Forum Banche e PA 2011

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1 Forum Banche e PA 2011 Quali strumenti per l attuale gestione delle passività di un ente locale? Relatore: Marcello Marconi Dirigente della Posizione di Staff al Servizio Finanziario del Comune di Reggio Emilia e Coordinatore Ce.S.F.E.L (Centro Servizi Finanza e Investimenti Enti Locali Emilia Romagna) Roma, 24 febbraio 2011

2 Cos è il Il Ce.S.F.E.L. La realtà degli Enti Locali dell Emilia Romagna è tradizionalmente connotata da elevato dinamismo e attenzione alle innovazioni, e per questo motivo già dal 2003 si è avvertita l esigenza di approfondire le principali tematiche finanziarie legate all indebitamento e alla realizzazione degli investimenti, la cui crescente complessità rischiava di porre gli enti in una situazione di eccessiva asimmetria informativa nei confronti delle controparti bancarie. Si è individuato lo strumento della Convenzione ex. Art. 30 del D. Lgs. 267/2000, attraverso la quale è stato costituito Il Centro Servizi Finanza e Investimenti Enti Locali Emilia Romagna, ufficio associato per la gestione in forma congiunta dei servizi di assistenza, supporto e formazione agli Enti Locali aderenti in materia di Finanza e di strumenti innovativi di finanziamento degli investimenti, con sede presso il Servizio Finanziario del Comune di Reggio Emilia.

3 Il Ce.S.F.E.L. Emilia Romagna La Convenzione, stipulata nel 2003, è stata rinnovata ed ampliata nelle adesioni e negli ambiti di intervento, ad inizio Aderiscono attualmente 24 Enti, di cui 8 Province, 15 Comuni Capoluogo o con popolazione superiore a abitanti e una Unione di Comuni. Aderiscono inoltre, sotto forma di partnership operativa, ANCI e UPI Emilia Romagna Enti Aderenti al Ce.S.F.E.L. Comune di Carpi Comune di Modena Provinc ia di Forlì-Cesena Comune di Cesena Comune di Parma Provinc ia di Modena Comune di Faenza Comune di Piacenza Provincia di Pesaro e Urbino Comune di Ferrara Comune di Ravenna Provincia di Piacenza Comune di Forlì Comune di Reggio Emilia Provinc ia di Ravenna Comune di Formigine Comune di Rimini Provinc ia di Reggio Emilia Comune di Imola Comune di Sassuolo Provinc ia di Rimini Comune di Lugo Provinc ia di Bologna Unione Terre d Argine

4 L EVOLUZIONE DEGLI STRUMENTI E DELLA FINANZA DEGLI ENTI LOCALI Fino alla fine degli anni 90 il ricorso al debito per gli enti locali si limitava ad una scelta tra: Mutui Cassa Depositi e Prestiti a tasso fisso Mutui Istituti di Credito ordinario con tassi massimi fissati da Decreti Ministeriali specifici per gli Enti locali Inoltre non vi erano problematiche di gestione dell indebitamento (fino al 92 lo Stato rimborsava quota parte degli oneri finanziari dell indebitamento) Negli ultimi anni il mercato finanziario degli Enti locali ha visto profonde innovazioni: a) Si è sviluppato un crescente ricorso ai prestiti obbligazionari per finanziare le opere pubbliche permettendo agli Enti di accedere direttamente ai mercati e di decidere le caratteristiche dei propri debiti, nonché di abbassare il costo della raccolta e di diversificare la stessa; b) La Cassa Depositi e Prestiti ha introdotto, accanto ai tradizionali prestiti a tasso fisso, anche prestiti a tasso variabile e prestiti flessibili ed ha differenziato le durate di ammortamento fino a 30 anni. Inoltre i tassi sono ora determinati su base settimanale ed il rapporto di prestito viene regolato da contratti c) La determinazione dei tassi di interesse dei mutui della Cassa Depositi e Prestiti (solo per i variabili) e di quelli degli Istituti di Credito privato (sia a T.F. che a T.V.) èstata ancorata a parametri significativi del livello dei tassi di mercato (euribor/irs).

