CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA. Bruxelles, 2 dicembre 2005 (09.12) (OR. en) 15114/05 PESC 1084 FIN 475. NOTA Segretariato

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1 CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA Bruxelles, 2 dicembre 2005 (09.12) (OR. en) 15114/05 PESC 1084 FIN 475 NOTA del: Segretariato alle: Delegazioni n. doc. prec.: 6749/05 PESC 159 FIN 80 Oggetto: Orientamenti sull'attuazione e la valutazione delle misure restrittive (sanzioni) nel contesto della politica estera e di sicurezza comune dell'ue Si allegano per le delegazioni gli orientamenti sull'attuazione e la valutazione delle misure restrittive (sanzioni) nel contesto della politica estera e di sicurezza comune dell'ue, approvati dal Gruppo dei Consiglieri per le relazioni esterne in data 1 o dicembre /05 mas/or/ml 1

2 ORIENTAMENTI SULL'ATTUAZIONE E LA VALUTAZIONE DELLE MISURE RESTRTIVE (SANZIONI) NEL CONTESTO DELLA POLICA ESTERA E DI SICUREZZA COMUNE DELL'UE I. Introduzione... 3 II. Principi... 4 A. Obiettivi... 4 B. Questioni giuridiche... 5 C. Misure mirate... 6 D. Elenchi di persone ed entità designate... 7 E. Deroghe... 9 F. Scambio di informazioni e disposizioni concernenti la stesura di relazioni... 9 G. Scadenza o revisione di misure restrittive H. Attuazione delle risoluzioni del Consiglio di sicurezza dell'onu 12 I. Competenze J. Competenza giurisdizionale III. Formule standard degli strumenti giuridici A. Definizioni B. Embarghi sulle armi C. Restrizioni relative ad attrezzature utilizzate per la repressione interna e a altre specifiche importazioni o esportazioni D. Restrizioni all'ammissione (divieto di visto o di viaggio) E. Restrizioni finanziarie F. Competenza giurisdizionale G. Violazioni H. Scadenza/Riesame IV. Controllo e valutazione delle misure restrittive ALLEGATO I - Elenco delle attrezzature che potrebbero essere utilizzate per la repressione interna ALLEGATO II - Modelli da utilizzare per gli elenchi di persone, gruppi e entità soggetti a misure restrittive /05 mas/or/ml 2

3 I. Introduzione 1. La vasta esperienza dell'unione europea nell'ideare, attuare, applicare e controllare le misure restrittive (sanzioni) nell'ambito della PESC 1 ha dimostrato che è auspicabile uniformare l'attuazione e rafforzare i metodi di attuazione. I presenti orientamenti 2 affrontano una serie di questioni generali e contengono formule standard e definizioni comuni da utilizzare negli strumenti giuridici di attuazione di misure restrittive, senza tuttavia prendere in considerazione il processo politico che ha portato alla decisione di imporre o revocare queste misure restrittive 3. Inoltre l'ue ha elaborato un documento sulle migliori pratiche per l'attuazione effettiva di misure restrittive sul piano finanziario 4, in cui si formulano raccomandazioni per l'attuazione effettiva di misure restrittive conformemente alla normativa applicabile Cfr. sito della Commissione, elenco delle misure restrittive in vigore [ La prima versione degli orientamenti è stata adottata dal Consiglio l'8 dicembre 2003 (doc /03); una versione aggiornata è stata adottata il 16 marzo 2005 (doc. 6749/05). Per quanto riguarda gli aspetti strategici, si ricorda che il Consiglio il 14 luglio 2004 ha adottato dei principi di base sul ricorso a misure restrittive (sanzioni) (doc /1/04). Doc / /05 mas/or/ml 3

4 II. Principi A. Obiettivi 2. Nell'ambito della Politica estera e di sicurezza comune, il Consiglio può decidere di imporre nei confronti di paesi terzi, entità o singoli misure restrittive che devono essere coerenti con gli obiettivi PESC, secondo quanto stabilito all'articolo 11 del trattato sull'unione europea (TUE). 3. Alcune misure restrittive sono imposte dal Consiglio in esecuzione di risoluzioni adottate dal Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite nel quadro del capitolo VII della Carta dell'onu. Nel caso di misure di attuazione di risoluzioni del Consiglio di sicurezza dell'onu, gli strumenti giuridici dell'ue dovranno conformarsi a tali risoluzioni, ma s'intende che l'ue può decidere di applicare misure più restrittive. 4. In linea generale, le misure restrittive sono imposte dall'ue per indurre a un cambiamento nella politica o nelle attività del paese, della regione di un paese, del governo, dell'entità o dei singoli cui sono dirette, conformemente agli obiettivi stabiliti nella posizione comune. Conseguentemente, l'ue abrogherà/modificherà le misure restrittive in funzione di evoluzioni positive rispetto ai propri obiettivi. Ove sia possibile e coerente con la strategia globale dell'unione europea nei confronti del paese terzo in questione, gli strumenti giuridici che impongono misure restrittive possono far riferimento a incentivi per incoraggiare il cambiamento ricercato nella politica o nelle attività. Sarà importante assicurarsi che tali incentivi non ricompensino le inadempienze. 5. L'obiettivo di ogni misura dovrebbe essere enunciato chiaramente ed essere coerente con la strategia globale dell'unione nell'area interessata. Sia la strategia globale che l'obiettivo specifico dovrebbero essere ricordati nei paragrafi introduttivi dello strumento giuridico del Consiglio che impone la misura. Le misure restrittive non hanno motivazioni economiche /05 mas/or/ml 4

