Il Piano urbanistico comunale: principali differenze concettuali rispetto al vecchio PRG

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1 SECONDA UNIVERSITA DEGLI STUDI DI NAPOLI FACOLTA DI ARCHITETTURA LUIGI VANVITELLI (corso integrativo) docente: arch. Enrico Formato, PhD anno accademico APPUNTI SULLA LA RIFORMA URBANISTICA IN CAMPANIA (Principi dedotti da: Legge urbanistica regionale n. 16/2004, Regolamento per il Governo del territorio n.5/2011, Legge regionale n. 13/2008 di approvazione del Piano territoriale regionale) Il Piano urbanistico comunale: principali differenze concettuali rispetto al vecchio PRG La legge urbanistica regionale n. 16/2004 scinde, come chiarito dall art. 9 del Regolamento regionale n.5 dell agosto del 2011, le previsioni urbanistiche comunali in due livelli: strutturale ed operativo. La divisione del piano urbanistico comunale (il vecchio Piano regolatore generale della Legge urbanistica nazionale n. 1150/1942) in previsioni strutturali e previsioni programmatiche previsto dalla legge regionale campana accoglie le proposte avanzate dall Istituto Nazionale di Urbanistica (INU) negli anni 80 e 90 e sperimentate in alcune Regioni sin dalla metà degli anni 90 (in primis: Toscana ed Emilia Romagna). La riforma nasce dalla constatazione del basso livello di attuazione delle previsioni dei vecchi PRG e dalla volontà di riequilibrare il regime giuridico delle destinazioni pubbliche con quelle d interesse privato: le previsioni strutturali, avendo valore di tipo previsionale e non prescrittivo, configurano un disegno generale (masterplan) che incide direttamente sul territorio (e sulla proprietà privata) solo relativamente ad un sistema di invarianti territoriali elementi emergenti e/o relativi a vincoli provenienti da provvedimenti dello Stato e delle Regioni per le quali è solo possibile, come sancito dalla Corte costituzionale, comprimere l edificabilità privata senza indennizzo. Per questo il masterplan strutturale, deve essere, anche graficamente, un prodotto più schematico del vecchio, iperdisegnato e rigido, Piano regolatore generale; il masterplan recepisce gli elementi di struttura delineati dal quadro sovraordinato (ad esempio dal Piano territoriale di coordinamento provinciale), delimita le aree che vanno sottoposte a regime di tutela a tempo indeterminato e costruisce l ossatura progettuale del piano. Sia le previsioni di espansione (residenziale, produttiva), sia le previsioni di servizi pubblici assumono invece mero carattere schematico, essendo demandato ai piani operativi (o programmatici ) la loro individuazione, il loro dimensionamento e le priorità di attuazione. 1

2 Previsioni strutturali del PUC Le previsioni di tipo strutturale, valide a tempo indeterminato, non rivestono carattere prescrittivo ma strategico: sono tese a individuare le linee fondamentali della trasformazione a lungo termine del territorio, in considerazione dei valori naturali, ambientali e storico-culturali, dell esigenza di difesa del suolo, dei rischi derivanti da calamità naturali, dell articolazione delle reti infrastrutturali e dei sistemi di mobilità (art. 3 della L.16/2004). In particolare tali previsioni riguardano: a) l assetto idrogeologico e la difesa del suolo; b) la perimetrazione dei nuclei storici; c) la perimetrazione (indicativa, non su base catastale) delle aree di trasformazione urbana; d) la perimetrazione delle aree produttive (manifatture, media e grande distribuzione commerciale, terziario); e) l individuazione delle aree a vocazione agricola e degli ambiti, agricoli e forestali, d importanza strategica; f) la ricognizione delle aree vincolate; g) le infrastrutture a rete e puntuali. Previsioni operative del PUC Le previsioni di tipo programmatico (o operativo ) sono invece tese a definire gli interventi di trasformazione fisica e funzionale del territorio in archi temporali limitati, correlati alla programmazione finanziaria dei bilanci annuali e pluriennali delle amministrazioni interessate (art. 3 della L. 16/2004). Le previsioni programmatiche del PUC comportano la redazione di un piano operativo, valevole a termine, e di volta in volta elaborato per una o più porzioni del territorio comunale, in base alle esigenze strategiche espresse dall amministrazione (il piano operativo è anche detto piano del sindaco perché la sua valenza risulta temporalmente legata alla tornata amministrativa). Il piano operativo deve contenere gli atti di programmazione degli interventi