2.1 Gli impegni dell UE nell ambito dell Accordo sull agricoltura del 1994

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1 CAPITOLO 2 IL NUOVO NEGOZIATO AGRICOLO E LE CONTROVERSIE NELL ATTUAZIONE DELL OMC 2.1 Gli impegni dell UE nell ambito dell Accordo sull agricoltura del 1994 L Accordo sull agricoltura siglato nell ambito dell Accordo GATT del 1994 ha sancito una serie di impegni dei paesi membri dell OMC nelle tre aree di intervento pubblico in agricoltura: sostegno interno; accesso ai mercati; sussidi alle esportazioni. Riguardo al primo punto l Accordo prevede per i paesi sviluppati la riduzione del 20% del sostegno distorsivo della produzione e degli scambi (quello contenuto nella scatola gialla ), accordato ai produttori agricoli e misurato utilizzando una Misura aggregata del sostegno complessivo (MASC) 1. La riduzione ha avuto luogo rispetto al periodo base ed è stata gradualmente realizzata nei sei anni del periodo di implementazione ( ). Dagli impegni di riduzione sono escluse le politiche interne che hanno effetti distortivi minimi o nulli ( scatola verde ) e sono esentati i pagamenti diretti che sono erogati nell ambito di politiche che determinano una riduzione della produzione e che sono commisurate a rese o capi fissi (che ricadono nella scatola blu ) 2. Nella tabella 2.1 vengono riportati il valore della MASC dichiarato dall UE, quello massimo consentito e gli aiuti classificati dentro le scatole verde e blu. Dall esame dei dati si osserva come, a partire dal 2000/01, il peso della MASC dichiarata rispetto a quella massima consentita è sceso sotto il 60%; rispetto al 1999/2000 il valore dichiarato nel 2001/02 si è ridotto del 18% mentre quello massimo consentito del 3% avendo quest ultimo oramai raggiunto la riduzione negoziata del 20% rispetto al valore base. Contemporaneamente, è diminuito il sostegno attribuibile alla scatola verde (-6%) ed è aumentato quello ricadente nella scatola blu (+20%), per via dello spostamento di parte del sostegno da pagamenti accoppiati alla produzione a pagamenti disaccoppiati ricadenti nella tipologia esentata dagli impegni di riduzione. In complesso, poiché la riforma ha aumentato i pagamenti diretti in misura meno che proporzionale rispetto alla riduzione dei prezzi istituzionali, la somma della MASC e della scatola blu si è ridotta del 7% rispetto al 1999/2000. Per la seconda area negoziale, quella dell accesso ai mercati, l Accordo ha determinato, tra le azioni più importanti, oltre alla conversione in tariffe delle barriere non tariffarie ( tarifficazione ) e alla riduzione del loro valore del 36% in sei anni, anche l introduzione delle quote di accesso a tariffa ridotta (QTR) 3. Nella tabella 2.2 sono riportate l ammontare delle QTR e le importazioni che si sono effettivamente avute rispetto alla disponibilità della quota stessa, dato 1 Nei negoziati in corso si è progressivamente accettato di adottare una definizione più ampia del sostegno distorsivo da assoggettare a riduzione. Per questa ragione, nei paragrafi dedicati al Doha round ci si riferirà al valore delle misure contenute nella scatola gialla con il termine MAS e verrà introdotta una nuova definizione del sostegno distorsivo complessivo (cfr. par. 2.3). 2 Per una descrizione dettagliata degli impegni assunti dai paesi si rimanda alla ormai numerosa letteratura in materia e, in particolare, alle precedenti edizioni di questo Rapporto. 3 Per i prodotti le cui importazioni costituivano meno del 3% del consumo interno del paese sono state introdotte delle quote di accesso minimo a tariffa ridotta, da aumentare nel corso del periodo di implementazione dell Accordo, fino a raggiungere nel 2001 il 5% del consumo interno. Le quote di accesso preferenziale preesistenti sono state consolidate e a queste quote ci si riferisce come a quelle di accesso corrente 37

2 Capitolo 2 che l impegno consiste nel rendere possibile le importazioni a tariffa agevolata ma non garantisce che tali importazioni abbiano poi effettivamente luogo 4. Rispetto al 2000, dove in media era riempito circa il 62% delle quote, nei due anni seguenti questo valore è sceso a circa il 55%. Tra un anno e l altro, comunque, al dato medio contribuiscono in maniera differente i diversi prodotti: cresce, ad esempio, la percentuale di riempimento della quota per le carni bovine e il latte scremato in polvere mentre diminuisce il valore per le carni ovicaprine, il riso e la manioca. Infine, riguardo alla terza area di intervento, l Accordo prevede la riduzione del 36% in sei anni della spesa in sussidi alle esportazioni e del 21% del volume delle esportazioni sussidiate. Nella tabella 2.3 sono riportati gli impegni dell UE riguardo a diversi prodotti in termini di volume delle esportazioni sussidiate massimo consentito e esportazioni sussidiate effettivamente realizzate; nella tabella 2.4 sono riportati il valore delle esportazioni sussidiate massimo consentito nonché la spesa effettivamente erogata. Nell ultimo anno (2002/03), in diversi casi il valore effettivo delle esportazioni sussidiate è tornato ai livelli del biennio 2000/01; è questo il caso, ad esempio, dei cereali foraggeri, dei prodotti lattiero-caseari e dell alcool. Per alcuni prodotti, invece, il valore delle esportazioni sussidiate è cresciuto in maniera significativa proprio nel corso dell ultimo anno, come è accaduto per il latte scremato in polvere ed i formaggi. Per lo zucchero, invece, il valore delle esportazioni sussidiate nel 2002/03 si è ridotto rispetto ai due anni precedenti, grazie al meccanismo interno all OCM che permette di ridurre le quote di produzione se le quantità esportate con restituzione rischiano di superare il plafond (cfr. cap. 3). Tab Impegni dell'ue nell'area del sostegno interno (milioni di euro) MASC ("scatola gialla") "Scatola verde" "Scatola blu" MASC + Valore Valore massimo (a)/(b) "scatola blu" dichiarato consentito (a) (b) (%) (c) (d) (a+d) 1995/96* , , , , ,5 1996/97* , , , , ,8 1997/98* , , , , ,8 1998/ , , , , ,5 1999/ , , , , ,8 2000/ , , , , ,7 2001/ , , , , ,2 * Milioni di ECU Fonte: notificazioni dell'unione Europea all'organizzazione Mondiale del Commercio ed elaborazioni INEA 4 Una maggiore suddivisione merceologica delle quote è presente nelle tabelle di appendice. 38

3 Il nuovo negoziato agricolo e le controversie nell attuazione dell OMC Tab UE - Impegni derivanti dall'accordo GATT del Quote di accesso "minimo" e di accesso "corrente" ed importazioni nell'ambito di dette quote per i principali prodotti e aggregati di prodotti negli anni 1999, 2000, 2001 e 2002 (tonnellate) Ammontare Importazioni (b)/(a) Ammontare Importazioni (b)/(a) Ammontare Importazioni (b)/(a) Ammontare Importazioni (b)/(a) quota effettive (%) quota effettive (%) quota effettive (%) quota effettive (%) (a) (b) (a) (b) (a) (b) (a) (b) Bovini vivi (capi) , , , ,9 Carni bovine , , , ,0 Carni suine , , , ,0 Carni avicole, pollo , , , ,9 Carni avicole, tacchino , , , ,2 Carni ovicaprine , , , ,0 Uova in guscio equivalenti , , , ,5 Latte scremato in polvere , , , ,3 Formaggi , , , ,6 Burro (1) , , , ,9 Grano , , , ,0 Grano duro , , , ,0 Avena (2) , , , ,5 Mais , , , ,0 Sorgo , , , ,7 Miglio , , , ,0 Manioca , , , ,4 Amido di manioca , , , ,0 Patate dolci (per alim. animale) , , , ,0 Misto speciale per l'alim. anim , , , ,1 Crusca ed al. der. dai cereali , , , ,5 Misto di malto e orzo , , , ,7 Riso , , , ,4 Zucchero bianco equivalente , , , ,0 Fruttosio , , , ,0 Zucchero di canna non raffinato , , , ,0 Altra frutta ,9 64, , , ,9 Mandorle , , , ,0 Banane , , , ,0 Agrumi , , , ,0 Succo d'arancia conc. congelato ,5 20, , , ,1 (1) A causa della disputa in corso con la Nuova Zelanda, l'ue ha notificato solamente nel 2002 le importazioni che si sono avute nell'ambito della quota di tonnellate a favore di questo paese (2) La quota di accesso dell'avena non lavorata non esiste più in quanto la tariffa esterna comune è stata fissata in 89!/t, ammontare uguale alla tariffa applicabile all'interno della quota Nota: a seconda dei prodotti e degli anni il periodo di riferimento può essere quello dal 30/6 all'1/7 dell'anno successivo o l'anno solare, e le quantità importate essere date da quelle effettivamente importate o dal volume delle autorizzazioni all'importazione concesse nell'ambito della quota Fonte: notificazioni dell'unione Europea all'organizzazione Mondiale del Commercio ed elaborazioni INEA 39

4 Capitolo 2 Tab UE - Impegni derivanti dall'accordo GATT del Esportazioni sussidiate ('000 tonnellate) 1997/ /99 dal 2000/ / / /03 Massime Effettive Massime Effettive Massime Effettive Massime Effettive Effettive Effettive consentite consentite consentite consentite Grano e farina di grano , , , , , , , , , ,3 Cereali foraggeri , , , , , , , , , ,3 Riso 151,2 75,9 145,3 143,9 139,3 140,4 133,4 132,3 132,2 127,7 Semi di ravizzone 117,6 0,0 113,0 0,0 108,4 0,0 103,8 0,0 0,0 0,0 Olio d'oliva 130,3 94,6 125,2 0,0 120,1 0,0 115,0 0,0 0,0 0,0 Zucchero 1.442, , , , ,9 970, ,5 882, ,9 600,5 Burro e "olio di burro" 452,4 169,0 434,7 165,3 417,0 193,9 399,3 197,2 193,7 292,0 Latte scremato in polvere 310,0 175,5 297,5 221,5 285,0 417,2 272,5 128,0 86,9 220,2 Formaggi 384,4 324,1 363,3 226,3 342,3 305,2 321,3 304,6 279,5 317,0 Altri prodotti lattiero-caseari 1.094, , ,0 951, , ,0 958,1 872,6 763,8 833,4 Carne bovina 1.010,9 947,2 947,8 721,7 884,6 766,1 821,7 474,7 483,5 358,6 Carne suina 502,5 212,7 482,8 742,7 463,2 694,0 443,5 128,6 71,6 61,0 Carni avicole 375,1 393,7 345,4 343,4 315,6 318,0 286,0 260,6 230,4 247,4 Uova (equiv. in guscio) 115,2 103,8 109,7 114,2 104,2 100,6 98,8 83,8 80,2 59,5 Vino ('000 hl) 2.632, , , , , , , , , ,0 Ortofrutticoli freschi 853,6 837,4 820,2 763,0 786,8 872,6 753,4 738,4 704,4 711,0 Ortofrutticoli trasformati 162,4 98,5 156,0 87,1 149,7 108,4 143,3 76,1 78,7 66,9 Tabacco 158,3 0,0 142,5 0,0 126,6 0,0 110,8 0,0 0,0 0,0 Alcool ('000 hl) 1.299,9 961, , , , , ,4 891,0 500,0 850,0 Fonte: notificazioni dell'unione Europea all'organizzazione Mondiale del Commercio ed elaborazioni INEA 1999/

