STRUMENTI E POLITICHE TERRITORIALI PER LO SVILUPPO LOCALE

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1 Federica Corrado STRUMENTI E POLITICHE TERRITORIALI PER LO SVILUPPO LOCALE LETTURA E ANALISI DI ALCUNE ESPERIENZE IN ITALIA

2 Copyright MMIX ARACNE editrice S.r.l. via Raffaele Garofalo, 133 a/b Roma (06) ISBN I diritti di traduzione, di memorizzazione elettronica, di riproduzione e di adattamento anche parziale, con qualsiasi mezzo, sono riservati per tutti i Paesi. Non sono assolutamente consentite le fotocopie senza il permesso scritto dell Editore. I edizione: dicembre 2009

3 Indice 7 Introduzione Quali politiche territoriali per lo sviluppo locale? 11 Capitolo I Il territorio di Caserta nei progetti e programmi per lo sviluppo locale 1.1. Introduzione, Strumenti operativi di nuova generazione per lo sviluppo locale, Una proposta metodologica di lettura del territorio, Le risorse territoriali nel/del territorio casertano, Riflessioni conclusive, Capitolo II Fare sviluppo locale sostenibile attraverso la valorizzazione dei prodotti tipici: il caso dell area protetta delle Cinque Terre 2.1. Boom del tipico e nuovi turismi, Produzioni tipiche e territorio delle Cinque Terre: una storia costruita insieme, Gli strumenti per valorizzare territori e produzioni tipiche, I nodi territoriali del tipico, Riflessioni sul ruolo delle produzioni agro-alimentari di eccellenza nelle politiche di sviluppo locale, 57 5

4 6 Indice 63 Capitolo III Tra teoria e pratica dello sviluppo locale: il caso del Luinese 3.1. Introduzione, Il territorio del/nel PISL Sistema Locale del Lavoro n. 73, Aspetti di criticità emersi dal lavoro di ricerca-azione, Un agenda di questioni per riconnettere teoria e pratica dello sviluppo locale, Capitolo IV Lo sviluppo locale non è (solo) turismo 83 Bibliografia

5 Introduzione Quali politiche territoriali per lo sviluppo locale? Il volume presenta i risultati di ricerche svolte in relazione ad alcune esperienze di sviluppo locale che hanno avuto luogo in Italia. Si tratta essenzialmente di percorsi di ricerca-azione in territori differenti Caserta, le Cinque Terre, il Luinese che, a partire all incirca dalla metà degli anni Novanta, hanno avviato e tentato di implementare politiche territoriali volte alla valorizzazione del territorio locale, in accordo con i concetti chiave dello sviluppo locale (centralità del territorio, integrazione, azione collettiva) e in linea con il superamento di una visione gerarchica delle politiche di sviluppo. In particolare, i risultati presentati hanno l obiettivo di mettere in luce alcuni aspetti del complesso rapporto tra strumenti operativi, politiche territoriali, sviluppo locale e risorse del territorio, al fine di verificare se e come il territorio stesso possa essere effettivamente luogo dell innovazione progettuale oppure rimanere debole e opaco riferimento concettuale. Gli aspetti messi in luce in questo volume non vogliono essere esaustivi delle tante questioni legate allo sviluppo locale, così come anche le esperienze descritte possono considerarsi esempi di sperimentazione ordinaria della stagione appena conclusa delle politiche di sviluppo. Proprio in questa ordinarietà sta però il loro valore. Esse contengono vizi e virtù di quell universo di territori locali che hanno cercato di emergere, di trovare una dimensione visibile ad una scala sovra-locale e di agganciarsi alle reti globali, sfrut- 7