previsti dall articolo 25 della L. 16/2004: in pratica deve coordinare le ipotesi urbanistiche più cogenti con la programmazione delle risorse economiche stanziate per i lavori pubblici dall Ente. Il piano operativo specifica, per determinate porzioni di territorio: a) le destinazioni d uso ammissibili; b) gli indici di utilizzazione territoriale e fondiaria delle aree; c) i parametri edilizi ed urbanistici di riferimento; d) la localizzazione degli standard urbanistici; e) la localizzazione delle attrezzature e dei servizi. A differenza di quanto accade in altre leggi regionali il Piano operativo ed il Piano strutturale non sono sottoposti a due differenti atti di adozione ed approvazione: seguono invece un iter integrato, nell ambito della c.d. Proposta di PUC (che poi diventa PUC dopo il recepimento dei pareri e l affinamento mediante osservazioni pubbliche). Nell ambito della Proposta di PUC il Piano strutturale deve essere accompagnato dal primo piano operativo (redatto anche per una porzione del territorio comunale) correlato da relativa programmazione degli interventi (API, art. 25 della Lr 16/2004). Tutto ciò rende necessario adottare, già in sede di pianificazione comunale, approcci progettuali interdisciplinari ed interscalari, capaci di delineare quadri strategici e relative soluzioni ed analisi di dettaglio per le aree di prioritaria trasformazione/riqualificazione. Con il vantaggio - valido sia per le pubbliche amministrazioni che per i soggetti privati - di limitare al minimo il rimando a pianificazione attuativa e consentire, sulla base di determinate prefigurazioni tipo-morfologiche, la diretta attuazione delle previsioni programmatiche del piano, sia nei tessuti di antico impianto che in consistenti parti della città moderna; con attenzione alla fattibilità economica e della sostenibilità ambientale delle scelte di piano e nell ambito di un processo flessibile, partecipato, 2

3 aperto alla interazione tra amministrazione, progettisti e realtà associative presenti sul territorio. Il PUC: metodi e tecniche di redazione Il PUC suddivide il territorio comunale in parti, ciascuna delle quali costituisce unità di base per la disciplina dettata dalle Norme Tecniche d Attuazione. Per ciascuna parte del territorio il PUC provvede a dettare le necessarie prescrizioni, a definire i vincoli e le cautele atte a garantire la tutela dell'ambiente e delle sue risorse naturali, il recupero ed il positivo riuso del patrimonio edilizio, l'adeguata attrezzatura del territorio comunale a mezzo di servizi, di spazi e di impianti pubblici e di uso pubblico. Schematicamente individuiamo le seguenti tipologie territoriali: a) Città d antico impianto e manufatti storici isolati Sono in genere individuate due tipi di zone storiche (zto A del D.I. 1444/1968): la prima includente i tessuti storici insediati, la seconda costituita dai manufatti isolati di antico impianto. Per tali zone il piano fornisce norme di livello particolareggiato, immediatamente eseguibili dopo l approvazione del PUC: le norme di carattere urbanistico - modalità d intervento e destinazioni d uso sono contenute nelle Norme Tecniche d Attuazione, mentre quelle aventi carattere edilizio principi costruttivi, materiali, trattamento delle facciate e degli spazi comuni sono riportate nel Regolamento Urbanistico Edilizio Comunale. Ai sensi del Piano territoriale regionale e della bozza di Piano di coodinamento provinciale, la perimetrazione della città storica è verificata in funzione delle mappe IGM del 1936 e sulla loro comparazione con il catasto di primo impianto (1890) e quello di revisione ( ). In questa zona il PUC mira a rafforzare la leggibilità dell impianto urbano antico, salvaguardare le caratteristiche degli edifici storici, discernendoli da quelli di moderna origine, e migliorare la fruibilità degli spazi pubblici, con particolare riferimento all uso pedonale delle piazze, delle strade e dei giardini. Ulteriore zona storica, punteggiante il territorio aperto o recentemente urbanizzato, è quella relativa ai manufatti isolati d antico impianto con relative pertinenze. Questa zona come previsto dal PTR - comprenderà il sistema delle antiche masserie, casine e ville, chiese, cappelle e conventi isolati, castelli, mulini, opifici pre-industriali e case cantonali. I manufatti sono individuati in base alla lettura delle foto aeree IGM del e dei documenti catastali da reperire presso gli Archivi dell Agenzia del Territorio. Ogni