Guida alla predisposizione di un modello organizzativo per la salute e sicurezza sul lavoro:

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1 DISPENSE ASSOLOMBARDA Aprile 2008 Area Ambiente e Sicurezza AMBIENTE BUSINESS COMUNICAZIONE CONFRONTI CULTURA D IMPRESA DIRITTO SOCIETARIO ENERGIA FINANZA Guida alla predisposizione di un modello organizzativo per la salute e sicurezza sul lavoro: elementi di confronto e integrazione tra D.Lgs. 81/08, D.Lgs. 231/01 e BS OHSAS 18001:2001 FISCO FORMAZIONE GARE E APPALTI GIOVANI E SCUOLA INFORMATION TECHNOLOGY INFRASTRUTTURE E TRASPORTI INNOVAZIONE INTERNAZIONALIZZAZIONE LAVORO POLITICA INDUSTRIALE PREVIDENZA E ASSISTENZA PRIVACY RELAZIONI INDUSTRIALI STUDI E RICERCHE QUALITÀ SICUREZZA SALUTE E PREVENZIONE URBANISTICA UTILITIES VITA ASSOCIATIVA

2 DISPENSE ASSOLOMBARDA è una collana che completa i servizi di informazione e assistenza offerti dall Associazione ai propri associati per affrontare con successo la gestione dell impresa. La collana raccoglie contributi e strumenti dedicati ai diversi ambiti della vita e della cultura aziendale. L opera, in tutte le sue parti, è tutelata dalla legge sui diritti d autore.

3 Guida alla predisposizione di un modello organizzativo per la salute e sicurezza sul lavoro: elementi di confronto e integrazione tra D.Lgs. 81/08, D.Lgs. 231/01 e BS OHSAS 18001: 2001

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5 Indice Prefazione Contenuti di un sistema di gestione della sicurezza Principali elementi di un modello organizzativo ai sensi del decreto legislativo 8 giugno 2001, n Confronto di dettaglio tra requisiti D.Lgs. n. 81/2008, D.Lgs. n. 231/2001 e BS OHSAS 18001: Campo di applicazione Cosa significa? Quali sono i riferimenti D.Lgs n. 81/2008? Quali sono i requisiti corrispondenti? Quale è l elemento del modello organizzativo 231 corrispondente e come si collega ai SGSSL? Soggetti coinvolti e definizioni rilevanti Politica della sicurezza e codice di comportamento Cosa significa? Quali sono i riferimenti D.Lgs. n. 81/ Qual è l elemento del modello organizzativo 231 corrispondente e come si collega ai SGSSL? Quale è l elemento del modello organizzativo 231 corrispondente e come si collega ai SGSSL? Analisi dei rischi ed obiettivi Cosa significa? Quali sono i riferimenti D.Lgs. n. 81/08 e s.m.i.? Quali sono i requisiti corrispondenti? Quale è l elemento del modello organizzativo 231 corrispondente e come si collega ai SGSSL? Ruoli, responsabilità e risorse Cosa significa? Quali sono i riferimenti del D.Lgs. 81/2008? Quali sono i requisiti corrispondenti? Quale è l elemento del modello organizzativo 231 corrispondente e come si collega ai SGSSL? Attività di formazione e informazione Cosa significa? Quali sono i riferimenti D.Lgs n. 81/2008? Quali sono i requisiti corrispondenti? Qual è l elemento del modello organizzativo 231 corrispondente e come si collega ai SGSSL? Comunicazione, partecipazione e consultazione Cosa significa? Quali sono i riferimenti D.Lgs. n. 81/2008 e s.m.i? Quali sono i requisiti corrispondenti? Qual è l elemento del modello organizzativo 231 corrispondente e come si collega ai SGSSL? Attuazione del modello di organizzazione gestione e controllo Cosa significa?

6 Quali sono i riferimenti D.Lgs. n. 81/2008? Quali sono i requisiti corrispondenti? Qual è l elemento del modello organizzativo 231 corrispondente e come si collega ai SGSSL? Preparazione e risposta alle emergenze Cosa significa? Quali sono i riferimenti D.Lgs. n. 81/2008? Quali sono i requisiti corrispondenti? Qual è l elemento del modello organizzativo 231 corrispondente e come si collega ai SGSSL? Il controllo sull efficacia: adeguatezza del sistema e attuazione delle regole Cosa significa? Quali sono i riferimenti D.Lgs. n. 81/2008? Quali sono i requisiti corrispondenti? Qual è l elemento del modello organizzativo 231 corrispondente e come si collega ai SGSSL? Miglioramento continuo Cosa significa? Quali sono i riferimenti D.Lgs. n. 81/2008? Quali sono i requisiti corrispondenti? Qual è l elemento del modello organizzativo 231 corrispondente e come si collega ai SGSSL? Matrice di riferimento tra D.Lgs. n. 81/2008, D.Lgs. n. 626/1994, BS 18001:2007 e D.Lgs. n. 231/ Correlazioni tra la norma OHSAS e la Linea Guida UNI-INAIL