5 Il nuovo negoziato agricolo e le controversie nell attuazione dell OMC Tab UE - Impegni derivanti dall'accordo GATT del Spesa in sussidi all'esportazione (milioni di euro) 1997/ /99 dal 2000/ / / /03 Massima Effettiva Massima Effettiva Massima Effettiva Massima Effettiva Effettiva Effettiva consentita consentita consentita consentita Grano e farina di grano 1.901,4 177, ,3 500, ,2 509, ,7 108,3 8,5 141,2 Cereali foraggeri 1.382,2 273, ,4 764, ,6 730, ,9 191,5 112,8 167,0 Riso 47,5 32,6 43,9 25,6 40,4 26,4 36,8 32,3 30,3 24,9 Semi di ravizzone 35,5 0,0 32,9 0,0 30,3 0,0 27,7 0,0 0,0 0,0 Olio d'oliva 69,6 7,8 64,5 0,0 59,4 0,0 54,3 0,0 0,0 0,0 Zucchero 639,5 779,0 592,7 794,8 545,9 470,1 499,1 372,7 482,8 292,5 Burro e "olio di burro" 1.214,4 310, ,6 285, ,7 333,4 947,8 337,9 324,9 545,1 Latte scremato in polvere 354,0 116,4 328,0 191,7 301,9 337,8 275,8 26,2 36,7 163,0 Formaggi 493,1 176,0 442,6 149,1 392,1 235,8 341,7 238,0 188,6 267,7 Altri prodotti lattiero-caseari 893,9 756,4 828,5 758,9 763,1 905,4 697,7 410,1 402,2 596,2 Carne bovina 1.655,0 840, ,2 642, ,4 726, ,6 383,3 388,4 285,1 Carne suina 249,8 74,4 230,3 356,1 210,8 243,0 191,3 33,8 20,0 14,6 Carni avicole 118,0 76,1 108,9 89,7 99,8 75,1 90,7 56,8 60,2 90,5 Uova 53,9 13,0 50,5 17,3 47,1 14,1 43,7 8,1 6,0 5,1 Vino 50,2 37,2 46,5 29,3 42,8 26,2 39,2 23,7 22,9 17,9 Ortofrutticoli freschi 67,7 26,0 62,7 31,6 57,8 37,2 52,8 27,0 20,8 15,3 Ortofrutticoli trasformati 10,7 5,7 9,9 4,5 9,1 5,5 8,3 3,9 3,6 3,1 Tabacco 74,0 0,0 62,7 0,0 51,4 0,0 40,2 0,0 0,0 0,0 Alcool 123,2 105,5 114,2 121,2 105,1 218,6 96,1 95,6 52,8 90,4 Prodotti trasformati 596,4 553,1 535,9 573,4 475,4 719,5 415,0 414,0 411,6 413,6 Fonte: notificazioni dell'unione Europea all'organizzazione Mondiale del Commercio ed elaborazioni INEA 1999/

6 Capitolo Le controversie in materia di commercio internazionale dei prodotti agricoli che hanno coinvolto l UE La soluzione delle dispute commerciali nell ambito dell OMC avviene nel quadro del Memorandum d accordo sulle regole e sulle procedure per la soluzione delle controversie, risultato delle negoziazioni dell Uruguay Round. Con la nascita dell OMC e la scomparsa del GATT vi è stata una sostanziale modifica di queste procedure. Infatti, la soluzione delle controversie, a carattere giurisdizionale, è amministrata da un unico organismo il Consiglio Generale, nella qualità di organo di risoluzione delle dispute (ORD) 5 che ha la responsabilità di tutti gli accordi sottoscritti nell ambito dell Atto Finale 6. Il Consiglio, sulla base del rapporto predisposto da un gruppo speciale (il panel) 7 può richiedere al paese chiamato in causa di modificare le proprie politiche 8. La risoluzione del Consiglio può essere bloccata solamente da una decisione all unanimità. Ciascun paese può ricorrere ad un Organo d appello permanente se non condivide le conclusioni del panel 9. Dinanzi ad un verdetto di condanna, ciascun paese ha davanti a sé due alternative: modificare le proprie politiche in maniera da rimuovere l oggetto della controversia, oppure accettare sanzioni commerciali da parte dei paesi danneggiati, tali da compensare gli effetti negativi su di questi delle politiche contestate. Conformemente ad una decisione ministeriale del 1994, le regole sulla soluzione delle dispute avrebbero dovuto essere riviste entro il 1 gennaio L ORD ha iniziato il riesame nel 1997 ma ad oggi non è stato ancora raggiunto un accordo. Alla Conferenza Ministeriale di Doha, nel novembre 2001, i paesi membri hanno convenuto sulla necessità di proseguire le negoziazioni per migliorare il Memorandum. A tal fine la Dichiarazione di Doha (al paragrafo 47) stabilisce che le negoziazioni su tale tema non debbano essere legate agli esiti delle altre negoziazioni previste dalla Dichiarazione. Tuttavia, le negoziazioni, che avrebbero dovuto terminare nel maggio del 2003, proseguono ancora oggi senza che sia stata fissata una data per la loro conclusione 10. Così, nella Dichiarazione di Hong Kong si dispone che si continui ad operare in modo che si arrivi velocemente ad una conclusione. Tuttavia, dai rapporti di lavoro delle sessioni straordinarie dell organo d appello si evince che un accordo è ancora lontano. L UE è una utilizzatrice attiva del meccanismo di risoluzione delle dispute. Ad oggi, è seconda, dopo gli USA, in veste sia di accusatrice che di accusata. Infatti, ha richiesto l apertura di consultazioni in 70 casi e ha risposto in 53 casi. In seguito alla dichiarazione di Doha del 2001, l UE è impegnata nelle negoziazioni per rendere più chiaro e migliorare il meccanismo di risoluzione delle dispute. Le proposte comunitarie su questo argomento riguardano, essenzialmente, i seguenti aspetti: costituzione e composizione dei panel, diritti delle parti terze, le procedure dei panel, l organo di appello, l attuazione delle raccomandazione dell ORD. Tra le dispute commerciali riguardanti i prodotti agroalimentari che ancora oggi sono aperte e che vedono l UE protagonista vanno ricordate quella sul divieto di importazioni di carni trattate con ormoni imposto dall UE fin dal 1989, quella relativa alla legislazione USA sulla tassazione 5 L ORD è composto dai rappresentanti di tutti i governi dei paesi membri. 6 Ciò rappresenta un notevole rafforzamento dell OMC rispetto al GATT, dove la soluzione delle controversie relative ai diversi accordi era affidata ai singoli comitati responsabili del rispetto delle regole nell ambito dei rispettivi codici (Anania, De Filippis, 1996). 7 Se le consultazioni tra i paesi non portano ad alcun accordo, il paese che ha aperto la disputa può chiedere all ORD la costituzione di un panel. 8 Secondo le regole del GATT, invece, le decisioni dell ORD potevano essere adottate solo con il consenso di tutti i paesi membri. 9 L Organo d appello, nominato dall ORD, è un organo permanente composto da 7 membri e rappresentativo della composizione dell OMC. I membri, nominati per 4 anni, sono persone con competenze riconosciute in materia di diritto e commercio internazionale e che non hanno incarichi nelle rispettive amministrazioni nazionali. 10 Le negoziazioni sul Memorandum si svolgono nell ambito di sessioni straordinarie dell organo d appello. 42