manufatto, analiticamente rilevato, è ricondotto ad una categoria tipologica cui sono associati, come per le unità edilizie del centro storico, le tipologie di intervento consentite e le loro modalità di realizzazione. E resa possibile la riconversione delle antiche masserie ad attività produttive di servizio e turisticoricettive, anche studiando il sistema di interconnessione attraverso sentieri naturalistici ed ì itinerari verdi. b) Zone urbane insediate di moderna origine Sono le parti completamente o parzialmente insediate della città esistente (zone B del DIM 1444 del 1968). Sono distinte, a seconda della funzione prevalente, in: Bs (per servizi pubblici e di uso pubblico), Br (residenziali) e Bp (produttive). Le Bs sono le aree destinate ad accogliere o che accolgono ad oggi i cosiddetti standard urbanistici : scuole, attrezzature, parchi e parcheggi pubblici (di quartiere). Gli standard urbanistici non costituiscono una zona omogenea ma una sottozona inclusa nella più generale zona B di cui sono al servizio; essi possono essere di proprietà pubblica o privati, convenzionati all uso pubblico: i nuovi standard sono preferibilmente reperiti attraverso procedure non basate sull apposizione di vincoli preordinati all esproprio. Le Br, insediate residenziali, sono le aree che presentano una notevole estensione e molteplici tipologie costitutive e di struttura, a loro volta associabili all epoca di 3

4 edificazione, alla costituzione tipo-morfologica e al contesto. Da questi dati si ricava in genere un articolazione in più sottozone, cui corrisponderanno principi normativi ed attuativi commisurati allo stato di fatto e alle propensioni di ogni zona alla riqualificazione o alla trasformazione. Il PUC mira a riqualificare le zone urbane insediate attraverso il reperimento di aree per attrezzature e servizi pubblici e la predisposizione di meccanismi d innesco di operazioni di ristrutturazione urbanistica delle parti di minore qualità architettonica ed urbanistica, anche prevedendo, in linea con il PTCP, premialità in termini volumetrici in caso di riconfigurazioni e/o miglioramenti della struttura urbana esistente e/o suo adeguamento. Nell ambito del progetto di riqualificazione della periferia gli insediamenti abusivamente sorti, se sanati e compatibili con le condizioni di rischio idrogeologico, possono essere integrati con la struttura urbana contigua. Sono in genere anche specificate le modalità e gli incentivi quantitativi per la riconversione a fini non residenziali o la delocalizzazione di parti di città di bassa qualità. Le Bp sono le aree insediate con destinazione attuale di tipo prevalentemente produttivo. In primo luogo va verificata la possibilità di inserire armoniosamente queste aree nel contesto e di densificarne la consistenza fondiaria per attività compatibili. c) Integrazione insediativa residenziale Si tratta delle zone C del DIM 1444/1968: parti, attualmente non edificate o con edificazione rada, nelle quali il piano può prevedere l eventuale espansione o la densificazione a fini residenziali. In base alla valutazione del fabbisogno residenziale da soddisfare e al grado di saturazione delle capacità edificatorie degli strumenti urbanistici vigenti viene valutata la necessità e l eventuale consistenza di ulteriori zone di espansione residenziale. Tali aree vanno individuate in funzione dell obiettivo strategico del minimo consumo di suolo e della opportunità di costruire in prossimità delle edificazioni esistenti e comunque non in aree di pregio ambientale. Il piano utilizza le aree di ristrutturazione urbanistica e le eventuali aree di espansione per innalzare la qualità urbana e la dotazione di standard urbanistici: i nuovi insediamenti attraverso la fornitura di schemi prestazionali ed eventuali disegni puntuali - e la contestuale realizzazione di infrastrutture ed attrezzature pubbliche possono concorrere a migliorare la qualità ambientale ed urbanistica dei settori di città in cui sono inserite. d) Aree per insediamenti produttivi di nuovo impianto Si tratta delle zone D del D.I. 1444/1968: parti nelle quali il piano localizza l eventuale insediamento di nuove attività produttive, di tipo manifatturiero, commerciale, terziario o quaternario. Prioritariamente, in coerenza con i piani territoriali, va verificata la disponibilità di aree produttive esistenti da densificare o di lotti disponibili in aree ASI (Aree attrezzate per lo Sviluppo industraiale derivanti da un Piano regionale del 