La Direttiva emissions trading: nuovo strumento impositivo di tutela dell ambiente

Transcript

1 Olimpia Esposito De Falco La Direttiva emissions trading: nuovo strumento impositivo di tutela dell ambiente ARACNE

2 Copyright MMV ARACNE editrice S.r.l. via Raffaele Garofalo, 133 A/B Roma (06) ISBN I diritti di traduzione, di memorizzazione elettronica, di riproduzione e di adattamento anche parziale, con qualsiasi mezzo, sono riservati per tutti i Paesi. Non sono assolutamente consentite le fotocopie senza il permesso scritto dell Editore. I edizione: giugno 2005

3 INDICE PREFAZIONE INTRODUZIONE pag. 3 pag. 5 PARTE PRIMA: REGOLAMENTAZIONE CAPITOLO 1 ORIGINE ED EVOLUZIONE DELLA NORMATIVA E.T. NELL ANALISI DELLE SUE FONTI PRIMARIE E SECONDARIE IN RELAZIONE AL CONTESTO INTERNAZIONALE E COMUNITARIO LA LEGISLAZIONE ITALIANA 1.1 Trattati Internazionali: la Convenzione Quadro sui Cambiamenti Climatici, il Protocollo di Kyoto. pag La normativa comunitaria: l Emissions Trading e la Direttiva 2003/87/CE. pag La legislazione italiana attuativa dei principali strumenti giuridici internazionali in materia ambientale... pag Le correlazioni accomunanti la normativa E.T. e le altre normative europee e nazionali in campo ambientale pag. 40 Bibliografia capitolo 1... pag.44 CAPITOLO 2 I PRINCIPI CARDINE DEI PIANI NAZIONALI DI ALLOCAZIONE DELLE QUOTE DI EMISSIONE 2.1 Tutela dei principi di trasparenza e libera concorrenza nella fase iniziale di allocazione delle quote... pag Effetti della violazione della trasparenza e libera concorrenza.. pag Effetti speculativi legati alla commercializzazione pag Contestazione al provvedimento di assegnazione delle quote di emissione. pag.65

4 Bibliografia capitolo 2 pag. 67 PARTE SECONDA: PROBLEMATICHE CAPITOLO 3 PROBLEMATICHE GIURIDICHE, CONTABILI E FISCALI IN RELAZIONE ALLA NATURA DELLE QUOTE DI EMISSIONE 3.1 La legislazione comunitaria e i diritti individuali... pag Aspetti giuridici dei diritti di emissione. pag Aspetti contabili e fiscali delle quote di emissione pag Conseguenze fiscali del commercio delle quote di emissione... pag Trattamento fiscale delle sanzioni.. pag Principali modalità di allocazione dei permessi di emissione pag.85 Bibliografia capitolo 3... pag.89 CAPITOLO 4 INTERPRETAZIONE GIURIDICA DI PROBLEMI CONNESSI AL MERCATO DELLE QUOTE DI EMISSIONE 4.1 Il funzionamento del mercato delle quote di emissione. pag Concorrenza ed E.T., il problema dei nuovi entranti pag Kyoto ed E.T. : l attuale situazione internazionale pag La situazione italiana: uno sguardo di sintesi tra realtà e previsione. pag.107 Bibliografia capitolo 4... pag.110 Bibliografia Generale... pag.112 2

