RELAZIONE CONCLUSIVA

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1 Presidenza del Consiglio dei Ministri Commissione per lo studio e l approfondimento di questioni giuridiche afferenti la famiglia e l elaborazione di proposte di modifica alla relativa disciplina Presidenza del Consiglio dei Ministri Commissione per lo studio e l approfondimento di questioni giuridiche afferenti la famiglia e l elaborazione di proposte di modifica alla relativa disciplina RELAZIONE CONCLUSIVA 4 MARZO 2013 INDICE 1

2 Presidenza del Consiglio dei Ministri Commissione per lo studio e l approfondimento di questioni giuridiche afferenti la famiglia e l elaborazione di proposte di modifica alla relativa disciplina INDICE Relazione conclusiva... p. 3 1 Ultimo decreto istitutivo e successive integrazioni (D.M. 9 marzo 2012; D.M. 7 novembre 2012; D.M. 6 dicembre 2012)... p Primi decreti istitutivi e successive integrazioni (tra cui D.M. 20 settembre 2006; D.P.C.M. 15 ottobre 2009; D.P.C.M. 21 aprile 2011). p A. S Disposizioni in materia di riconoscimento dei figli naturali. p A. C Delega al Governo per la revisione della normativa in materia di filiazione. p Memorie trasmesse alla Commissione Giustizia della Camera dei deputati in occasione dell audizione del 26 settembre p Legge 10 dicembre 2012, n. 219 Disposizioni in materia di riconoscimento dei figli naturali... p Contributi delle Associazioni audite. p Ordine del giorno approvato dal Senato della Repubblica in data 16 maggio p Proposta di decreto legislativo e relazioni.. p Proposta di emendamento in attuazione dell articolo 1 della legge n. 184/1983. p

3 Presidenza del Consiglio dei Ministri Commissione per lo studio e l approfondimento di questioni giuridiche afferenti la famiglia e l elaborazione di proposte di modifica alla relativa disciplina Relazione conclusiva La Commissione per lo studio e l approfondimento di questioni giuridiche afferenti la famiglia e l elaborazione di proposte di modifica alla relativa disciplina (nel prosieguo: Commissione) è stata istituita con decreto del Ministro per la cooperazione internazionale e l integrazione con delega alle politiche per la famiglia in data 9 marzo 2012 (allegato 1, p. 19). La materia delle relazioni familiari e la loro disciplina giuridica ha rappresentato una priorità dell attività governativa. La famiglia costituisce il tassello fondamentale della società e la legislazione deve essere un efficace strumento per proporre soluzioni per esigenze non soddisfatte dalla normativa vigente ovvero per superare difficoltà ermeneutiche manifestatesi nell applicazione giurisprudenziale. Questa esigenza è da tempo pienamente condivisa tanto da aver dato luogo alla costituzione di apposite Commissioni, con competenze analoghe, anche nei due precedenti Governi (Commissioni costituite con decreto in data 20 settembre 2006 e con i successivi D.P.C.M del 15 ottobre 2009 e del 21 aprile allegato 2, p. 25). Per assicurare continuità con il lavoro precedentemente svolto, la presidenza della Commissione, costituita con decreto 9 marzo 2012 (e, successivamente, integrata con decreti del 7 novembre e del 6 dicembre 2012), è stata affidata al prof. Cesare Massimo Bianca, che le precedenti analoghe Commissioni aveva già presieduto. Il prof. Bianca è stato supportato da magistrati ed esperti, che hanno sviluppato specifiche competenze nel settore del diritto della famiglia e dei minori, nominati dai Ministri competenti per la materia (Ministri dell interno e della giustizia), dal Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, oltre che da rappresentanti del Ministro per la cooperazione internazionale e l integrazione, della Commissione per le adozioni internazionali, della Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi e Dipartimento per le politiche della famiglia, ciascuno dei quali ha apportato le proprie specifiche conoscenze e proposto soluzioni. 3

4 Presidenza del Consiglio dei Ministri Commissione per lo studio e l approfondimento di questioni giuridiche afferenti la famiglia e l elaborazione di proposte di modifica alla relativa disciplina Questa la composizione della Commissione: - Presidente: prof. Cesare Massimo Bianca; Componenti: - cons. Daniela Bacchetta, Commissione adozioni internazionali; - cons. Francesca Gagliarducci, Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento per le politiche della famiglia; - cons. Angelo Mari, Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento per le politiche della famiglia; - dott.ssa Alida Gallo, Ministero dell interno Dipartimento per le libertà civili e l immigrazione; - dott.ssa Rosalia Mazza, Ministero dell interno Dipartimento per gli affari interni e territoriali; - dott.ssa Carla Garlatti, Ministero della giustizia; - cons. Fiammetta Palmieri, Presidenza del Consiglio dei Ministri Dipartimento affari giuridici e legislativi; - dott. Ignazio Portelli, Ufficio del Ministro per la cooperazione internazionale e l integrazione; - cons. Riccardo Rosetti, Presidenza del Consiglio dei Ministri Dipartimento della funzione pubblica; - cons. Monica Velletti, Presidenza del Consiglio dei Ministri Ufficio del Sottosegretario di Stato; - pres. Caterina Chinnici, Ministero della giustizia, Capo del Dipartimento per la giustizia minorile; Segreteria: - dott.ssa Simona Mannina e dott.ssa Maura Campagnano, Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento per le politiche della famiglia. Per la redazione finale dei testi, la Commissione si è anche avvalsa della dott.ssa Alessandra Sgroi del Settore legislativo del Ministro per la cooperazione internazionale e l integrazione. I lavori della Commissione sono stati focalizzati, principalmente, sulla elaborazione di proposte normative in tema di disciplina della filiazione al fine di introdurre, nel nostro ordinamento, disposizioni per il superamento di ogni discriminazione tra figli. L ordinamento italiano ha attuato nel 1975, con la legge 4