7 Prefazione Nel 2007 vi sono stati alcuni sviluppi normativi di particolare rilevanza per il tema della gestione della salute e sicurezza sul lavoro e delle responsabilità per l attuazione delle norme e il buon funzionamento del sistema aziendale. Infatti, a fine agosto 2007 è stata pubblicata la Legge 123 che, con l art. 9, estende la responsabilità amministrativa degli enti anche ai reati di omicidio colposo e lesioni colpose gravi o gravissime, commessi con violazione delle norme antinfortunistiche; viene pubblicata come standard la norma OHSAS 18001; a fine novembre comincia l iter legislativo per la predisposizione del D.Lgs. n. 81/2008 (cosiddetto Testo Unico sulla sicurezza), appena pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale, che nell art. 30 richiama esplicitamente alla implementazione di un modello di organizzazione, gestione e controllo quale esimente ai fini della responsabilità amministrativa di cui al D.Lgs. n. 231/2001. E allora la domanda che ci si è posti, e che ha ispirato la realizzazione di questa Guida, parte proprio dall ultima evoluzione normativa e dalla legislazione precedente: quanto la corretta applicazione del decreto 626 del 1994 e delle nuove disposizioni di fatto consente ad una impresa di essere in linea con le esigenze organizzative (e dimostrative agli occhi del giudice) poste dal decreto 231? Peraltro, si sa che il previgente D.Lgs. n. 626/1994, se correttamente e coscienziosamente applicato, ha già di per sé fornito gli elementi principali per il modello di organizzazione del sistema di prevenzione aziendale, con l esplicito richiamo a soggetti, compiti e responsabilità, analisi e valutazioni, provvedimenti, azioni, controllo e miglioramento. E ancora: quanto una norma tecnica (la OSHAS ad esempio) o una Linea guida quale quella UNI-INAIL può contribuire a meglio sistematizzare le richieste delle norme vigenti e a collegarle con le richieste del decreto 231? Quali le sinergie e le sovrapposizioni? Dalla presente Guida ricaviamo la conferma che, partendo dai presupposti suddetti, gli adempimenti aggiuntivi per un impresa che non voglia incorrere in sanzioni amministrative previste dal campo di applicazione del D.Lgs. n. 231/2001 sono pochi, certamente importanti e impegnativi, ma sostanzialmente pochi. I contenuti del documento, che ha come tema portante il sistema di gestione della sicurezza quale elemento imprescindibile della gestione complessiva dell attività produttiva, vengono sviluppati attraverso un confronto continuo tra il testo del 626 e l attuale Testo Unico, i punti della norma OSHAS e le richieste del 231, schematizzato per maggiore semplicità di lettura in una matrice finale, e in una nota di correlazione con le Linee Guida UNI-INAIL. Come per altre pubblicazioni di Assolombarda sui temi di salute e sicurezza sul lavoro, si è cercato di realizzare un testo dal taglio operativo, pragmatico, che possa aiutare soprattutto le Piccole Imprese (ad esercizio collettivo) a orientarsi nel mare di sollecitazioni che su questa complessa tematica pervengono da diverse direzioni. L auspicio è che possa essere davvero utile. Un particolare ringraziamento va rivolto a Certiquality e agli esperti, coordinati dall Area Ambiente e Sicurezza, per gli approfondimenti legislativi e tecnici sviluppati nella Guida. Antonio Colombo Direttore Generale Assolombarda 3

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9 1. Contenuti di un sistema di gestione della sicurezza La gestione della sicurezza, intesa come un elemento imprescindibile su cui sviluppare le decisioni strategiche delle imprese, richiede l adozione di un approccio sistemico per l identificazione dei pericoli e la valutazione e controllo dei rischi connessi a tutte le attività aziendali, in modo da fornire ad una organizzazione la garanzia non soltanto di essere conforme oggi a determinati requisiti specificati, ma anche di continuare ad esserlo in futuro. Le modalità, l estensione ed il grado di applicazione dei requisiti del Sistema di Gestione della Sicurezza sono modulati in funzione di diversi fattori, quali: dimensione dell organizzazione, natura delle sue attività, pericoli, condizioni operative, competenza del personale. La necessità di anticipare e prevenire circostanze che possono dare luogo a infortuni sul lavoro o malattie professionali e di minimizzare il rischio per il personale non è che un aspetto della più generale esigenza di istituire un Sistema di Gestione Aziendale che consenta alle imprese di operare in un regime di efficienza globale. Le modalità con cui si sviluppa un Sistema di Gestione della Sicurezza e Salute sul Lavoro presentano pertanto notevoli punti di sinergia con quanto richiesto ad una organizzazione che abbia attivato un Sistema Qualità e di Gestione Ambientale, e proprio per questo non soltanto è possibile, ma addirittura auspicabile che le Imprese si abituino ad adottare un metodo di pianificazione globale della gestione aziendale. Per assistere le Imprese nello sviluppo e implementazione di un Sistema di Gestione per la Sicurezza sono disponibili alcuni standard e linee guida, nazionali e internazionali. Lo standard allo stato attuale maggiormente diffuso e condiviso a livello internazionale è OHSAS 18001:2007, edito dal BSI e sviluppato con il supporto sia di Enti di Normazione, Accreditamento e Istituti di Certificazione internazionali. Lo standard, destinato alle organizzazioni di tutte le dimensioni e settori merceologici, rappresenta in senso moderno un modello di sistema di gestione particolarmente duttile e di generale applicazione, il cui scopo primario è quello di promuovere le buone pratiche di gestione della sicurezza e salute sul lavoro in armonia con le necessità socio economiche delle singole imprese. In tal senso è ormai riconosciuta l utilità di questo modello per sistematizzare tutte le richieste legislative in materia di igiene, salute e sicurezza sul lavoro, in primis da quanto previsto dal D.Lgs. n. 81/2008. La OHSAS 18001: 2007 si basa su una metodologia conosciuta come Plan-Do-Check-Act (PDCA), che può riassumersi nei seguenti passaggi: Plan: identificare i processi e stabilire gli obiettivi necessari per conseguire i risultati di controllo dei rischi e riduzione degli incidenti in accordo alla Politica per la Sicurezza; Do: attuare i processi pianificati e dare seguito ai programmi di miglioramento; Check: monitorare e misurare i processi e le prestazioni, documentando i risultati; 5