5 PREFAZIONE La problematica dell Emissions Trading è attualmente oggetto di vivaci dibattiti sia a livello nazionale che sovranazionale. Si tratta, infatti, di una tematica di particolare attualità, tenuto conto che il cambiamento climatico è diventato, nel corso dell ultimo decennio una preoccupante emergenza ambientale su scala globale. L uso incontrollato delle fonti tradizionali di energia ha determinato un surriscaldamento del pianeta con effetti ambientali devastanti, quali lo scioglimento dei ghiacciai, l innalzamento del livello del mare, la scomparsa di vasti territori adibiti a foresta, ecc, deteriorando il contesto biologico globale. Da più parti sono state analizzati e valutati, sia a livello scientifico che economico gli effetti e i prevedibili danni derivanti dal cambiamento del clima. Secondo il gruppo intergovernativo sui cambiamenti climatici (IPPC) che riunisce i maggiori esperti mondiali in questo campo tra il 1990 e il 2100 la temperatura media mondiale alla superficie aumenterà tra 1,4 e 5,8 C, se la situazione rimane invariata. Il livello del mare, sempre nel periodo considerato, dovrebbe innalzarsi tra 9 e 88 cm. Inoltre, le modifiche dei regimi pluviometrici determineranno una riduzione delle risorse idriche in molte regioni. Si sono, altresì, moltiplicati gli sforzi a livello internazionale tesi a realizzare accordi per il contenimento delle emissioni inquinanti, segnatamente l anidride carbonica. La domanda globale di energia è destinata ad aumentare sensibilmente nei prossimi anni per la marcata crescita di economie emergenti, quale Cina, India, Russia e in genere i paesi dell Asia. Per fronteggiare adeguatamente il previsto aumento del consumo mondiale di fonti energetiche e, anzi, per ridurre le emissioni nell atmosfera di gas ad effetto serra. un ruolo determinante è rappresentato dalla Convenzione delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici tenutosi in Giappone nel 1997 e del relativo protocollo di Kyoto entrato in vigore nel febbraio In particolare, alla luce degli obblighi assunti con l entrata in vigore del Protocollo in parola, l Emissions Trading, rappresenta uno dei tre meccanismi flessibili - insieme, all Attuazione Congiunta (Joint Implementation) e al Meccanismo per lo Sviluppo Pulito (Clean Development Mechanism) - per attuare, a livello mondiale, una graduale riduzione delle emissioni inquinanti. 3

6 La recente direttiva 2003/87/CE, che ha istituito un sistema per lo scambio di quote di emissione dei gas a effetto serra nella Comunità, è stata oggetto di un crescente interesse, considerato che vengono individuati nuovi strumenti impositivi di politica ambientale che, sicuramente avranno un impatto rilevante per il sistema produttivo dei paesi membri dell UE: per la prima volta viene attribuito un costo all utilizzo di una risorsa naturale, l aria. Va evidenziato che l entrata in vigore di un mercato unico per l emissioni a livello comunitario secondo le disposizioni attuative della direttiva - dovrebbe impedire distorsioni della concorrenza, derivanti da regimi nazionali diversi di Emissions Trading. Inoltre, i costi da sostenere per la tutela dell ambiente-specie nell attuale delicata fase congiunturale dovranno risultare contenuti segnatamente, per l Italia e la Germania, al fine di non comprometterne ulteriormente la già precaria competitività. 4

7 INTRODUZIONE Il presente lavoro nasce dalla constatazione che il cambiamento climatico a livello globale è considerato una delle più urgenti e pressanti questioni ambientali che la Comunità internazionale ed i singoli Stati sono tenuti a fronteggiare. Pertanto, la tematica oggetto di analisi è quella della tutela dell ambiente a livello comunitario, secondo una nuova metodologia imposta dalla recente direttiva 2003/87/CE. In particolare, questo contributo, quale parte integrante di una ricerca condotta dal Consorzio Universitario CUEIM e finanziata dal MIUR D.M. 1105/02, nasce dal desiderio di compiere una rilettura di problematiche già affrontate negli studi e filoni dottrinali del diritto tributario, attraverso il regime dell imposizione ambientale, al fine di chiarire e approfondire taluni aspetti. Si tratta, infatti, di passare dalla cultura dell autorizzazione e del controllo, a quella che considera prioritario l obiettivo di protezione dell ambiente in termini di volumi di emissioni e, che all interno di questo obiettivo cerca di utilizzare le strade più economiche per raggiungerne il risultato. Il proposito, dunque, è quello di analizzare in maniera critica la legislazione vigente a livello nazionale e soprattutto di Unione Europea al fine di verificare la fattibilità delle possibili ipotesi di allocazione e riallocazione di diritti di emissione alla luce di nuovi strumenti impositivi di tutela ambientale. Il presente lavoro si articola in due parti; nella prima vengono svolte in via preliminare alcune considerazioni sulle origini e sull evoluzione della normativa Emissions Trading, analizzando le fonti primarie e secondarie secondo un triplice livello - internazionale, comunitario e nazionale. Successivamente, sono stati analizzati i nodi principali della direttiva 2003/87/CE, sottolineando il contenuto e gli obblighi da essa derivanti, nonché la legislazione italiana attuativa dei principali strumenti giuridici internazionali in materia ambientale e le correlazioni tra la normativa ET e le altre europee e nazionali in campo ambientale (par. 1.3, 1.4 a cura di Gennaro e Giuseppe Gargiulo). Nell analizzare gli aspetti giuridici del problema dell allocazione delle quote di emissione di CO2, si sono presi in considerazione i principi cardine dei Piani nazionali di allocazione, quali anzitutto la tutela della trasparenza e, 5