5 Presidenza del Consiglio dei Ministri Commissione per lo studio e l approfondimento di questioni giuridiche afferenti la famiglia e l elaborazione di proposte di modifica alla relativa disciplina 19 maggio 1975, n. 151, una profonda revisione in materia di famiglia, con l affermazione di importanti principi quali quello della parità tra coniugi e il riconoscimento di una serie di diritti per i figli così detti naturali. Tuttavia, numerose differenze nel trattamento giuridico dei figli nati fuori del matrimonio rispetto a quelli nati in costanza di rapporto coniugale sono rimaste, quale frutto di un risalente pregiudizio che ha avuto come conseguenza quella di far pesare sui figli le scelte dei genitori. Neppure la più recente legge 8 febbraio 2006, n. 54, recante Disposizioni in materia di separazione dei genitori e affidamento condiviso dei figli, che ha introdotto la nozione di bigenitorialità, pur prevedendo che le disposizioni in essa contenute si applichino anche ai procedimenti relativi ai figli di genitori non coniugati (art. 4), ha prodotto l effetto di superare le discriminazioni esistenti. La presenza nel nostro ordinamento di norme che dettavano un diverso regime e diversi diritti a seconda delle categorie di figli, strideva con i principi fondamentali sanciti dagli articoli 2, 3 e 30 della Costituzione che assicura ai figli nati fuori dal matrimonio ogni forma di tutela giuridica e sociale. Peraltro, obblighi internazionali hanno imposto di rimuovere la persistente discriminazione a carico dei figli nati fuori del matrimonio: a) l articolo 21 della Carta di Nizza sui diritti fondamentali dell Unione europea, vincolante nel nostro ordinamento a seguito dell entrata in vigore (1 dicembre 2009) del Trattato di Lisbona (art. 6 del Trattato sull Unione europea - versione consolidata) vieta ogni forma di discriminazione fondata sulla nascita; b) la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell uomo (Cedu), pur non prevedendo disposizioni esplicite in materia di filiazione, all articolo 8 protegge la vita privata e familiare e all articolo 14 pone il divieto di qualsiasi discriminazione. E apparso, dunque, urgente elaborare un intervento organico per superare tali discriminazioni rendendo l ordinamento italiano conforme a principi di equità sostanziale oltre che a norme vigenti a livello sovranazionale. Al momento dell insediamento della Commissione, i lavori sono stati ripresi da dove erano stati interrotti quelli delle precedenti Commissioni di cui si è detto. Il disegno di legge delega A.S (allegato 3, p. 41) recante Disposizioni in materia di riconoscimento di figli naturali, già approvato dalla Camera, era 5

6 Presidenza del Consiglio dei Ministri Commissione per lo studio e l approfondimento di questioni giuridiche afferenti la famiglia e l elaborazione di proposte di modifica alla relativa disciplina all esame del Senato. Durante i lavori della Camera, nel testo di tale disegno di legge era confluito il disegno di legge di iniziativa governativa A.C (allegato 4, p. 49) presentato alle Camere il 29 novembre 2010, sulla base della proposta tecnica elaborata dalla Commissione allora operante. Nel testo unificato erano altresì confluiti i disegni di legge di iniziativa parlamentare (A.C. 2519; A.C. 3184; A.C. 3247; A.C. 3516; A.C. 4007; A.C. 4054) aventi il medesimo oggetto e che, seppure con alcune non marginali differenze - prima tra tutte la presenza in alcuni di questi articolati di disposizioni processuali, non presenti nel disegno di legge governativo elaborato sulla base della proposta dalla Commissione - contenevano tutti disposizioni tendenti a superare ogni residua discriminazione tra figli. In data 16 maggio 2012, l A.S veniva approvato dal Senato e trasmesso in seconda lettura alla Camera. La Commissione ha seguito i lavori parlamentari per l approvazione del disegno di legge e il prof. Bianca e la cons. Velletti sono stati convocati dalla Commissione Giustizia della Camera per un audizione, tenutasi il 26 settembre 2012 (si allegano le memorie trasmesse in tale occasione alla Commissione Giustizia della Camera allegato 5, p. 53). Il disegno di legge è stato approvato in via definitiva dalla Camera in data 27 novembre 2012; la legge 10 dicembre 2012, n. 219, recante Disposizioni in materia di riconoscimento dei figli naturali è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 293 del 17 dicembre 2012 (allegato 6, p. 59 ). Preso atto della presenza nella legge di principi di delega per uniformare la disciplina codicistica e speciale alla unicità di stato di figlio, nonché, per introdurre disposizioni in merito all ascolto del minore, alla disciplina del rapporto del minore con gli ascendenti, alla puntualizzazione della nozione di stato di abbandono ed alla previsione della segnalazione alle competenti autorità amministrative delle situazioni di disagio, la Commissione ha finalizzato i suoi lavori alla elaborazione di una proposta di decreto legislativo che desse attuazione a tali principi. La Commissione, a partire dalla riunione di insediamento del 21 marzo 2012, ha svolto diciotto sedute e, come previsto dall art. 3 del decreto istitutivo, si è avvalsa anche del contributo di esperti del settore estranei alla Commissione stessa. In particolare, al fine di acquisire le prospettazioni e le proposte di soluzioni da parte di tutti gli operatori del settore della famiglia, sono state disposte una serie 6