7 Il nuovo negoziato agricolo e le controversie nell attuazione dell OMC delle Imprese per le vendite all estero, quella relativa ai marchi e alle indicazioni geografiche e quella relativa agli OGM. Tra quelle per le quali è stato fissato il ragionevole periodo di tempo per conformarsi alle decisioni dell ORD, va ricordata la disputa sullo zucchero, mentre è conclusa quella sulle banane per la quale si sta procedendo all attuazione delle decisioni dell ORD. Nel maggio 2003 gli USA, seguiti da Canada prima e Argentina poi, hanno chiesto l apertura di consultazioni con l UE sul regime europeo di autorizzazione alla commercializzazione degli OGM 11. Secondo gli accusatori esiste una moratoria di fatto applicata dall UE a partire dall ottobre 1998 nei confronti dei prodotti biotech che ha dato luogo ad un decremento delle importazioni di prodotti agricoli e alimentari provenienti da USA, Canada e Argentina. Inoltre, un certo numero di Stati membri dell UE mantiene divieti di accesso al mercato e di commercializzazione nei confronti di alcuni prodotti geneticamente modificati, nonostante questi siano stati approvati dall UE. Dopo il fallimento delle consultazioni, il 4 marzo 2004 è stato costituito un unico panel per le tre richieste di consultazioni. Il 7 febbraio 2006 il panel ha stabilito che la moratoria dell UE sui prodotti OGM si è effettivamente verificata tra luglio 1999 e agosto 2003 e che essa è illegale. L UE può appellarsi alla decisione dopo la sua adozione da parte dell ORD. La disputa sul divieto imposto dall UE di importare carne bovina trattata con ormoni è nata nel 1996 su richiesta di USA e Canada 12. Il panel nel 1998 aveva confermato l illegittimità del divieto ritenendolo non adeguatamente giustificato da un punto di vista scientifico e aveva dato tempo all UE fino al 13 maggio 1999 per fornire l evidenza scientifica necessaria a giustificare tale divieto. A tale scadenza, tuttavia, l UE non è stata in grado di presentare i risultati dei 17 studi avviati. Gli USA e il Canada hanno così chiesto ed ottenuto l autorizzazione ad imporre sanzioni sulle loro importazioni dall UE compensative del danno patito 13. Nel novembre 2004, l UE ha presentato richiesta di consultazione con il Canada e gli USA affermando che questi paesi avrebbero dovuto eliminare le misure ritorsive dato che l UE ritiene di aver rimosso le misure ritenute inconsistenti con le regole dell OMC in seguito alla disputa UE-ormoni Nel gennaio 2005 l UE ha richiesto la composizione di un panel. Nella riunione del 17 febbraio 2005, l Organo di risoluzione delle dispute ha stabilito il panel per decidere sulla questione. Per la prima volta nella storia del meccanismo di risoluzione delle dispute l udienza, tenutasi nel settembre 2005, è stata aperta al pubblico 16. Il panel è attualmente in corso. La politica comunitaria di sostegno in favore del settore saccarifero è stata posta sotto accusa da Australia, Brasile e Thailandia, che contestano all UE due questioni relative alle esportazioni sussidiate. Innanzitutto, tali paesi sostengono che le esportazioni non sussidiate di zucchero C (cioè quello eccedente le quote A+B) ne siano di fatto beneficiarie attraverso un meccanismo di cross-subsidiation; infatti, per la presenza di una garanzia di prezzo attribuita a parte della produzione comunitaria (quella in quota), lo zucchero C può essere immesso sul mercato mondiale a un prezzo più basso del costo medio di produzione. Quindi, l UE concederebbe sussidi all esportazione che superano gli impegni specificati nella sezione II della Parte IV della Lista delle Concessioni. Inoltre, è contestato il fatto che le esportazioni di zucchero C e di zucchero 11 I paesi che hanno aperto la disputa rappresentano l 80% della produzione mondiale di OGM. 12 Per un analisi approfondita del caso si rimanda alle precedenti edizioni di questo rapporto (INEA, 2001d). 13 Il danno quantificato per gli USA è stato di 116,8 milioni di dollari e per il Canada di 11,3 milioni di dollari canadesi, equivalenti a circa 7,6 milioni di dollari USA. 14 Il 14 ottobre 2003 è entrata in vigore una nuova direttiva comunitaria che prevede il divieto permanente per il 17β estradiol e il divieto provvisorio per altri cinque ormoni; questa direttiva è stata comunicata all organo di risoluzione delle dispute, ma gli USA e il Canada hanno contestato le conclusioni dell UE sostenendo che continueranno ad applicare le sanzioni. 15 L UE sostiene che l uso continuato da parte del Canada e degli USA di misure ritorsive è in violazione degli articoli I e II dell accordo GATT e degli articoli 21.5, 22.8, 23.1 e 23.2 (a) e (c) dell accordo sulle Dispute. 16 Sono stati riservati 400 posti per il pubblico, prenotatosi tramite , che ha potuto così seguire la seduta da una sala presso la sede dell OMC attraverso la trasmissione in diretta a circuito chiuso. 43

8 Capitolo 2 bianco equivalente alla quantità di zucchero greggio importato sotto il regime di importazioni preferenziali non sono considerate esportazioni sussidiate. Di conseguenza, rispetto alla Lista delle Concessione dell UE per lo zucchero e alle notifiche presentate dall UE all OMC per le campagne di commercializzazione dalla 1995/96 alla 2000/01, sostengono che l UE abbia accordato sussidi alle esportazioni di zucchero superiori agli impegni assunti per 1,6 milioni di tonnellate all anno. Su domanda dei paesi oppositori è stato costituito un solo panel che il 15 ottobre 2004 ha distribuito il suo rapporto nel quale si accolgono le osservazioni fatte dai paesi opponenti concludendo che l UE attraverso l OCM dello zucchero ha agito in maniera incompatibile con gli obblighi contenuti nell Accordo sull agricoltura concedendo sovvenzioni alle esportazioni eccedenti il livello degli impegni in quantità e in valore. Nel gennaio 2005, l UE ha notificato l appello al rapporto del panel. Nell aprile del 2005 è stato pubblicato il rapporto dell organo d appello che conferma le decisione del panel. L organo d appello raccomanda che l UE adegui il suo regime dello zucchero agli impegni sottoscritti in seno all OMC dopo un ragionevole periodo di tempo a partire dall adozione del rapporto dell organo d appello. Dopo la richiesta di arbitrato da parte di Brasile, Argentina e Thailandia per la determinazione del ragionevole periodo di tempo, esso è stato fissato in 12 mesi e 3 giorni a partire dalla data di adozione del rapporto dell organo d appello. Pertanto, l UE ha tempo fino al 22 maggio 2006 per adeguare la normativa comunitaria sullo zucchero. Nel 1999 gli USA hanno chiesto l apertura di consultazioni con l UE sulla regolamentazione dei marchi e delle indicazioni geografiche (IG); successivamente, nel 2003 anche l Australia ha chiesto l apertura di consultazioni sullo stesso tema. Per entrambi i paesi, il sistema di protezione dei marchi e delle indicazioni geografiche non permette di accordare il trattamento nazionale per quanto riguarda le IG 17 e non assicura una protezione sufficiente ai marchi che esistevano anteriormente al Regolamento (CEE) n. 2081/92 e che sono simili o identici a una indicazione geografica. Nel 2003 gli USA hanno inviato una domanda addizionale di consultazione sostenendo che il regolamento comunitario limita l accesso dei prodotti di altri paesi alle procedure e alla protezione comunitaria riguardante le IG. Nel febbraio 2004 è stato formato il panel che ha emanato il rapporto nel marzo Il panel accoglie le osservazioni degli USA e dell Australia riguardanti il fatto che l UE non accorda il trattamento nazionale ai prodotti degli altri paesi. Infatti, la registrazione di una IG da parte di un paese extracomunitario è subordinata al fatto che questo paesi adotti un sistema di protezione equivalente a quello europeo e offra una protezione reciproca alle IG dell UE; inoltre, le procedure previste dal regolamento esigono che le domande degli altri paesi siano preventivamente esaminate dai governi di tali paesi e che quindi questi abbiano un sistema di controllo dei prodotti alimentari simile a quello dell UE. Il 20 aprile 2005 l organo di risoluzione delle dispute ha adottato il rapporto del panel. L UE ha dichiarato la sua intenzione di adeguarsi alle raccomandazioni dell ORD entro un ragionevole periodo di tempo che è scaduto il 3 aprile Una delle questioni più rilevanti nell ambito dei conflitti commerciali tra gli USA e l UE è costituita dalla controversia sul regime di tassazione USA delle Imprese per le vendite all estero (Foreign Sale Corporation FSC). La legislazione statunitense garantiva l esenzione dalla tassazione del 64% del reddito a tali imprese localizzate in paradisi fiscali. L UE ha sostenuto che la tassazione differenziata delle attività di vendita all interno degli USA e di quelle all estero costituisce un sussidio implicito all esportazione e ha chiesto l apertura di una controversia sulla materia. Il panel nel 1999 e l organo d appello nel 2000 hanno giudicato la legislazione USA 17 Secondo il principio del trattamento nazionale, ciascun paese nel definire le proprie politiche interne ha l obbligo di accordare a tutti i prodotti importati lo stesso trattamento riservato ai prodotti nazionali in materia di tassazione, trasporto, trasformazione, vendita e utilizzazione. Tale principio si applica anche ai servizi, ai marchi e ai diritti di proprietà intellettuale in genere. 44

9 Il nuovo negoziato agricolo e le controversie nell attuazione dell OMC distorsiva degli scambi e pertanto non conforme alle regole dell OMC 18. Nel 2004 l UE ha avviato nuove consultazioni con gli USA in relazione al Jobs Creation Act, un atto normativo adottato per adeguarsi alla decisione dell ORD ma ritenuto dall UE ancora incompatibile con le indicazioni date. Il 2 maggio 2005 è stato costituito un nuovo panel, che nel settembre 2005 ha ribadito l inadeguatezza delle misure prese dagli USA. Contro la decisione del panel gli USA hanno presentato appello. Nel rapporto del 13 febbraio 2006 l organo d appello ha confermato però le decisioni dei panel precedenti. In seguito al risultato della disputa sulle banane 19 (si veda INEA, 2001d) l UE aveva convenuto con Ecuador e Stati Uniti di sostituire il regime d importazione in vigore, basato essenzialmente su un contingente tariffario per le banane provenienti dai Paesi Terzi (paesi dell America Latina) 20 e un contingente a tariffa zero per le banane provenienti dai paesi ACP, con un regime unicamente tariffario entro il 1 gennaio Hanno preso avvio così le negoziazioni sulla determinazione della tariffa equivalente. Nel gennaio 2005, l UE ha proposto una tariffa di 230 /t. Gli arbitri dell OMC, chiamati a decidere sulla questione da un certo numero di paesi latinoamericani produttori di banane, hanno criticato alcuni aspetti del metodo con il quale si era pervenuti al livello della tariffa. Il 12 settembre 2005 l UE ha modificato il livello della tariffa alla luce del lodo arbitrale, proponendo un dazio all importazione di 187 /t per i fornitori dei paesi terzi. Un secondo lodo arbitrale ha giudicato che il dazio indicato non risolveva la questione. Nel frattempo si sono susseguite le tornate di consultazioni tra la Commissione e i paesi latinoamericani interessati, da un lato, e i paesi ACP, dall altro, che non hanno portato, però, ad una soluzione negoziata. Esaurita la procedura arbitrale, l UE ha dovuto comunque fissare l aliquota del dazio da applicare dal 1 gennaio Nel novembre 2005, l UE ha così adottato un nuovo regime d importazione unicamente tariffario che prevede, dal 1 gennaio 2006, un dazio all importazione di 176 /t per le banane provenienti dai Paesi Terzi e un contingente annuale a dazio zero di tonnellate per le banane originarie dai paesi ACP. 18 Per un analisi approfondita della disputa rimandiamo al precedente rapporto (INEA, 2004). Qui ci limiteremo ad un aggiornamento. 19 In seguito all opposizione di USA e Ecuador nel 1999, l ORD ha ritenuto discriminatoria l esistenza di due regimi tariffari differenti per le banane ACP e per le banane dei paesi terzi riconfermando i giudizi dei precedenti panel costituiti a partire dal Le banane commercializzate in Europa provengono per circa il 60% dall America Latina (principalmente da Ecuador, Colombia, Costa Rica e Panama), per il 20% dalle regioni di produzione comunitarie (Isole Canarie, Guadalupa, Martinica, Madera, Azzorre, Algarve, Creta) e per il 17% dai paesi ACP (soprattutto da Costa d Avorio e Camerun) (Castellotti, 2003). 21 L obiettivo dichiarato dell OCM banana contestata è quello di consentire lo smaltimento sul mercato comunitario, oltre che delle banane di produzione interna, di quelle provenienti dai Paesi ACP, nel quadro della Convenzione di Lomé. Il regolamento prevede l istituzione di un contingente per i produttori ACP e di un contingente tariffario per i produttori dei Paesi Terzi. Così, le banane ACP possono entrare a tariffa zero per una quantità di tonnellate mentre le banane provenienti dai Paesi Terzi possono entrare ad una tariffa di 75 /t per una quota di 2,553 milioni di tonnellate (per un analisi approfondita del funzionamento dell OCM banana e della disputa commerciale si veda Castellotti, 2003). 45