10 Act: prendere iniziative volte al miglioramento continuo delle prestazioni in materia di sicurezza. Per dare concretezza a tale schema, sono indicati specifici requisiti riassumibili come segue: Politica per la Sicurezza e Salute sul lavoro Il successo del Sistema di Gestione della sicurezza dipende dall impegno dichiarato e profuso dall Alta Direzione. La scelta aziendale deve pertanto essere accompagnata da una precisa dichiarazione pubblica della Direzione che si impegni a prevenire gli infortuni e a fornire risorse adeguate. Analisi dei rischi e pianificazione degli obiettivi di miglioramento Lo standard richiede di effettuare una valutazione del rischio connesso alle attività dell Organizzazione, che preveda la classificazione delle attività operative, l identificazione dei pericoli e la analisi dei rischi, per valutare se ciascun rischio sia stato ridotto al più basso livello ragionevolmente fattibile oppure sia necessario intervenire con un piano d azione. Sulla base di quanto rilevato dalla analisi del rischio, è necessario pianificare e perseguire degli obiettivi specifici di miglioramento, scadenzati temporalmente e quantificati dove possibile. Particolare attenzione in questo ambito deve essere data alla gestione delle modifiche, che debbono essere soggette ad una stretta attività di pianificazione e dare luogo a riesami del programma di miglioramento. Formazione e consapevolezza Molta importanza è data alla pianificazione della formazione - che deve essere modulata sulla base di competenze, responsabilità, conoscenze anche linguistiche e rischi specifici, e alla sua efficacia. Partecipazione, consultazione e comunicazione Si richiede di coinvolgere il personale in tutte le fasi del sistema di gestione, dall analisi dei rischi, alle indagini sugli incidenti, alla definizione degli obiettivi di miglioramento. Attenzione è data alla consultazione del personale e degli appaltatori. Fondamentale è la gestione dei flussi informativi, che coinvolge non soltanto i dipendenti ma anche appaltatori e visitatori. Controllo operativo e risposta alle emergenze Le operazioni e le attività connesse con gli aspetti di sicurezza compresa la gestione delle modifiche - devono essere identificate e oggetto di pianificazione da parte dell Azienda, in modo da assicurare che esse si svolgano in condizioni controllate. Misura e controllo delle prestazioni Perché sia possibile seguire l andamento delle prestazioni del Sistema di Gestione è opportuno che siano identificate le caratteristiche chiave dei processi aziendali in modo da utilizzare parametri oggettivi per effettuare una valutazione. L effettuazione di ispezioni sistematiche e pianificate consentirà di verificare la corretta attuazione delle misure preventive intraprese. Analisi degli incidenti e quasi incidenti Deve essere adottata una metodologia per una valutazione sistematica delle cause radice degli infortuni e dei quasi incidenti. Si richiede l adozione delle azioni correttive e preventive. Audit interni Il principale strumento di controllo sono le verifiche ispettive (audit) interne che devono essere effettuate sia a livello Direzionale con scadenze periodiche sia a livello operativo con personale aziendale opportunamente addestrato. Gli audit interni 6

11 forniscono lo strumento per determinare se il Sistema così definito è conforme a quanto pianificato per la gestione delle problematiche di sicurezza, ed è stato opportunamente implementato e mantenuto attivo. Riesame da parte della Direzione Ad intervalli di tempo prestabiliti l alta Direzione Aziendale deve svolgere dei riesami, ovvero una valutazione formale, dello stato del Sistema di Gestione della Sicurezza a fronte degli obiettivi stabiliti dalla Politica aziendale, al fine di assicurarne la sua continua adeguatezza ed efficacia. Le conclusioni che derivano da tali riesami serviranno alla Direzione per evidenziare eventuali necessità di miglioramento dell approccio pro-attivo dell Organizzazione teso a minimizzare il rischio e migliorare le proprie prestazioni. Per le Organizzazioni interessate è possibile richiedere la certificazione verso la norma OHSAS agli Organismi di certificazione accreditati a tale scopo, conseguendo in tale modo un riconoscimento di parte terza ad ulteriore garanzia della bontà e serietà dell impegno profuso in materia di prevenzione per le tematiche di igiene, salute e sicurezza sul lavoro. Accanto allo standard sopra descritto è utile segnalare la disponibilità di un altro documento, questa volta sotto forma di linea guida, che si va ad affiancare agli strumenti utili per l adozione di modelli per la gestione della sicurezza. Si tratta della Linea Guida UNI INAIL ISPESL Parti sociali, edita da UNI nel Anche in questo caso il sistema decritto ha validità generale e definisce le modalità per individuare i processi, attribuire le responsabilità, pianificare le attività, definire i programmi di formazione, identificare le modalità di comunicazione e coinvolgimento del personale, descrivendo le modalità per la corretta gestione operativa e delle emergenze, la sorveglianza e misura delle prestazioni, le verifiche ispettive interne della sicurezza e il riesame del sistema. 7