7 Presidenza del Consiglio dei Ministri Commissione per lo studio e l approfondimento di questioni giuridiche afferenti la famiglia e l elaborazione di proposte di modifica alla relativa disciplina di audizioni, coinvolgendo le associazioni rappresentative dei magistrati, per prendere atto delle problematiche presenti e dei suggerimenti formulati per l elaborazione della proposta di decreto delegato da sottoporre al vaglio del Governo. E stata, altresì, disposta l audizione degli ordini professionali degli avvocati e dei notai che, nell ambito della loro attività, sono chiamati, quotidianamente, a dare applicazione alla disciplina oggetto di proposta di modifica. Inoltre, preso atto della presenza di numerose e importanti associazioni di avvocati, che svolgono attività in ambito nazionale con riferimento alle tematiche della famiglia e dei minori, si è proceduto alla loro audizione. Non meno importante il confronto con l ordine degli psicologi e degli assistenti sociali, in considerazione del loro ruolo nel fornire all autorità giudiziaria elementi di giudizio nelle controversie che vedono coinvolti minori; è stata, inoltre, disposta l audizione di rappresentanti dell Associazione Nazionale Ufficiali di Stato Civile e d Anagrafe, in considerazione della funzione insostituibile della loro attività nelle tematiche attinenti alla filiazione. Altre associazioni, quali l Associazione Nazionale delle Famiglie Adottive e Affidatarie, hanno fatto pervenire il loro contributo di idee. Le audizioni si sono svolte secondo il seguente calendario: 19 giugno 2012: dott.ssa Francesca Ceroni, magistrato destinato all Ufficio del Massimario presso la Suprema Corte di Cassazione, in rappresentanza dell Associazione Nazionale Magistrati; dott. Pasquale Andria e dott. Claudio Cottattellucci, rispettivamente Presidente e Vicepresidente dell Associazione Italiana dei Magistrati per i Minorenni e per la Famiglia; 21 giugno 2012: dott. Giuseppe Luigi Palma, in rappresentanza del Consiglio Nazionale dell'ordine degli Psicologi; avv. Luisella Fanni, avv. Manuela Cecchi e avv. Maria Antonia Pili, in rappresentanza dell Associazione Italiana degli Avvocati per la famiglia e per i minori; avv. Maria Giovanna Ruo, avv. Carolina Valensise e avv. Anna Di Loreto, in rappresentanza dell associazione in CamMino - Camera Minorile Nazionale; 7

8 Presidenza del Consiglio dei Ministri Commissione per lo studio e l approfondimento di questioni giuridiche afferenti la famiglia e l elaborazione di proposte di modifica alla relativa disciplina avv. Gianfranco Dosi, prof. avv. Claudio Cecchella e avv. Maria Giulia Albiero, in rappresentanza dell Osservatorio Nazionale sul diritto di famiglia; dott. Renzo Calvigioni, in rappresentanza dell Associazione Nazionale Ufficiali di Stato Civile e d'anagrafe. Sono stati invitati a partecipare anche il Consiglio Nazionale del Notariato, il Consiglio Nazionale Forense, il Consiglio Nazionale dell Ordine degli Assistenti Sociali e l Associazione Nazionale delle Famiglie Adottive e Affidatarie (ANFAA), che hanno comunicato di non poter intervenire. Il Consiglio Nazionale del Notariato e l ANFAA hanno peraltro trasmesso contributi scritti. Si allegano i contributi scritti consegnati, o fatti pervenire, in occasione delle suddette audizioni (allegato 7, p. 66). Nel corso delle audizioni dei rappresentanti degli Enti e delle Associazioni convocati dalla Commissione, erano state espresse preoccupazioni riguardo alla disposizione che prevede il possibile riconoscimento dei figli di genitori uniti da vincoli di parentela o affinità non dispensabili. Alcuni di questi rappresentanti erano giunti ad affermare la necessità di espungere tale disposizione dal testo dell allora disegno di legge all esame delle Camera, vista come una sorta di legalizzazione delle unioni incestuose, che consentirebbe anche agli autori di violenze familiari di imporre la potestà sui figli nati a seguito delle proprie violenze. In realtà, la scelta del Parlamento, che ha introdotto la contestata disposizione, non ha legalizzato affatto l incesto. Essa, peraltro, appare conforme allo spirito della riforma avendo sovvertito l antica concezione per cui la riprovazione del rapporto instaurato dai genitori deve riflettersi in una discriminazione giuridica a carico dei figli. La disposizione che rende ora riconoscibili anche i figli nati da parenti, previo accertamento del Tribunale che nessun pregiudizio ne derivi loro, è improntata all idea che il riconoscimento deve essere precluso, non in base alla condizione giuridica di irriconoscibilità del figlio, ma esclusivamente in base alla considerazione del suo interesse, e che pertanto la preclusione non ha ragion d essere quando sia accertato che il riconoscimento è per lui favorevole. L assunto secondo il quale il riconoscimento sarebbe sempre contrario all interesse del figlio non può essere condiviso in quanto non tiene conto delle 8

9 Presidenza del Consiglio dei Ministri Commissione per lo studio e l approfondimento di questioni giuridiche afferenti la famiglia e l elaborazione di proposte di modifica alla relativa disciplina situazioni in cui appare invece plausibile la prevalenza dell interesse del figlio ad essere riconosciuto, come quando autore del riconoscimento sia un solo genitore, col quale il figlio conviva ricevendone cura e assistenza morale. La Commissione ritiene tuttavia che l autorizzazione giudiziale, prevista dalla formulazione del nuovo articolo 251 (come novellato dalla legge n. 219/2012), richieda sempre particolare attenzione, onde evitare che il figlio possa subire comunque pregiudizio anche dalla stessa richiesta di riconoscimento. In primo luogo, occorre che il giudice non informi il figlio circa l identità dell altro genitore. Occorre, inoltre, che l altro genitore non sia convivente con l autore del riconoscimento. Occorre ancora accertare che il rapporto personale instaurato dall autore del riconoscimento col figlio sia da questo bene accetto. A tal fine utili elementi saranno possibilmente tratti dall ascolto del figlio, ma in ogni caso reputa la Commissione il riconoscimento dovrebbe essere subordinato alla verifica positiva di un periodo di prova, effettuato sotto la vigilanza del Tribunale, con facoltà di avvalersi dei servizi sociali e consultoriali. Il riconoscimento da parte del secondo genitore potrà essere autorizzato solo nei casi eccezionali in cui il figlio, divenuto adulto, sia a conoscenza della sua identità e il riconoscimento non lo esponga al pregiudizio di dover subire una situazione socialmente scandalosa. Si può pensare, ad esempio, ai casi in cui il secondo genitore sia malato terminale o il primo genitore sia già deceduto. Il riconoscimento presuppone l avvenuto rilascio dell autorizzazione giudiziale. Il riconoscimento non autorizzato deve quindi considerarsi inefficace. Tenendo presente il principio generalmente applicato in tema di atti giuridici inefficaci, può tuttavia ritenersi ammissibile un autorizzazione successiva, che renda efficace il riconoscimento eventualmente già effettuato. Quanto alle disposizioni processuali contenute nell allora disegno di legge all esame della Camera, le posizioni espresse dalle diverse associazioni, nel corso della audizioni, non sono state univoche. Pur registrando una unanime convergenza sulla presenza di alcuni aspetti che avrebbero necessitato maggiore approfondimento, alcune associazioni hanno espresso preoccupazione per la sottrazione di numerose competenze al tribunale per i minorenni nonché per la permanenza di una discriminazione tra figli in relazione al rito processuale per l adozione di provvedimenti di affidamento e mantenimento della prole (diverso 9