10 Capitolo 2 Box Le principali dispute commerciali in seno all OMC che hanno coinvolto l UE Oggetto della disputa Inizio ed evoluzione Stato attuale Regime preferenziale di importazione delle banane nell UE (Ds27) Il regime di importazione di banane nell UE prevedeva una quota tariffaria di tonnellate ad una tariffa di 75 /t per l importazione di banane provenienti dai paesi terzi NPF (paesi dell America Latina) e una quota a tariffa zero per i paesi ACP. Divieto di importazione nell UE di carni bovine trattate con ormoni (Ds26, Ds48, Ds320, Ds321) Nel 1989 l UE ha adottato una direttiva comunitaria che ha introdotto il divieto di importare carni bovine trattate con ormoni. OGM (Ds291, Ds292, Ds293) L UE applica un regime di autorizzazione alla commercializzazione dei prodotti biotech. Olio d oliva (Ds134, Ds330) Messico ed Argentina applicano diritti compensativi all importazione di olio d oliva Quarantena (Ds287) L Australia proibisce l importazione di alcuni prodotti agricoli e zootecnici a meno di una specifica autorizzazione di carattere discrezionale del direttore dei servizi di quarantena. Pollo disossato (Ds269, Ds286) A partire dal 2002, l UE adotta una classificazione tariffaria del pollo disossato e congelato che ha portato ad un cambiamento della protezione tariffaria di questo prodotto. A partire dal 1995 gli USA e altri paesi esportatori di banane hanno aperto una disputa. Successivi panel dell OMC hanno condannato l UE. L UE, nel luglio del 2001, ha adottato un regolamento che modifica il regime d importazione delle banane a partire dal 1 gennaio Esso prevede l introduzione di un regime unicamente tariffario per le importazioni di banane dai paesi NPF. Nel gennaio 1996 gli USA hanno aperto una disputa insieme al Canada. Successivi panel hanno dato ragione ai due paesi che hanno chiesto ed ottenuto l autorizzazione ad imporre sanzioni sulle loro importazioni dall UE compensative del danno patito. Nel novembre 2004, l UE ha presentato richiesta di consultazione con il Canada e gli USA affermando che questi paesi avrebbero dovuto eliminare le misure ritorsive dato che l UE ritiene di aver rimosso le misure ritenute inconsistenti con le regole dell OMC in seguito alla disputa UE-ormoni. Nel maggio 2003 gli USA, seguiti da Canada e Argentina, hanno chiesto l apertura di consultazioni con l UE sul regime europeo di autorizzazione alla commercializzazione degli OGM che causerebbe una moratoria di fatto applicata dall UE a partire dall ottobre 1998 nei confronti dei prodotti biotech alimentari provenienti dagli USA. Inoltre, un certo numero di Stati membri dell UE manterrebbe divieti di accesso al mercato e di commercializzazione nei confronti di certi prodotti geneticamente modificati, nonostante questi siano stati approvati dall UE. Dopo il fallimento delle consultazioni è stato costituito, il 4 marzo 2004, un unico panel per le tre richieste di consultazioni. Nel 2004 e nel 2005 l UE ha chiesto l avvio di consultazioni con il Messico e con l Argentina in relazione all applicazione, da parte di questi ultimi, di diritti compensativi provvisori sulle importazioni d olio d oliva dall UE. Nel 2003 l UE ha chiesto l avvio di consultazioni con l Australia sul regime di quarantena imposto dal paese per l importazione di prodotti agricoli e zootecnici. Nel 2002, Thailandia e Brasile hanno richiesto l apertura di consultazioni con l UE sulla classificazione tariffaria del pollo disossato e congelato prevista dal Regolamento (CE) n. 1223/2002. In seguito a questa classificazione questi prodotti non possono essere più importati al dazio ad valorem del 15,4% ma ad una tariffa di 102,4 /100 kg, più elevata di quella prevista dalla Lista delle Concessioni dell UE del Il conflitto si è concluso e si sono aperti le negoziazioni e gli arbitrati per la determinazione della tariffa equivalente. Nel novembre 2005, l UE ha adottato un regolamento che fissa in 176 /t la tariffa all importazione delle banane NPF. Nel gennaio 2005 l UE ha richiesto la composizione di un panel. Nella riunione del 17 febbraio 2005, l ORD ha stabilito il panel per decidere sulla questione. Per la prima volta nella storia del meccanismo di risoluzione delle dispute l udienza, tenutasi nel settembre 2005, è stata aperta al pubblico. Il panel è attualmente in corso. Il 7 febbraio 2006 il panel ha giudicato che la moratoria dell UE sui prodotti OGM si sia effettivamente verificata tra luglio 1999 e agosto 2003 e che essa sia illegale. L UE può appellarsi alla decisione dopo la sua adozione da parte dell ORD. Richiesta di consultazioni, nessun panel costituito Panel in corso. Il 30 maggio del 2005 il gruppo speciale nel suo rapporto ha sostenuto l incompatibilità di quelle misure con gli impegni assunti dall UE in sede GATT. Il 27 settembre 2005 il rapporto del panel è stato adottato dall ORD. 46

11 Il nuovo negoziato agricolo e le controversie nell attuazione dell OMC Segue Box 2.1 Oggetto della disputa Inizio ed evoluzione Stato attuale Vino (Ds263) I Regolamenti (CE) n. 1493/1999 e n. 883/2001 relativi all OCM vino contengono norme relative al corretto svolgimento di pratiche enologiche e al commercio con i paesi terzi che sono ritenute dagli opponenti contrarie all accordo sulle barriere tecniche e alle norme dell OMC. Indicazioni Geografiche (Ds 174 eds290) Il Regolamento comunitario n. 2081/92 distingue due tipi di denominazioni di qualità degli alimenti in relazione alla loro origine geografica: l indicazione geografica protetta (IGP) e la denominazione d'origine protetta (DOP). Tali denominazioni, una volta iscritte, sono protette contro la vendita di qualsiasi altro prodotto d imitazione concorrente che volesse sfruttare la reputazione del nome di origine. Nel 2002 l Argentina ha chiesto di avviare consultazioni con l UE in relazione ai regolamenti dell OCM vino, per quanto riguarda le norme sul commercio dei vini e sulle pratiche enologiche. Nel 1999 e nel 2003, USA e Australia hanno chiesto l apertura di consultazioni con l UE sul Regolamento (CEE) n. 2081/92. Secondo tali paesi il sistema non permette la stessa protezione delle IG ai prodotti dei paesi terzi e non assicura una protezione sufficiente ai marchi che esistevano anteriormente al regolamento. Richiesta di consultazioni, nessun panel costituito. Nel febbraio 2004 è stato formato il panel che ha emanato il rapporto nel marzo Il panel accoglie le osservazioni degli USA e dell Australia. Il rapporto del panel è stato adottato dall ORD il 20 aprile 2005 ed è stato stabilito nel 3 aprile 2006 la scadenza del ragionevole periodo di tempo entro cui l UE deve adeguarsi. Legislazione degli USA sulla tassazione delle Imprese per le vendite all estero (Ds108) Garantisce l esenzione dalla tassazione del 64% del reddito alle Imprese per le vendite all estero. L UE ritiene che ciò costituisca un sussidio implicito all esportazione Regime di sostegno allo zucchero (Ds265, Ds266, Ds283) Il Regolamento (CE) n. 1260/2001 sull OCM dello zucchero e derivati prevede misure di sostegno ai produttori di zucchero attraverso quote di produzione (A e B), prezzi istituzionali e sussidi alle esportazioni. Per un quantitativo di zucchero che eccede le quote (lo zucchero C) è prevista la possibilità di trasformarlo in zucchero che beneficia dei prezzi istituzionali e che può essere commercializzato nell UE (zucchero A) oppure esportato senza sussidi alle esportazioni. Nel luglio 1998 l UE ha avviato una procedura contro gli USA. I verdetti sono stati favorevoli all UE. Gli USA hanno parzialmente modificato la legislazione nel novembre L UE ha avviato una nuova procedura. Nell agosto 2001 un nuovo verdetto ha dichiarato che la nuova legge USA viola le regole del GATT. L UE ha chiesto e ottenuto l autorizzazione ad applicare ritorsioni commerciali contro gli USA per un valore complessivo di 4 miliardi di dollari. Nel dicembre 2003 è stato emanato un regolamento comunitario che stabilisce le sanzioni da applicare nel caso in cui gli USA non modifichino la propria legislazione. Nel settembre 2002 Australia, Brasile e Thailandia hanno contestato, contemporaneamente, l esenzione dello zucchero C dai conteggi relativi alle esportazioni sussidiate. Su domanda dei tre paesi è stato costituito un solo gruppo speciale che il 15 ottobre 2004 ha distribuito il suo rapporto nel quale si accolgono le osservazioni fatte dai paesi opponenti concludendo che l UE attraverso l OCM zucchero ha agito in maniera incompatibile con gli obblighi assunti nell Accordo sull Agricoltura, accordando sovvenzioni alle esportazioni eccedenti il livello degli impegni in quantità e in valore. Nel 2004 l UE ha avviato nuove consultazioni con gli USA in relazione al Jobs Creation Act, un atto normativo adottato per adeguarsi alla decisione dell ORD ma ritenuto dall UE ancora incompatibile con le indicazioni date. Il 2 maggio 2005 è stato costituito un nuovo panel, che nel settembre 2005 ha ribadito l inadeguatezza delle misure prese dagli USA. Contro la decisione del panel gli USA hanno presentato appello. Nel rapporto del 13 febbraio 2006 l organo d appello ha confermato però le decisioni dei panel precedenti. Nel gennaio 2005, l UE ha notificato l appello al rapporto del gruppo speciale. Nell aprile del 2005 il rapporto dell organo d appello è stato pubblicato confermando le decisione del gruppo speciale. L organo d appello raccomanda che l UE renda il suo regime sullo zucchero conforme agli impegni sottoscritti in seno all OMC, dopo un ragionevole periodo di tempo a partire dall adozione del rapporto dell organo d appello. L UE ha tempo fino al 22 maggio 2006 per adeguarsi. 2.3 Lo stato del negoziato agricolo in seno all OMC La Doha Development Agenda e la fase di avvio del nuovo negoziato agricolo Il Doha round ha preso avvio nel novembre 2001, con la quarta Conferenza ministeriale dell OMC tenuta in Qatar. All epoca, il contesto politico ed economico internazionale era profondamente segnato dalla recessione mondiale e dall immediatezza degli avvenimenti dell 11 settembre, entrambi potenti fattori di spinta verso il raggiungimento di un accordo significativo per il rilancio delle economie e la stabilizzazione dei rapporti internazionali. La Dichiarazione ministeriale approvata al termine della Conferenza, nota con il nome di Doha Development Agenda 47