12 2. Principali elementi di un modello organizzativo ai sensi del decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231 L art. 25 septies del Decreto Legislativo 8 giugno 2001, n. 231 (di seguito D.Lgs. n. 231/2001), introdotto con Legge 3 agosto 2007, n. 123, prevede la responsabilità amministrativa degli enti anche per i reati di omicidio colposo e lesioni colpose gravi o gravissime, commessi con violazione delle norme antinfortunistiche e sulla tutela dell'igiene e della salute sul lavoro. Tale previsione determinerà senz altro un significativo incremento dei casi in cui enti forniti di personalità giuridica, società e associazioni anche prive di personalità giuridica (le disposizioni del decreto non si applicano allo Stato, agli enti pubblici territoriali, agli altri enti pubblici non economici nonché agli enti che svolgono funzioni di rilievo costituzionale, come previsto dall art. 1, comma 3) verranno chiamati a rispondere in sede giudiziale per i reati commessi sia dai cd soggetti apicali che dalle persone sottoposte alla direzione e vigilanza di costoro. L articolo 5, comma 1 lett. a), del decreto chiarisce che sono soggetti in posizione apicale le persone che rivestono funzioni di rappresentanza, di amministrazione o di direzione dell'ente o di una sua unità organizzativa dotata di autonomia finanziaria e funzionale nonché le persone che esercitano, anche di fatto, la gestione e il controllo dello stesso. Nonostante la natura di questa responsabilità sia oggetto di discussione tra gli interpreti, è certo tuttavia che sanzioni e misure in cui l ente può incorrere, in via cautelare o in via definitiva, possono essere molto pesanti. A tale proposito, l art. 300 del D.Lgs. 9 aprile 2008, n. 81 (cd. Testo Unico sulla Salute e Sicurezza sul Lavoro, in Attuazione dell'articolo 1 della legge 3 agosto 2007, n. 123, in materia di tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro ) ha rimodulato il sistema sanzionatorio applicabile ai reati di omicidio colposo e lesioni gravi o gravissime commessi con violazione delle norme antinfortunistiche e sulla tutela dell'igiene e della salute sul lavoro introdotto dalla Legge n. 123/2007. Con riferimento alle sole aziende e attività di seguito elencate: nelle aziende industriali di cui all articolo 2 del decreto legislativo 17 agosto 1999, n. 334, e successive modificazioni, soggette all obbligo di notifica o rapporto, ai sensi degli articoli 6 e 8 del medesimo decreto; nelle centrali termoelettriche; negli impianti ed installazioni di cui agli articoli 7, 28 e 33 del decreto legislativo 19 marzo 1995, n. 230, e successive modificazioni (di attuazione delle direttive europee in materia di radiazioni ionizzanti); nelle aziende per la fabbricazione ed il deposito separato di esplosivi, polveri e munizioni; nelle aziende industriali con oltre 200 lavoratori; nelle industrie estrattive con oltre 50 lavoratori; nelle strutture di ricovero e cura pubbliche e private con oltre 50 lavoratori; in aziende in cui si svolgono attività che espongono i lavoratori a rischi biologici di cui all articolo 268, comma 1, lettere c) e d), da atmosfere esplosive, cancerogeni 8

13 mutageni, e da attività di manutenzione, rimozione smaltimento e bonifica di amianto; per le attività disciplinate dal titolo IV (cantieri temporanei o mobili) caratterizzate dalla compresenza di più imprese e la cui entità presunta di lavoro non sia inferiore a 200 uomini-giorno. Nel caso di omicidio colposo, commesso con omissione da parte del datore di lavoro della valutazione dei rischi, o per non avere adottato il documento di valutazione dei rischi, o per averlo adottato in assenza dei requisiti previsti dall art. 28 lett. a), b), d) ed f), con violazione dell obbligo di cui all'articolo 18, comma 1, lettere q) e z), prima parte, le sanzioni pecuniarie a carico dell ente sono state stabilite in misura non inferiore a mille quote (art. 25 septies, comma 1, del D.Lgs. n. 231/2001, come modificato dall art. 300 del D.Lgs. n. 81/2008). Nel caso in cui l omicidio colposo sia stato commesso con violazione di norme antinfortunistiche e sulla tutela dell igiene e della salute sul lavoro, diverse da quelle precedentemente esaminate, si applica una sanzione pecuniaria in misura non inferiore a 250 quote e non superiore a 500 quote (art. 25 septies, comma 2, del D.Lgs. n. 231/2001, come modificato dall art. 300 del D.Lgs. n. 81/2008) Nel caso di lesioni colpose, gravi e gravissime, si applica invece una sanzione pecuniaria in misura non superiore a 250 quote (art. 25 septies, comma 3, del D.Lgs. n. 231/2001, come modificato dall art. 300 del D.Lgs. n. 81/2008). L importo della quota (da moltiplicare per il numero di quote) viene fissato dal giudice sulla base delle condizioni economiche e patrimoniali dell'ente allo scopo di assicurare l'efficacia della sanzione (art. 11), da un minimo di 250 Euro a un massimo di Euro (art. 10, comma 3). Quando l ente abbia tratto dalla commissione del reato un profitto di rilevante entità, ovvero nel caso di reiterazione degli illeciti, il D.Lgs. n. 231/2001 prevede l applicazione di sanzioni interdittive: l interdizione dall esercizio dell attività, la sospensione o la revoca delle autorizzazioni, delle licenze e delle concessioni funzionali alla commissione dell illecito, il divieto di contrattare con la pubblica amministrazione (salvo che per ottenere un pubblico servizio), l esclusione da agevolazioni, da finanziamenti, da contributi o da sussidi e l eventuale revoca di quelli già concessi, il divieto di pubblicizzare beni e servizi (art. 9). Nel caso di condanna per omicidio colposo, tali sanzioni interdittive si applicano per una durata non inferiore a tre mesi e non superiore ad un anno (art. 25 septies, comma 1 e 2, del D.Lgs. n. 231/2001), mentre nel caso di lesioni colpose gravi o gravissime le sanzioni si applicano per una durata non superiore a sei mesi. Il sistema sanzionatorio, pur rimodulato in base alla gravità delle violazioni, prevede quindi conseguenze pesanti, tali da colpire in modo significativo l attività e, in alcune circostanze, la sopravvivenza stessa dell impresa. Con l entrata in vigore della Legge n. 123/2007 sono emerse diverse problematiche di tipo applicativo derivanti dalla natura colposa dei reati di cui si tratta e della loro compatibilità con la disciplina prevista dal D.Lgs. n. 231/2001. Presupposto di applicazione della responsabilità è infatti l interesse o il vantaggio che l ente abbia tratto dal reato commesso da un soggetto apicale o da persone sottoposte all altrui vigilanza e direzione. 9