1968, in larga parte attuate ad opera della Cassa per il Mezzogiorno) poste in Comuni del comprensorio. Obiettivo del PUC è l integrazione delle eventuali nuove zone per insediamenti produttivi con il contesto paesaggistico ambientale e con gli eventuali brani di città contigua. e) Zone agricole ed elementi naturali strutturanti Si tratta delle zone E del D.I. 1444/1968: sono le parti del territorio destinate prevalentemente alla produzione agricola. Il progetto urbanistico consida in attuazione degli indirizzi sovraordinati - le aree rurali come elemento identitario e caratterizzante il territorio, da riqualificare dal punto di vista paesaggisticoambientale in sinergia con il rilancio della produzione agricola. A seconda della morfologia, delle coltivazioni in atto e della posizione rispetto gli insediamenti, il PUC può distinguere diverse sottozone E (produttive, di pregio agronomico, periurbane, di rispetto infrastrutturale, ecc.). Vanno inoltre individuati gli eventuali aggregati edilizi in territorio agricolo : insediamenti di tipo spontaneo, prevalentemente 4

5 monofunzionali ed in generale di recente formazione. Per tali insediamenti il PUC dispone azioni mirate alla integrazione paesaggistica - con il territorio agricolo al contorno - e funzionale - con la rete degli spazi pubblici urbani, anche eventualmente incentivando le trasformazioni in chiave non residenziale delle volumetrie esistenti. Alla valorizzazione complessiva del territorio agricolo di pregio concorre anche il recupero dei manufatti storici isolati di cui al punto a). Vanno individuate, in accordo con le Linee guida regionali per il paesaggio in Campania e con i piani di area vasta, unità di paesaggio dello spazio aperto associando ad ognuna di esse norme di tipo urbanistico e realizzativo (nel Regolamento urbanistico edilizio comunale). f) Attrezzature pubbliche e di uso pubblico Corrispondono alle zone F del DIM 1444/1968: attrezzature per l istruzione superiore, attrezzature sociali, sanitarie ed ospedaliere, aree archeologiche e/o naturali attrezzate, cimiteri, ecc. Occorre valutare nello specifico il livello di attuazione ed il regime vincolistico presente sulle aree classificate come F dall eventuale PRG vigente; su eventuali zone con vincolo espropriativo scaduto possono essere studiati meccanismi di tipo perequativo atti a recuperare aree pubbliche in cambio di iniziative private su quote parte dei fondi. Difficile è difatti oggi, sia per condizioni giuridiche sia per la scarsità di fondi pubblici, procedere con espropri, soprattutto se occorrerebbe effettuarli su aree già soggette ad esproprio ma con vincolo decaduto (il vincolo scade dopo cinque anni dall apposizione). g) Infrastrutture per la mobilità Le infrastrutture, esistenti e di nuovo impianto, vanno collocate dal PUC all interno di una integrata ipotesi di sistemazione del territorio: acquistano ruolo centrale i sistemi di trasporto pubblico in specie i nodi d interscambio modale l implementazione della rete ciclo-pedonale e l inserimento paesaggistico delle opere, realizzate ed in programma. Il RUEC può indicazioni di merito per quanto attiene la configurazione stradale e la morfologia degli spazi pubblici, regolati con schemi compositivi congruenti e materiali edilizi compatibili. Rapporti tra piani e superamento del meccanismo gerarchico a cascata La legge regionale n. 13/2008, di approvazione del PTR, specifica il concetto di copianificazione sancito dall art. 4 della L.U.R. n. 16/2004: dal 2001, in attuazione della riforma del Titolo V della Costituzione italiana, il rapporto tra Enti (ad esempio: Regione, Provincia, Comuni) non è più di tipo gerarchico ma improntato alla sussidiarietà. Questo vuol dire che non va più inteso in senso meccanico, secondo il meccanismo a cascata della Legge urbanistica 1150 del 1942, il rapporto tra piani di coordinamento e piani comunali. In particolare gli articoli 4, 5, 6, 7 della citata Legge regionale 13/2008 definiscono l istituto della copianificazione mediante il quale un comune, ad esempio, può richiedere, nel perseguimento del prevalente interesse pubblico la modifica concertata di alcune delle previsioni sovraordinate che si dimostrino inadeguate o superate per il corretto Governo del Territorio, il contenimento del rischio o la salvaguardia del paesaggio. La copianificazione va accompagnata da un processo di urbanistica partecipata in cui ruolo determinante assumono le comunità locali e la loro conoscenza dei luoghi. 5