12 Capitolo 2 (DDA), rappresenta il risultato di partenza del nuovo round di trattative multilaterali (WTO, 2001a e 2001b). La DDA impegna i paesi a condurre negoziati in tutti i settori del commercio, ed in numerosi campi collegati a materie commerciali, riunendo i diversi temi in discussione in un unico negoziato complessivo da concludersi con un atto unico finale (single undertaking 22 ). In particolare, anche i tradizionali temi del commercio agricolo rientrano nella DDA, che riprende l obiettivo di lungo periodo dell Accordo sull agricoltura dell Uruguay round (AA) di istituire un sistema commerciale equo ed orientato al mercato, attraverso un programma di fondamentali riforme che comprenda un rafforzamento delle norme e degli impegni specifici sul sostegno e la protezione, allo scopo di correggere e prevenire distorsioni e restrizioni dei mercati agricoli mondiali. La DDA prende atto dei negoziati agricoli già intrapresi 23 e stabilisce un nuovo mandato, che ne conferma ed elabora gli obiettivi in riferimento ai tre tradizionali pilastri (cfr. par. 2.1), mirando a: migliorare sostanzialmente l accesso ai mercati; ridurre, in vista della loro eliminazione, tutte le forme di sussidio alle esportazioni; ridurre sostanzialmente le misure di sostegno interno che distorcono il commercio. La DDA delinea inoltre i principi guida e le scadenze dei negoziati su numerosi altri temi, alcuni collegabili al negoziato agricolo solo in base all esigenza di giungere ad un single undertaking, altri, invece, con più forti legami con il commercio agricolo 24. Tra questi ultimi, nell ambito del negoziato TRIPS 25, la DDA affronta anche due importanti questioni riguardanti la difesa delle denominazioni d origine dei prodotti: da un lato, si concorda di negoziare l istituzione di un sistema multilaterale di notificazione e registrazione delle indicazioni geografiche (IG) dei vini e delle bevande alcoliche; dall altro, viene suggerita la possibilità di garantire una maggiore protezione alle IG relative a prodotti diversi da vini ed alcolici, in linea con la richiesta dell UE. Si tratta, notoriamente, di un aspetto di particolare rilevanza per gli interessi del nostro Paese. Il negoziato avrebbe dovuto concludersi entro il 1 gennaio 2005, formalmente in occasione della sesta Conferenza ministeriale. Il traguardo era (ed ancora è) da raggiungersi attraverso una serie di scadenze per l approvazione delle modalità di applicazione degli impegni da parte dei paesi (le cosiddette modalities) e l approvazione dei prospetti (schedules), con cui ciascun paese esplicita in dettaglio gli impegni da prendere con il nuovo accordo. Sulla base dell agenda fissata a Doha, le negoziazioni agricole avrebbero di fatto dovuto concludersi due anni prima del round complessivo, anche perché nel 2003 scadeva la clausola di pace 26 prevista dall AA dell Uruguay round. In effetti, le trattative in materia di commercio agricolo, si è detto, erano riprese all inizio del 2000, prima della Conferenza di Doha. In tale fase preliminare, tra i numerosi documenti presentati dai paesi membri ricorrevano già alcune proposte negoziali complessive riferite cioè a tutti i principali temi negoziali agricoli, organizzati intorno ai tre pilastri dell AA (accesso al mercato, sostegno interno, sussidi all esportazione) come nel caso delle proposte USA, UE, Giappone, 22 Il single undertaking prevede che tutti gli accordi relativi ai diversi temi dell agenda negoziale siano sottoscritti nell ambito di un unico maxi-accordo, senza che vi sia la possibilità, per i paesi membri OMC, di accettare solo alcuni di essi. Lo scopo di questa procedura negoziale è quello di facilitare l emergere di un consenso su un pacchetto complessivo attraverso l innalzamento del costo di un eventuale rifiuto di aderire ad alcuni singoli accordi dell agenda. 23 Sulla base dell art. 20 dell AA dell Uruguay round i paesi membri dell OMC avevano già dato avvio ad un nuovo negoziato agricolo all inizio del Per una descrizione sintetica e completa dei temi del Doha round si rinvia a WTO (2001a). 25 L Accordo TRIPS (Trade Related Aspects of Intellectual Property Rights) rappresenta uno dei principali risultati dell Uruguay round, in quanto affronta per la prima volta in sede di negoziati commerciali il tema dei rapporti tra commercio e rispetto dei diritti di proprietà intellettuale. Le disposizioni relative alla tutela delle IG sono contenute nella sez. 3 di tale accordo. 26 L art. 13 dell AA impegnava le parti, nei nove anni successivi all accordo stesso ( ), a non sollevare dispute relative a misure dell AA non conformi alle regole generali OMC (es. i sussidi all esportazione). 48

13 Il nuovo negoziato agricolo e le controversie nell attuazione dell OMC Svizzera, India e gruppo di Cairns 27. Tuttavia, molte proposte riguardavano solo singoli temi specifici e, nel complesso, questa fase si è caratterizzata per una grande articolazione delle questioni in agenda, che spaziavano dai vecchi temi caratteristici dell accordo dell Uruguay round ai temi emergenti che avrebbero trovato una collocazione più organizzata nella DDA: tariffe, amministrazione delle quote a tariffa ridotta (QTR vedi par. 2.1), clausola speciale ed altre misure di salvaguardia (CdS) 28 ; sussidi e crediti all esportazione, imprese commerciali di Stato, aiuto alimentare, tasse e restrizioni all esportazione, sostegno interno e relative scatole gialla, verde e blu (vedi par. 2.1), clausola di pace, preferenze commerciali, Development Box, trattamento speciale e differenziato per i PVS; questioni relative ai PVS importatori netti di alimenti; Paesi produttori di singole commodity, Piccoli Paesi insulari in via di sviluppo, sicurezza alimentare, salubrità dei prodotti alimentari, IG, etichettatura e informazione dei consumatori, sviluppo rurale, ambiente, economie in transizione, altre questioni 29. Il successo della Conferenza di Doha consentì, da un lato, di mettere ordine nei temi, dall altro di delineare una sequenza di passaggi che avrebbero dovuto condurre ad un nuovo accordo alla Conferenza di Cancun (autunno 2003). Per quanto riguarda il primo aspetto, l agenda del negoziato prefigurata dalla DDA ribadiva il riferimento ai tre pilastri del vecchio AA dell Uruguay round e all interno di questa ripartizione venivano comprese la maggior parte delle tematiche emerse nella fase preliminare e precedentemente elencate. Anche alcuni temi evidentemente trasversali, quali il trattamento speciale e differenziato per i PVS ed i non trade concerns 30, venivano ricompresi nell ambito dei tre pilastri principali. La tutela delle IG venne invece rimessa al Consiglio TRIPS, nei termini di creazione del registro multilaterale per i vini e le bevande alcoliche ed estensione del livello più elevato di protezione (articolo 23.4 dell Accordo TRIPS) ad altri prodotti a denominazione di origine (De Filippis, Salvatici, 2006). Per quanto riguarda invece le scadenze intermedie, i paesi membri OMC avrebbero dovuto concordare già entro marzo 2003 una bozza di accordo contenente l impianto degli impegni da sottoscrivere e l approccio da seguire (le modalities), per definirne i contenuti concreti nei mesi successivi e poi ratificarli in occasione della Conferenza di Cancun Il negoziato agricolo da Doha fino al fallimento di Cancun Il post-doha 31 Nel dopo-doha il negoziato per la predisposizione delle modalities si complicò presto, sia per le divergenze rispetto ai diversi temi, sia per la fase di transizione attraversata dalle politiche agricole di importanti attori negoziali (Farm Bill USA del 2002, dibattito sulla revisione di medio termine della PAC dell UE), rendendo impossibile rispettare le scadenze intermedie definite dalla Ministeriale di Doha. Un tentativo di procedere secondo i piani fu operato dal responsabile OMC in 27 Il gruppo di Cairns, in primo piano anche in alcune fasi dei negoziati dell Uruguay round, è composto da numerosi PS e PVS forti esportatori agricoli: Argentina, Australia, Bolivia, Brasile, Canada, Cile, Colombia, Costa Rica, Filippine, Guatemala, Indonesia, Malesia, Nuova Zelanda, Paraguay, Repubblica Sudafricana, Thailandia, Uruguay. 28 La Clausola speciale di salvaguardia (CdS), sancita dall AA, è applicabile ai prodotti agricoli le cui protezioni commerciali siano state convertite in tariffe in base all AA (cfr. par. 2.1). Essa consente di imporre dazi aggiuntivi nel caso si verifichino riduzioni dei prezzi all importazione o aumenti delle quantità importate oltre soglie prefissate. 29 Nella fase pre-doha sono state presentate 45 proposte negoziali ufficiali da parte di 126 paesi. Descrizioni più dettagliate dei temi e delle posizioni iniziali con cui i principali attori hanno impostato la loro strategia negoziale sono disponibili in De Filippis, Salvatici (2006) e INEA (2004 e 2002b). 30 Si tratta di questioni di natura non commerciale, ma con potenziale impatto sul commercio (sicurezza e salubrità degli alimenti, sviluppo rurale), che rappresentano una limitata apertura ai temi della multifunzionalità dell agricoltura, cari all UE e ad alcuni altri paesi, ma fortemente osteggiati da USA e paesi esportatori. 31 Il paragrafo è derivato principalmente dalla precedente edizione di questo Rapporto (INEA, 2004), alla quale si rinvia per maggiori dettagli. 49