5 L EVOLUZIONE DEGLI STRUMENTI E DELLA FINANZA DEGLI ENTI LOCALI Sono poi state introdotte forme via via più strutturate di gestione attiva dell indebitamento (cd liability management) quali: 1 )ESTINZIONE ANTICIPATA 2) RINEGOZIAZIONE MUTUI (art. 5 Legge 539/95) 3) CONVERSIONI EX ART. 41 LEGGE 448/2001 4) MUTUI O PRESTITI DOTATI DI OPZIONE DI TRASFORMAZIONE O DI ESTINZIONE, TASSI RIVEDIBILI, ECC. 5) STRUMENTI FINANZIARI DERIVATI nel rispetto delle clausole contrattuali e dei seguenti vincoli normativi circa la provenienza delle risorse destinate all'estinzione: - prestiti obbligazionari: proventi di alienazioni patrimoniali ed avanzo; - mutui ante 31/12/1996: qualsiasi fonte, escluso il nuovo debito; - mutui post 31/12/1996: anche con risorse derivanti da indebitamento, purché si rispettino le condizioni di cui all art. 41 l.448/2001 prevede la possibilit à di rinegoziare il capitale residuo dei mutui, modificandone le clausole contrattuali (generalmente relative a tasso e durata), senza distinzioni in ordine alla data di contrazione del finanziamento Mediante il collocamento di BOC/P di nuova emissione o rinegoziazione, anche con altri istituti, solo per mutui contratti dopo il e in presenza di condizioni di rifinanziamento che determinino una riduzione del valore finanziario delle passività totali a carico degli enti ad esempio finanziamenti a tasso variabile, trasformabile in fisso l'attuale normativa di fatto vieta l'utilizzo degli strumenti derivati da parte degli enti locali, fino all'emanazione di apposito decreto, ferma restando la possibilit à di chiudere operazioni in essere o di rinegoziarle qualora si modifichi la passivit à sottostante

6 L EVOLUZIONE DEGLI STRUMENTI E DELLA FINANZA DEGLI ENTI LOCALI Accanto all evoluzione degli strumenti finanziari a disposizione degli enti locali vi sono stati obiettivi di finanza pubblica sempre più stringenti con: 1. Riduzione progressiva dei trasferimenti statali (solo nel 2011 del 11,72% e nel 2012 del 20% circa) e in prospettiva (dal 2014) l attuazione dei Decreti sul federalismo fiscale. 2. Obiettivi di patto di stabilità da raggiungere positivi: La differenza tra entrate finali (al netto del debito) e spese finali (spese correnti e d investimento al netto restituzione quote capitali) in termini di competenza mista deve, a partire dal 2011, essere positiva per tutti gli enti sopra i abitanti pari a una percentuale della media spese correnti non superiore comunque al 5,4% per gli enti fino a abitanti al 7% per gli enti fino abitanti e al 10,5% per quelli sopra i abitanti (1). Questo si traduce di fatto in obiettivi di riduzione del nuovo indebitamento: la differenza tra Restituzione del capitale e Nuovo debito dovrà essere tendenzialmente maggiore o uguale agli obiettivi di patto sopra individuati. 3. Riduzione degli oneri finanziari derivanti dall indebitamento: il rapporto interessi su entrate correnti scende dal 15% al 12% del 2011, al 10% del 2012 ed al 8% del 2013 (2). (1) Percentuali massime(cd clausola di salvaguardia)previste dalla bozza di DPCM attuativo, attualmente in corso di emanazione, dell art. 1, comma 93, della legge n. 220/2010 (legge di stabilità 2011). (2) Percentuali di cui al maxiemendamento al DL Milleproroghe n. 225/2010 (art. 2 ter. comma 7, che modifica l art. 1, comma 108, della legge n. 220/2010).

7 GLI STRUMENTI DI GESTIONE DEL DEBITO SONO ADEGUATI? Alla luce di un evoluzione dei mercati finanziari e degli obiettivi di finanza pubblica, si possono ritenere ancora adeguati gli strumenti di gestione del debito previsti dalla normativa per gli enti locali? Ed, in particolare, si possono ritenere ancora coerenti con il contesto in cui operano gli enti locali le norme che regolano l estinzione anticipata, la rinegoziazione e la conversione dei finanziamenti in essere?

