Amministrazione, giustizia e mercato di Giuseppe Pennella* e Giuseppina Marcella Ascione**

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1 Amministrazione, giustizia e mercato di Giuseppe Pennella* e Giuseppina Marcella Ascione** 409 Introduzione L amministrazione della giustizia fino ad oggi è stata considerata anche dagli economisti una questione di second best. In prevalenza ci si è soffermati, infatti, su due concetti: la giustizia economica e la giustizia sociale. Ancora meno approfondito è stato il nesso tra efficienza ed efficacia della giustizia ed gli effetti sul sistema economico ed in particolare sullo sviluppo e sulla crescita. Tra la giustizia e l amministrazione non appare, quindi, ai più, esserci stato un nesso relazionale meritevole di attenzione, quasi come se essa non facesse parte dell amministrazione pubblica, come se gli operatori della giustizia non appartenessero ad un sistema più ampio, che opera con comuni finalità, problemi e obiettivi che, in determinate fasi della propria storia, il sistema amministrativo nel suo insieme affronta e persegue. La discussione in materia di giustizia è orientata, prevalentemente, all indipendenza, all autonomia ed alla neutralità; ciò ha determinato una sorta di separatezza con le altri componenti dello Stato e dell amministrazione impegnate a misurarsi invece con i temi dell efficienza, efficacia ed effetti sullo sviluppo. Il mancato raccordo tra amministrazione della giustizia con i principi economici ha determinato una mancata finalizzazione delle priorità che, anche in questa area, si dovrebbero e potrebbero perseguire. In verità, nel settore giustizia non si tratta di soffermarsi solo sul versante dell efficienza degli interventi, come se si trattasse di un comparto che, non ha rapporti con i cittadini ed il sistema economico. La misura del suo rendimento non deve, pertanto, essere perseguita soltanto dal versante interno, correlato ad un uso ottimale delle risorse finalizzate alla riduzione dei costi. Nel caso della giustizia, ed in particolare per quella civile, bisognerebbe interrogarsi sugli effetti economici che si determinano con il mercato. Da una giustizia più o meno efficiente ed efficace ne conseguono, infatti, effetti per i cittadini e le imprese, non solo come soggetti che esprimono una domanda di giustizia, ma anche come * Formez ** Responsabile Ricerca e Sviluppo, Formez.

2 410 operatori economici che ad essa richiedono servizi. Esiste un nesso biunivoco di interdipendenza tra sviluppo economico e giustizia che, a differenza del passato, viene oggi finalmente studiato ed analizzato in maniera più accurata. Il rendimento della giustizia può essere, allo stesso tempo, considerato una variabile che dipende dalle condizioni esterne in cui essa opera e, in particolare, dalle condizioni che caratterizzano lo sviluppo di una determinata area. Allo stesso tempo, la giustizia può essere considerata una variabile che può determinare effetti positivi e/o negativi sullo stesso sviluppo economico. L interdipendenza tra giustizia e crescita del Paese risponde a questa doppia valenza. Utilizzando un approccio economico nei rapporti di governo applicato al settore della giustizia. possiamo affermare che l economia della giustizia si rappresenta, nel nostro Paese, come un tipico caso di federalismo amministrativo a forte vocazione solidarista e non concorrenziale. Secondo questo approccio le unità di produzione sono rappresentate dai distretti della Corte d Appello, così come essi sono localizzati nei diversi territori del Paese. Le Corti di Appello esercitano le loro funzioni in piena autonomia, con un esercizio di tale autonomia e indipendenza molto più elevata di qualsiasi altra Amministrazione Regionale e Locale. Le spese vengono sostenute finanziariamente con un sistema di trasferimento dal Centro, attraverso un meccanismo di consolidamento della spesa storica così come questa essa si è andata configurando nel tempo. Gli assetti organizzativi di maggiore rilievo sono disciplinati (trasferimenti, valutazioni, etc) da un organismo nazionale rappresentato dal Consiglio Superiore della Magistratura in cui le istanze della stessa magistratura trovano piena rappresentatività. Il modello organizzativo può essere associato a quello che nella teoria economica è riportato come la teoria dell agenzia, anche se, in questo caso, il rapporto tra offerta e domanda non è regolato direttamente, ma ci si avvale di un soggetto terzo: i difensori della domanda, ovvero gli avvocati che apparentemente operano con una funzione di terzietà, di solo rappresentanza delle parti coinvolte, ma, in realtà, influenzano in maniera decisiva i costi ed i rendimenti generali del sistema giustizia. In coerenza con queste note introduttive, in questo contributo definiremo nell economia della giustizia in Italia quali sono le quantità produttive in gioco e allo stesso tempo quale è la dimensione della domanda di giustizia. In una seconda sezione ci si soffermerà sugli elementi comparativi a livello internazionale in modo da disporre informazioni che segnalino le spese e il rendimento sulla giustizia in un contesto europeo. Saranno, infine, forniti spunti per la misura del rendimento e dell efficacia degli interventi interrogandoci su due macroquestioni: 1) esiste o meno un nesso relazionale tra giustizia e sviluppo? 2) il modello di riferimento del federalismo amministrativo solidale nella distribuzione delle risorse è adeguato e coerente con gli obiettivi perseguiti?