14 Nel caso che qui interessa, si tratta di eventi e conseguenze (infortuni sul lavoro) rispetto ai quali è oltremodo problematico prefigurare un interesse finalistico o un vantaggio dell imprenditore, a meno che non si sposti l attenzione dall evento alla condotta e alle ricadute concrete che sono derivate all ente a seguito dell inosservanza di norme sulla prevenzione (ad es. in termini di risparmio di costi per la sicurezza). Dubbi analoghi ha suscitato uno dei presupposti richiesti per escludere la responsabilità dell ente quale l elusione fraudolenta delle regole e dei protocolli da parte della persona fisica che ha commesso il fatto. Si richiede pertanto qualcosa di più della semplice volontà dell agente ma un vero e proprio raggiro o artificio, che risulta difficile conciliare, sotto il profilo soggettivo, con violazioni quali quelle in esame caratterizzate dalla colpa (omessa applicazione di misure infortunistiche da cui sia derivato l infortunio). Date le finalità pratiche e applicative del presente documento, non è questa però la sede per un approfondimento di tali tematiche (e di altre ancora, emerse a seguito dell estensione della responsabilità delle società anche ai reati in materia di salute e sicurezza), e si vuole riportare piuttosto l attenzione sull elemento che costituisce il requisito fondamentale per escludere o limitare la responsabilità della società: il modello organizzativo, di gestione e di controllo idoneo a prevenire reati della stessa specie di quelli che si sono verificati. In tale prospettiva si deve sottolineare che un modello, efficacemente attuato, non è obbligatorio, ma è necessario, in quanto esso costituisce: 1) elemento per l esimente della responsabilità ai sensi dell art. 6, comma 1, e 7 D.Lgs. n. 231/2001 2) criterio per la riduzione della sanzione pecuniaria ai sensi dell art. 12, quando adottato e reso operativo prima dell apertura del dibattimento di primo grado, a condizione dell integrale risarcimento del danno; 3) strumento, unitamente alle altre condizioni previste dalla legge, per evitare l applicazione delle misure interdittive ex. Art. 17; 4) strumento per ottenere, unitamente alle altre condizioni previste dall art. 17, la sospensione della misura cautelare interdittiva (interdizione temporanea o definitiva dall attività, divieto di contrattare con la Pubblica amministrazione, divieto di pubblicizzare beni e servizi) emessa ai sensi dell art. 49. Il D.Lgs. n. 231/2001 prevede una diversa disciplina a seconda che il reato sia stato commesso da un soggetto apicale (art. 6), ovvero da un soggetto sottoposto alla direzione e vigilanza di soggetti apicali (art. 7). La lett. a) dell art. 6 richiede che l'organo dirigente abbia adottato ed efficacemente attuato, prima della commissione del fatto, modelli di organizzazione e di gestione idonei a prevenire reati della specie di quello verificatosi. Nel caso di reati commessi da soggetti apicali, lo stesso art. 6 demanda il compito di vigilare sul funzionamento e l'osservanza dei modelli e di curare il loro aggiornamento a un organismo dell'ente dotato di autonomi poteri di iniziativa e di controllo (Organismo di Vigilanza). Nel caso di reati commessi da soggetti sottoposti all'altrui direzione, di cui l ente è chiamato a rispondere per inosservanza degli obblighi di direzione e vigilanza, l art. 7, comma 2, prevede invece che lo stesso modello organizzativo e di gestione assicuri anche la fase fondamentale del controllo, evidenziandosi pertanto una significativa simmetria con i sistemi di gestione aziendale della salute e sicurezza sul lavoro articolati 10

15 secondo lo schema pianificazione/attuazione/verifica/miglioramento, di cui si tratterà in seguito. Lo stesso art. 7, comma 3, chiarisce le finalità del modello, che deve prevedere, in relazione alla natura e alla dimensione dell'organizzazione nonché al tipo di attività svolta, misure idonee a garantire lo svolgimento dell'attività nel rispetto della legge e a scoprire ed eliminare tempestivamente situazioni di rischio. Scopo del modello è quella di eliminare o ridurre al minimo il rischio di commissione dei reati, attraverso un sistema che identifichi, in via preventiva, aree, attività e processi con maggiori probabilità di irregolarità o anomalie, da sottoporre a controllo sistematico. La norma chiarisce che il modello deve essere efficacemente attuato; si tratta infatti di un punto qualificante e irrinunciabile del sistema di responsabilità delineato dal D.Lgs. n. 231/2001. Il modello non deve rimanere sulla carta (in senso letterale) ma deve pienamente integrarsi con il sistema organizzativo e gestionale aziendale. Si richiede inoltre che il modello sia concreto e dinamico, cioè tale da seguire i cambiamenti dell ente cui si riferisce. La concretezza del modello ne determinerà la necessità di aggiornamento parallela all evolversi e al modificarsi della struttura e delle attività e quindi del rischio di commissione dei reati. Il modello organizzativo deve rispondere a una serie di finalità che sono previste dagli artt. 6 e 7, più volte citati: a) deve individuare le attività nel cui ambito possono essere commessi reati. Come detto, il D.Lgs. 231 prevede un analisi preliminare della realtà aziendale con l obiettivo di individuare le aree che risultino interessate dalle potenziali casistiche di reati. E necessaria quindi una rappresentazione esaustiva delle possibili modalità attuative dei reati nel contesto operativo interno e esterno in cui opera l azienda. L analisi dovrebbe tenere conto anche della storia dell ente, cioè delle vicende, anche giudiziarie passate, e delle caratteristiche degli altri soggetti operanti nel medesimo settore. Le attività ricadenti nella realtà aziendale dovrebbero inoltre essere specificatamente parcellizzate e ricondotte a processi identificati, definendo apposite procedure per assicurare un efficace e adeguato sistema di controllo. Il modello, per essere effettivo, dinamico e concreto, dovrebbe infine prevedere una procedura sistematica di ricerca, identificazione e aggiornamento dei rischi in presenza di circostanze particolari (modifiche organizzative e tecniche; accertamento di violazioni; variazioni del quadro normativo di riferimento). b) deve prevedere specifici protocolli diretti a programmare la formazione e l'attuazione delle decisioni dell'ente in relazione ai reati da prevenire. Con la mappatura delle aree di rischio l ente ha provveduto a identificare coloro che, per compiti, ruoli e mansioni svolte, più facilmente possono essere esposti alla possibilità di commettere un illecito. La finalità preventiva del modello trova piena espressione nell esigenza di assicurare la formazione di tutte le componenti aziendali che debbono concorrere alla efficace attuazione dello stesso. 11