8 Le norme che regolano l estinzione anticipata e la rinegoziazione / conversione del debito in essere prevedono una disciplina differenziata a seconda della tipologia del finanziamento e della data di contrazione dello stesso. Per i PRESTITI OBBLIGAZIONARI è infatti possibile l estinzione anticipata (totale) mediante risorse derivanti da alienazioni patrimoniali (art.1, comma 9, del D.M. 420/1996) o con avanzo di amministrazione (art. 187, c.2 lett.d), TUEL). La rinegoziazione del prestito di norma non è prevista, ed è in ogni caso subordinata ad un accordo con la controparte bancaria. Per tutti i MUTUI è invece possibile una rinegoziazione del capitale residuo, ai sensi dell art. 5 della legge n. 539/95, ovviamente sempre previo accordo con l istituto. Inoltre: LA NORMATIVA (ART. 41 Legge 448/2001,ecc) SULLA GESTIONE DEL DEBITO E ANCORA ADEGUATA? Per i mutui contratti prima del 31/12/1996: è possibile l estinzione anticipata con risorse diverse da nuovo debito; Per i mutui contatti dopo il 31/12/1996: è possibile anche la conversione, mediante nuovo debito, ai sensi dell art. 41 della legge 448/2001, in presenza di condizioni di rifinanziamento che consentano una riduzione del valore finanziario delle passività totali a carico degli enti (ciò significa che, al momento di effettuazione dell operazione di conversione, il valore attualizzato delle rate del nuovo piano d ammortamento deve essere inferiore al valore attualizzato delle rate del piano che si va ad estinguere).

9 CRITICITA E PROPOSTE: estinzione anticipata In ordine all estinzione anticipata, si ravvisa l opportunità di uniformare la disciplina applicabile ai mutui ed ai prestiti obbligazionari, superando di fatto i vincoli in merito alle risorse che gli enti locali possono utilizzare per l estinzione anticipata di BOC / BOP. Si evidenzia inoltre l importanza di incentivare processi virtuosi di riduzione del debito da parte degli enti locali, soprattutto in seguito all abrogazione dell art. 28, 3 comma, della legge n. 448/1998, che prevedeva la possibilità di estinguere anticipatamente senza penale mutui Cassa Depositi e Prestiti, impegnandosi a ridurre il proprio rapporto debito/pil del 10% in cinque anni. Uno strumento per conseguire tale obiettivo potrebbe essere ad esempio la reintroduzione delle disposizioni di cui all art. 11 del D.L. 159/2007, che prevedeva il rimborso a carico dello Stato delle penali di estinzione anticipata di mutui e prestiti per il triennio , prevedendo altresì la possibilità di utilizzare non solo e non necessariamente Avanzo di Amministrazione, ma anche altre entrate proprie degli enti.

10 CRITICITA E PROPOSTE: rinegoziazioni e conversioni La rinegoziazione è la procedura mediante la quale si modificano alcune clausole contrattuali (in genere quelle relative al tasso ed alla durata), in modo da rendere il finanziamento più aderente alle condizioni di mercato ed alle esigenze di bilancio dell ente. L art. 5 della legge n. 539/95 consente agli enti di rinegoziare il capitale residuo dei mutui, senza distinzioni in ordine alla data di contrazione dei finanziamenti in oggetto. La conversione, possibile solo per i mutui contratti dopo il 31/12/1996, è invece disciplinata dall art. 41 della legge 448/2001 e può avvenire nel rispetto del vincolo di riduzione del valore finanziario delle passività a carico dell ente. In ordine a tali operazioni si ritiene che non sia più giustificata la distinzione tra mutui ante e post 31/12/1996, probabilmente riconducibile al fatto che, fino al 2005, l estinzione anticipata mediante nuovo debito dei mutui in essere al 31/12/1996 era disciplinata dall art. 49, comma 15, della legge 449/1997.

11 CRITICITA E PROPOSTE: rinegoziazioni e conversioni Attualmente sarebbe pertanto preferibile: a) uniformare la disciplina applicabile alla rinegoziazione ed alla conversione dei mutui contratti dagli enti locali b) affiancare alle valutazioni in ordine alla riduzione del valore finanziario delle passività anche altri criteri volti a verificare la sostenibilità attuale e prospettica di tali operazioni e la loro coerenza con il bilancio dell ente e gli obiettivi del patto di stabilità.