3 1. Dimensione quantitativa del sistema della giustizia in Italia La tipologia degli uffici giudiziari è attualmente così articolata: 848 Uffici del Giudice di Pace 165 Tribunali e relative Procure 220 Sezioni distaccate di Tribunale Tribunali per minorenni 29 Corte d Appello (di cui tre distaccate) e relative Procure Generali 1 Corte di Cassazione e relativa Procura Generale 1 Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche La distribuzione dei magistrati e degli uffici amministrativi correlati presentati per macro aree è qui di seguito esposta: numero Magistrati/ abitanti Cancellieri e Amministrativi/magistrati Nord 0, Centro 1, Sud e Isole 1, Italia 1, Facendo riferimento, nel 2001, alla popolazione residente, alla distribuzione dei magistrati per carichi di lavoro e alla distribuzione dei magistrati per domande di giustizia, il quadro sintetico per macro aree geografiche è quello qui di seguito riportato: numero Magistrati/ abitanti Magistrati/carico di lavoro Magistrati per domanda di giustizia Nord 86,10 135,00 95,60 Centro 83,30 99,40 92,60 Sud e Isole 127,60 85,00 108,10 Italia 100,00 100,00 100,00

4 I procedimenti civili nazionali ordinati per tipologia di ufficio nel 2004 è esposto nella successiva tabella: Corte d Appello Tribunali Giudici di Pace 412 Pendenti iniziali Sopravventi Esauriti Pendenti finali , Indice di smaltimento% Variazioni delle pendenze% Negli anni 90 la spesa pubblica per la giustizia è aumentata del 140% in particolare quella dei magistrati in servizio del 15%. Dal 2004 al 2007 la spesa pubblica destinata alla voce magistrati è aumentata del 27% mentre quella per i cancellieri è rimasta sostanzialmente costante (+2%). La spesa pubblica per la giustizia è fortemente aumentata, probabilmente sia in ragione dell alto numero del personale in servizio che della relativa retribuzione. Un anomalia propria dell amministrazione della giustizia è rappresentata dalla percentuale di personale in servizio con un ruolo, e relativa retribuzione, superiore alle funzioni esercitate. Qui di seguito, per macro aree geografiche, si riportano rispettivamente la percentuale di magistrati con un ruolo superiore alle mansioni svolte e la percentuale con stipendi più elevati per il personale amministrativo. % Magistrati con un ruolo superiore alle mansioni % personale amministrativo con stipendi più elevati rispetto al ruolo Nord 71% 13,5% Centro 74% 13,5% Sud e Isole 52% 15,0% Italia 67% 14% Da questa breve disamina, deriva, come vi sia una particolare distribuzione territoriale delle risorse umane e finanziarie non certamente votate al principio di equità e di efficacia. In questa disamina è prevalente la quantità di risorse attribuite ai distretti giudiziari presenti nel contesto meridionale a danno delle corrispondenti risorse attribuite nel centro nord del Paese. La distribuzione delle risorse risulta ancora più rilevante laddove la si corre-