5 6. Gli strumenti giuridici saranno periodicamente riveduti per valutare l'efficacia delle misure restrittive adottate rispetto agli obiettivi fissati. Il riesame sarà condotto dai competenti gruppi e comitati del Consiglio, se del caso sulla scorta delle relazioni dei capimissione dell'ue. B. Questioni giuridiche 7. Come indicato sopra, il Consiglio impone misure restrittive nel quadro della PESC. Il Consiglio adotta in primo luogo una posizione comune ai sensi dell'articolo 15 del TUE. Le misure previste in tale posizione comune sono attuate a livello comunitario o nazionale. Misure quali embarghi sulle armi o restrizioni all'ammissione sono attuate direttamente dagli Stati membri, che sono tenuti giuridicamente ad agire conformemente alle posizioni comuni dell'ue. Altre misure che interrompono o riducono, parzialmente o totalmente, le relazioni economiche con un paese terzo, comprese misure di congelamento dei fondi e delle risorse economiche, sono attuate mediante un regolamento CE adottato dal Consiglio su proposta della Commissione e basato sulle disposizioni del trattato che istituisce la Comunità europea (TCE) 5. Tali regolamenti sono vincolanti e direttamente applicabili in tutta la Comunità e sono soggetti al controllo giurisdizionale della Corte di giustizia e del Tribunale di primo grado delle Comunità europee a Lussemburgo. 8. Nell'imporre misure restrittive, si dovrebbe specificare il contesto giuridico delle stesse. Oltre alle pertinenti disposizioni del trattato sull'unione europea e del trattato che istituisce la Comunità europea, può essere fatto riferimento a pertinenti risoluzioni del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite o ad altre disposizioni applicabili di diritto internazionale. 9. L'introduzione e l'attuazione di misure restrittive devono sempre essere conformi al diritto internazionale. Esse devono rispettare i diritti umani e le libertà fondamentali, in particolare il diritto a un giusto processo e il diritto a un ricorso effettivo. Le misure imposte devono sempre essere proporzionate all'obiettivo perseguito. 5 Articolo 301 in combinato disposto con l'articolo 60 del TCE. In alcuni casi anche l'articolo 308 del TEC può essere necessario come base giuridica /05 mas/or/ml 5

6 10. Come indicato sopra, le misure restrittive dovrebbero, in particolare, essere stabilite alla luce dell'obbligo imposto all'ue dall'articolo 6, paragrafo 2 del TUE di rispettare i diritti fondamentali quali sono garantiti dalla Convenzione europea dei diritti dell'uomo e quali risultano dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri, in quanto principi generali del diritto comunitario. 11. Le misure restrittive dovrebbero inoltre rispettare gli obblighi internazionali della Comunità europea e dei suoi Stati membri, in particolare gli accordi OMC. Quando le misure restrittive riguardano gli scambi di beni o servizi con paesi terzi si applicano l'accordo Generale sulle Tariffe doganali e sul Commercio (GATT) e l'accordo generale sugli scambi di servizi (GATS). L'articolo XXI del GATT prevede la possibilità di restrizioni alle importazioni e alle esportazioni, applicabili alle armi e attrezzature militari oppure imposte conformemente agli obblighi derivanti dalla carta delle Nazioni Unite per il mantenimento della pace e della sicurezza internazionali. L'articolo XIV bis del GATS prevede un'analoga eccezione. Le misure restrittive degli scambi che non rientrano in queste categorie devono soddisfare i requisiti di cui all'articolo XX del GATT e all'articolo XIV del GATS rispettivamente e, in taluni casi, potrebbero risultare incompatibili con le norme OMC. 12. Se le misure dell'ue sono in conflitto con gli obblighi internazionali della CE o dei suoi Stati membri, è possibile che debba essere messo a punto un orientamento comune per ovviare a ciò. 13. Nel decidere misure restrittive, è importante esaminare quali siano le misure o l'insieme di misure più appropriati. C. Misure mirate 14. Le misure adottate dovrebbero essere dirette contro coloro che sono identificati come responsabili delle politiche o delle azioni che hanno indotto l'ue ad imporre dette misure restrittive. Tali misure mirate sono più efficaci delle misure indiscriminate e riducono al minimo le conseguenze negative per chi non è responsabile di tali politiche ed azioni /05 mas/or/ml 6

7 15. Le misure utilizzate contro un dato regime variano a seconda degli obiettivi che si prefiggono e della loro efficacia probabile. Esse comprendono, tra l'altro, il congelamento di fondi e di risorse economiche, le restrizioni all'ammissione, l'embargo sulle armi, l'embargo su attrezzature che potrebbero essere utilizzate per la repressione interna, altre restrizioni alle esportazioni, restrizioni alle importazioni e il divieto di volo. In un'occasione è stato anche utilizzato il divieto di prestazione di servizi finanziari Nell'ideare e attuare i suoi strumenti giuridici, l'ue può basarsi sulla sua esperienza per quanto riguarda l'ideazione e l'attuazione di regimi di misure restrittive e sul lavoro svolto in altri consessi, per esempio i processi di Interlaken, Bonn-Berlino e Stoccolma, nonché sull'esperienza delle Nazioni Unite in materia. D. Elenchi di persone ed entità designate 17. La necessità di rispettare i diritti fondamentali implica in particolare che si presti la dovuta attenzione per tutelare e rispettare il diritto al giusto processo delle persone da includere negli elenchi. 18. La decisione di sottoporre una persona o entità a misure restrittive mirate richiede criteri chiari, adattati ad ogni singolo caso, intesi a stabilire quali persone ed entità possano essere incluse nell'elenco. Gli stessi criteri dovrebbero essere applicati anche per l'eliminazione dall'elenco. Detti criteri saranno definiti nello strumento giuridico PESC. Ciò riguarda soprattutto i provvedimenti di congelamento di fondi e di risorse economiche, sia in caso di elenchi di persone nell'ambito di misure contro uno o più Stati terzi che in caso di misure dirette contro individui ed entità in quanto tali. 19. Nei casi in cui le posizioni comuni prevedono misure restrittive nei confronti non solo dei responsabili di certe politiche o azioni, ma anche dei loro familiari, dovrebbero in linea di massima esserne esentati i figli di età inferiore ai 18 anni. Inoltre in linea di massima i figli adulti non dovrebbero essere designati in quanto figli dei rispettivi genitori bensì sulla base della propria responsabilità rispetto a politiche o azioni pertinenti. 6 Regolamento (CE) del Consiglio n. 2580/01 del 27 dicembre 2001, relativo a misure restrittive specifiche, contro determinate persone e entità, destinate a combattere il terrorismo (GU L 344 del , pag. 70) /05 mas/or/ml 7