8 la libera concorrenza nel mercato comunitario. Viene esaminata la normativa comunitaria in materia di aiuti di Stato, gli effetti della violazione e soprattutto gli eventuali effetti speculativi legati alla commercializzazione delle quote di emissione, nonché le contestazioni al provvedimento di assegnazione delle quote in un mercato di libera concorrenza. Nella seconda parte del lavoro vengono affrontate le problematiche riguardanti sia la natura giuridica delle quote di emissione e la loro possibile configurazione in diritti di inquinamento trasferibile, sia gli aspetti contabili, oltre che le conseguenze fiscali del loro commercio ed il trattamento fiscale delle sanzioni (par. 3.3, 3.3.1, 3.3.2, 3.4 a cura di Gennaro e Giuseppe Gargiulo). Nelle considerazioni conclusive si offre una sintesi dell attuale situazione internazionale ed, una valutazione delle realtà e delle previsioni italiane (Cap 4 a cura di Gennaro e Giuseppe Gargiulo). Per la realizzazione di tale lavoro desidero, con profonda gratitudine ringraziare il CUEIM ed il suo Presidente prof. Gaetano Golinelli, per l opportunità offertami di svolgere un attività di studio e ricerca, nell ambito del progetto Elaborazione per l ottimizzazione del sistema di allocazione dei permessi di emissione di CO2 e per la valutazione economica degli scenari evolutivi connessi al regime di scambio (Emissions Trading) approvato dal Ministero dell Istruzione, dell Università e della Ricerca (MIUR). Desidero, altresì, ringraziare il prof Raffaele Perrone Capano e il prof. Andrea Amatucci per la generosa ed assidua attenzione mostrata nelle fasi di impostazione dello studio e che rappresentano un punto di riferimento scientifico ed umano prezioso quanto insostituibile. Un vivo ringraziamento ai prof della Seconda Università degli Studi di Napoli. Al prof. Gaetano Liccardo, cui sono affettivamente legata da sempre, al prof. Fabrizio Amatucci che mi ha stimolato e guidato nello studio del diritto tributario. Infine, ringrazio i collaboratori del Dipartimento di diritto finanziario della facoltà di Giurisprudenza dell Università degli Studi di Napoli, Federico II, segnatamente, i ricercatori Eugenio Romanelli Grimaldi e Roberta Alfano per le informazioni e i suggerimenti preziosi che mi forniscono continuamente. 6

9 Desidero, infine, ringraziare i colleghi che mi hanno affiancato durante le attività di ricerca del CUEIM Gennaro e Giuseppe Gargiulo, per la redazione di alcuni paragrafi del lavoro. 7