5 li con i rendimenti e l efficacia degli interventi rilevati nei diversi contesti territoriali. Due questioni sembrano di maggiore rilievo: la prima è rappresentata dalla mancata correlazione tra attribuzione delle risorse per macro aree territoriali e rendimento rilevato in queste stesse aree territoriali. la seconda questione attiene invece a tutto il comparto della giustizia, indipendentemente dalle diverse aree territoriali, questa si configura come un anomalia organizzativa nell esercizio di funzioni superiori ai ruoli assegnati. 413 E evidente il conseguente aggravio di spesa pubblica e una connessa generale precarizzazione delle funzioni. Tale questione, per la dimensione che la caratterizza non trova riscontro in nessun altro contesto del settore pubblico. Il divario tra maggiori risorse nel Mezzogiorno e basso rendimento degli uffici è invece tipico dell operare di tutta l amministrazione italiana anche negli altri settori oltre quello della giustizia. Tenuto conto di quanto fin d ora emerso è necessario avvedersi di comparazioni internazionali, si potrà in tal modo disporre di una base conoscitiva che inquadri il tema del rendimento della giustizia verificando ciò che avviene negli altri paesi correlando le risorse assegnate al settore e al rendimento della stessa giustizia. 2. La dimensione comparativa internazionale della giustizia italiana I Paesi che prenderemo in esame in questo quadro comparativo sono i seguenti: Francia, Germania, Inghilterra, Spagna, Portogallo e Svezia. Sono Paesi che, pur avendo diverse culture giuridiche, allo stesso tempo, sono quelli che più direttamente hanno un riscontro ed un raccordo con lo sviluppo economico del nostro Paese. Tab Spesa pubblica e giustizia Rapporto prodotto/ spesa pubblica per la giustizia (*) Rapporto prodotto/ spesa per la giustizia civile Spesa pubblica per abitante/ uffici giudiziali Anno 2002 Spesa pubblica giustizia PIL Anno 1999 Spesa pubblica giustizia procapite Anno 2004 Salario lordo dei giudici Anno 2004 Italia 1,4 4,7 45,98 0,48 71, Germania 1,0 2,2 53,15 0,48 102, Francia nd nd 28,35 0,16 52, Portogallo 2,4 5,8 46,98 n.d. 56, Spagna 1,9 4,3 23,52 n.d. 58, Svezia 0,7 2,3 44,44 n.d 7, Inghilterra 4,1 7,2 16,89 0,44 8,05 n.d Fonte: CPEJ, IRSG, CNR 2001, OCSE 2001

6 414 Gli indicatori della spesa pubblica italiana in giustizia rispetto ai paesi con i quali siamo più direttamente concorrenti inducono alle seguenti sintetiche considerazioni: 1) non esiste un indicatore ancora adeguato, e sistematicamente rilevato a livello internazionale, che fornisca un quadro ordinato che permetta una comparazione coerente ed omogenea. Il tema è stato, trascurato anche dalle statistiche ufficiali nazionali e internazionali 2) la spesa pubblica è fortemente condizionata dai diversi ordinamenti e modelli di riferimento nazionali, valga per tutti l esperienza dell Inghilterra e della Germania. La prima è votata al modello civil law e alla risoluzione consensuale delle controversie, la seconda è orientata ad un sistema federale in cui i contribuenti diretti del budget della giustizia sono coloro stessi che si avvalgono direttamente della giustizia. Il modello federale tedesco prevede un contributo diretto fino a 2/3 della spesa della giustizia fornito da coloro che domandano giustizia. Elementi significativi delle due esperienze amministrative sono i dati sui magistrati in servizio, la magistratura inglese presenta un numero di giudici ordinari pari a contro i della Germania. I due modelli organizzati sono molto differenti, in quanto il primo quello inglese prevede che solo l eccezione vada sottoposta a giudici ordinari punta tutta sulla risoluzione consensuale preventiva ed il secondo, quello tedesco, è, invece, finalizzato a far pagare agli utenti del servizio giustizia la maggior parte delle spese sostenute. I presupposti teorici ed empirici dei due modelli ci inducono ad un commento cauto nella comparazione essendo con molta probabilità i diversi presupposti giuridici ed organizzativi le cause a cui imputare i differenti risultati conseguiti. Se, tuttavia, si dovesse valutare sulla base dei risultati nel campo civile, pur con le cautele innanzi segnalate in teoria sarebbe preferibile il modello inglese che comporta p.e. per la riscossione di un assegno siano necessari 101 giorni in Inghilterra, contro 154 della Germania e i 645 dell Italia. Per recuperare un credito sono necessari 300 giorni in Inghilterra, 394 in Germania e 1210 per l Italia. I differenziali tra Germania e Inghilterra si riequilibrano se si considera il costo correlato percentualmente all ammontare del debito che per la Germania è pari al 9,0% e per l Inghilterra è 16,8%. Ciò a riprova che in Inghilterra solo le controversie di ampio valore finanziario sono oggetto dei giudizi ordinari. Gli indicatori delle risorse umane e dei relativi indicatori di performance segnalano, pertanto, la necessità di avvalersi per il futuro di una più accurata informazione statistica che oggi non pare mettere in grado, per disomogeneità, per episodicità, mancata continuità nella rilevazione di poter effettuare commenti e comparazioni basati sull oggettività ed sul metodo scientifico. Nel caso inglese probabilmente le performance dipendono, come già segnalato, dalla circostanza che in questo caso è privilegiata la cosiddetta giustizia privata, l eccezione, invece, per i casi di maggiore entità finanziaria, è destinata alle Corti pubbliche. In ogni caso si può affermare che certamente il nostro Paese non possa essere considerato sottodimensionata l offerta né per dimensione della spesa né per le risorse umane attribuite.