6 8 Introduzione tando la recente strumentazione operativa per lo sviluppo territoriale e tentando di sperimentare nuove vie di sviluppo. In quest ottica, si può affermare che le esperienze presentate costituiscono uno spaccato significativo di quanto accaduto a partire dagli anni novanta in tema di sviluppo locale. All interno di queste esperienze è infatti possibile trovare quel fil rouge delle idee e dei concetti di fondo di matrice territorialista, che ha segnato e influenzato questa stagione delle politiche di sviluppo e che in un qualche modo (talvolta meramente retorico, talvolta schietto e reale) ha trovato applicazione nei progetti proposti. E proprio in relazione a questa per certi versi controversa applicazione dei concetti chiave dello sviluppo locale che le esperienze analizzate mostrano alcuni dei limiti che sono emersi nel panorama generale di questa stagione dello sviluppo locale. Limiti evidenti soprattutto nella definizione di una corrispondenza tra concetti teorici di riferimento, elaborazione delle politiche e costruzione del progetto attraverso la nuova strumentazione operativa per lo sviluppo territoriale. Questa stagione, che si sta concludendo senza una effettiva valutazione di ciò che queste politiche abbiano effettivamente prodotto e rispetto alla quale non si può parlare di un reale apprendimento istituzionale dei casi di successo (Messina, 2007, p. 122), permette comunque di mettere in luce alcune questioni da cui sarebbe utile (ri)partire per pensare ad una nuova (o rinnovata) stagione dello sviluppo locale. Una stagione che, se riesce a fare tesoro delle esperienze passate senza perdere i riferimenti costitutivi, può aprire ad una prospettiva dello sviluppo locale che si inserisce nei più recenti approcci allo sviluppo (Strategia di Lisbona, anzitutto) e che converge sugli aspetti dell innovazione, coesione territoriale, cooperazione (Formez, 2007). In questi termini, le analisi proposte contribuiscono a rafforzare la riflessione attuale sullo sviluppo locale assolutamente necessaria e ancora tutta aperta. Il volume è articolato in quattro capitoli. Nei primi tre capitoli vengono presentate le esperienze di sviluppo locale avviate rispettivamente a Caserta, nelle Cinque Terre e nel Luinese. Per ciascuna di esse sono state messe a punto metodologie di analisi

7 Introduzione 9 e lettura del territorio, le quali, applicate alle progettualità espresse dai singoli territori attraverso la nuova strumentazione operativa per lo sviluppo (dai programmi urbani complessi alla programmazione negoziata ai programmi di iniziativa comunitaria), hanno consentito di far emergere aspetti specifici utili a comprendere l effettivo ruolo del territorio e delle sue risorse nella costruzione delle politiche per lo sviluppo. In particolare, nel primo capitolo viene restituito il lavoro di ricerca svolto sul/nel territorio di Caserta. Un lavoro di ricerca nel quale sono stati indagati gli aspetti attraverso cui il territorio locale è stato reso operativo, attraverso la nuova strumentazione, in termini di risorse individuate e modalità di valorizzazione delle stesse in vista di uno sviluppo integrato. Nel secondo capitolo, viene proposto il caso delle Cinque Terre, in cui l attenzione è stata centrata su una risorsa specifica, le produzioni agro-alimentari di eccellenza. In questo caso, nella ricerca è stata svolta una analisi del territorio e delle sue risorse agro-alimentari di eccellenza in rapporto alla strumentazione che attualmente ne consente una diretta ed esplicita valorizzazione, con l obiettivo di comprendere il possibile ruolo che questa risorsa può acquisire nel processo di costruzione delle politiche per lo sviluppo locale. Nel terzo capitolo, l esperienza di Luino, che fa riferimento ad un lavoro di ricerca-azione svolto in relazione al Programma Integrato di Sviluppo Locale Sistema locale del Lavoro n. 73, viene colta come punto di partenza per una riflessione sui maggiori gap esistenti tra teoria e pratica dello sviluppo locale. Il quarto capitolo, infine, apre ad una questione spinosa che emerge dalle descrizioni e analisi delle esperienze proposte, ma più in generale dalla pletora di casi di sviluppo locale, e cioè la quasi naturale propensione di declinare le politiche di sviluppo in politiche del turismo. Propensione che, se in molti casi porta a definire o consolidare una interessante via di sviluppo alternativa, in altri casi rimane una proposta troppo debole e superficiale per il territorio stesso.