12 CRITICITA E PROPOSTE: rinegoziazioni e conversioni In un ottica di breve periodo, le operazioni DI RINEGOZIAZIONE O CONVERSIONE, con le minori spese in termini di rata, possono ad esempio consentire di sopperire, almeno parzialmente, alle minori entrate da trasferimenti statali. Va però considerato, in una logica di medio lungo periodo, che l allungamento della vita residua dei finanziamenti, in particolar modo quando eccessiva, sostituisce un impegno minore nel breve con uno più prolungato, e conferendo di conseguenza maggiore rigidità all equilibrio di parte corrente. Si ritiene pertanto che tali operazioni, alle quali non si attribuisce a priori una valenza negativa, siano attentamente da ponderare, non assumendo come unico riferimento la variazione del valore finanziario delle passività, che andrebbe in ogni caso esplicitato e per il quale andrebbero probabilmente definite modalità di calcolo maggiormente chiare ed univoche.

13 CRITICITA E PROPOSTE: rinegoziazioni e conversioni In quest ottica, le operazioni in oggetto andrebbero quindi valutate in relazione ad una molteplicità di fattori, quali: La possibilità di procedere negli anni futuri all estinzione anticipata dei finanziamenti rinegoziati; L andamento della rata complessiva ed, in particolare, il profilo di restituzione della quota capitale e negli esercizi futuri, anche in relazione agli obiettivi del patto di stabilità; La durata media dei prestiti in essere e la previsione o meno di nuovo indebitamento, in quanto un allungamento del profilo di restituzione del capitale può essere maggiormente sostenibile nel caso di blocco dell indebitamento. La durata complessiva dell indebitamento, che, assumendo come riferimento la data di contrazione del debito originario, non dovrebbe eccedere il limite massimo di 30 anni, secondo un interpretazione rigorosa dell art. 62 della legge n. 133/2008. In questo caso, assumendo che l operazione di rinegoziazione / conversione non sia tale da originare nuovo indebitamento per l ente, si ritiene auspicabile avere la possibilità di destinare i relativi risparmi anche alla parte corrente.

14 CRITICITA E PROPOSTE: i tassi massimi applicabili ai finanziamenti degli enti locali In relazione all aspetto dei tassi massimi si possono evidenziare due fondamentali problematiche: Una discordanza fra i tassi massimi applicabili ai mutui (aggiornati periodicamente con decreto ministeriale) e quelli di riferimento per i prestiti obbligazionari (definiti dall art. 35, c. 6, legge 724/95 e dall art. 1, c. 5, DM 420/96). Attualmente, mentre per i mutui sono previsti spread massimi, differenziati in base alla durata, variabili dall 1,20% al 2% (si veda il dettaglio nella slide successiva), per i prestiti obbligazionari il limite è dato dall 1%, da sommare al rendimento dei titoli di Stato per i prestiti a tasso fisso ed all euribor 6 mesi per quelli a tasso variabile. La scarsa compatibilità dei limiti in oggetto, con particolare riferimento a quelli previsti per i prestiti obbligazionari, con l attuale andamento dei mercati finanziari, connotati da un significativo incremento degli spread rispetto al recente passato e ad una minore propensione all erogazione del credito da parte degli istituti. Si ritiene pertanto auspicabile una revisione dei parametri in oggetto (soprattutto per i prestiti obbligazionari), al fine di consentire la partecipazione ad eventuali gare per l assunzione di debito da parte degli istituti di credito ma, allo stesso tempo, non penalizzare eccessivamente gli enti locali.