8 20. Le informazioni che consentono l'identificazione sono fondamentali per garantire che le misure restrittive mirate non si ripercuotano su persone ed entità non designate e, in particolare, per assistere il settore privato nella loro attuazione. Non si può escludere che in alcuni casi siano congelati fondi o sia rifiutata l'ammissione al di là delle intenzioni, a causa di elementi di identificazione corrispondenti a quelli di una persona designata. Gli Stati membri e la Commissione dovrebbero istituire procedure che assicurino la coerenza delle loro conclusioni in materia di dichiarazioni di presunto errore di persona. Le migliori pratiche per l'attuazione effettiva di misure restrittive sul piano finanziario 7 formulano alcune raccomandazioni a tal fine. 21. Per rendere più efficaci le misure restrittive, il maggior numero possibile di elementi di identificazione specifici dovrebbe essere disponibile al momento dell'identificazione e pubblicato all'atto dell'adozione delle misure restrittive. Le informazioni sull'identità di persone ed entità dovrebbero essere il più possibile standardizzate. Per quanto riguarda le persone fisiche elencate, le informazioni dovrebbero includere in particolare cognome, nome, pseudonimo, sesso, data e luogo di nascita, nazionalità e indirizzo, numero del passaporto o del documento di identità. Per quanto riguarda i gruppi, le persone giuridiche o le entità, le informazioni dovrebbero includere in particolare nome, sede principale, luogo di iscrizione, data e numero dell'iscrizione. Un modello è allegato ai presenti orientamenti. 22. L'UE dovrebbe mirare a garantire sempre che le informazioni sull'identità di una persona fornite al momento della sua inclusione in un elenco siano sufficientemente precise da escludere la possibilità di errori di identificazione. Dopo la designazione di una persona o di un'entità, gli elementi di identificazione dovrebbero essere sottoposti a un continuo controllo volto a precisarli ed ampliarli, con il contributo di tutti coloro che possono partecipare a questo sforzo, in particolare i capimissione dell'ue nel Paese terzo interessato, le autorità competenti degli Stati membri, le agenzie e le istituzioni finanziarie. Gli aggiornamenti degli elenchi con informazioni supplementari sull'identità saranno adottati secondo la procedura prevista nell'atto di base. 7 Doc / /05 mas/or/ml 8

9 23. Per assistere il settore privato nell'attuazione delle restrizioni finanziarie, la Commissione ha aperto nel giugno 2004 un sito Web che contiene tra l'altro un elenco consolidato di persone ed entità soggette a sanzioni finanziarie 8 e una rassegna delle misure restrittive in vigore 9. E. Deroghe 24. È importante che gli strumenti giuridici relativi a restrizioni finanziarie, restrizioni all'ammissione ed altre misure restrittive prevedano opportune deroghe per tener conto delle esigenze umanitarie delle persone designate e, se del caso, degli obblighi internazionali degli Stati, anche in quanto paesi ospitanti organizzazioni internazionali o l'osce, rispetto alle varie misure restrittive adottate. 25. Le autorità competenti dovrebbero concedere deroghe caso per caso, in modo da poter valutare tutti gli interessi implicati e imporre condizioni per garantire che le deroghe non rendano vano o non eludano l'obiettivo della misura restrittiva. Le deroghe dovrebbero essere concesse sulla base dei pertinenti strumenti legislativi. Se la concessione di una deroga ad una misura restrittiva (ad es. restrizioni finanziarie) è motivata, ciò non giustifica automaticamente la concessione di una deroga ad un'altra misura (ad es. restrizioni all'ammissione) che colpisce la persona o l'entità in questione (cfr. parte III, punti A, D ed E). F. Scambio di informazioni e disposizioni concernenti la stesura di relazioni 26. Le autorità competenti degli Stati membri e la Commissione hanno rispettivamente compiti specifici per quanto riguarda l'attuazione e l'applicazione delle misure restrittive. Al fine di assicurare l'applicazione coerente di tali misure, è essenziale lo scambio di informazioni pertinenti tra tutte le parti interessate, conformemente alle disposizioni di ciascuna posizione comune e di ciascun regolamento. Gli strumenti giuridici dell'ue dovrebbero prevedere tale scambio /05 mas/or/ml 9

10 G. Scadenza o revisione di misure restrittive 27. Tenuto conto dell'obiettivo specifico di ogni misura e di tutte le altre considerazioni pertinenti, il Consiglio dovrebbe seguire l'evoluzione della situazione e programmare una revisione specifica ogni volta che cambi il contesto politico. 28. Se ritenuto opportuno, lo strumento giuridico può indicare i criteri specifici che devono essere rispettati per l'abrogazione delle misure restrittive, ma normalmente sarà sufficiente definire correttamente l'obiettivo specifico di una determinata misura. 29. Se i criteri o gli obiettivi specifici di una misura non sono stati rispettati, le misure restrittive dovrebbero essere mantenute, salvo qualora il Consiglio decida altrimenti. Lo strumento giuridico PESC dovrebbe pertanto prevedere una data di scadenza o una clausola di revisione, secondo quanto deciso dal Consiglio, così da garantire che la necessità di rinnovare le misure restrittive sia esaminata in tempo utile. La data di scadenza o di revisione potrebbe essere decisa tenendo conto di fatti e considerazioni significativi (quali la data di future elezioni o negoziati di pace che potrebbero modificare il contesto politico). 30. Se lo strumento giuridico PESC indica una data di scadenza per le misure restrittive, il Consiglio dovrebbe giungere ad un'intesa circa il loro rinnovo. Le misure restrittive, per essere efficaci, dovrebbero essere revocate non in base a scadenze temporali, bensì in funzione degli obiettivi. La scadenza sarebbe perciò un'occasione per riprendere in esame un regime di misure restrittive e valutare se gli obiettivi siano stati raggiunti /05 mas/or/ml 10

11 31. Anche laddove lo strumento giuridico PESC contenga una data di scadenza, la necessità di una data di scadenza nei regolamenti di attuazione di detto strumento non appare ovvia; - dal momento che i regolamenti danno attuazione a un atto PESC, devono essere abrogati se lo strumento giuridico PESC cessa di essere applicabile 10. In una siffatta situazione i regolamenti possono essere abrogati con effetto retroattivo, ma è auspicabile che il periodo sia il più breve possibile. - se un successivo strumento giuridico PESC rinnova le misure, la modifica della data di scadenza del regolamento o l'adozione di un nuovo regolamento contenente le stesse disposizioni giuridiche costituisce soltanto un onere amministrativo che andrebbe evitato. Soprattutto se le decisioni di rinnovo vengono prese all'ultimo minuto, può esserci un periodo durante il quale, in attesa della modifica o dell'adozione di un regolamento, le misure non sono applicabili 11 ; È pertanto preferibile che il regolamento continui ad essere in vigore fino a quando viene abrogato. 32. A fini di chiarezza e di trasparenza, si dovrebbe prendere in considerazione la possibilità di pubblicare un testo consolidato qualora le posizioni comuni o i regolamenti siano stati modificati almeno tre volte Cfr. articoli 60 e 301 del trattato CE. Ne è un esempio l'attuazione delle misure restrittive ONU nei confronti della Liberia. Cfr. regolamenti (CE) n. 1030/2003 (GU L 150 del , pag. 1) e (CE) n. 1318/2002 (GU L 194 del , pag. 1) /05 mas/or/ml 11