10 Presidenza del Consiglio dei Ministri Commissione per lo studio e l approfondimento di questioni giuridiche afferenti la famiglia e l elaborazione di proposte di modifica alla relativa disciplina nell ipotesi di figli nati in costanza di matrimonio, fattispecie cui si applica la disciplina dettata in tema di separazione e divorzio, rispetto all ipotesi di figli nati da genitori non coniugati, fattispecie per la quale è prevista l adozione del rito camerale); al contrario, i rappresentanti di altre associazioni hanno espresso il loro apprezzamento per la concentrazione delle competenze in capo ad un unico organo giudicante, il tribunale ordinario, che, dal gennaio 2013, sarà l unico competente per le controversie tra genitori in materia di affidamento e determinazione dell assegno per i figli, a prescindere dallo status dei genitori. La Commissione ha registrato queste difformi posizioni, dando atto dell impossibilità di formulare soluzioni, mancando principi di delega in relazione alle disposizioni processuali ed evidenziando che la norma era stata introdotta nel corso dei lavori parlamentari senza che, al momento della sua formulazione, il parere tecnico della Commissione fosse richiesto. Tuttavia, la Commissione chiamata a rendere il proprio parere nel corso della richiamata audizione parlamentare, di fronte alla scelta dell approvare la legge con tale disposizione processuale (che avrebbe potuto essere meglio formulata e che presenta alcune criticità) ovvero rinviare l approvazione dell intera legge alla successiva legislatura (a causa dell approssimarsi della scadenza del termine di quella in corso, che non avrebbe consentito il completamento dell iter parlamentare in caso di approvazione di modifiche da sottoporre all esame dell'altro ramo del Parlamento), ha ritenuto prevalente l interesse all approvazione del disegno di legge per conseguire l importante risultato di superare le discriminazioni tra figli e garantire parità di trattamento in tema di rapporti di parentela e diritti successori (solo per evidenziare gli aspetti più significativi della riforma), rendendo in tal modo la normativa italiana, finalmente, conforme alla legislazione sovrannazionale e al sentire sociale. Peraltro, in questa valutazione ha avuto un ruolo determinante l approvazione da parte del Senato della Repubblica, in data 16 maggio 2012, di un ordine del giorno (allegato 8, p. 110) con il quale il Governo si è impegnato a favorire l istituzione del Tribunale per la persona e le relazioni familiari, quale giudice unico specializzato, che dovrebbe avere competenza per tutti i procedimenti in materia di persone, famiglia e minori. La Commissione auspica che si prosegua nell impegno di proporre e sostenere una tale riforma, l unica che facendo cessare la frammentazione di 10

11 Presidenza del Consiglio dei Ministri Commissione per lo studio e l approfondimento di questioni giuridiche afferenti la famiglia e l elaborazione di proposte di modifica alla relativa disciplina competenze ora esistente tra tribunale per i minorenni e tribunale ordinario, permetta di superare le attuali difficoltà assicurando, in linea con quanto previsto dalle Linee guida del Comitato dei Ministri del Consiglio d Europa su una giustizia a misura di minore (adottate il 17 novembre 2010), la creazione di organi giurisdizionali specializzati nella materia della famiglia e dei minori. Nel corso delle audizioni erano state espresse pure note critiche sulla disposizione della delega che prevede la segnalazione ai comuni, da parte dei Tribunali, delle situazioni di indigenza dei nuclei familiari, che richiedono interventi di sostegno per consentire al minore di essere educato nella propria famiglia (art. 2, lett. o)). In particolare, era stata espressa viva preoccupazione con riguardo a tale disposizione nella parte in cui prevede che il Tribunale debba effettuare controlli sulle situazioni segnalate agli Enti locali. La disposizione appare in effetti superflua se intesa nel senso che prima di decidere il Tribunale debba verificare se le situazioni segnalate persistono. Nei procedimenti relativi all affidamento del minore e alla dichiarazione dello stato di adottabilità, il Tribunale deve, infatti, accertare sempre l attuale sussistenza di tutti gli elementi rilevanti ai fini della decisione. Se, poi, la norma fosse intesa come controllo dei Tribunali sull operato dei Comuni, essa presenterebbe evidenti profili problematici potendo comportare un sindacato sugli atti discrezionali della Pubblica Amministrazione. E sembrato, pertanto, opportuno non dare sul punto attuazione alla delega. La Commissione ha invece reputato infondate le contestazioni basate sulla inutilità di una segnalazione che, si dice, nella pratica sarebbero i servizi sociali a fare ai Tribunali e che comunque, si insiste, non sortirebbe presumibilmente alcun risultato considerata la scarsa disponibilità finanziaria dei Comuni. La disposizione è invece destinata ad avere un impatto importante perché essa varrà ad instaurare un canale di collegamento fra i Tribunali e gli Enti locali, attraverso il quale la segnalazione dei Tribunali darà presumibilmente luogo all apertura di un istruttoria presso l Ente locale, intesa ad esaminare il caso segnalato e ad accertare se la famiglia con figli in crisi abbia diritto all intervento di sostegno. 11