8 10 Introduzione I capitoli che restituiscono il lavoro di analisi su Caserta e sulle Cinque Terre prendono spunto da progetti svolti per conto dell Istituto sui Sistemi Territoriali per l Innovazione, fondato da Politecnico di Torino e Compagnia di San Paolo, mentre per quanto riguarda il lavoro di ricerca-azione sul/nel territorio del Luinese, esso si inserisce in un progetto di ricerca-azione coordinato dall Istituto Regionale di Ricerca della Lombardia e svolto da un gruppo di ricercatori del Dipartimento Interateneo Territorio del Politecnico e Università di Torino, di cui l autrice ha fatto parte.

9 Capitolo I Il territorio di Caserta nei progetti e programmi per lo sviluppo locale 1.1. Introduzione Il crescente diffondersi delle teorie sullo sviluppo locale insieme alla definizione di una nuova generazione di strumenti operativi ha contribuito alla messa a punto di politiche di sviluppo impostate sul/nel territorio locale, quale espressione di un certo contesto caratterizzato da risorse endogene specifiche e reti di soggetti locali che cooperano, negoziano, concertano e confliggono tra loro per la realizzazione di progetti collettivi e condivisi. Il territorio non è più considerato, come in passato, una tabula rasa da modellare con azioni autoritative e piramidali, ma piuttosto come un elemento attivo, un organismo vivente, nel quale trovare le specificità locali su cui i soggetti possono far leva per sviluppare e valorizzare il territorio stesso (Dematteis, 1995, Dematteis e Governa, a cura di, 2005, Magnaghi, 2000). Il territorio acquista così centralità e diviene punto di riferimento nella costruzione di politiche e strategie: esso viene visto e interpretato come categoria concettuale strategica per impostare azioni contestualizzate, territorializzate e condivise. Questa centralità fa riferimento ad un concetto di territorio delle società umane, per usare un espressione di Dematteis 11

10 12 Capitolo I (1985), che è altro da quello impropriamente chiamato territorio dagli studiosi del comportamento animale, che lo considerano ambito di dominio spaziale, in cui sono impliciti esclusione, antagonismo aggressivo, separazione. In tal senso, possiamo distinguere tra Terra come fatto essenzialmente naturale e Territorio, che indica anche sempre una realtà materiale e come tale oggetto di operazioni tecniche (Dematteis, 1995). Il territorio dello sviluppo locale è così il risultato delle trasformazioni dell ambiente, che avvengono nel corso del tempo, ad opera dei soggetti ed è composto da un insieme di elementi che sono: il patrimonio territoriale, che corrisponde a quel complesso di valori culturali, economici, sociali, etc. che il territorio stesso possiede, in quanto ereditati dal passato. In questo senso, il patrimonio territoriale diventa custode delle tradizioni e della cultura di una società (Bourdin, 1984, Gambino, 2005, Magnaghi, 2000, 2005); il milieu, inteso come un insieme di prese (Berque, 1990), cioè di potenzialità espresse da un determinato territorio che, per realizzarsi e porsi come reali risorse del processo di sviluppo, devono essere riconosciute e colte dalla rete locale, espressione della soggettività sociale; la rete, all interno della quale si instaurano relazioni cooperative e/o conflittuali, che si stabiliscono fra i soggetti per l uso, la valorizzazione e la riproduzione delle componenti del milieu all interno di una visione progettuale, collettiva e condivisa (Pasqui, 2005, Salone, 2001). Se concordiamo con questa idea di territorio, allora le specificità territoriali, utili a definire le strategie per lo sviluppo, non possono che trovarsi nelle pieghe del territorio stesso e possono essere interpretate come potenziali risorse territoriali latenti, i- nespresse o da rivelare. Una volta che le risorse territoriali vengono riconosciute e interpretate come tali dai soggetti, esse diventano elementi che, se messi al lavoro, consentono di migliorare la qualità della vita,