10 CAPITOLO 1 ORIGINE ED EVOLUZIONE DELLA NORMATIVA E.T. NELL ANALISI DELLE SUE FONTI PRIMARIE E SECONDARIE IN RELAZIONE AL CONTESTO INTERNAZIONALE E COMUNITARIO - LA LEGISLAZIONE ITALIANA. 1.1 I Trattati Internazionali: la Convenzione Quadro sui Cambiamenti Climatici, il Protocollo di Kyoto. Tutelare l ambiente sta a significare, anzitutto, proteggere le risorse (dall aria all acqua, dal suolo alla flora) evitando che siano oggetto di inquinamento. Le problematiche relative all utilizzazione, gestione e conservazione delle risorse ambientali hanno, per loro natura, una connotazione sopranazionale, in quanto non sono affrontabili in maniera esaustiva se non in una prospettiva di coordinamento internazionale. Ad ogni modo, si è assistito, ad una proliferazione di norme ambientali ad un triplice livello: internazionale, comunitario e nazionale. I) Le regole di diritto internazionale tese alla protezione dell ambiente possono essere raggruppate in due categorie, in base al differente grado di incidenza sull attuazione da parte dei singoli Stati. La prima categoria riguarda le fonti primarie, cioè norme, a carattere generale, che fissano obblighi, positivi o negativi, imposti a tutti gli Stati. Risale alla decisione dell 11 marzo del 1941, nella controversia tra Canada e Stati Uniti, la regola di carattere generale per cui nessuno Stato deve porre in essere o tollerare che il proprio territorio sia utilizzato in maniera tale da produrre danni ambientali sensibili nel territorio di uno o più Stati. 1 Tale concetto è stato ribadito anche dalla Corte internazionale di giustizia nel caso del Canale di Corfù. Il fondamento teorico della norma primaria in parola poggia sui principi dell abuso di diritto, degli obblighi di vicinato o, del più diffuso dovere di ogni Stato di impedire turbative all esercizio della sovranità degli altri Stati. Va evidenziato che questa regola viene applicata segnatamente nell ipotesi di inquinamento transfrontaliero e, sulla sua base, sono state individuate altre norme 1 C.C.G.D CAPONERA <<Ambiente>>, Enc Giuridica Treccani, III. 8

11 primarie di carattere procedurale, concernenti: doveri di informazione, consultazione o negoziazione nell ipotesi di danni ambientali. Nei tempi più recenti 2 si è venuta sviluppando la tendenza da parte della generalità degli Stati di attuare la normativa in materia ambientale e la disciplina dei settori inquinanti secondo regole imposte dalla Comunità internazionale. Ciò in base al progressivo affermarsi di norme primarie idonee ad imporre agli Stati obblighi erga omnes, cioè nei confronti dell intera collettività internazionale. E da ritenere che nel settore della tutela ambientale una norma di questo tipo copra attualmente le ipotesi di inquinamento aventi particolare gravità. La moderna prospettiva è anche presente nell articolo 30 della risoluzione dei principi adottata dall Assemblea generale delle Nazioni Unite nel 1974, meglio nota come Carta dei diritti e doveri economici degli Stati 3. La seconda categoria riguarda le fonti secondarie ossia la pluralità degli accordi multilaterali e bilaterali che costituiscono la vera e propria disciplina dell ambiente e che saranno oggetto di studio nel corso del lavoro. II) Nell ordinamento nazionale la difesa dell ambiente viene affrontata solo di recente 4. La costruzione di un corpo normativo sistematico volto alla 2 P. PICONE - G SACERDOTI, <<Diritto internazionale dell economia e costituzione economica dell ordinamento internazionale>>, Diritto internazionale dell economia, , Il disposto che è collocato nel capo III relativo alle comuni responsabilità nei confronti della Comunità internazionale, sancisce: La protezione, la conservazione e la valorizzazione dell ambiente per le attuali e le future generazioni è responsabilità di tutti gli Stati. Tutti gli Stati faranno in modo di formulare le loro politiche ambientali e di sviluppo in conformità a tali responsabilità. La politica ambientale di tutti gli Stati dovrebbe promuovere e non compromettere le possibilità di sviluppo attuali e future dei paesi in via di sviluppo. Tutti gli Stati hanno la responsabilità di garantire che le attività rientranti nella loro giurisdizione e sotto il loro controllo non provochino danni alle condizioni ambientali degli altri Stati, o di zone fuori dai confini della giurisdizione nazionale. Tutti gli Stati dovrebbero cooperare all elaborazione di norme e regolamentazioni internazionali relative all ambiente. Vedi A WARD, <<Saggio sull articolo 30>>, A A. VV Giustizia economica internazionale, 234, 1977; A. O. ADEDE. <<United Nations Execerpts Toward the Development of an Environment Code of Conduct for States concerning Harmonious Utilization of Shared Natural Resources>> Albany Law Review, 488, Il primo intervento organico in materia ambientale si è avuto solo nel 1976 con la Legge 10 maggio n. 319, <<Norme per la tutela delle acque dall inquinamento>>, nota come Legge Merli (G.U. n. 141 del 29 maggio 1976) integrata e modificata dalla Legge 24 dicembre 1979 n. 650 (G.U. n. 352 del 29 dicembre 1979). Essa, pur con le sue carenze e gli inevitabili ritardi in sede di applicazione pratica, ha disciplinato in modo organico e uniforme su tutto il territorio nazionale gli scarichi idrici di qualsiasi tipo. In particolare ha regolamentato gli scarichi sia pubblici che privati, 9

