Considerazioni dalla presentazione del libro Le libertà degli altri. La regolazione amministrativa dei flussi migratori di Mario Savino

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1 Considerazioni dalla presentazione del libro Le libertà degli altri. La regolazione amministrativa dei flussi migratori di Mario Savino Relatore Centro di Sviluppo Politico e Sociale

2 2 INDICE Introduzione... 3 Il principio dell ordine pubblico... 4 L identità nazionale e la legge nel contesto storico... 6 Il diritto penale e lo straniero... 7 Considerazioni personali... 8

3 3 Introduzione La presentazione del libro Le libertà degli altri. La regolazione amministrativa dei flussi migratori, edito da Giuffré, autore Mario Savino, ha aperto un vasto panorama di discussione nell ambito delle libertà civili e fondamentali nei confronti dello straniero. Alla discussione sono stati invitati i seguenti ospiti: - Mario Cuniberti, Università di Milano, costituzionalista. - Michele Pifferi, Università di Ferrara e storico del diritto. - Luca Masera, Università di Brescia, penalista. - Giuseppe Piperata, Università IUAV di Venezia e amministrativista. Senza soffermarsi su ogni discussione e ogni punto estratto dai vari ospiti, in questa sede saranno presi in considerazione il tema generale e gli argomenti salienti che hanno creato il filo conduttore della discussione. Le varie citazioni e concetti venuti fuori dalla sede di discussione, saranno riportati tra virgolette con l indicazione dell interlocutore. Tale misura rappresenta semplicemente una maggiore fedeltà alla situazione di scambio d idee e di correttezza intellettuale.

4 4 Il principio dell ordine pubblico L ordine pubblico è un soggetto molto ampio, facente riferimento a diversi settori della società, alla sicurezza e all ordinamento statale in linee generali; per questo motivo non è per nulla semplice darne una definizione certa e organica. Può essere inteso come l insieme di quelle norme giuridiche dell ordinamento la cui osservanza e attuazione sono prerogativa fondamentale per l esistenza dell ordinamento stesso, per cui tali normative richiedono una tutela maggiore e più solida. Più semplicemente, altrimenti, l ordine pubblico può rappresentare quella garanzia di pace e sicurezza collettiva che la società deve garantire per mantenere l armonia sulla quale si basa e che la divide dalla definizione giusnaturalistica dello Stato di natura. Il problema nasce proprio in mancanza di un quadro di regole ben definite, che può provocare scompensi e mancanza di proporzionalità d applicazione della legge. È proprio da questo punto che vengono alla luce delle contraddizioni di fondo nei riguardi della definizione di ordine pubblico e conduce a un affermazione di grande acume e interesse, in altre parole: «Se per ordine pubblico si intende la sicurezza dello Stato, ontologicamente non vi è differenza tra straniero e cittadino.». (Savino) Quanto sopra detto è un concetto fine che affonda le radici nell annullamento delle differenze tra le due figure di individuo: straniero e cittadino. Innanzi all ordine pubblico essi sono uguali, parificati nei confronti dell ordinamento statale vigente. La realtà tuttavia è ben altra, ed è lo straniero a esserne vittima, pregiudicato da un eccessiva elasticità della nozione di ordine pubblico che, non essendo organicamente definita nelle sue fattispecie, tende ad essere applicata in base alle casistiche che si presentano. Le libertà, quindi, tendono a confondersi con l acquisita natura di cittadinanza da parte dell uomo, identificandosi con essa e dipendendo da essa. Solo chi è cittadino può godere di determinate libertà che allo straniero sono precluse. Connesso all ordine pubblico è un tema altrettanto interessante: il peso dell Amministrazione verso lo straniero. Partendo dall ordinamento italiano, si evince come le regole speciali presenti nel nostro ordinamento siano contrastanti, seppur connesse, a due libertà fondamentali stabilite in sede comunitaria: la libertà di stabilimento e la libertà di circolazione. Questi due principi che devono essere rispettati vanno tuttavia a collidere con lo stesso già citato principio dell ordine pubblico e della tutela della

5 5 Comunità statale. In merito alla sua difesa, essa è stata attribuita alla Pubblica Amministrazione, che ha assunto un ruolo particolarmente forte in tale contesto. È qui che può denunciarsi un tradimento costituzionale, visto come superamento del processo e dell attività dei giudici a fronte della decisione amministrativa tramite provvedimento. Dal fallimento dei flussi migratori e dall emergere della nuova politica di immigrazione sono emersi «interessi di parte che hanno incentivato all illegalità» (Cuniberti) e portato all «inasprimento delle formule anti-immigrazione» (Piperata). In questo contesto, quindi, dove possono essere individuate nella discrezionalità amministrativa e nel nuovo ruolo dei giudici amministrativi che vanno a sostituirsi al legislatore (Savino) le criticità del sistema in materia di immigrazione, è comunque importante affermare come: «è necessario sempre avere dei confini ed un autorità pubblica che eserciti un controllo» (Piperata).