11 Il territorio di Caserta nei progetti e programmi 13 acquistando in tal modo il valore di vantaggi competitivi del/nel territorio stesso da impiegare e riprodurre attraverso le politiche urbane e territoriali dei governi locali (Corrado, a cura di, 2005). Questa capacità/possibilità delle risorse territoriali di essere vantaggi competitivi del territorio dipende proprio dal fatto che le risorse territoriali sono localizzate e specifiche. Localizzate, in quanto saldamente ancorate ad un territorio e non trasferibili altrove se non con costi altissimi e tempi lunghissimi, e specifiche, in quanto risultato di interazioni avvenute nel corso del tempo tra società e ambiente e quindi non riproducibili a piacere. Come emerge dagli studi sui fattori di concorrenza spaziale (Colletis-Wahl, 1995, Colletis-Wahl e Pecquer, 2001) le risorse specifiche non sono fattori né comparabili né trasferibili e il loro valore dipende dall organizzazione localizzata sul territorio che le riconosce come tali. In altre parole, le risorse specifiche nascono da processi interattivi tra i soggetti e sono tali quando a) vengono impiegate in strategie collettive di attori per risolvere un problema nuovo, b) non sono trasferibili, c) sono il risultato di una storia lunga, di un accumulazione della memoria, di un apprendimento collettivo cognitivo, d) sono assolutamente ancorate al territorio. Per tali ragioni, le risorse territoriali possono essere considerate immobili (Barca, 2000), ovvero un set di potenzialità fisse in un luogo, le quali non possono fuggire verso territori, paesi e regioni più attrattivi. Partendo da queste premesse teorico-concettuali, l obiettivo del presente capitolo è di sperimentare una metodologia di lettura e analisi del territorio che consenta di comprendere modalità e tecniche di definizione e valorizzazione delle risorse in relazione alla progettualità locale, messa in campo nel territorio della città di Caserta attraverso i più recenti strumenti per lo sviluppo locale.

12 14 Capitolo I 1.2. Strumenti operativi di nuova generazione per lo sviluppo locale A partire dagli anni Novanta in Italia si è avviata una fase di costruzione delle politiche di sviluppo locale basata su alcuni concetti chiave (centralità del territorio locale, approccio bottom-up, carattere integrato delle azioni, formazione di partnernariati pubblico-privati e relativa tendenza alla contrattualizzazione), in relazione ai quali è stata messa a punto una nuova generazione di strumenti. Questi strumenti possono essere ricondotti essenzialmente a due famiglie: i programmi urbani complessi, promossi dal Ministero dei Lavori Pubblici, rappresentano il tentativo di integrazione di tradizionali politiche finora settoriali (cioè riferite al settore ambientale, urbanistico e sociale) al fine di avviare azioni di rigenerazione urbana e sviluppo locale. Si tratta di programmi in cui è richiesta una capacità del soggetto pubblico di essere costruttore di reti di soggetti, risorse e strategie in modo tale da poter mettere in atto un progetto collettivo e condiviso. In tal senso, questi programmi hanno avviato una stagione non facile per il soggetto pubblico, il quale non si trova più nel ruolo di decisore unico, ma in quello di promotore e suscitatore di progettualità 1 ; la programmazione negoziata, definita attraverso la delibera CIPE del 21 marzo 1997, nella quale vengono individuati i seguenti istituti: l intesa istituzionale di programma, l accordo di programma quadro, il patto territoriale, il contratto di programma quadro ed il contratto d area. I settori d impiego di questi istituti sono molti, dalle politiche per l industria che utilizzano i contratti di programma, alle politiche per le opere pubbliche ed infrastrutture che utilizzano gli accordi di programma, fino alle politiche volte alla promozione dello sviluppo locale che sono per lo più concorda- 1. Per un approfondimento sulla questione dei programmi complessi si veda Avarello, Ricci, a cura di, 2000, Ombuen et al., 2000.