12 Presidenza del Consiglio dei Ministri Commissione per lo studio e l approfondimento di questioni giuridiche afferenti la famiglia e l elaborazione di proposte di modifica alla relativa disciplina Se l Ente locale non è in grado d intervenire, la segnalazione servirà quanto meno a constatare questa impossibilità e a mettere in evidenza che una famiglia non ha ricevuto l aiuto dovutole. La Commissione non si nasconde che attende ancora attuazione l art. 1 della legge n. 184 del 4 maggio 1983, come introdotto dalla legge n. 149 del 28 marzo 2001 (legge sull adozione il cui titolo è stato sostituito in Diritto del minore ad una famiglia ). La norma predetta sancisce che lo Stato, le Regioni e gli Enti locali, nei limiti delle risorse finanziarie disponibili, sostengono con idonei interventi i nuclei familiari a rischio, al fine di prevenire l abbandono e di consentire al minore di essere educato nell ambito della propria famiglia. Solo in via del tutto eccezionale, tuttavia, si è avuta la destinazione di risorse pubbliche specificamente mirate ad assolvere il precetto della legge sull adozione. La mancata erogazione di fondi destinati a sostegno delle famiglie con figli a rischio comporta che, di fatto, il sostegno a tali famiglie rientra nella generale politica familiare dei Comuni e si concreta di regola solo nell offrire il collocamento del minore presso strutture di accoglienza. Occorre pertanto che lo Stato dia attuazione per parte sua alla legge sull adozione, costituendo un apposito fondo, e promuova l attuazione della legge medesima da parte delle regioni. La Commissione confida che il Governo non allenterà l impegno volto a rendere effettivo il principio di aiuto alle famiglie con minori a rischio. Al termine dei suoi lavori la Commissione ha elaborato una proposta di decreto legislativo per dare attuazione ai principi di delega contenuti nella legge n. 219/2012; insieme con la proposta di articolato sono state redatte la relazione illustrativa e le relazioni che normalmente accompagnano la presentazione dei disegni di legge governativi (relazione tecnica, analisi tecnico normativa, analisi di impatto della regolamentazione). Tali elaborati, allegati alla presente relazione (allegato 9, p. 112), sono stati completati dalla Commissione dopo pochi giorni dalla pubblicazione della legge delega e solo il termine anticipato della legislatura ha impedito che venissero esaminati, nelle competenti sedi governative, per la loro traduzione in schema di decreto legislativo da sottoporre ai pareri delle Commissioni parlamentari. 12

13 Presidenza del Consiglio dei Ministri Commissione per lo studio e l approfondimento di questioni giuridiche afferenti la famiglia e l elaborazione di proposte di modifica alla relativa disciplina Venendo al sommario esame dei contenuti della proposta di decreto delegato (per una più approfondita disamina si richiama la proposta relazione illustrativa) in essa sono stati attuati i principi di delega contenuti nella legge n. 219/2012, in particolare: a) nell art. 2, comma 1, lettera a), modificando, in tutta la legislazione vigente, i riferimenti ai figli legittimi ed ai figli naturali, attraverso la sostituzione di queste parole con la parole figli, salvo l utilizzo delle locuzioni figli nati nel matrimonio o figli nati fuori del matrimonio quando si tratta di disposizioni a essi specificamente relative. Nella redazione della proposta di decreto delegato, preso atto della contemporanea presenza di una norma direttamente precettiva, contenuta nel comma 11 dell articolo 1, e di un criterio di delega che rimette al legislatore delegato la valutazione dell opportunità di superare ogni aggettivazione riferita alla parola figli, ovvero di conservare, quando necessario, una distinzione terminologica, si è analizzata ogni disposizione codicistica per valutare se le locuzioni legittimo o naturale, in essa eventualmente contenute, occorresse sopprimerle ovvero sostituirle con le locuzioni nato nel matrimonio o fuori del matrimonio. L analisi delle disposizioni è stata compiuta con riferimento ai quattro codici principali: codice civile, codice di procedura civile, codice penale e codice di procedura penale. Sono state, altresì, analizzate le principali leggi in materia, come, ad esempio, la legge 4 maggio 1983, n. 184, recante Diritto del minore ad una famiglia, per valutare caso per caso come le locuzioni, ormai superate, figli legittimi ovvero figli naturali dovessero essere modificate. Con riferimento alla ulteriore legislazione vigente, compiuta un attenta ricognizione, dalla quale si è evidenziato che sono numerose le norme, anche di rango secondario, che contengono queste espressioni, si è preferito utilizzare una norma di chiusura, contenuta nell art. 104 dello schema di decreto legislativo, con la quale si è stabilito che in tutta la legislazione vigente i termini legittimo, naturale, legittimato, quando riferiti ai figli siano modificati o soppressi; 13