15 I tassi massimi applicabili alle operazioni di mutuo degli enti locali Il Decreto MEF 12 luglio 2010, ha determinato i nuovi livelli massimi applicabili alle operazioni di mutuo degli enti locali. Per il Tasso Variabile il costo globale annuo massimo applicabile è pari a: a) fino a 10 anni: EURIBOR a 6 mesi + 1,30%; b) fino a 15 anni: EURIBOR a 6 mesi + 1,70%; c) fino a 20 anni: EURIBOR a 6 mesi + 1,75%; d) fino a 25 anni: EURIBOR a 6 mesi + 1,95%; e) oltre 25 anni: EURIBOR a 6 mesi + 2,00%; Per il Tasso Fisso il costo globale annuo massimo applicabile è invece pari a: a) Fino a 10 anni Interest Rate Swap 7Y + 1,20%; b) Fino a 15 anni Interest Rate Swap 10Y + 1,65%; c) Fino a 20 anni Interest Rate Swap 12Y + 1,70%; d) Fino a 25 anni Interest Rate Swap 15Y + 1,90%; e) Oltre 25 anni Interest Rate Swap 20Y + 1,90%.

16 CRITICITA E PROPOSTE: gli strumenti derivati Attualmente siamo in una fase di transizione dal punto di vista normativo e l utilizzo dei derivati da parte degli enti locali è di fatto vietato, fino alla data di entrata in vigore di un apposito regolamento che dovrà emanare il Ministro dell Economia e delle Finanze (art. 62 comma 6 del DL 112/2008, novellato dall art. 3 comma 1 della legge 203/2008); E prevista in ogni caso la possibilità per gli enti di ristrutturare il contratto derivato a seguito di modifica della passività alla quale il medesimo contratto derivato è riferito, con la finalità di mantenere la corrispondenza tra la passività rinegoziata e la collegata operazione di copertura.

17 CRITICITA E PROPOSTE: gli strumenti derivati In relazione al fatto che negli ultimi mesi si è verificato un incremento significativo delle iniziative in campo giudiziario e dei casi di contenzioso fra banche ed enti locali, si ritiene opportuna favorire: un maggior ricorso ad appositi organismi di arbitrato e conciliazione per la soluzione delle controversie, affinchè le stesse non vengano demandate unicamente alla competenza dei giudici amministrativi italiani o, in alcuni casi, stranieri (in base alle clausole contenute in molti degli accordi quadro sottoscritti dagli enti). Tali organismi sarebbero chiamati ad esprimersi circa l adeguatezza delle operazioni effettuate dagli enti (principalmente prima dell entrata in vigore del Decreto 389/2003) e potrebbero in tal modo rappresentare un metodo alternativo di soluzione delle controversie senza ricorso ad un procedimento giudiziario che spesso è molto incerto nella durata e con costi spesso elevati. una crescita delle competenze e delle professionalità degli operatori degli enti locali nell utilizzo dei nuovi strumenti finanziari con strutture di supporto come quelle del Ce.E.S.F.E.L per evitare in futuro l effettuazione di operazioni non adeguate e il sorgere di nuovi contenziosi.

18 CRITICITA E PROPOSTE: l impatto delle forme alternative di finanziamento degli investimenti Negli ultimi anni i vincoli del patto di stabilità, oltre a determinare una battuta d arresto negli investimenti degli enti locali, hanno contribuito ad incentivare il ricorso a forme alternative di finanziamento degli stessi, tramite modalità che prevedono il ricorso a vario titolo a capitali privati e genericamente ricomprese nell eterogenea categoria delle forme di PPP (partenariato pubblico privato). Fra queste ad esempio il project financing, le concessioni di costruzione e gestione, la locazione finanziaria ex art. 160 bis del D.Lgs. 163/2006. Relativamente a quest ultima tipologia, in particolare, si ritiene auspicabile un intervento legislativo volto ad evitare una situazione di eccessiva assenza di regolamentazione, nonché l introduzione di misure volte a fissare un tetto massimo alle condizioni applicabili dagli intermediari finanziari (anche in considerazione dei limiti di usura periodicamente determinati con apposito decreto ministeriale). A causa degli inevitabili riflessi sui bilanci pluriennali degli enti, si ritiene inoltre che anche gli oneri relativi a tali operazioni (quali i canoni di locazione ed altre eventuali spese associate al leasing) debbano essere considerati, in aggiunta agli oneri derivanti dall indebitamento, ai fini di una valutazione circa la capacità di indebitamento degli enti, anche se tali operazioni, in base alla normativa attuale, non rientrano tra le forme di indebitamento previste per gli enti locali.