6 6 L identità nazionale e la legge nel contesto storico Si inserisce in questo contesto il concetto del diverso e, soprattutto, dell identità nazionale come riconoscimento del diverso secondo i confini nazionali, con attribuzione di diritti e doveri. All interno della dialettica individuo-stato, quindi, va a collocarsi un doppio livello di legalità, diviso tra norma ordinaria ed eccezione tra la condizione del cittadino dello straniero; condizione base dello Stato liberale (Pifferi). La dicotomia, tuttavia, non è origine del contesto divisorio tra le due condizioni, bensì è il punto di arrivo determinato da fattori che attirano o spingono il fattore immigrazione stesso. La disciplina giuridica in sé ha scarsa efficacia se non viene riempita dai fattori sociali che ne sono materia prima e dai quali essa scaturisce, ed è per questo motivo che può stabilirsi come il fattore giuridico venga dopo altre tipologie di fattori a stampo socio-economico. In questi termini, di fattori che spingono o respingono la condizione migratoria, si può tecnicamente parlare di push and pull dell immigrazione (Pifferi). Il problema che sorge e appare come contraddizione degli ordinamenti stessi nazionali è il poter delegare ad un organo amministrativo la scelta in materia di immigrazione che, invero, non è istituzionalizzata concretamente da una legge stabilita. È il caso del principio di legalità e i poteri discrezionali attuati dagli ufficiali di dogana, i quali sono in grado di prendere scelte in materia di immigrazione e sostituendosi, di fatto, ad una Legge che appare debole riguardo all aspetto dell immigrazione. Il principio di legalità viene svuotato del carattere garantistico che dovrebbe conferire a tutela di chiunque senza limitarsi ai soli cittadini, ma proprio la debolezza legislativa in materia di immigrazione sembra permettere questa privazione del potere di principio (Pifferi). È così che l effettiva efficacia del sistema della disciplina dell immigrazione sembra essere garantito unicamente dalle leggi di pubblica sicurezza, facendo risaltare l importanza del mantenimento dell ordine pubblico secondo una visione pregiudicante i diritti dello straniero. È a questo punto che si torna al precedente tema già trattato che riconduce all illegalità, connesso stavolta alla paura del diverso e alla mancata attività legislativa delegata ad un unico potere statale di stampo amministrativo.

7 7 Il diritto penale e lo straniero «Non c è stata una visione a 360 della materia.». (Masera) Esordisce così il penalista Masera riguardo il superamento delle etichette, che sostanzialmente non è mai avvenuto. Nel contesto del diritto penale, in special modo, la disciplina si è differenziata, partendo da una prima criminalizzazione nel 2004 dello straniero non regolare con conseguente reclusione per 5 anni, fino alle decisioni giuridiche in attuazione della direttiva comunitaria, secondo la quale il carcere per lo straniero renderebbe inefficiente il rimpatrio. Questa decisione della Corte di Giustizia derivò da una spaccatura avvenuta all interno del collegio, che comportò una concezione errata della situazione e soprattutto dei diritti civili dello straniero. La finalità del bilanciamento tra interessi diversi e la focalizzazione dei diritti dello straniero, in tal senso, è venuta meno. In tema di immigrazione ed immigrati, molte volte si sono viste infrazioni legate ad un ordinamento di leggi che si eleva al di sopra della consueta sfera legislativa e giuridica, un insieme di disposizioni quale è la Convenzione che tende a tutelare quell insieme dei diritti inviolabili e inalienabili. Si parla in particolare dell ART. 3 della Convenzione, in cui si afferma: «Nessuno può essere sottoposto a tortura né a pene o trattamenti inumani o degradanti» e dell ART. 5, soprattutto per quanto riguarda la pratica dell arresto. Allo stesso modo della legislazione e del trattamento degli immigrati in Italia e degli aspetti di detenzione, anche i Centri di Identificazione ed Espulsione (CIE) rientrano nell insieme delle proteste mosse come infrazione dei diritti inviolabili dell uomo, poiché spesso questi centri non sono altro che container o posti degradanti per la dignità mentale e anche fisica degli immigrati.

8 8 Considerazioni personali Il concetto di territorialità e di difesa degli interessi, della sicurezza e dei confini è una delle basi degli Stati, ma il cambiamento che spesso viene richiesto nel processo di globalizzazione porta ad incrinare questi concetti e a rivalutare quanto affermato in precedenza. Di qui la diatriba sulla nazionalizzazione e i diritti di cui godono gli individui identificabili come cittadini, ovvero che possiedono un identità nazionale ed un etichetta di stampo nazionale e territoriale. La nazionalizzazione, quindi, può essere vista secondo due accezioni (Savino): - come diritto naturale; - come trasformazione e acquisizione di chi entra nei confini. Nel primo caso si fa riferimento ad un diritto dato, giusnaturalistico, rientrante nel contesto primigenio della sfera giuridica dell uomo e dei suoi diritti. Nel secondo caso la nozione diventa di stampo territoriale e di acquisizione di diritti nel momento in cui si varcano i confini di un territorio. Di qui una soluzione complessa in cui la figura dello straniero si pone con diverse accezioni e definizioni nel contesto della nazionalizzazione e dei diritti spettanti. Per arrivare a una completa accettazione e a un totale riconoscimento dei diritti civili anche per gli immigrati, il passo, prima ancora di essere giuridicolegislativo, deve essere sociale. La contrapposizione degli interessi s individua da un lato sotto il profilo nazional-territoriale, dove la radicata cultura della sicurezza dei confini e della sopravvivenza di una tradizione pone trincee di difesa in favore di tali principi. Dall altro lato vi sono l apertura e la disgregazione dei suddetti confini nazionali e del rischio di una fusione di culture e perdita delle tradizioni. Al punto di vista sociale, tuttavia, si può affiancare uno sguardo di stampo maggiormente politico. La lotta per il mantenimento/disgregamento dei diritti di cittadinanza e la lotta all immigrazione diventa spesso bacino di voti che possono fare la differenza in sede elettorale, e anzi sono utilissimi temi per arricchire i programmi elettorali con tematiche diverse e connesse. Tutto questo può considerarsi il germe di una crisi già in atto da tempo, una crisi che non coinvolge solo la territorialità e la cittadinanza, ma la democrazia e i diritti civili stessi. Una crisi in cui il problema si riscontra a livello di rappresentanza partitica dell esecutivo e dei poteri politici, oltre che di mantenimento degli interessi e di quell ordine pubblico di cui si è parlato all inizio.