16 La programmazione implica la necessità di differenziare la formazione diretta ai dipendenti nella loro generalità, a quelli che operano in specifiche aree di rischio, all Organismo di Vigilanza, ai preposti al controllo interno, e prevedere, in funzione delle diverse esigenze formative individuate, il contenuto dei corsi e la loro frequenza. Al fine di assicurare il principio di effettività del modello dovrebbero essere previsti controlli sulla frequenza e sulla qualità del contenuto dei programmi di formazione e valutazioni sulla loro efficacia, attraverso questionari e verifiche dirette sul campo. Accanto a quelli relativi alla formazione, il D.Lgs. n. 231/2001 prevede protocolli per l attuazione delle decisioni dell ente in relazione ai reati da prevenire. Anche in questo caso il principio di effettività del modello richiede la definizione in via preventiva di previsioni specifiche, di procedure esattamente determinate, di regole individuate anche nella loro sequenza e funzionalmente dirette a garantire il risultato che le attività e le operazioni siano condotte alle condizioni specificate. L applicazione di queste regole dipende in primo luogo dai soggetti che sono tenuti ad applicarle e che hanno ricevuto adeguata formazione in tal senso. Ai sensi dell art. 6, comma 1, lett. b), per i reati commessi da soggetti in posizione apicale, il compito di vigilare sul funzionamento e l'osservanza dei modelli (e di curare il loro aggiornamento) spetta all Organismo di Vigilanza. Una precisazione viene fornita dall art. 7, comma 4, lett. b (reati commessi da soggetti sottoposti all altrui direzione) per il quale l efficace attuazione dei modelli richiede una verifica periodica e l'eventuale modifica dello stesso quando sono scoperte significative violazioni delle prescrizioni ovvero quando intervengono mutamenti nell'organizzazione o nell'attività. Dall esame di queste disposizioni, al fine di assicurare l effettività del modello e per rimuovere tempestivamente la causa di eventuali carenze nell applicazione delle regole e delle procedure, si evince che il sistema di controllo si articolerebbe su due livelli: un sistema di controllo e monitoraggio sistematico sull applicazione delle regole predisposto dalla direzione aziendale ( primo livello ), diverso da quello di competenza dell Organismo di Vigilanza (interno all Ente, ma dotato di autonomia e indipendenza) che si potrebbe invece definire di secondo livello, perché deve vigilare anche sulle decisioni dell Organo Dirigente, sulla assegnazione delle risorse e sull applicazione delle procedure di controllo dell Ente. Nel caso poi in cui l organo dirigente di un ente di piccole dimensioni rinunci all organismo di vigilanza (come previsto dall art. 7, comma 3, lett. b), assumendo quindi la veste di controllore di se stesso con i relativi oneri, dovrebbe trovare esclusiva applicazione il modello di prevenzione previsto proprio dall art. 7, ove la fase del controllo sull attuazione ricade nell ambito dello stesso modello (analogamente a quanto osservato in precedenza per il sistema di controllo di primo livello ), e completa il ciclo costituito dalle altre fasi della analisi delle attività, della mappatura dei rischi di commissione di reati, dalla formazione, dall attuazione (applicazione di regole e procedure predefinite). I requisiti e le condizioni di efficacia del modello organizzativo, idoneo ad avere efficacia esimente della responsabilità amministrativa delle persone giuridiche nel caso di reati commessi con violazione delle norme a tutela della salute e sicurezza sul lavoro, sono stati precisati e specificati dall art. 30, comma 1, del D.Lgs. 9 aprile 2008, n. 81 ( Testo Unico Sicurezza ). Il modello organizzativo e gestionale deve prevedere idonei sistemi di registrazione dell avvenuta effettuazione delle attività prescritte per il rispetto degli obblighi antinfortunistici, specificate dal comma 1 dello stesso art. 30 (art. 30, comma 2). 12