14 Presidenza del Consiglio dei Ministri Commissione per lo studio e l approfondimento di questioni giuridiche afferenti la famiglia e l elaborazione di proposte di modifica alla relativa disciplina b) nell art. 2, comma 2, superando una discriminazione sistematica a carico dei figli nati fuori del matrimonio. Nell impianto originario del codice la disciplina relativa ai rapporti tra genitori e figli è contenuta solo in parte nel Titolo IX, del Libro primo del codice civile, originariamente rubricato Della potestà dei genitori, mentre numerose norme, che hanno per oggetto la disciplina dei rapporti tra genitori e figli, sono contenute nel Titolo VI, che detta disposizioni in materia di matrimonio. Ma è, soprattutto, con riferimento alla fase di dissoluzione del vincolo coniugale che si coglie in pieno la segnalata discriminazione sistematica ; infatti, la disciplina dei rapporti tra genitori e figli, sia quanto agli aspetti dell affidamento sia quanto alla disciplina dei provvedimenti di natura economica, è contenuta, in parte nelle norme del codice civile che disciplinano la separazione (artt. 155 e segg. c.c.), in parte nella legge 1 dicembre 1970, n. 898, recante Disciplina dei casi di scioglimento del matrimonio. Per superare la descritta situazione, nella proposta di decreto legislativo tutta la disciplina relativa ai diritti e doveri dei figli, nonché alla responsabilità genitoriale, è stata inserita nel Titolo IX, del Libro primo, rubricato Della responsabilità genitoriale e dei diritti e doveri dei figli, all interno del quale sono presenti due Capi. Nel Capo I Dei diritti e doveri del figlio, sono contenute norme che disciplinano i rapporti tra genitori e figli, sia con riferimento agli aspetti personali, sia quanto alle disposizioni relative agli obblighi di mantenimento, oltre a disposizioni relative all esercizio della responsabilità genitoriale che, conformemente a quanto indicato nella delega, viene a sostituire l ormai superata nozione di potestà genitoriale. Nel Capo II del Titolo IX, del Libro primo, sono state raccolte tutte le disposizioni relative all esercizio della responsabilità genitoriale in caso di separazione, scioglimento, annullamento, nullità del matrimonio, cessazione degli effetti civili del matrimonio ovvero all esito dei procedimenti relativi all affidamento e al mantenimento dei figli nati fuori del matrimonio, trasponendo in questo nuovo Capo II, le norme prima contenute in parte negli art. 155 e segg. del codice civile e in parte nella legge n. 898/1970. Con i nuovi 14

15 Presidenza del Consiglio dei Ministri Commissione per lo studio e l approfondimento di questioni giuridiche afferenti la famiglia e l elaborazione di proposte di modifica alla relativa disciplina Capo I e Capo II, si vuole rendere unica, anche a livello sistematico, la disciplina dei rapporti tra genitori e figli sia nella fase che potremo dire fisiologica del rapporto genitoriale, sia nel caso in cui si dissolva il legame, matrimoniale o di fatto, tra i genitori e il giudice sia chiamato ad omologare, prendere atto di accordi ovvero dettare provvedimenti di affidamento e mantenimento dei figli; c) nell art. 2, comma 1, lettera d), modificando la disciplina del disconoscimento di paternità nel rispetto dei principi costituzionali declinati in numerose sentenze della Consulta (cfr., tra le altre, sentenza 6 maggio 1985, n. 134; sentenza 14 maggio 1999, n. 170; sentenza 21 giugno - 6 luglio 2006, n. 266) che hanno per più aspetti dichiarato l illegittimità costituzionale degli artt. 244 e 235 c.c.; d) nell art. 2, comma 1, lettera g), introducendo limiti all imprescrittibilità dell azione di impugnazione del riconoscimento per difetto di veridicità, nonché limiti di decadenza per l esercizio dell azione da parte dei legittimati diversi dal figlio, per il quale, invece, è stata mantenuta l imprescrittibilità dell azione. In applicazione del principio di unicità di stato giuridico dei figli si è dettata una disciplina quanto più omogenea delle due azioni, di disconoscimento della paternità e di impugnazione del riconoscimento per difetto di veridicità, contemperando i due interessi in gioco, quello del favor veritatis e quello della certezza e stabilità dello stato giuridico acquisito dal figlio; e) nell art. 2, comma 1, lettera h), superando la nozione di potestà genitoriale è stata introdotta quella di responsabilità genitoriale; anche questa modifica è stata attuata in considerazione dell evoluzione socioculturale, prima che giuridica, dei rapporti tra genitori e figli. La nozione di responsabilità genitoriale, presente da tempo in numerosi strumenti internazionali (si pensi tra tutti al Regolamento (Ce) n. 2201/2003, cosìddetto Bruxelles II bis, che disciplina all interno dell Unione Europea - con la sola esclusione della Danimarca - la competenza, il riconoscimento e l esecuzione delle decisioni in materia matrimoniale e in materia di responsabilità genitoriale), è quella che meglio definisce i contenuti dell impegno genitoriale, non più da 15

16 Presidenza del Consiglio dei Ministri Commissione per lo studio e l approfondimento di questioni giuridiche afferenti la famiglia e l elaborazione di proposte di modifica alla relativa disciplina considerare come una potestà sul figlio minore, ma come un assunzione di responsabilità da parte dei genitori nel confronti del figlio. La modifica terminologica dà risalto alla diversa visione prospettica che nel corso degli anni si è sviluppata ed è ormai da considerare patrimonio condiviso: i rapporti genitori-figli non devono essere più considerati avendo riguardo al punto di vista dei genitori, ma occorre porre in risalto il superiore interesse dei figli minori; f) nell art. 2, comma 1, lettera i), introducendo la disciplina delle modalità di esercizio del diritto all ascolto del minore. La Convenzione di New York sui diritti del fanciullo del 20 novembre 1989 (ratificata e resa esecutiva in Italia con legge 27 maggio 1991, n. 176), in particolare l articolo 12, prevede il diritto del minore ad essere ascoltato; l ascolto del minore è presente, altresì, nella Convenzione dell Aja del 25 ottobre 1980 sugli aspetti civili della sottrazione internazionale dei minori (ratificata con legge 15 gennaio 1994, n. 64); anche la Convenzione dell Aja del 29 maggio 1993 in materia di adozione internazionale (ratificata in Italia con legge 24 dicembre 1998, n. 476) ha previsto che le adozioni possano aver luogo soltanto se, tra l altro, siano stati presi in considerazione i desideri e le opinioni del minore; nella Convenzione di Strasburgo del 25 febbraio 1996 (ratificata con legge 21 marzo 2003, n. 77) è previsto che al minore, che abbia raggiunto una certa età (variabile secondo le norme di diritto interno), debba essere riconosciuto il diritto di ricevere informazioni, il diritto di essere consultato ed esprimere la propria opinione e il diritto di essere informato delle eventuali conseguenze di ogni decisione. Sono state disciplinate le modalità di ascolto del minore, tenendo conto sia di quanto affermato nelle sentenze delle Corte sovrannazionali (in particolare, dalla Corte di Giustizia dell Unione Europea), sia nelle sentenze della Suprema Corte sul tema (Cass., 21 ottobre 2009, n ), sia delle risultanze emerse all esito di incontri di studio per la formazione dei magistrati, organizzati dal Consiglio Superiore della Magistratura, in materia di ascolto del minore, durante i quali sono state analizzate prassi e orientamenti seguiti dai Tribunali italiani; 16