12 H. Attuazione delle risoluzioni del Consiglio di sicurezza dell'onu Nuove misure 33. La Carta dell'onu conferisce al Consiglio di sicurezza la facoltà di decidere in modo vincolante per tutti i membri dell'onu 12 quali misure restrittive debbano essere adottate per mantenere o ristabilire la pace e la sicurezza internazionale in caso di minaccia alla pace, violazione della pace o di un atto di aggressione. E' importante che l'ue applichi il più rapidamente possibile tali misure restrittive dell'onu. Il fattore tempo è particolarmente importante in caso di congelamento dei beni perché i fondi possono essere spostati con rapidità. In tali casi ogni Stato membro potrebbe prendere in considerazione l'eventualità di misure transitorie nazionali relativamente a misure finanziarie (cfr. articolo 60, paragrafo 2 del TCE). L'UE dovrebbe prefiggersi di disporre quanto prima delle necessarie norme di attuazione e comunque entro 30 giorni dall'adozione della risoluzione del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite. Nei casi in cui la Commissione ha avuto mandato di aggiornare gli elenchi di persone o entità designate allegati a regolamenti del Consiglio, dovrebbe prefiggersi di adottare i rispettivi regolamenti della Commissione entro tre giorni lavorativi dall'adozione degli elenchi ONU aggiornati. 34. Conformemente all'articolo 19 del TUE gli Stati membri dell'ue che fanno parte del Consiglio di sicurezza dell'onu cercheranno di fare in modo che al momento di negoziare una risoluzione del Consiglio di sicurezza siano prese in considerazione, per quanto possibile e fatte salve le responsabilità che loro incombono in forza della Carta dell'onu, le preoccupazioni e le esigenze dell'ue in materia di attuazione. 12 Cfr. articolo 25 e il capitolo VII della Carta delle Nazioni Unite /05 mas/or/ml 12

13 35. L'attuale procedura legislativa richiede l'adozione di uno strumento giuridico PESC e di un regolamento di attuazione del Consiglio basato sul trattato CE, su proposta della Commissione. 36. A più riprese la Commissione ha presentato una proposta di regolamento del Consiglio immediatamente dopo l'adozione della risoluzione del Consiglio di sicurezza, ma prima dell'adozione dello strumento giuridico PESC. Tale approccio consente al Consiglio di adottare contemporaneamente lo strumento giuridico PESC e il regolamento; occorre tuttavia rilevare che esso presuppone che la Commissione riceva tutte le informazioni pertinenti sul progetto di risoluzione prima dell'adozione della risoluzione del Consiglio di sicurezza in modo da disporre di tempo sufficiente per valutare la portata e le condizioni dell'attuazione delle misure mediante un regolamento del Consiglio. Considerazioni analoghe valgono per l'elaborazione degli strumenti giuridici PESC. 37. Una formula standard dei testi legislativi condurrà a una più rapida attuazione delle misure restrittive dell'onu. Laddove l'ue recepisca misure restrittive dell'onu, l'uso di formule standard e di definizioni comuni deve essere adeguato alla risoluzione del Consiglio di sicurezza dell'onu. 38. Per fornire alle missioni dell'ue a New York informazioni regolari sui problemi incontrati nell'attuare nell'ue le misure restrittive dell'onu saranno trasmesse delle note di feedback alle missioni dell'ue che si riuniscono a New York nel contesto del coordinamento o a norma dell'articolo Data la natura vincolante delle risoluzioni del Consiglio di sicurezza dell'onu, l'indicazione di una data di scadenza non è appropriata ove siano imposte misure restrittive in applicazione di una siffatta risoluzione /05 mas/or/ml 13

14 Proroga di misure temporanee 40. Una situazione specifica si presenta nei casi in cui il Consiglio di sicurezza decida misure che scadono a una data determinata. In questi casi la corretta attuazione delle misure dell'onu richiede un intervento legislativo immediato se le misure sono rinnovate subito prima della scadenza. Per evitare la scadenza delle misure restrittive nei casi in cui è chiesto un rinnovo, il Consiglio non dovrebbe riprendere la data di scadenza nel regolamento di attuazione. Scadenza o abrogazione di misure 41. È altrettanto importante abrogare rapidamente le misure restrittive a seguito delle relative decisioni ONU. Se l'ue applica misure restrittive intese unicamente ad attuare risoluzioni del Consiglio di sicurezza, non è opportuno che gli strumenti giuridici di attuazione rimangano in vigore quando il Consiglio di sicurezza ha deciso la revoca delle misure. Se necessario gli strumenti legislativi possono essere abrogati con effetto retroattivo; è auspicabile che questo periodo sia quanto più breve possibile. Deroghe 42. Le risoluzioni del capitolo VII del Consiglio di sicurezza dell'onu sono cogenti in virtù del diritto internazionale. Per quanto riguarda l'attuazione da parte dell'ue di misure restrittive decise dal Consiglio di sicurezza mediante una risoluzione, sarà pertanto possibile inserire solo deroghe che siano in linea con la risoluzione. A tale riguardo è applicabile il punto 34, anche per quanto riguarda le deroghe di carattere umanitario intese a soddisfare le esigenze fondamentali delle persone designate. Presentazione di relazioni 43. Qualora le risoluzioni del Consiglio di sicurezza dell'onu contemplino un obbligo di presentare relazioni, potrebbe essere trasmessa all'onu anche una relazione comune dell'ue sulle misure adottate a livello di Unione europea. In tal caso le relazioni nazionali e la relazione comune sarebbero complementari /05 mas/or/ml 14