7 Tab 14.2 Indicatori comparativi di performance Risorse umane giudici ordinari Risorse umane funzionari Funzionari per giudice Durata media processi I lavoro gg Durata media processi 1 divario gg Tempi riscossione assegno Tempi recupero creditii Costo% valore del debito Italia , ,6 Germania , ,0 Francia , ,7 Portogallo , Spagna 1,9 4,3 23,52 n.d. n.d. 58, Spagna , ,7 Inghilterra , , Tempi e costi della giustizia civile in Italia Pur in presenza di una distribuzione delle risorse umane e finanziarie nelle diverse macro aree territoriali le diverse metodologie di misurazione permettono di affrontare, in maniera seppur più sintetica, il caso italiano. Qui di seguito ci si soffermerà per aree geografiche su alcuni principali questioni che sembrano di maggiore rilievo. Le comparazioni formulate riferiscono: alla durata del procedimento civile 1 e 2 grado, ai fallimenti, al costo per recupero crediti, ai costi connessi al fallimento espresso in milioni di euro, ai costi per i giudici al costo delle imprese per la giustizia. Sulla base degli indicatori dinanzi segnalati ne deriva un diverso grado di congestione e di connessa efficacia. I primi 10 distretti di corte d appello che presentano un grado più basso di congestione sono tutti presenti tutti nel centro-nord Trento presenta un grado di congestione più basso tra i Tribunali d Italia. Il grado di maggiore congestione è rilevato nella Corte d Appello a Bari che presenta un indice 4 volte più elevato di Trento. Tutte le Corti d appello che presentano una maggiore congestione per procedimenti civili pendenti fino ad un anno sui procedimenti esauriti si trovano nel Mezzogiorno. Ciò conferma la presenza di una questione meridionale che passa anche per una questione dell amministrazione della giustizia con evidenti e reciproci effetti anche sullo sviluppo dei diversi territori del nostro Paese.

8 Aree geografiche Durata procedimento civile 1 e 2 grado Durata fallimento giorni Costo recupero crediti Costi connessi al fallimento Milioni Costi ritardi giustizia civile Milioni Costo imprese Nord ,21 63,8 104,5 260,2 Centro ,78 84,0 154, Sud e Isole ,58 16, Italia n.d Giustizia e attori istituzionali ed economici Nella dinamica tra giustizia e sviluppo assumono sempre più un ruolo centrale gli attori economici e le istituzioni indipendenti preposte a disciplinare le regole proconcorrenziali. L interesse prioritario che Confindustria, principale attore economico del nostro Paese, avvalendosi del suo Centro Studi, sta dedicando al tema è un importante indicatore di quella che è definita in loro un innovativa ricerca Una democrazia funzionante per una politica economica rispondente. La titubanza, la reticenza con cui fino ad oggi il tema era stato trattato è stato del tutto eliminato in questa ultima tornata di ricerche a testimonianza del ruolo assunto dalla giustizia quale veicolo che produce effetti sullo sviluppo. La tesi corrente, pur nel rispetto dei principi dell uguaglianza e della non discriminazione, in questi studi è fortemente correlata all ipotesi che in materia di giustizia civile vi sia necessità di un rito speciale, di una corsia preferenziale in materia di giustizia civile/economica. Si evoca in tali studi la possibilità/necessità di avvalersi di meccanismi di accelerazione similari a quanto avviene nel diritto amministrativo stando tuttavia attenti a non incorrere in problemi di diritti costituzionali. Viene, nel contempo, evocata l opportunità di intervenire sull organizzazione del lavoro, nel rispetto dell autonomia ed indipendenza dei giudici, sull attuazione, cura e verifica dei carichi di lavoro, sulla disciplina della responsabilità civile dei magistrati verso le parti del processo, sulle procedure di accesso laterale alla carriera, similmente, diremmo da parte nostra, a quanto avviene per la Corte Costituzionale. Da un punto di vista di dinamica dell efficienza delle unità produttive si propone nei più recenti studi sull economia della giustizia di dedicare attenzione: all adeguamento del tasso di interesse effettivo a quello fissato per legge; all adeguamento delle strutture di offerta alcune volte troppo piccole altre volte troppo ampie; al riordino delle tecniche di definizione degli onorari degli avvocati finalizzati ad una riduzione dei tempi processuali al fine di limitare quelli che gli economisti definiscono comportamenti opportunistici.