12 protezione dell ambiente è stata, ed è tutt ora frammentaria e contraddittoria 5, mancando qualsiasi definizione di ambiente nella Costituzione italiana 6. Le fonti primarie sono le leggi ed atti aventi forza di legge. In proposito, però, va evidenziato che, in materia ambientale più che in altri settori del diritto, si assiste al fenomeno della provvedimentalizzazione, ovvero della amministrativizzazione della legge 7. In tal senso, si avverte la tendenza della legge a perdere i caratteri della generalità ed astrattezza, in quanto le prescrizioni normative assumono contenuti sempre più dettagliati e puntuali. Ad ogni modo, a livello di produzione normativa primaria sul finire degli anni 80 è stato sempre più frequente l utilizzo dei decreti legge ex art. 77. Infatti, la disciplina di significativi settori quali, la tutela delle acque, la gestione dei rifiuti, l inquinamento atmosferico sono stati sottoposti a continui e reiterati interventi del governo attraverso decreti legge, con conseguenze dirompenti sul piano della certezza del diritto e della tutela di diretti ed indiretti, in tutte le acque superficiali e sotterranee, interne e marine, nonché in fognature sul suolo o nel sottosuolo. 5 P D AMELIO <<Ambiente>> Enc. Giur. Treccani, I. 6 La Corte Costituzionale ha colmato questa lacuna (con la sentenza 30 dicembre 1987 n. 614) affermando che <<nel nostro ordinamento giuridico la protezione dell ambiente è imposta da precetti costituzionali (art 9 e 32) ed assurge a valore primario ed assoluto>>. Anche la Corte di Cassazione si è impegnata nella ricerca di quella definizione di ambiente che manca nella Costituzione italiana, giungendo ad affermare che per << ambiente >> deve intendersi il contesto delle risorse naturali e delle stesse opere più significative dell uomo protette dall ordinamento perché la loro conservazione è ritenuta fondamentale per il pieno sviluppo della persona. L ambiente è una nozione, oltrechè unitaria, anche generale, comprensiva delle risorse naturali e culturali, veicolata nell ordinamento italiano dal diritto comunitario (Cass. Pen. sez. III, 28 ottobre 1993, n. 9727, Benericetti, nello stesso senso Cass. Pen. sez. III, 20 gennaio 1983, n. 421, Mazzola). La mancanza del fondamento giuridico per la difesa dell ambiente, nella Costituzione, ha dato anche vita ad una vasta dottrina tesa a dimostrare, utilizzando - in maniera indiretta o in via di interpretazione analogica e/o estensiva - disposizioni dettate per fini diversi. Sul punto Vedi M.S. GIANNINI, << Ambiente: saggio sui diversi suoi aspetti giuridici>> Riv. trim. dir. Pubb., 15, 1973; A PREDIERI,<<Paesaggio>> Enc.giuridica Treccani, XXXI, 1981; A CORASANITI <<La tutela degli interessi diffusi davanti al giudice ordinario>>, Riv. Dir. Civ., 180, 1978; S. Patti <<Ambiente>> Diz.dir. pri., 31, 1980; V. CAIANIELLO. P. D AMELIO <<Bilancio d impatto ambientale: aspetti istituzionali>>, Quaderno ISGEA, n 17, 1981; L. ZANUTTIGH <<Diritto dell ambiente e tutela giurisdizionale>> Riv. dir. proc., 720, 1979; G., TORREGROSSA <<Profili della tutela dell ambiente>> Studi per il centocinquantenario del Consiglio di Stato, II, Attualmente vi è un riferimento alla tutela dell ambiente a seguito della legge costituzionale n. 3/2001 che ha riformulato il titolo V, parte II della Costituzione, introducendo, in tema di normativa ambientale significative novità non solo sul piano generale, ma anche nei rapporti tra Stato e Regioni. 7 B.CARAVITA Diritto dell ambiente, Bologna,