15 I. Competenze 44. Scopo dello strumento giuridico PESC è stabilire quali misure restrittive sono considerate necessarie per conseguire i suoi obiettivi e fornire la base di un intervento della Comunità volto a interrompere o limitare le relazioni economiche o finanziarie con il paese terzo in questione. La Comunità europea può adottare misure legislative di attuazione mediante un regolamento basato sugli articoli 60 e 301 del trattato CE. In alcuni casi il regolamento era basato sugli articoli 60, 301 e Nei casi in cui la Comunità non è competente, sta a ciascuno Stato membro adottare gli atti legislativi o le misure di attuazione necessari. 45. Qualora debbano essere prese in considerazione misure restrittive, è necessario valutare caso per caso la competenza comunitaria, tenendo conto dei poteri che il trattato CE attribuisce alla Comunità. In base alla prassi attuale il Consiglio indica nello strumento PESC che "è necessaria un'azione della Comunità per attuare talune misure" affinché la Commissione possa proporre un regolamento di attuazione delle misure che rientrano nelle competenze della Comunità. Se sono necessarie precisazioni per assicurare la tempestiva attuazione di tutte le misure, lo strumento PESC dovrebbe indicare espressamente come sarà attuata ciascuna misura o parte della stessa. 13 Regolamento (CE) n. 2580/2001 del Consiglio, del 27 dicembre 2001, relativo a misure restrittive specifiche, contro determinate persone e entità, destinate a combattere il terrorismo (GU L 344 del , pag. 70). Ne sono altri esempi: - il regolamento (CE) n. 881/2002 del Consiglio, del 27 maggio 2002, che impone specifiche misure restrittive nei confronti di determinate persone ed entità associate a Osama bin Laden, alla rete Al-Qaeda e ai Talibani e abroga il regolamento (CE) n. 467/2001 che vieta l'esportazione di talune merci e servizi in Afghanistan, inasprisce il divieto dei voli e estende il congelamento dei capitali e delle altre risorse finanziarie nei confronti dei Talibani dell'afghanistan (GU L 139 del , pag. 9); - il regolamento (CE) n. 1763/2004 del Consiglio, dell'11 ottobre 2004, che istituisce alcune misure restrittive a sostegno dell'attuazione effettiva del mandato del tribunale penale internazionale per l'ex Jugoslavia (ICTY) (GU L 315 del , pag. 14); - il regolamento (CE) n. 174/05 del Consiglio, del 31 gennaio 2005, che impone restrizioni alla prestazione di assistenza pertinente ad attività militari in Costa d'avorio (GU L 29 del , pag. 5); - i regolamenti (CE) nn. 889/2005 e 1183/2005 del Consiglio, rispettivamente del 13 giugno 2005 e del 18 luglio 2005, che istituiscono un embargo sulle armi ed un blocco dei beni nei confronti della RDC (GU L 152 del , pag. 1 e GU L 193 del , pag. 1); - e il regolamento (CE) n. 1184/2005 del Consiglio, del 18 luglio 2005, che istituisce misure restrittive specifiche nei confronti di determinate persone che ostacolano il processo di pace e violano il diritto internazionale nell'ambito del conflitto della regione sudanese del Darfur (GU L 193 del , pag. 9) /05 mas/or/ml 15

16 46. Qualora la Comunità abbia le competenze necessarie per adottare un regolamento di attuazione delle misure restrittive, impone agli Stati membri di elaborare norme sulle sanzioni applicabili alle violazioni delle disposizioni del regolamento e di prendere tutte le misure necessarie per garantirne l'attuazione. J. Competenza giurisdizionale 47. L'UE ha riprovato l'applicazione extraterritoriale di atti legislativi di paesi terzi che impongono misure restrittive con l'intento di disciplinare l'attività di persone fisiche o giuridiche poste sotto la giurisdizione degli Stati membri dell'unione europea, in quanto violano il diritto internazionale 14. Pertanto si asterrà dall'adottare strumenti legislativi applicabili a livello extraterritoriale in violazione del diritto internazionale. 14 Regolamento (CE) n. 2271/96 e azione comune 96/668/PESC del 22 novembre 1996 relativa a misure di protezione dagli effetti extraterritoriali derivanti dall'applicazione di una normativa, adottata da un paese terzo, e dalle azioni su di essa basate o da essa derivanti (GU L 309 del , pagg. 1 e 7) /05 mas/or/ml 16

17 III. Formule standard degli strumenti giuridici Le formule standard stabilite in questo capitolo dovrebbero essere utilizzate per tutti gli strumenti giuridici pertinenti che riguardano le misure restrittive dell'ue, salvo nei casi in cui sia necessario utilizzare formule diverse ai fini della corretta attuazione di una risoluzione del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite. Le disposizioni standard in materia di deroghe dovrebbero essere adattate, se opportuno. A. Definizioni Ai fini delle misure restrittive dell'ue si applicano le seguenti definizioni. Se del caso, verranno elaborate ulteriori definizioni. 48. Per "assistenza tecnica" si intende 15 : "qualsiasi supporto tecnico di riparazione, perfezionamento, fabbricazione, assemblaggio, prova, manutenzione o altro servizio tecnico e che può assumere in particolare le seguenti forme: istruzione, pareri, formazione, trasmissione dell'apprendimento del funzionamento o della capacità o servizi di consulenza; l'assistenza tecnica comprende le forme verbali di assistenza". 49. Nel corso degli anni in più occasioni è stato imposto un congelamento di fondi e un divieto di mettere fondi a disposizione di persone e entità figuranti in un elenco, sulla base delle seguenti definizioni: per "fondi" si intendono tutte le attività e i benefici finanziari di qualsiasi natura, compresi, ma si tratta di un elenco non limitativo: a) i contanti, gli assegni, le cambiali, i vaglia postali e gli altri strumenti di pagamento; b) i depositi presso istituti finanziari o altre entità, i saldi sui conti, i debiti e gli obblighi; 15 Azione comune 2000/401/PESC (GU L 159 del , pag. 216) /05 mas/or/ml 17