14 Capitolo 2 materia di agricoltura (S. Harbinson) che nell ambito dei suoi interventi produsse una bozza di modalities 32, ipotizzando una mediazione tra le posizioni di USA ed UE. Le osservazioni apportate dai paesi nelle riunioni successive della Sessione speciale del comitato agricoltura (SSCA) si concretizzarono in una revisione del documento di Harbinson 33, sulla quale tuttavia non si raggiunse alcun consenso, né si prefigurò la possibilità di modificarlo, a causa della estrema divergenza tra le posizioni dei paesi nelle aree negoziali più importanti. In questa fase dei negoziati le contrapposizioni principali riguardavano sostanzialmente gli stessi attori che avevano svolto un ruolo preminente nell Uruguay round (box 2.2) ed alcune proposte definite nel 2003 sono sostanzialmente ancora in attesa di un compromesso che consenta una definizione puntuale delle modalities (cfr. par ). In tema di accesso ai mercati USA e gruppo di Cairns miravano a ridurre le tariffe in maniera più consistente rispetto all UE, utilizzando la cosiddetta formula svizzera 34, cioè una formula che consente di operare tagli maggiori sulle tariffe più elevate, facendo convergere la struttura tariffaria verso una soglia massima che i proponenti intendevano fissare ad un livello non superiore al 25% per linea tariffaria. L UE, invece, suggeriva di proseguire con la formula utilizzata nell AA dell Uruguay round, proponendo quindi una riduzione media del 36%, con una riduzione minima del 5% per linea tariffaria. Altri elementi qualificanti del contrasto tra USA e UE riguardavano le QTR (da migliorare, espandere e successivamente eliminare, per gli USA, e solo da migliorare per l UE), la CdS (da eliminare per gli USA, da mantenere per l UE), la maggiore attenzione dell Unione per il sottoinsieme dei PVS qualificabile come Paesi meno sviluppati (PMS) 35. Nel sostegno interno l UE proponeva una contrazione della MAS del 55% rispetto al valore massimo consentito nell ultimo anno di implementazione dell AA del precedente round 36, nonché il mantenimento della scatola blu e l inclusione nella scatola verde delle misure di sostegno volte a salvaguardare il benessere degli animali. La proposta USA, invece, prevedeva la modifica della metodologia di calcolo della MAS, con un vincolo al 5% del valore della produzione agricola in un periodo di riferimento, e l eliminazione della scatola blu. Anche il Gruppo di Cairns prospettava l eliminazione della scatola blu ed una forte contrazione della MAS, fino all azzeramento al termine del periodo di implementazione. Anche nell area dei sussidi all esportazione le due posizioni principali vedevano contrapposti USA ed UE. Nel primo caso la proposta era imperniata sull eliminazione dei sussidi all esportazione espliciti una proposta condivisa, in diverse varianti, dal gruppo di Cairns e da un certo numero di altri paesi mentre nel caso dell UE e di alcuni altri paesi si propendeva per una mera riduzione di tali sussidi, da definirsi prodotto per prodotto tenendo conto dei valori consolidati. Inoltre, l UE sottolineava la necessità di disciplinare anche l applicazione di forme implicite di sussidio alle esportazioni, come i crediti all export, l operato delle aziende commerciali di Stato (State Trading Enterprises - STEs), e gli aiuti alimentari. 32 Documento TN/AG/W/1 del 12 febbraio Documento TN/AG/W/1/Rev.1 del 18 marzo Questa formula è stata proposta per la prima volta dalla Svizzera, nel corso del Tokyo round, specificamente per le tariffe applicate ai prodotti industriali. 35 Si tratta dei PVS più poveri ed economicamente vulnerabili. Una definizione più rigorosa è riportata nel par La Misura aggregata del sostegno (MAS), riguarda il complesso delle forme di sostegno con l impatto più distorsivo sugli scambi, classificate nella scatola gialla dell Uruguay round (vedi anche par. 2.1). Nel corrente round tale misura ha perso il carattere di aggregato complessivo delle misure distorsive, in quanto si è sostanzialmente accettato che anche misure comprese nella cosiddetta scatola blu presentino un grado significativo di accoppiamento alla produzione (si vedano paragrafi. seguenti). 50

15 Il nuovo negoziato agricolo e le controversie nell attuazione dell OMC Box Le proposte di modalities dell UE e degli USA e la bozza di compromesso di Harbinson Accesso ai mercati Sostegno interno Competitività delle esportazioni - Applicazione della formula svizzera: riduzioni (sulle tariffe applicate ) più consistenti alle tariffe più alte; le singole tariffe non dovrebbero superare il 25%; - Periodo di implementazione di 5 anni; - Espansione del 20% delle quote a ta riffa ridotta e loro eliminazione entro 5 anni; - Miglioramento delle regole di amministrazione delle quote a tariffa ridotta al fine di incentivare il loro pieno utilizzo; - Assegnazione di una percentuale delle quote a esportatori non tradizionali, tra i PVS; - Eliminazione della CdS; - Espansione delle quote a tariffa ridotta indirizzata verso aziende importatrici diverse dalle imprese di Stato. - Progressiva riduzione (in 5 anni) del sostegno interno, a partire dei valori correnti fino ad un valore massimo della MAS pari al 5% del valore della produzione agricola negli anni ; - Eliminazione della scatola blu ; - Mantenimento della clausola de minimis ; - Mantenimento dei criteri di definizione delle politiche comprese nella scatola verde. - Eliminazione dei sussidi all esportazione in un periodo di 5 anni; - Eliminazione di qualsiasi forma di monopolio delle esportazioni da parte delle imprese di Stato; - Le tasse sulle esportazioni dovrebbero essere consentite solo a certi PVS in particolari condizioni. USA UE Bozza di Harbinson - Riduzione media delle tariffe del 36%, con un minimo per linea tariffaria del 5%; - Periodo di implementazione di 6 anni; - Tassi di riduzione inferiori e un periodo di implementazione più lungo per i PVS; - Riduzione della tariff escalation per i p rodotti di particolare interesse per i PVS; - Azzeramento delle tariffe per non meno della metà dei prodotti provenienti dai PVS; - Miglioramento delle regole di amministrazione delle quote a tariffa ridotta; - Mantenimento della CdS; - Maggiore disciplina per ciò che riguarda le importazioni da parte delle imprese di Stato; - Miglioramento della protezione delle indicazioni di origine; - Gli aspetti non commerciali dovrebbero essere presi in considerazione. - Riduzione della MAS del 55% rispetto al valore massimo consentito nell ultimo anno di implementazione dell Accordo GATT; - Mantenimento dell attuale metodologia di calcolo della MAS; - Adeguamento della metodologia di c alcolo della MAS alle necessità dei PVS, specie in materia di sicurezza alimentare e sviluppo rurale; - Mantenimento della scatola blu ; - Eliminazione della clausola de minimis per i paesi industrializzati. - Riduzione media dei sussidi all esportazione del 45% e loro eliminazione per certi prodotti; - Regole per l implementazione dei crediti all esportazione inclusi eventuali impegni di riduzione; - Maggiore disciplina per ciò che r iguarda gli aiuti alimentari. Riduzioni differenziate: - tariffe ad valorem >90%: riduzione media del 60% e minima del 45%; - tariffe ad valorem tra 15% e 90%: riduzione media del 50%, riduzione minima del 35%; - tariffe ad valorem <15%: riduzione media del 40%, riduzione minima del 25%; - Tagli tariffari dei prodotti trasformati superiori rispetto ai prodotti primari; - Eliminazione della CdS nel corso di 2 anni per i paesi industrializzati. Mantenimento per i p rodotti sensibili dei PVS; - Accesso a dazio zero per i prodotti dei PMS. - R i duzione della MAS del 60% rispetto al valore massimo consentito nell ultimo anno di implementazione dell accordo; - F issazione di un tetto massimo al sostegno concesso per singolo prodotto, pari alla media del valore della misura aggregata di sostegno per prodotto (MAS) negli anni ; - Per la scatola blu previste due alternative: riduzione del 50% in 5 anni rispetto al valore comunicato nella notifica più recente; oppure limitazione; - R iduzione della percentuale della clausola de minimis di x%; - Mantenimento dei criteri di definizione delle politiche comprese nella scatola verde. - Necessità di disciplinare l utilizzo dei sussidi all esportazione, dei crediti alle esportazioni, degli aiuti alimentare e dell operato delle imprese di Stato; - Per un gruppo di prodotti che ra ppresenta il 50% del valore delle esportazioni sussidiate consolidate i valori e le quantità sussidiate dovranno essere eliminate in 10 anni, ad un tasso annuo di almeno il 25% (in 12 anni per i PVS ad un tasso del 20% annuo). 51