13 situazioni giuridiche soggettive. A questa situazione la Corte Costituzionale ha posto un limite generale con la sentenza n. 360 del Successivamente aggirato con il ricorso alle leggi di sanatoria, emanate sulla base del III comma dell art 77 Cost. Ciò, da un lato, ha consentito di aggirare le conseguenze preclusive della sentenza, dall altro, ha offerto un ulteriore strumento normativo. Per quanto riguarda, invece, le fonti secondarie, esse sono contraddistinte dal principio della libertà delle forme, fermo restando il rispetto del principio di legalità. In particolare, la produzione secondaria del diritto ambientale appare caratterizzata dalla tecnicità delle decisioni e dalla programmaticità degli interventi normativi di ampio respiro, sulla scorta cioè di leggi a carattere generale. Rilevanti settori del diritto ambientale vengono disciplinati da regolamenti. In particolare, le direttive comunitarie in materia ambientale trovano applicazione nel nostro ordinamento anche attraverso regolamenti 9 nel pieno rispetto degli obblighi internazionali. III) La tutela dell ambiente assume rilievo soprattutto a livello comunitario. Agli inizi degli anni 70 la Comunità ha tentato di fornire un suo contributo senza però che alcuna disposizione del Trattato di Roma potesse essere posta a fondamento di tale politica, se non attraverso un laborioso lavoro interpretativo Viene stabilito che la reiterazione è contraria ai principi costituzionali quali la provvisorietà, la straordinarietà e la perdita di efficacia retroattiva. Ne consegue che un decreto legge decaduto può essere reiterato solo nell ipotesi in cui sussistono gli stessi presupposti giustificativi del pregresso intervento, ovvero il contenuto normativo si presenta sostanzialmente differente da quello precedente. Vedi F. SORRENTINO, <<La reiterazione dei decreti legge di fronte alla Corte costituzionale>>, Giur. Cost, 3157, 1996; S.M. CICCONETTI, <<La sent. N. 360 del 1996 della Corte costituzionale e la fine della reiterazione dei decreti legge: tanto tuonò che piovve>> Giur. Cost, 3162, Le direttive comunitarie vengono applicate attraverso la Legge comunitaria. Quest ultima determina i tipi di provvedimenti, regolamenti e decreti legislativi o ministeriali, per l attuazione di ogni direttiva. La legge Comunitaria è stata introdotta nel nostro ordinamento con la Legge 9 marzo 1989, n. 86, secondo cui la Comunitaria regola le modalità e i tempi per la trasposizione delle direttive e determina il tipo di provvedimento con cui questa deve essere attuata, al di fuori delle ipotesi di recepimento diretto. 10 La Corte di Giustizia sebbene non investita direttamente del problema, con due sentenze contro l Italia, entrambe del 18 marzo 1980, precisò che pur non essendovi un chiaro riferimento all ambiente nei principi cardine, tale tutela poteva aversi attraverso l applicazione indiretta di altri principi, quale ad esempio l art. 100 in merito al ravvicinamento delle disposizioni legislative 11

