato dall art. 3, comma 121, della legge finanziaria per il 2008, debba essere interpretata secondo il criterio che considera precedente l anno 2006, in quanto si tratta di espressione contenuta nella legge finanziaria per il 2007, entrata in vigore il 1 gennaio 2007 e, rispetto a tale data, è precedente l anno 2006 Alla luce della condivisibile soluzione alla questione di massima fornita da dalla Deliberazione n. 8/2008, questa Sezione ritiene che, ferma restando la sussistenza delle altre condizioni che legittimano le assunzioni da parte del Comune istante, quest ultimo debba porre riferimento per le assunzioni da effettuarsi nel corrente anno (2008) alle cessazioni complessivamente intervenute negli anni 2006 e 2007 Corte dei conti della Lombardia Delibera n. 33/2007 Corte dei conti della Sardegna Parere n. 15/2007 Corte dei conti della Lombardia Delibera n. 91/2008 La questione della mobilità: è cessazione ai fini del comma 562? Il comma 562 è nuova disposizione che disciplina esaustivamente la spesa di personale per l anno 2007 e pertanto non viene in rilievo l applicabilità del Dpcm del Il Dpcm è implicitamente abrogato. Anche la mobilità all interno del comparto concorre a determinare il monte delle cessazioni di rapporto di lavoro a tempo indeterminato, nel limite delle cessazioni complessivamente intervenute nel corso dell anno precedente Se da un punto giuslavoristico, il trasferimento per mobilità, disciplinato nell ambito del d.lgs 30 marzo 2001, n. 165 non comporta la cessazione del rapporto di lavoro in capo all ente di provenienza e

7 Corte dei conti del Piemonte Parere n. 8/2008 Corte dei conti del Veneto Deliberazione n. 183/2008 Dipartimento della Funzione Pubblica Circolare n. 4/2008 Viminale Pareri Prot. n B Sezione Autonomie della Corte dei conti Deliberazione n. 21/2009 la costituzione di un nuovo rapporto di lavoro nell ente destinatario del trasferimento, ma determina la prosecuzione, in capo al nuovo datore di lavoro, del rapporto incardinato nel precedente dal punto di vista, che interessa in questa sede, di disciplina di contabilità e finanza pubblica la mobilità può essere considerata cessazione perchè l'ente di destinazione potrà procedere alla costituzione del nuovo rapporto solo nei limiti nei quali potrà procedere a nuove assunzioni ed incrementi di spesa di personale. si possa ritenere sussistere una cessazione del rapporto di lavoro con un Ente non solo a seguito di estinzione del rapporto, ma anche nei casi di passaggio di personale ad altra amministrazione attraverso la procedura di mobilità ai fini dei vincoli assunzionali, è da ritenersi che la mobilità in uscita da un ente minore (non soggetto al patto) non costituisca mai cessazione del rapporto di lavoro legittimante una nuova assunzione la mobilità di personale non può essere considerata cessazione a seguito del trasferimento, infatti il rapporto di lavoro prosegue con un altro datore di lavoro e dunque l amministrazione cedente può solo beneficiare dell avvenuta cessione del contratto in termini di risparmio di spesa e di razionalizzazione degli organici, mentre la spesa permane in termini globali. Pertanto la cessazione per mobilità non può essere considerata utile ai fini delle assunzioni vincolate verificatesi nell anno precedente La mobilità non può essere considerata una cessazione a tutti gli effetti, come precisato in più occasioni anche dal Ministero dell Economia e delle Finanze, in quanto non dà luogo alla fuoriuscita di un soggetto dal circuito del lavoro con conseguente venir meno della relativa spesa del soggetto medesimo. Ll art. 1, comma 562, della legge 296/2007 è da interpretare nel senso che nel novero delle cessazioni di rapporti di lavoro a tempo indeterminato complessivamente intervenute nell anno precedente non siano da comprendere quelle derivanti da trasferimenti per mobilità.

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