17 Presidenza del Consiglio dei Ministri Commissione per lo studio e l approfondimento di questioni giuridiche afferenti la famiglia e l elaborazione di proposte di modifica alla relativa disciplina g) nell art. 2, comma 1, lettera o), prevedendo che il giudice segnali ai Comuni le situazioni di indigenza di nuclei familiari che richiedono interventi di sostegno, per permettere al minore di essere educato nell ambito della propria famiglia. L art. 1 della legge 4 maggio 1983, n. 184, stabilisce che il minore ha diritto di crescere e di essere educato nell ambito della propria famiglia, e che le condizioni di indigenza dei genitori non possono essere di ostacolo all esercizio di tale diritto. Per questo lo Stato, le Regioni e gli Enti locali sono chiamati (comma 3, del richiamato art.1, legge n. 184/1983) a sostenere i nuclei familiari a rischio per prevenire l abbandono e consentire al minore di essere educato nell ambito della famiglia di origine. Proprio al fine di far emergere situazioni di disagio economico che, ancora non note alle Autorità territoriali, potrebbero palesarsi nell ambito di procedimenti giudiziari, è previsto che il giudice compia la segnalazione indicata, affinché le predette Autorità, nell ambito delle proprie competenze e disponibilità finanziarie, si attivino per dare sostegno al nucleo familiare in difficoltà, e arginare possibili fenomeni di abbandono o di degrado sociale; h) nell art. 2, comma 1, lettera p), prevedendo la legittimazione degli ascendenti a far valere il diritto di mantenere rapporti significativi con i minori, con l inserimento di un articolo del codice civile che disciplini le modalità con le quali i nonni possono far valere tale diritto, ferma restando la valutazione delle istanze degli ascendenti alla luce del superiore interesse del minore; i) nell art. 2, comma 1, lettera n), introducendo una specificazione della nozione di abbandono nella legge 4 maggio 1983, n. 184; l) nell art. 2, comma 1, lettera m), modificando la legge di diritto internazionale privato per individuare norme di applicazione necessaria in attuazione del principio dell unificazione dello stato di figlio. La Commissione ha, inoltre, elaborato una proposta di articolo di legge (allegato 10, p. 207) per dare attuazione all art. 1 della legge n. 184 del 4 maggio 1983, come introdotto dalla legge n. 140 del 28 marzo 2001 (legge sull adozione il cui titolo è stato sostituito in Diritto del minore ad una famiglia ), al fine di 17

18 Presidenza del Consiglio dei Ministri Commissione per lo studio e l approfondimento di questioni giuridiche afferenti la famiglia e l elaborazione di proposte di modifica alla relativa disciplina evitare che le situazioni di indigenza dei genitori compromettano il diritto dei figli a crescere nella propria famiglia. Roma, 4 marzo 2013 Il Presidente della Commissione (Prof. Cesare Massimo Bianca) 18

19 Presidenza del Consiglio dei Ministri Commissione per lo studio e l approfondimento di questioni giuridiche afferenti la famiglia e l elaborazione di proposte di modifica alla relativa disciplina Allegato 1 D.M. 9 marzo 2012 D.M. 7 novembre 2012 D.M. 6 dicembre

20 Presidenza del Consiglio dei Ministri Commissione per lo studio e l approfondimento di questioni giuridiche afferenti la famiglia e l elaborazione di proposte di modifica alla relativa disciplina 20

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25 Presidenza del Consiglio dei Ministri Commissione per lo studio e l approfondimento di questioni giuridiche afferenti la famiglia e l elaborazione di proposte di modifica alla relativa disciplina Allegato 2 D.M. 20 settembre 2006 D.M. 29 ottobre 2006 D.M. 15 marzo 2007 D.M. 13 febbraio 2008 D.P.C.M. 15 ottobre 2009 D.P.C.M. 21 aprile

26 Presidenza del Consiglio dei Ministri Commissione per lo studio e l approfondimento di questioni giuridiche afferenti la famiglia e l elaborazione di proposte di modifica alla relativa disciplina 26

27 Presidenza del Consiglio dei Ministri Commissione per lo studio e l approfondimento di questioni giuridiche afferenti la famiglia e l elaborazione di proposte di modifica alla relativa disciplina 27

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41 Presidenza del Consiglio dei Ministri Commissione per lo studio e l approfondimento di questioni giuridiche afferenti la famiglia e l elaborazione di proposte di modifica alla relativa disciplina Allegato 3 A.S Disposizioni in materia di riconoscimento dei figli naturali 41