18 c) i titoli negoziati a livello pubblico e privato e i prestiti obbligazionari, comprese le azioni, i certificati azionari, le obbligazioni, i pagherò, i warrant, le obbligazioni ipotecarie e i contratti finanziari derivativi; d) gli interessi, i dividendi o altri redditi generati dalle attività; e) il credito, il diritto di compensazione, le garanzie, le fideiussioni e gli altri impegni finanziari; f) le lettere di credito, le polizze di carico e gli atti di cessione; g) i documenti da cui risulti un interesse riguardante capitali o risorse finanziarie; per "congelamento dei fondi" si intende il divieto di spostare, trasferire, alterare, utilizzare o trattare i fondi o avere accesso ad essi in modo da modificarne il volume, l'importo, la collocazione, la proprietà, il possesso, la natura e la destinazione o da introdurre altri cambiamenti tali da consentire l'uso dei fondi in questione, compresa la gestione di portafoglio. 50. Le seguenti definizioni sono state impiegate dal Consiglio riguardo al congelamento delle risorse economiche e potrebbero continuare ad esserlo negli strumenti giuridici dell'ue, ove opportuno. Per "risorse economiche" si intendono le attività di qualsiasi tipo, tangibili o intangibili, mobili o immobili, che non siano fondi ma che possano essere utilizzate per ottenere fondi, beni o servizi. Per "congelamento di risorse economiche" si intende il blocco preventivo della loro utilizzazione ai fini di ottenere fondi, beni o servizi in qualsiasi modo, compresi tra l'altro la vendita, l'affitto e le ipoteche /05 mas/or/ml 18

19 51. Con l'espressione "beni a duplice uso" si intendono: "i prodotti, inclusi il software e le tecnologie, che possono avere un utilizzo sia civile sia militare; essi comprendono tutti i beni che possono avere sia un utilizzo non esplosivo sia un qualche impiego nella fabbricazione di armi nucleari o di altri congegni esplosivi nucleari" 16. B. Embarghi sulle armi Attrezzature che rientrano nell'embargo 52. Attualmente gli strumenti giuridici della PESC che impongono un embargo sulle armi fanno riferimento a differenti elenchi di attrezzature, il che comporta che a paesi diversi si applicano regimi diversi. Per l'imposizione di un embargo sulle armi è necessario un regime uniforme dell'ue. Il codice di condotta dell'unione europea per le esportazioni di armi 17, adottato l'8 giugno 1998, definisce i criteri applicati dagli Stati membri per le loro politiche di controllo delle esportazioni di armi. A tal fine nel 2000 è stato convenuto un elenco comune delle attrezzature militari 18. Salvo se altrimenti precisato, gli embarghi sulle armi devono essere interpretati come riguardanti almeno tutti i beni e le tecnologie che figurano nell'elenco comune dell'ue delle attrezzature militari. 53. L'elenco comune di attrezzature militari non comprende i prodotti destinabili ad usi sia civili che militari. Le esportazioni di tali prodotti a duplice uso sono soggette a controllo ai sensi del regolamento (CE) n. 1334/ Il regolamento prevede che all'atto della decisione in merito al rilascio di un'autorizzazione d'esportazione gli Stati membri tengono conto tra l'altro degli obblighi derivanti dalle sanzioni imposte con uno strumento giuridico adottato dal Consiglio o con una decisione dell'osce o con una risoluzione vincolante del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite Articolo 2, lettera a) del regolamento CE n. 1334/2000 del Consiglio del 22 giugno 2000 (GU L 159 del , pag. 1). Documento 8675/2/98. Elenco allegato alla dichiarazione del Consiglio del 13 giugno 2000, rilasciata in occasione dell'adozione dell'elenco comune di attrezzature militari previsto dal codice di condotta dell'unione europea per le esportazioni di armi, GU C 191 dell'8 luglio Una versione aggiornata di questo elenco, adottata dal Consiglio il , è stata pubblicata nella GU C 127 del , pag. 1. GU L 159, del 30 giugno 2000, pag. 1. Modificato da ultimo dal regolamento (CE) n. 1504/2004 del Consiglio, del 19 luglio 2004 (GU L 281 del , pag. 1) /05 mas/or/ml 19

20 Per loro stessa natura (duplice uso) una serie di beni in elenco hanno applicazioni del tutto legittime, ad es. prodotti di crittografia usati nel settore bancario, materiali che possono essere impiegati in ospedali, fabbriche, università, giacimenti petroliferi offshore. Un divieto generalizzato potrebbe avere implicazioni che oltrepassano di molto l'obiettivo iniziale e potrebbe risultare decisamente inadatto. In molti casi, un divieto di esportazione di prodotti a duplice uso, anche quando destinati ad usi civili, sarebbe quindi probabilmente sproporzionato a meno che non sia applicato con restrizioni e con un margine per le dovute deroghe (prova della destinazione d'uso legittima). Tuttavia, se si giudicasse opportuno un embargo su tali prodotti, lo strumento giuridico dovrebbe fare riferimento all'elenco comune di prodotti a duplice uso allegato al regolamento (CE) n. 1334/ La formula standard di una disposizione che impone un embargo sulle armi potrebbe essere la seguente: "È fatto divieto ai cittadini degli Stati membri di fornire, trasferire, vendere o esportare a (paese) armamenti e materiale connesso di qualsiasi tipo, comprese armi e munizioni, veicoli ed equipaggiamenti militari, equipaggiamento paramilitare e relativi pezzi di ricambio, provenienti dal territorio degli Stati membri ovvero mediante navi o aeromobili battenti bandiera degli stessi, siano tali armamenti o materiali originari o non di tale territorio." Assistenza tecnica e servizi di altro genere pertinenti ad attività militari 55. All'atto dell'imposizione di un embargo autonomo dell'ue sugli armamenti, comprese armi e munizioni, veicoli ed equipaggiamenti militari, equipaggiamento paramilitare e relativi pezzi di ricambio, dovrebbe anche essere sancito un divieto di fornire assistenza tecnica relativamente a tale equipaggiamento. Oltre a ciò un divieto di finanziamento o di assistenza al finanziamento per le esportazioni di armi potrebbe rafforzare tale embargo /05 mas/or/ml 20