9 Dal versante delle istituzioni preposte al buon andamento del mercato quale veicolo di sviluppo è importante sottolineare il ruolo svolto in circa 15 anni dall Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato che è intervenuta in maniera decisiva su un area su cui lo stesso sistema imprenditoriale italiano fino ad oggi era stato inerme. La soluzione tecnico-giuridica adottata è propria di un diritto speciale ovvero quello del diritto amministrativo. Qui di seguito sono segnalate le tipologie di problemi che sono stati disciplinati nel corso del 2006/2007 sul funzionamento del mercato e che hanno coinvolto, in una dialettica giurisprudenziale oltre l Antitrust, il TAR del Lazio e il Consiglio di Stato. I temi che hanno sicuri risvolti economici per lo sviluppo attengono al principio dell effettività della tutela giurisdizionale, alla posizione dominante e all abuso di posizione dominante, alla nozione di controllo e ai termini dell istruttoria. Queste tipologie di problemi nel 2006/2007 hanno afferito ad 81 ricorsi discussi, di cui 29 respinti, 22 dichiarati inammissibili e improcedibili, 23 accolti parzialmente e solo 9 accolti. La normativa sulla concorrenza riferisce evidentemente ad interessi di particolare rilievo, essa prevede un esercizio dei poteri neutrali cui è correlata la funzione di indipendenza dell Autorità garante alla Concorrenza e del Mercato. In attuazione della normativa sulla concorrenza, tali interessi si sono maturati con il principio di affettività sulla tutela giurisdizionale coniugato in specifiche controversie. In tali casi è attribuito al giudice amministrativo il compito di non esercitare potere in materia di antitrust, ma di verificare, senza alcuna limitazione, se il potere a tal fine è attribuito all Antitrust sia stato o meno correttamente esercitato. 1 Posizione dominante si intende una posizione a potenza economica grazie alla quale l impresa che la detiene è in grado di ostacolare la persistenza di una concorrenza effettiva su un determinato mercato e ha la possibilità di tenere comportamenti in linea di massima indipendenti nei confronti dei clienti ed in ultima analisi dei consumatori. Abuso di posizione dominante - non occorre che siano realizzate in concreto i risultati restrittivi essendo sufficiente la mera attuazione delle condotte abusive 2. Nozione di controllo Il TAR del Lazio ha incidentalmente ribadito il consolidato principio per cui la nozione di controllo ai fini della normativa antitrust prevista dell art. 7 della Legge 287/90 è autonomo e ben più ampio di quella dettata dall art del codice civile. Condotte anticoncorrenziali in contabili regolamentati 3 Si deroga il principio generale della piena, applicazione delle norme a tutela della concorrenza alle imprese pubbliche e private, applicabile alle sole imprese che esercitano la gestione di servizi di interesse economico generale ovvero Consiglio di Stato sentenza 550/2007 CCDDPP/ Rete elettrica. 2 TAR Lazio Enel - Cliente idonei. 3 Consiglio di Stato 199/2008.

10 418 in regime di monopolio e comunque limitatamente a quanto strettamente connesso all adeguamento degli specifici compiti affidabili. Si deve concludere che non basta il perseguimento di interessi erariali a giustificare la neutralizzazione delle norme antitrust. Diffida 4 L orientamento dell illiceità dell intesa ha un valore di monito, nel senso di rendere le imprese interessate anche nel caso il loro comportamento ha violato la normativa della concorrenza e che un ulteriore analogo modo accertato sarà sanzionato dall Autorità. Termini di istruttoria 5 Manca un temine normativamente individuato di carattere generale per la conclusione dell attività istruttoria in materia di intese restrittive della concorrenza il termine fissato nell atto di avvio del procedimento alla stregua dell art. 2 L. 241/90 assolve alle funzioni di assegnare un tempo tendenzialmente determinato al singolo procedimento e, quindi, escluso ogni automatismo decadenziale. 4 Sentenza 6522/2006 Consiglio di Stato. 5 TAR- Lazio.