16 Capitolo 2 I PVS riproponevano più in dettaglio iniziative e posizioni che avevano caratterizzato il confronto pre-doha, quali la development box e misure specifiche di estensione e miglioramento del trattamento speciale e differenziato loro riservato nell Uruguay round: esenzioni dalla riduzione delle tariffe; implementazione di meccanismi per la salvaguardia della sicurezza alimentare (food security, nel senso di disponibilità ed accessibilità degli alimenti) basati non solo su esenzioni, ma anche su possibili incrementi delle tariffe; clausole speciali di salvaguardia sulle importazioni provenienti dai paesi industrializzati; inclusione nella scatola verde del sostegno ai prodotti destinati prevalentemente al consumo interno, nonché di quello funzionale allo sviluppo rurale, alla diversificazione e alla lotta contro la povertà nelle aree rurali. In tale contesto, la bozza finale presentata da Harbinson ha ricevuto forti critiche sia da parte degli USA e del gruppo di Cairns che considerava poco ambiziose le riduzioni prospettate nelle tariffe e nel sostegno interno sia dall UE e dal Giappone, che vedevano trascurati aspetti a loro molto cari, quali i non trade concerns, l ambiente e la salubrità degli alimenti. Si giunse quindi all appuntamento di Cancun senza che fosse stata rispettata nessuna delle scadenze intermedie concordate a Doha: non solo non si erano stabilite le modalities in materia di agricoltura, ma non si erano neanche conseguiti i progressi previsti in materia di TRIPS, nell applicazione dell AA dell Uruguay round, nel trattamento speciale e differenziato, nella revisione del meccanismo per la risoluzione delle dispute. La conferenza di Cancun e il ruolo dei PVS 37 Per quanto riguarda il nocciolo del negoziato agricolo, nell imminenza dell avvio della quinta Conferenza Ministeriale di Cancun si registrò una iniziativa specifica sul cotone 38, ma soprattutto un tentativo di rilancio complessivo, con la presentazione di un iniziativa congiunta UE-USA (in cui si abbozzava una sorta di cornice di riferimento delle modalities) ed una risposta altrettanto strutturata, ma fortemente divergente, da parte di 22 PVS (il cosiddetto G-22) 39. Le modalità proposte nel documento congiunto UE-USA pur rimanendo piuttosto generiche e senza dati numerici, riflettevano un compromesso raggiunto dai due paesi soprattutto nelle aree del sostegno interno e dell export competition 40. Oltre a segnalare l esigenza di differenziare il trattamento speciale riservato ai PVS, distinguendo tra PVS grandi esportatori e PMS, la proposta congiunta si articolava in: accesso ai mercati, triplice approccio per la riduzione delle tariffe, in base al quale andavano individuate le tariffe alle quali applicare una riduzione lineare, quelle da ridurre e armonizzare applicando una formula svizzera, quelle da azzerare. Possibilità di espansione delle QTR per i prodotti soggetti a riduzione lineare delle tariffe e in alternativa al taglio dei picchi tariffari. Clausola di salvaguardia (CdS) da negoziare; sostegno interno, riduzione del sostegno più consistente di quanto accordato nell Uruguay round, con maggiori sforzi da parte dei paesi con i livelli di sostegno più alti. Mantenimento 37 Il paragrafo è derivato principalmente da dell Aquila, Fallocco (2006), al quale si rinvia per maggiori dettagli. 38 Quattro paesi dell Africa Centro-occidentale (Benin, Burkina Faso, Chad e Mali) hanno presentato una richiesta specifica di graduale eliminazione dei sussidi all esportazione e alla produzione applicati dai principali produttori mondiali (USA, UE e Cina), insieme al pagamento di una compensazione ai paesi meno sviluppati nel periodo di transizione (cfr. WTO, doc. TN/AG/GEN/6 del 04/08/03). I quattro paesi attribuiscono a tali sussidi la caduta dei prezzi internazionali, ma anche la sostituzione delle produzioni competitive e non sussidiate ottenute nei loro paesi. 39 Il gruppo in questione, che nel prosieguo verrà indicato come G-20, raccoglie PVS che rappresentano più della metà della popolazione mondiale ed hanno forti interessi esportativi nei negoziati agricoli. Il G-20 ha aggregato un numero di paesi oscillante intorno a 20, assumendo definizioni diverse (G-22, G-20, G-20+) ed è composto da Argentina, Bolivia, Brasile, Cile, Cina, Colombia, Cuba, Egitto, India, Indonesia, Messico, Nigeria, Pakistan, Paraguay, Filippine, Sud Africa, Tanzania, Thailandia, Venezuela e Zimbabwe. Anche Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala e Perù hanno partecipato in alcune fasi. 40 JOB(03)/157 restricted del 13/08/03. 52

17 Il nuovo negoziato agricolo e le controversie nell attuazione dell OMC della scatola blu, soggetta ad una riduzione graduale. Invariati i criteri di classificazione delle politiche contenute nella scatola verde. Riduzione della percentuale del sostegno a de minimis 41 ; export competition, eliminazione dei sussidi e della componente di sussidio dei crediti all export su un elenco di prodotti (da definire) di particolare interesse per i PVS. Completa eliminazione di questi strumenti auspicata per il futuro. La proposta del G-20 rifiutava invece distinzioni interne ai PVS ed era più incisiva, esprimendo gli interessi di forti esportatori competitivi alla liberalizzazione degli scambi (al gruppo appartengono tutti i PVS del gruppo di Cairns). Venivano quindi proposte: condizioni più espansive per le QTR; CdS riservata ai PVS; riduzioni del sostegno interno più incisive (per prodotto, proporzionalmente al sostegno ricevuto; con forte abbattimento iniziale il cosiddetto downpayment); abolizione della scatola blu ; vincoli di spesa e revisione dei contenuti della scatola verde ; eliminazione dei sussidi alle esportazioni e identificazione, e successiva eliminazione, della componente sussidio dei crediti e delle assicurazioni alle esportazioni 42. Una bozza di compromesso tra le suddette posizioni per la definizione di una cornice di riferimento delle modalities per l agricoltura fu allegata alla prima stesura della Dichiarazione Ministeriale inviata a Cancun sotto responsabilità dell OMC, nelle persone del responsabile del Consiglio Generale C. Pérez del Castillo e del Direttore generale S. Panitchpakdi (Allegato A), successivamente rivista nel cosiddetto testo Derbez 43. Un tentativo di compromesso respinto nel metodo e nel merito dal G-20 e da un certo numero di altri PVS e PS, in quanto basato largamente sul documento congiunto UE-USA, salvo la possibilità di rivedere i contenuti della scatola verde e una maggiore enfasi sulla prospettiva di una futura completa eliminazione di ogni forma di assistenza alle esportazioni. La Conferenza di Cancun (10-14 settembre 2003) fu in sostanza un occasione per far emergere le numerose linee di contrasto esistenti tra i paesi, oltre che in agricoltura su tutti i principali assi del negoziato: accesso ai mercati dei prodotti non agricoli, temi di Singapore 44, trattamento speciale e differenziato per i PVS, applicazione degli accordi precedenti. I PVS non erano disposti ad accettare l avvio di negoziati sui temi di Singapore il che peraltro ha rappresentato la causa occasionale del fallimento del vertice 45, gli USA non volevano mettere in discussione i sussidi ai propri produttori di cotone e, più in generale, sull agricoltura si sviluppò un aspro confronto tra USA-UE, da una parte, e il G-20 dall altra; sulle denominazioni di origine si 41 La Clausola de minimis è una esenzione dall applicazione degli impegni di riduzione del sostegno interno stabiliti dall AA. In particolare, essa consente di non conteggiare nel calcolo della MAS le misure specifiche per prodotto, quando non superino una determinata percentuale del valore della produzione, nonché le misure non specificamente collegate ad un prodotto, nel limite di una determinata percentuale del valore della produzione agricola totale. L AA ha fissato tale limite al 5% per i PS e al 10% per i PVS. 42 Cfr. JOB(03)/162 restricted del 20/08/03, riproposto come WT/MIN(03)/W/6 del 30/09/03, disponibile in 43 Cfr. Nell Allegato A vi era anche un esplicito riferimento alla questione del cotone sollevata da alcuni paesi africani, dal titolo Riduzione della povertà: un iniziativa settoriale a favore del cotone. L iniziativa proponeva l eliminazione dei sussidi al cotone in un periodo di implementazione di tre anni (dal 2004 al 2006) e vi era una proposta per la definizione di un meccanismo di compensazione per i minori ricavi dalle esportazioni subiti dai PVS esportatori netti di cotone nel periodo di implementazione. 44 I temi di Singapore (investimenti esteri, politiche della concorrenza, appalti pubblici, agevolazione del commercio), non espressamente inseriti tra i temi del round e per il negoziato sui quali la DDA rinviava alla Conferenza di Cancun e ad un consenso generale circa l opportunità di affrontarli, si sono rivelati un fronte piuttosto spinoso. I paesi sviluppati UE in testa erano favorevoli al negoziato, mentre un largo fronte di PVS erano risolutamente contrari, in quanto preoccupati per le possibili ingerenze nella gestione dei sistemi economici nazionali. 45 Nel corso dell ultimo giorno della Conferenza, in un contesto di affievolimento dei lavori, la prima riunione in agenda era stata quella relativa ai temi di Singapore, sui quali vi era disaccordo tra l UE ed altri paesi, da un lato, e circa 90 PVS, compresi quelli più poveri dell Africa Sub-sahariana, che erano contrari a trattare questi temi. Il responsabile della Conferenza, L. E. Derbez, giudicando le posizioni dei paesi molto lontane tra loro e costatando l assenza di premesse per un eventuale compromesso, decise di dare per conclusa la Conferenza. 53

18 Capitolo 2 registrava una netta contrapposizione tra UE e Svizzera, da una parte, e USA e Australia dall altra; sull accesso al mercato per i prodotti non agricoli, infine, vi erano ancora sostanziali obiezioni da parte di molti PVS riguardo l ampiezza delle riduzioni tariffarie. In questo quadro, nonostante il tentativo di trovare comunque un accordo, sia pure di basso profilo, la Conferenza di Cancun si risolse in un fallimento, sancito dalla scarna Dichiarazione finale Il fallimento di Cancun, indipendentemente dal dibattito sugli sconfitti cioè l UE, incastrata nella pressione sui temi di Singapore e incapace di incassare i risultati dell iniziativa EBA 46 e della riforma della PAC e su quanto vincenti si possano considerare l attendismo USA ed il protagonismo dei PVS, ha comunque messo in scena alcuni cambiamenti rilevanti. In primo luogo, sia al tavolo agricolo, sia agli altri tavoli, i PVS hanno mostrato una capacità prima assente di contrapporsi ai PS e di svolgere un ruolo autonomo, dimostrando che non era sufficiente il raggiungimento di un intesa tra UE e USA per spianare la strada verso un accordo finale. Sebbene, per quanto riguarda l agricoltura, abbia anche preso corpo una distinzione importante tra gli esportatori del G-20 e i PVS importatori, più poveri e più piccoli (G-90, G-33), l insieme di questi nuovi attori è uscito da Cancun con positivi risultati politici e, in misura limitata, economici (deroga all Accordo TRIPS a favore dei PMS per importare versioni generiche dei farmaci salvavita). In secondo luogo, le modalità di funzionamento dell OMC (il single undertaking e quindi il ruolo cruciale dei grandi vertici, in occasione dei quali tutti i pacchetti dovrebbero chiudersi con concessioni incrociate) hanno mostrato una certa inadeguatezza di fronte alle crescenti competenze dei negoziati e numerosità di paesi partecipanti. Un elemento che emerge anche in connessione con il tentativo dei PVS africani di ottenere un fast track per le questioni sul cotone e con il ruolo che sono andate assumendo le procedure di risoluzione delle dispute in seno all OMC nel contribuire a determinare accordi e riforme su singoli prodotti 47 (De Filippis, Salvatici, 2006; INEA, 2004; De Filippis, Salvatici, 2003; dell Aquila, Pupo D Andrea, Velazquez, 2003) L Accordo-quadro del luglio 2004 ed i preliminari della Conferenza di Hong Kong 48 Il post-cancun Il mancato accordo a Cancun ha determinato una fase di stallo dei negoziati nei mesi successivi al settembre 2003, con la sospensione delle SSCA ed una diffusa consapevolezza dell incapacità di rispettare le scadenze necessarie per chiudere un accordo entro il 1 gennaio Una situazione che molti osservatori hanno ricondotto anche ai rilevanti impegni che nel 2004 attendevano alcuni importanti membri OMC (elezioni presidenziali statunitensi, allargamento dell UE). Nel corso del 2004 una serie di documenti e incontri informali tra gli USA, l UE ed il G-20 hanno progressivamente ammorbidito le posizioni e consentito di intensificare i negoziati in vista dell obiettivo di definire, entro la fine di luglio, un accordo-quadro (framework agreement) sui principali temi del round. In particolare, la nuova disponibilità degli USA a procedere sul fronte dei sussidi all esportazione e del sostegno interno in agricoltura (posizione che tuttavia rappresentava una rottura dell accordo messo a punto con l UE a ridosso di Cancun), ma soprattutto le prese di posizione dell UE su alcuni temi spinosi ( temi di Singapore e agricoltura/sussidi all export) hanno sbloccato l impasse post-cancun. 46 L iniziativa Everything but Arms (EBA) a favore dei PMS è esaminata nel par In questo senso si potrebbero menzionare le dispute sul cotone (contro gli USA) e sulle banane e lo zucchero (contro l UE). Si veda anche il par Questo paragrafo si basa prevalentemente su De Filippis, Salvatici (2006) e dell Aquila, Fallocco (2006). 54