21 56. La formula standard di un articolo potrebbe essere la seguente: PC + Reg. "Sono vietati: a) la prestazione di assistenza tecnica, di servizi di intermediazione 20 e di altri servizi pertinenti ad attività militari nonché la fornitura, la fabbricazione, la manutenzione e l'uso di armamenti e di materiale connesso di qualsiasi tipo, comprese armi e munizioni, veicoli ed equipaggiamenti militari, equipaggiamento paramilitare e relativi pezzi di ricambio, direttamente o indirettamente a qualunque persona, fisica o giuridica, entità o organismo stabiliti in (paese) o destinati ad essere utilizzati in (paese); b) il finanziamento o la prestazione di assistenza finanziaria pertinente ad attività militari, compresi in particolare sovvenzioni, prestiti e assicurazione crediti all'esportazione, per la vendita, la fornitura, il trasferimento o l'esportazione di armamenti e di materiale connesso o per la prestazione di assistenza tecnica, di servizi di intermediazione e di altri servizi pertinenti, direttamente o indirettamente a qualunque persona, entità o organismo stabiliti in (paese) o destinati ad essere utilizzati in (paese). c) la partecipazione, consapevole e deliberata, ad attività aventi l'obiettivo o il risultato di eludere i divieti di cui alle lettere a) e b)." Deroghe 57. Potrebbe essere opportuno consentire deroghe ai divieti di esportazione di armamenti e materiale connesso per scopi umanitari in quanto, in talune regioni, dopo un conflitto, alcuni tipi di attrezzature soggette a controllo possono contribuire in modo importante alla sicurezza della popolazione civile e alla ricostruzione economica. Queste deroghe dovrebbero di norma limitarsi alle attrezzature militari non letali e alle esportazioni di abbigliamento protettivo per uso personale. Se del caso possono comprendere attrezzature per lo sminamento e materiale destinato alla costruzione istituzionale. 20 Posizione comune 2003/468/PESC del Consiglio, del 23 giugno 2003, sul controllo dell'intermediazione di armi (GU L 156 del , pag. 79) /05 mas/or/ml 21

22 58. È auspicabile che le deroghe alle esportazioni di attrezzature militari non letali, come tutte le altre, siano esaminate singolarmente, tenuto pienamente conto dei criteri stabiliti nel codice di condotta e in altri testi e strumenti giuridici dell'ue. Gli Stati membri chiederanno garanzie adeguate per evitare il misuso delle esportazioni interessate ed eventualmente adotteranno disposizioni per il rimpatrio di tali attrezzature. 59. La formula standard per una disposizione sulle deroghe ai divieti di esportazione di armamenti e materiale connesso potrebbe essere la seguente: "1. L'articolo... non si applica: a) alla vendita, fornitura, trasferimento o esportazione di attrezzature militari non letali destinate unicamente all'uso umanitario o protettivo, o a programmi di costruzione istituzionale dell'onu, dell'ue e della Comunità, o alle operazioni di gestione delle crisi da parte dell'ue e dell'onu; b) alla vendita, fornitura, trasferimento o esportazione di attrezzature per lo sminamento e materiale destinato ad essere utilizzato nelle operazioni di sminamento; c) al finanziamento e alla prestazione di assistenza finanziaria connessi a tali attrezzature o a tali programmi e operazioni; d) alla fornitura di assistenza tecnica connessa a tale attrezzatura o a tali programmi e operazioni; purché le esportazioni in questione siano state autorizzate preventivamente da (autorità competente)." 60. In presenza di un programma di costruzione istituzionale dell'onu, dell'ue o della Comunità o di un'operazione di gestione delle crisi da parte dell'ue o dell'onu che comportano l'esportazione di attrezzature letali, la disposizione suindicata dovrebbe essere integrata con l'espressione "e materiale destinato a..." da aggiungere alla lettera a). Laddove opportuno, i programmi di costruzione istituzionale e le operazioni di gestione delle crisi condotte da organizzazioni regionali e subregionali possono essere aggiunti alla deroga di cui alla lettera a) /05 mas/or/ml 22

23 Per i programmi di costruzione istituzionale dell'onu, la vendita, fornitura, trasferimento o esportazione di siffatto materiale potrebbero essere soggetti all'approvazione del pertinente comitato delle sanzioni dell'onu. 61. La formula standard per una disposizione relativa all'abbigliamento protettivo potrebbe essere la seguente: "L'articolo... non si applica all'abbigliamento protettivo, compresi i giubbotti antiproiettile e gli elmetti militari, temporaneamente esportati in (paese) da dipendenti delle Nazioni Unite, da personale dell'ue, della Comunità o degli Stati membri, da rappresentanti dei mass media e da operatori umanitari o nel campo dello sviluppo, e personale associato, per loro esclusivo uso personale." C. Restrizioni relative ad attrezzature utilizzate per la repressione interna e a altre specifiche importazioni o esportazioni 62. Se, alla base dell'imposizione di misure restrittive, vi è una politica di repressione interna un divieto di esportazione e servizi connessi, quali la manutenzione e riparazione di talune attrezzature è opportuno. Quando è adottata una decisione di embargo sull'esportazione di prodotti che potrebbero essere utilizzati per la repressione interna, gli strumenti giuridici dell'ue potrebbero far riferimento a un elenco concordato, o utilizzarlo. Si allega un elenco che, in caso di accordo del Consiglio, definisce la portata delle specifiche restrizioni all'esportazione di attrezzature che potrebbero essere utilizzate per la repressione interna La formula standard per le restrizioni relative ad attrezzature utilizzate per la repressione interna potrebbe essere la seguente: "È vietato: a) vendere, fornire, trasferire o esportare, direttamente o indirettamente, attrezzature che potrebbero essere utilizzate per la repressione interna, quali elencate nell'allegato I, originarie o meno della Comunità, a qualsiasi persona fisica o giuridica, entità o organismo stabiliti in [paese] o destinate ad essere utilizzate in [paese]; 21 L'elenco si incentra su articoli che potrebbero essere usciti per la repressione interna e che sono molto vicini a quelli figuranti nell'elenco comune delle attrezzature militari dell'ue; esso non contempla articoli sottoposti ad autorizzazione del regolamento (CE) n. 1236/2005 (regolamento "antitortura"). Per quanto concerne i problemi di definizione di un'appropriata linea di demarcazione tra attrezzature sottoposte ad autorizzazione e attrezzature tipiche delle attività di consumo o di svago, l'elenco non contiene voci relative a beni che possano essere destinati a normali attività di consumo e di svago /05 mas/or/ml 23