17 Il modello organizzativo deve in ogni caso prevedere, per quanto richiesto dalla natura e dimensioni dell organizzazione e dal tipo di attività svolta, un articolazione di funzioni che assicuri le competenze tecniche e i poteri necessari per la verifica, valutazione, gestione e controllo del rischio, nonché un sistema disciplinare idoneo a sanzionare il mancato rispetto delle misure indicate nel modello (art. 30, comma 3). Il modello organizzativo deve altresì prevedere un idoneo sistema di controllo sull attuazione del medesimo modello e sul mantenimento nel tempo delle condizioni di idoneità delle misure adottate. Il riesame e l eventuale modifica del modello organizzativo devono essere adottati, quando siano scoperte violazioni significative delle norme relative alla prevenzione degli infortuni e all igiene sul lavoro, ovvero in occasione di mutamenti nell organizzazione e nell attività in relazione al progresso scientifico e tecnologico (art. 30, comma 4). Tali disposizioni confermano i profili di compatibilità e sovrapponibilità tra il modello organizzativo disciplinato dal D.Lgs. n. 231/2001 e un sistema di gestione aziendale della sicurezza sul lavoro. Tant è vero che il legislatore ha infine previsto espressamente una presunzione di conformità ai requisiti sopra citati, dei modelli di organizzazione aziendale definiti conformemente alle Linee guida UNI-INAIL per un sistema di gestione della salute e sicurezza sul lavoro (SGSL) del 28 settembre 2001 o al British Standard OHSAS 18001:2007. Art. 30, comma 5 In sede di prima applicazione, i modelli di organizzazione aziendale definiti conformemente alle Linee guida UNI-INAIL per un sistema di gestione della salute e sicurezza sul lavoro (SGSL) del 28 settembre 2001 o al British Standard OHSAS 18001:2007 si presumono conformi ai requisiti di cui al presente articolo per le parti corrispondenti. Agli stessi fini ulteriori modelli di organizzazione e gestione aziendale possono essere indicati dalla Commissione di cui all articolo 6. L adozione del modello di organizzazione e di gestione nelle imprese fino a 50 lavoratori rientra inoltre tra le attività finanziabili ai sensi dell articolo 11 del Testo Unico Sicurezza (art. 30, comma 6). Oltre ai requisiti trattati fin d ora, del modello previsti dal 231/2001 e dall art. 30 del D.Lgs. n. 81/2008 di cui si è trattato sin d ora, ve ne sono altri, per i quali non è possibile individuare un riscontro immediato né all interno del sistema normativo della salute e sicurezza sul lavoro, né in quello dello standard volontario BS OHSAS In particolare, il modello (con riferimento ai reati commessi da soggetti apicali) deve anche: individuare modalità di gestione delle risorse finanziarie idonee ad impedire la commissione dei reati; prevedere obblighi di informazione nei confronti dell'organismo deputato a vigilare sul funzionamento e l'osservanza dei modelli; introdurre un sistema disciplinare idoneo a sanzionare il mancato rispetto delle misure indicate nel modello, compresi i casi di violazione dell obbligo di vigilanza sui soggetti sottoposti da parte dei soggetti apicali. Di seguito verranno comunque analizzati i profili di possibile integrazione di questi requisiti propri della disciplina del D.Lgs. n. 231/2001 all interno di un sistema di gestione aziendale della sicurezza e salute sul lavoro. 13

18 3. Confronto di dettaglio tra requisiti D.Lgs. n. 81/2008, D.Lgs. n. 231/2001 e BS OHSAS 18001: Campo di applicazione Cosa significa? In questo primo capitolo del confronto di dettaglio tra le norme di riferimento si vogliono innanzitutto analizzare le differenze di gerarchia delle norme, dello specifico campo di applicazione e dei relativi quadri di riferimento. Quali sono i riferimenti D.Lgs n. 81/2008? Il D.Lgs. n. 81/2008 costituisce il quadro normativo di riferimento in materia di salute e sicurezza sul lavoro ed è applicabile a tutti i settori di attività privati o pubblici e a tutte le tipologie di rischio (art. 3, comma 1), rendendo di fatto obbligatoria l adozione di misure per la tutela della salute e della sicurezza dei lavoratori. Il nuovo Testo Unico della sicurezza ha esteso la definizione di lavoratore, che prescinde dall inquadramento giuridico del rapporto e dalla sussistenza di una retribuzione, qualificandola in relazione alla oggettiva prestazione di una attività lavorativa svolta nell ambito dell organizzazione di lavoro. Definizione di lavoratore (art. 2, comma 1, lett. a): Persona che, indipendentemente dalla tipologia contrattuale, svolge un'attività lavorativa nell'ambito dell'organizzazione di un datore di lavoro pubblico o privato, con o senza retribuzione, anche al solo fine di apprendere un mestiere, un'arte o una professione, esclusi gli addetti ai servizi domestici e familiari. Il principio dell applicabilità del Testo Unico a tutti i lavoratori, subordinati o autonomi, nonché ai soggetti ad essi equiparati, è espresso dal comma 4, dell art. 3, con le precisazioni riportate nei successivi commi (da 5 a 10). Quali sono i requisiti corrispondenti? La norma OHSAS 18001:2007 invece riveste, al momento, una peculiare caratteristica di volontarietà. Il nuovo Testo Unico riconosce espressamente che un sistema di Gestione Aziendale della Sicurezza implementato secondo lo standard internazionale di riferimento, quale appunto la OHSAS 18001:2007, si presume conforme ai requisiti del modello organizzativo D.Lgs. n. 231/2001, per le parti corrispondenti. 14