42 Legislatura 16ª Disegno di legge A.S Disposizioni in materia di riconoscimento dei figli naturali Disegno di legge approvato dalla Camera dei deputati il 30 giugno 2011, in un testo risultante dall unificazione dei disegni di legge d iniziativa dei deputati MUSSOLINI e CARLUCCI (2519); BINDI, FERRANTI, AMICI e MIOTTO (3184); PALOMBA e BORGHESI (3247); CAPANO e FERRANTI (3516); BINETTI, RAO e RIA (4007); BRUGGER e ZELLER (4054); e del disegno di legge A. C presentato dal Presidente del Consiglio dei ministri (BERLUSCONI), di concerto con il Ministro dell interno (MARONI), con il Ministro della giustizia (ALFANO), con il Ministro per le pari opportunità (CARFAGNA), e con il Ministro della gioventù (MELONI), (Trasmesso dal Presidente della Camera dei deputati alla Presidenza il 4 luglio 2011) Art. 1. (Disposizioni in materia di filiazione) 1. L articolo 74 del codice civile è sostituito dal seguente: «Art (Parentela). La parentela è il vincolo tra le persone che discendono da uno stesso stipite, sia nel caso in cui la filiazione è avvenuta all interno del matrimonio, sia nel caso in cui è avvenuta al di fuori di esso, sia nel caso in cui il figlio è adottivo. Il vincolo di parentela non sorge nei casi di adozione di persone maggiori di età, di cui agli articoli 291 e seguenti». 2. All articolo 250 del codice civile sono apportate le seguenti modificazioni: a) il primo comma è sostituito dal seguente: «Il figlio nato fuori del matrimonio può essere riconosciuto, nei modi previsti dall articolo 254, dalla madre e dal padre, anche se già uniti in matrimonio con altra persona all epoca del concepimento. Il riconoscimento può avvenire tanto congiuntamente quanto separatamente»; b) al secondo comma, le parole: «sedici anni» sono sostituite dalle seguenti: «quattordici anni»; c) al terzo comma, le parole: «sedici anni» sono sostituite dalle seguenti: «quattordici anni»; d) il quarto comma è sostituito dal seguente: «Il consenso non può essere rifiutato se risponde all interesse del figlio. Il genitore che vuole riconoscere il figlio, qualora il consenso dell altro genitore sia rifiutato, ricorre al giudice competente, che fissa un termine per la notifica del ricorso all altro genitore. Se non viene proposta opposizione entro trenta giorni dalla notifica, il giudice decide con sentenza che tiene luogo del consenso mancante; se viene proposta opposizione, il giudice, assunta ogni opportuna informazione, dispone l audizione del figlio minore che abbia compiuto i dodici anni, o anche di età inferiore, ove capace di discernimento, e assume eventuali provvedimenti provvisori e urgenti al fine di instaurare la relazione, salvo che l opposizione non sia palesemente fondata. Con la sentenza che tiene luogo del consenso mancante, il giudice assume i provvedimenti opportuni in relazione all affidamento e al mantenimento del minore ai sensi dell articolo 315-bis e al suo cognome ai sensi dell articolo 262»; 42

43 e) al quinto comma sono aggiunte, in fine, le seguenti parole: «, salvo che il giudice li autorizzi, valutate le circostanze e avuto riguardo all interesse del figlio». 3. Il primo comma dell articolo 258 del codice civile è sostituito dal seguente: «Il riconoscimento produce effetti riguardo al genitore da cui fu fatto e riguardo ai parenti di esso». 4. Al secondo comma dell articolo 262 del codice civile, le parole: «il figlio naturale può assumere il cognome del padre aggiungendolo o sostituendolo a quello della madre» sono sostituite dalle seguenti: «il figlio naturale può assumere il cognome del padre aggiungendolo a quello della madre». 5. La rubrica del titolo IX del libro primo del codice civile è sostituita dalla seguente: «Della potestà dei genitori e dei diritti e doveri del figlio». 6. L articolo 315 del codice civile è sostituito dal seguente: «Art (Stato giuridico della filiazione). Tutti i figli hanno lo stesso stato giuridico». 7. Dopo l articolo 315 del codice civile, come sostituito dal comma 6 del presente articolo, è inserito il seguente: «Art. 315-bis. (Diritti e doveri del figlio). Il figlio ha diritto di essere mantenuto, educato, istruito e assistito moralmente dai genitori, nel rispetto delle sue capacità, delle sue inclinazioni naturali e delle sue aspirazioni. Il figlio ha diritto di crescere in famiglia e di mantenere rapporti significativi con i parenti. Il figlio minore che abbia compiuto gli anni dodici, e anche di età inferiore ove capace di discernimento, ha diritto di essere ascoltato in tutte le questioni e le procedure che lo riguardano. Il figlio deve rispettare i genitori e deve contribuire, in relazione alle proprie capacità, alle proprie sostanze e al proprio reddito, al mantenimento della famiglia finché convive con essa». 8. Nel titolo XIII del libro I del codice civile, dopo l articolo 448 è aggiunto il seguente: «Art. 448-bis. (Cessazione per decadenza dell avente diritto dalla potestà sui figli). Il figlio, anche adottivo, e, in sua mancanza, i discendenti prossimi non sono tenuti all adempimento dell obbligo di prestare gli alimenti al genitore nei confronti del quale è stata pronunciata la decadenza dalla potestà e, per i fatti che non integrano i casi di indegnità di cui all articolo 463, possono escluderlo dalla successione». 9. È abrogata la sezione II del capo II del titolo VII del libro primo del codice civile. 10. Nel codice civile, le parole: «figli legittimi» e «figli naturali», ovunque ricorrono, sono sostituite dalla seguente: «figli». Art. 2. (Delega al Governo per la revisione delle disposizioni vigenti in materia di filiazione) 1. Il Governo è delegato ad adottare, entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, uno o più decreti legislativi di modifica delle disposizioni vigenti in materia di filiazione e di dichiarazione dello stato di adottabilità per eliminare ogni discriminazione tra i figli, anche adottivi, nel rispetto dell articolo 30 della Costituzione, osservando, oltre ai princìpi di cui agli articoli 315 e 315-bis del codice civile, come rispettivamente sostituito e introdotto dall articolo 1 della presente legge, i seguenti princìpi e criteri direttivi: a) sostituzione, in tutta la legislazione vigente, dei riferimenti ai «figli legittimi» e ai «figli naturali» con riferimenti ai «figli», salvo l utilizzo delle denominazioni di 43