24 b) fornire, direttamente o indirettamente, assistenza tecnica connessa alle attrezzature di cui alla lettera a), a qualsiasi persona fisica o giuridica, entità o organismo stabiliti in [paese] o destinate ad essere utilizzate in [paese]; c) fornire, direttamente o indirettamente, finanziamenti e assistenza finanziaria connessi alle attrezzature di cui alla lettera a), a qualsiasi persona fisica o giuridica, entità o organismo stabiliti in [paese] o destinate ad essere utilizzate in [paese]; d) partecipare, consapevolmente e deliberatamente, ad attività aventi l'obiettivo o il risultato di eludere i divieti di cui alle lettere a), b) o c). 64. Nell'ambito dell'ue sono stati stilati altri elenchi, come quello relativo al petrolio e ai prodotti petroliferi 22. Ulteriori elenchi che definiscono la portata di regimi specifici di controllo delle esportazioni o delle importazioni potrebbero costituire un riferimento utile per divieti di esportazione o importazione specifici, laddove si ritenesse necessario, per conseguire gli obiettivi della PESC, vietare tutti gli scambi di una categoria controllata specifica nei confronti di un determinato paese. 65. Le deroghe a tali misure dovrebbero essere sufficienti per consentire ove opportuno un'azione umanitaria pur tenendo pienamente conto dell'obiettivo delle misure restrittive. D. Restrizioni all'ammissione (divieto di visto o di viaggio) 66. Varie posizioni comuni PESC prevedono un divieto di ammissione di determinati cittadini di paesi terzi elencati in un allegato dello strumento giuridico. 67. Il regolamento (CE) n. 539/2001 adotta l'elenco dei paesi terzi i cui cittadini devono essere in possesso del visto all'atto dell'attraversamento delle frontiere esterne e l'elenco dei paesi terzi i cui cittadini sono esenti da tale obbligo 23. Ai cittadini di un paese terzo indicati in posizioni comuni PESC quali soggetti a un divieto di viaggio e che devono essere in possesso di visto per l'ingresso nell'ue, non sarà concesso un visto qualora ne faccia richiesta. Dev'essere in ogni caso rifiutato loro l'ingresso qualora si presentino ad una frontiera esterna. Laddove invece non esistano requisiti in materia di visti o sia stato rilasciato un visto o permesso di soggiorno a lungo termine, le restrizioni all'ammissione possono richiedere un'azione nazionale Cfr. allegato I del regolamento (CE) n. 1705/1998 (GU L 215 del , pag. 1). GU L 81 del , pag. 1. L'elenco è stato modificato nel 2003; cfr. regolamento (CE) n. 453/2003, GU L 69 del , pag. 10. Sono attualmente in corso discussioni sulla creazione di un elenco consolidato elettronico delle persone soggette a un divieto di viaggio UE /05 mas/or/ml 24

25 68. La formula standard per un articolo concernente un divieto di visto/di viaggio e le deroghe che ne conseguono potrebbe essere la seguente: 1. "Gli Stati membri adottano le misure necessarie per impedire l'ingresso o il transito nel loro territorio delle persone elencate nell'allegato (indicazione dei criteri/delle categorie, se non figurano già nel testo). 2. Il paragrafo 1 non obbliga gli Stati membri a vietare ai loro cittadini l'ingresso nel proprio territorio. 3. Il paragrafo 1 lascia impregiudicate le situazioni in cui uno Stato membro sia vincolato da un obbligo derivante dal diritto internazionale, segnatamente: i) in qualità di paese che ospita un'organizzazione intergovernativa internazionale; ii) in qualità di paese che ospita una conferenza internazionale convocata dalle Nazioni Unite o sotto gli auspici di questa organizzazione; iii) in virtù di un accordo multilaterale che conferisce privilegi e immunità; o iv) in virtù del trattato di conciliazione del 1929 (Patto del Laterano) concluso tra la Santa Sede (Stato della Città del Vaticano) e l'italia. Il Consiglio è debitamente informato in ciascuna di tali situazioni. 4. Le disposizioni del paragrafo 3 si applicano anche qualora uno Stato membro ospiti l'organizzazione per la sicurezza e la cooperazione in Europa (OSCE). 5. Il Consiglio è debitamente informato in ciascuna delle situazioni in cui uno Stato membro concede una deroga ai sensi dei paragrafi 3 e Gli Stati membri possono concedere deroghe alle misure stabilite dal paragrafo 1 allorquando il viaggio è giustificato da ragioni umanitarie urgenti o dall'esigenza di partecipare a riunioni intergovernative, comprese quelle promosse dall'ue, o ospitate da uno Stato membro che esercita la Presidenza di turno dell'osce, in cui si conduce un dialogo politico che promuove direttamente la democrazia, i diritti umani e lo stato di diritto in (paese) /05 mas/or/ml 25

26 7. Uno Stato membro che intenda concedere le deroghe di cui al paragrafo 6, presenta al riguardo una notifica scritta al Consiglio. La deroga si considera concessa a meno che, entro due giorni lavorativi dalla ricezione della notifica della deroga proposta, vi sia un'obiezione scritta di uno o più membri del Consiglio. Se uno o più membri del Consiglio sollevano obiezioni, il Consiglio deliberando a maggioranza qualificata, può decidere di concedere la deroga proposta. 8. Nei casi in cui uno Stato membro autorizzi, ai sensi dei paragrafi da 3, 4, 6 e 7, l'ingresso o il transito nel suo territorio delle persone elencate nell'allegato, l'autorizzazione è limitata ai fini e alle persone oggetto dell'autorizzazione stessa.". 69. Resta inteso che se una persona soggetta sia a un congelamento dei beni sia a un divieto di viaggio ottiene un'autorizzazione concessa da uno Stato membro ai sensi dei paragrafi 3, 4, 6 e 7 del suddetto articolo standard, gli Stati membri non sono obbligati a sequestrare i fondi detenuti da tale persona e di cui quest'ultima possa ragionevolmente aver bisogno per la visita per la quale ha ottenuto l'autorizzazione. E. Restrizioni finanziarie 70. La formula standard per il congelamento di fondi ricorrendo a un testo giuridico basato sugli articoli 60 e 301 (e sull'articolo 308 ove opportuno) del TCE potrebbe essere la seguente: "1. Sono congelati tutti i fondi e le risorse economiche appartenenti a, posseduti, detenuti o controllati da [singoli membri del governo di (paese) e] dalle persone fisiche o giuridiche, entità o organismi [ad essi associati] 25 di cui all'elenco dell'allegato (X). 25 Queste parti del testo possono, in alcuni casi, non essere applicabili (ad es. in caso di misure nei confronti di terroristi) /05 mas/or/ml 26