13 Il territorio di Caserta nei progetti e programmi 15 te attraverso i patti territoriali 2. In particolare, la programmazione negoziata nasce su impulso del Ministero del Bilancio, del Tesoro e della Programmazione Economica a seguito della fine degli interventi straordinari nel Mezzogiorno d Italia. Sulla base degli effetti positivi ottenuti proprio dai Patti territoriali 3 e in parallelo alle indicazioni provenienti dalle istituzioni comunitarie, questa nuova generazione di strumenti per lo sviluppo locale è stata applicata a tutto il territorio nazionale. Altri programmi specifici di intervento in aree marginali dal punto di vista sociale, economico, ambientale, etc. fanno riferimento ad iniziative di tipo comunitario. In particolare, a livello urbano sono stati istituiti i Progetti Pilota Urbani (PPU), uno strumento concepito a partire dal 1990 e ormai non più in vigore, attraverso il quale è stato possibile elaborare progetti centrati sulla riqualificazione dell immagine delle zone centrali della città e sull ambiente urbano; il Programma Urban I e II, uno strumento che ha consentito di intervenire in più fasi nelle aree urbane deboli dal punto di vista economico, sociale ed infrastrutturale per favorire il rilancio di queste stesse attraverso l inserimento di attività economiche, il potenziamento di infrastrutture e la creazione di strutture sociali. A livello di area vasta, sono state invece proposte iniziative diverse; in particolare, per quanto riguarda lo sviluppo territoriale vanno evidenziate: l iniziativa Interreg, rivolta specialmente a rafforzare la cooperazione per lo sviluppo in territori transfrontalieri, e l iniziativa Leader, finalizzata nello specifico allo sviluppo rurale Si veda Cersosimo, a cura di, Sul ruolo dei patti territoriali si veda De Rita, Bonomi, Si veda per una illustrazione più approfondita dei caratteri e contenuti degli strumenti di iniziativa comunitaria il sito ec.europa.eu/regional_policy e ancora Janin Rivolin, a cura di, 2000.

14 16 Capitolo I 1.3. Una proposta metodologica di lettura del territorio Il territorio di Caserta Nel corso degli anni Novanta, in parallelo al proliferare della nuova strumentazione per il territorio, l amministrazione della città di Caserta mette in atto una politica di sviluppo locale basata su un processo di valorizzazione delle risorse territoriali che parte da un azione di ri-pensamento del proprio capitale territoriale 5. Da lungo tempo Caserta è considerata dal turismo nazionale e internazionale una delle mete da inserire all interno di circuiti turistici che fanno centro su Napoli o sulla costiera amalfitana, in quanto sede della famosa Reggia Vanvitelliana, inserita dall Unesco nella Lista dei Beni del Patrimonio Mondiale dell Umanità dal 1997 (Fig. 1). Nel corso degli ultimi dieci anni, però, l amministrazione comunale ha acquisito consapevolezza del grande limite che vive la città, ormai solo più identificata come sede della Reggia, e ha cominciato a mettere in atto, anche insieme alla Regione Campania, politiche di sviluppo orientate alla valorizzazione di un insieme composito di risorse territoriali specifiche. In questo modo, l amministrazione ha voluto ridurre e, se possibile, porre fine ad un turismo essenzialmente mordi e fuggi, rivolto all uso/consumo disneyano dei luoghi, il quale invade giornalmente la zona nell immediato intorno della Reggia senza interessarsi al territorio della città. Un territorio in realtà determinante per la storia della Reggia e custode della cultura e delle tradizioni locali. Il lavoro svolto dall amministrazione locale costituisce dunque un caso studio interessante poiché essa ha elaborato un certo numero di progetti, utilizzando strumenti operativi di nuova 5. Il capitale territoriale è per definizione un insieme di beni comuni propri di un territorio, fissi in esso e non fruibili fuori di esso. Il capitale territoriale può essere in prima approssimazione pensato come un insieme di dotazioni, diversificato geograficamente, che frutta risorse, anch esse diverse da luogo a luogo (Dematteis, 2005, p. 9).