19 Art. 30, comma 5 In sede di prima applicazione, i modelli di organizzazione aziendale definiti conformemente alle Linee guida UNI-INAIL per un sistema di gestione della salute e sicurezza sul lavoro (SGSL) del 28 settembre 2001 o al British Standard OHSAS 18001:2007 si presumono conformi ai requisiti di cui al presente articolo per le parti corrispondenti. La OHSAS 18001:2007 è applicabile ad ogni tipo di Organizzazione purchè la stessa abbia una autonomia funzionale e amministrativa; tale aspetto trova ovvia giustificazione nella necessità di individuare realtà organizzative che possano, indipendentemente da funzioni superiori (riconducibili per es. ad un Headquarter generale), gestire in modo indipendente la variabile salute e sicurezza. In Italia, nello specifico, viene anche precisato da un Regolamento Sincert (Organismo di controllo degli Enti di Certificazione accreditati) che non è consentita la certificazione del SG SSL in modo parziale per un sito o per un processo. In queste situazioni, o in casi multi-site, è richiesto che tutti i siti debbano implementare ed applicare il Sistema di Gestione Salute e Sicurezza. Questo perché, ovviamente, non è accettabile che in una stessa Azienda sussistano aree, processi, impianti o singoli siti maggiormente tutelati rispetto ad altri da un approccio sistemico in materia di prevenzione dei rischi e riduzione degli infortuni (obbligo di evitare il così detto Cherry picking ). La OHSAS 18001:2007 precisa anche come tale norma si riferisca strettamente alle aree di Occupational Health and Safety (Salute e Sicurezza sul Lavoro) e anche l area di gestione non includa aspetti di sicurezza del prodotto, di danni a cose e di impatti ambientali. Quest ultima esclusione è ovviamente da intendersi come un rimando alla norma specifica (UNI EN ISO 14001:2004) che guida le Organizzazioni alla gestione degli aspetti ambientali. Quale è l elemento del modello organizzativo 231 corrispondente e come si collega ai SGSSL? Il D.Lgs. n. 231/2001 con la successiva integrazione dell art 9 della legge 123/2007, prevede, con finalità esimenti, l utilità di attuare efficacemente modelli di organizzazione e di gestione idonei a prevenire reati ; di fatto quindi non viene sancita l obbligatorietà di implementare tali modelli, ma se ne evidenzia l utilità. L adozione su base obbligatoria del modello di organizzazione, gestione e controllo previsto dall articolo 6 del decreto legislativo 231/2001 è invece previsto per le Società quotate in borsa che intendono conseguire la qualifica di Star (rif. Modifiche al Regolamento dei Mercati e relative Istruzioni: Revisione dei requisiti per ottenere la qualifica di Star entrata in vigore 26/3/2007). Il DLgs 231/2001 disciplina la responsabilità degli enti per gli illeciti amministrativi dipendenti da reato. Le disposizioni in esso previste si applicano agli enti forniti di personalità giuridica e alle Società e Associazioni anche prive di personalità giuridica. Fino a questo punto, di fatto, sussiste una corrispondenza con gli altri documenti citati; l art 1 però precisa anche che: non si applicano allo Stato, agli enti pubblici territoriali, agli altri enti pubblici non economici nonché agli enti che svolgono funzioni di rilievo costituzionale. 15

20 Pertanto l area di piena sovrapposizione tra DLgs 231/2001, BS OHSAS 18001:2007, D.Lgs 626/1994 è limitata ai soggetti privati. E bene precisare infine che il modello organizzativo previsto dal D.Lgs. n. 231/2001, e quindi anche il sistema aziendale di gestione della salute e sicurezza sul lavoro attuato secondo lo standard BS OHSAS 18001, debbono avere quale finalità quella di prevenire reati e violazioni di norme antinfortunistiche e quindi di assicurare in modo prioritario il rispetto della legge. Ciò è ribadito chiaramente dall art. 30, comma 1, del D.Lgs. n. 81/2008. Il modello di organizzazione e di gestione idoneo ad avere efficacia esimente della responsabilità amministrativa delle persone giuridiche, delle società e delle associazioni anche prive di personalità giuridica di cui al decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231, deve essere adottato ed efficacemente attuato, assicurando un sistema aziendale per l'adempimento di tutti gli obblighi giuridici relativi: a) al rispetto degli standard tecnico-strutturali di legge relativi a attrezzature, impianti, luoghi di lavoro, agenti chimici, fisici e biologici; b) alle attività di valutazione dei rischi e di predisposizione delle misure di prevenzione protezione conseguenti; c) alle attività di natura organizzativa, quali emergenze, primo soccorso, gestione degli appalti, riunioni periodiche di sicurezza, consultazioni dei rappresentanti dei lavoratori per la sicurezza; d) alle attività di sorveglianza sanitaria; e) alle attività di informazione e formazione dei lavoratori; f) alle attività di vigilanza con riferimento al rispetto delle procedure e delle istruzioni di lavoro in sicurezza da parte dei lavoratori; g) alla acquisizione di documentazioni e certificazioni obbligatorie di legge; h) alle periodiche verifiche dell'applicazione e dell'efficacia delle procedure adottate. 3.2 Soggetti coinvolti e definizioni rilevanti Sin dall esame dei termini e delle definizioni contenuti nelle norme e requisiti oggetto di confronto (D.Lgs. n. 81/2008, BS OHSAS e D.Lgs. n. 231/2001) si evidenzia come vi siano alcuni elementi essenziali, comuni ai tre sistemi, che meritano un approfondimento per cogliere appieno le analogie di impostazione e di applicazione delle relative discipline. Sotto il profilo soggettivo, ovvero quello che, in sostanza, definisce i destinatari delle norme e dei requisiti di cui si tratta, abbiamo: D.Lgs. n. 81/2008 OHSAS D.Lgs. n. 231/2001 Datore di lavoro Alta direzione Soggetti in posizione apicale Datore di lavoro è definito dall art. 2, lett. b del D.Lgs. n. 81/2008 il soggetto titolare del rapporto di lavoro con il lavoratore o, comunque, il soggetto che, secondo il tipo e l'assetto dell'organizzazione nel cui ambito il lavoratore presta la propria attività, ha la responsabilità dell'organizzazione stessa o dell'unita' produttiva in quanto esercita i poteri decisionali e di spesa. Alta direzione e BS OHSAS 18001: nella norma manca una definizione espressa; questa si può ricavare indirettamente in base ai compiti che la norma attribuisce all Alta Direzione: definisce la politica della sicurezza ( 4.2); deve mettere a disposizione le 16

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