19 Il nuovo negoziato agricolo e le controversie nell attuazione dell OMC Alla vigilia della riunione del Consiglio Generale dell OMC del maggio, l UE ha reso noto con una lettera di P. Lamy (l allora Commissario al commercio e capo dei negoziatori UE a Ginevra) e F. Fischler (l allora Commissario all agricoltura) la sua disponibilità a tralasciare i tre temi di Singapore più ostici per i PVS (concorrenza, investimenti diretti esteri e trasparenza degli appalti pubblici) ed a negoziare sui tre pilastri del negoziato agricolo. In particolare, sul fronte dell accesso al mercato l Unione si impegnava genericamente a consentire tagli ai dazi all importazione definiti in base a una formula un po più ambiziosa di quella adottata per l AA; sul sostegno interno c era una disponibilità a ridurre significativamente i sussidi ricadenti nella scatola gialla, ma anche quelli parzialmente disaccoppiati relativi alla scatola blu, senza concessioni invece per i sussidi attribuiti alla scatola verde. Ma soprattutto sul sostegno alle esportazioni la posizione dell Unione rappresentava una apertura significativa, con la disponibilità a negoziare una data per la totale abolizione dei sussidi all esportazione. Sebbene la posizione europea fosse ovviamente condizionata a concessioni parallele da parte degli altri attori, sia sul fronte dei sostegni all export diversi dai sussidi (crediti all esportazione, commercio di Stato ed aiuto alimentare), sia per gli altri due pilastri agricoli, e sebbene anche parte delle reazioni di importanti PVS non fossero favorevoli (in particolare per quanto riguarda l impostazione UE ma anche USA di differenziare la posizione dei PVS, richiedendo ai maggiori PVS impegni simili a quelli dei paesi più sviluppati), l apertura europea è riuscita a rilanciare il confronto ed ha consentito di pervenire all Accordo-quadro di fine luglio su agricoltura, accesso al mercato dei prodotti non agricoli, facilitazioni al commercio (unico sopravvissuto dei quattro temi di Singapore ) e servizi. Il Framework Agreement Il Framework Agreement (FA) 49 rappresenta il tentativo di riprendere il mandato della Conferenza di Doha del 2001, fissando un insieme di principi di fondo che guidino il prosieguo dei negoziati. Per quanto riguarda l agricoltura, il testo conferma l articolazione della trattativa nei tre pilastri tradizionali (accesso al mercato, sostegno interno e sussidi all esportazione). Sebbene di per sé non rappresenti ancora il pacchetto di modalities dettagliate e prospetti di concessioni ed impegni necessari per chiudere il negoziato, si è tuttavia rivelato utile per chiarificare alcune questioni chiave e definire il contesto per le discussioni tecniche. Per quanto riguarda l accesso al mercato, il FA prevede che miglioramenti sostanziali debbano scaturire dall adozione di un approccio singolo per fasce (single approach a tiered formula) per la riduzione delle tariffe, finalizzato ad assicurare che i tagli delle tariffe più elevate siano più ampi di quelli da applicare alle tariffe meno elevate. Le riduzioni assumerebbero come riferimento le tariffe finali dichiarate nei prospetti dell AA (in genere più elevate delle tariffe effettivamente applicate); il numero di fasce tariffarie da individuare per le diverse modalità di abbattimento, nonché le soglie ed i livelli di riduzione da applicare per ciascuna fascia sono da negoziare, mentre la possibilità di specificare tetti tariffari massimi sarebbe ulteriormente valutata. In sostanza, il FA registra le posizioni precedentemente enunciate nel compromesso UE- USA e nel documento del G-20 presentato subito prima di Cancun. Tutti i paesi potrebbero definire come prodotti sensibili, soggetti a discipline meno stringenti, un numero appropriato di linee tariffarie. La generale aspettativa è che tra i prodotti etichettati come sensibili rientrino principalmente prodotti per i quali sono attualmente in funzione quote tariffarie (ad esempio, lo zucchero), e, in tale caso, l intesa appare considerare l opzione di 49 World Trade Organization, Doha Work Programme - Decision Adopted by the General Council on 1 August 2004, Ginevra, 2 agosto 2004, WT/L/579. Il testo sull agricoltura è nell Annex A Framework for Establishing Modalities in Agriculture. 55

20 Capitolo 2 una espansione della QTR come compensazione per le limitate riduzioni tariffarie sui quantitativi che eccedono la quota. Comunque, anche nel caso dei prodotti sensibili si deve assicurare un miglioramento sostanziale dell accesso al mercato. L attuale CdS viene considerata da negoziare e la cauta terminologia del FA in materia suggerisce che, come auspicato dall UE, verrà mantenuta in una qualche forma. Per i PVS è stabilito che essi, con l eccezione dei PMS, dovrebbero contribuire al miglioramento degli accessi al mercato. Tuttavia, la definizione di disposizioni speciali e differenziate operativamente efficaci sarebbe parte integrante del processo, riferita a tutti gli elementi del negoziato (obblighi, periodi di implementazione, ecc.), avendo riguardo anche alle questioni dello sviluppo rurale e della sicurezza alimentare e delle condizioni di vita 50. Infine, tra le questioni che rimangono nell agenda negoziale il FA richiama, in primo luogo, le preferenze commerciali tradizionali a favore di gruppi di PVS e l erosione di tali preferenze causata dai processi di liberalizzazione multilaterale; questione che potrebbe essere gestita con un approccio simile a quello della vecchia proposta Harbinson, che ammetteva che i paesi sviluppati potessero effettuare concessioni di minore entità e maggiormente diluite nel tempo per quei prodotti oggetto di concessioni a specifici gruppi di PVS. Inoltre, dovrebbero essere specificamente affrontati: il problema della tariff escalation 51, il miglioramento dell amministrazione delle QTR, la semplificazione delle strutture tariffarie. Per quanto riguarda il sostegno interno, il FA richiama la necessità di un forte elemento di armonizzazione nel processo di riduzione del sostegno da parte dei paesi più sviluppati, attraverso una formula per fasce (tiered formula), per la quale i tagli di maggiore entità dovrebbero riguardare i paesi con il livello di sostegno distorsivo più elevato. Le riduzioni avrebbero come riferimento il complesso delle misure distorsive (MAS, sostegno de minimis e scatola blu ) ai livelli definiti dagli impegni dell AA, rispetto ai quali si opererebbe anche una riduzione di avvio (downpayment) pari al 20%. In tal modo, almeno per quanto riguarda gli interventi che non ricadono nella scatola verde, il sostegno dovrebbe sottostare ad un doppio vincolo: quello di tipo generale, appena descritto, e quelli specifici per le diverse classi di strumenti. Riguardo alle discipline specifiche, per la scatola gialla quello proposto è un approccio armonizzatore, del tipo appena descritto per il complesso del sostegno distorsivo, attraverso diverse fasce di riduzione della MAS. Sarebbero inoltre previsti tetti di sostegno specifici per prodotto, basati su periodi di riferimento da negoziare. Per il sostegno de minimis sarebbero previste ulteriori riduzioni, sebbene non vengano avanzate indicazioni circa la metodologia da adottare. I pagamenti che attualmente ricadono nella scatola blu dovrebbero essere vincolati al 5% del valore della produzione agricola di ogni paese in un periodo di riferimento da negoziare. Un certo margine di flessibilità potrebbe essere concesso ai paesi che in passato abbiano collocato nella scatola blu un ammontare di sostegno particolarmente elevato. I criteri per qualificare i pagamenti dovrebbero essere rivisti per consentire di includere i sussidi associati ai cosiddetti pagamenti anti-ciclici USA, attivati con il Farm Bill del Infine, la scatola verde dovrebbe essere rivista e chiarificata, ma mantenendone concetti fondamentali, principi ed efficacia. Su questo punto il FA sembra ripartire, con limitate correzioni, dallo schema proposto da Perez del Castillo immediatamente prima della ministeriale di Cancun. 50 Su questa base, nello sviluppo successivo dei negoziati si stanno definendo una classe di prodotti speciali ed un meccanismo speciale di salvaguardia, collegati a sviluppo rurale e sicurezza alimentare, come richiesto da numerosi PVS (cfr. par ). 51 Con il termine tariff escalation si intende una struttura tariffaria in cui il livello dei dazi lungo la filiera produttiva aumenta al crescere del grado di trasformazione dei prodotti, con l obiettivo, da parte dei paesi che la adottano, di garantire maggior protezione commerciale agli stadi produttivi a maggior valore aggiunto rispetto a quelli che forniscono materie prime. 56