15 Il territorio di Caserta nei progetti e programmi 17 generazione, volti a intraprendere un percorso di sviluppo locale integrato. Figura 1 Immagini di Caserta e del territorio contermini La griglia di analisi Per poter comprendere il ruolo del territorio di Caserta all interno dei progetti e dei programmi per lo sviluppo avviati a livello locale è stata messa a punto una griglia di analisi che tiene conto di due questioni. La prima questione riguarda la necessità di comprendere modalità di individuazione e descrizione delle risorse territoriali da parte dei soggetti coinvolti nella progettualità. Infatti, se le risorse territoriali costituiscono le prese per avviare progetti di sviluppo locale, allora la loro individuazione intesa come presa di coscienza ed esplorazione da parte dei soggetti dei valori insiti nel territorio, e la loro descrizione, considerata quale rappresentazione delle diversità in termini di possibili risposte locali

16 18 Capitolo I alle sfide globali, si pongono come fasi fondamentali del processo di sviluppo. La seconda questione va riferita alla valorizzazione delle risorse territoriali, intesa come azione che non genera una semplice trasformazione del territorio, ma una più profonda valorizzazione che per essere tale necessita di una connotazione innovativa e di un approccio sostenibile. In questo senso, nella griglia di analisi vengono indagati i seguenti aspetti (Tab.1): il tipo e il livello dei soggetti coinvolti nell esperienza indica il livello territoriale di appartenenza dei soggetti (locale, quando esistono relazioni face to face; sovra-locale, quando assumono un punto di vista esterno al locale e pongono lo sguardo ad un livello superiore; trasversale, quando agiscono contemporaneamente a livello locale e a livello sovralocale) e la tipologia dei soggetti stessi (economica, sociale, culturale, etc.); l interazione tra i soggetti coinvolti individua il carattere dell interazione che si instaura tra i soggetti durante il processo di elaborazione del progetto; le relazioni verticali di tipo gerarchico mettono in evidenza il carattere delle relazioni tra i diversi livelli di governo coinvolti nel progetto le potenzialità endogene esplicitamente riconosciute specificano quali componenti del milieu sono state individuate e descritte come potenziali risorse; le potenzialità esogene esplicitamente riconosciute evidenziano se ci sono componenti esterne al milieu locale che sono state interpretate come potenziali risorse; il criterio di utilizzazione delle risorse territoriali attraverso le azioni mette in luce la/le filosofia/e d azione del progetto di sviluppo riguardo le risorse del territorio, in altre parole l obiettivo del loro uso; effetti previsti o ipotizzati per il territorio locale tiene conto di quali conseguenze vengono previste all interno del progetto dai soggetti che lo elaborano, consente di riflettere sull effettiva territorializzazione del progetto. La territoria-

17 Il territorio di Caserta nei progetti e programmi 19 lizzazione può essere positiva, se produce valore aggiunto, cioè incrementa le dotazioni materiali e immateriali di quel territorio attraverso processi di sviluppo sostenibile; oppure negativa, se riduce a breve o medio termine le dotazioni di quel territorio senza avviare processi capaci di incrementarle nel corso del tempo. Quindi, nel caso di territorializzazione positiva siamo di fronte a processi di valorizzazione del territorio, mentre nel caso di territorializzazione negativa siamo in presenza di processi di svalorizzazione del territorio stesso. Tabella 1 Griglia di analisi Analisi del ruolo del territorio nei progetti per lo sviluppo locale Tipo e livello dei soggetti coinvolti nell esperienza Interazione tra i soggetti coinvolti Relazioni verticali (gerarchiche) tra i soggetti Potenzialità endogene esplicitamente riconosciute come risorse attivabili Potenzialità esogene esplicitamente riconosciute come risorse attivabili Criterio di utilizzazione delle risorse territoriali Effetti previsti o ipotizzati per il territorio locale Politici, economici, sociali, culturali, etc. Locale, sovra-locale, trasversale Concertazione/conflittualità/ cooperazione Sussidiarietà/concertazione/conflittualità Valorizzazione, riuso, recupero, etc.

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