14 E stato solo con l emanazione dell Atto Unico Europeo nel 1986, che l ambiente ha trovato il suo fondamento giuridico nell ambito della Comunità con l art. 130, prevedendosi per la prima volta in campo comunitario l applicazione del principio di sussidiarietà ex art. 130 R 11. Si è realizzato il pieno riconoscimento della politica ambientale con il Trattato di Maastricht nel 1992 che all art 2 pone tra gli obiettivi fondamentali quello dello sviluppo sostenibile, ovvero uno sviluppo armonioso ed equilibrato delle attività economiche nell ambito delle politiche dell Unione. Attualmente la Costituzione europea con l art. 3 ha fatto proprio tale principio, prevedendo uno sviluppo sostenibile basato su una crescita economica ed equilibrata ed un livello di tutela e di miglioramento della qualità dell ambiente. Le norme primarie del sistema giuridico comunitario sono le norme convenzionali, contenute nei Trattati istitutivi delle tre Comunità europee e in quegli accordi che successivamente sono stati stipulati per modificare ed integrare i primi. L insieme di atti che viene definito comunemente diritto comunitario derivato, rappresenta una fonte di secondo grado. Si tratta di atti giuridici adottati dalle Istituzioni comunitarie: regolamenti, decisioni e direttive (atti vincolanti), nonché raccomandazioni e pareri (atti non vincolanti) 12. Sono posti in essere attraverso procedimenti deliberativi che, come si avrà modo di ribadire, si svolgono e si esauriscono in modo del tutto indipendente da quelli nazionali. Sono atti, però destinati ad incidere in modo rilevante sugli ordinamenti giuridici interni e sulle posizioni giuridiche dei singoli, talvolta senza un intervento formale del legislatore, altre volte imponendo un attività normativa, allo scopo di riversare sui singoli gli impegni sottoscritti a livello comunitario o vincolando gli Stati membri nazionali. Vedi A. MAZZETTI <<Politiche comunitarie a tutela dell ambiente>> Riv. Giur. Amb., Secondo il Principio di sussidiarietà, nei settori di competenza esclusiva, l Unione può agire solo se gli obiettivi dell azione non possono essere raggiunti dagli Stati membri. 12 Con l approvazione della Costituzione Europea, il cui trattato è stato firmato a Roma il 29 ottobre 2004, sono stati ridotti gli strumenti di cui l Unione può avvalersi nella legislazione degli Stati. In particolare si tratta di atti distinti secondo la loro natura e cioè: legislativa -leggi e leggi quadro-, non legislativa -regolamenti e decisioni- e consultiva -raccomandazione e pareri-. Quindi le direttive che finora hanno costituto, assieme ai regolamenti, i principali strumenti di intervento dell Unione, cederanno il passo a nuove tipologie di atti. Vd CERISANO F., La direttiva europea va in soffitta. Leggi e regolamenti per uniformare il diritto dei paesi membri Italiaoggi 07/04/05. 12

15 per il raggiungimento di un risultato e lasciando alla loro discrezionalità il modo e gli strumenti per raggiungerlo 13. Come si è avuto modo di osservare, le politiche di tassazione ambientale hanno, per loro natura, una connotazione sopranazionale, in quanto talune problematiche ambientali (effetto serra, inquinamento delle falde acquifere, ecc.) non sono affrontabili in maniera esaustiva se non in una prospettiva di coordinamento internazionale. 14 Il primo strumento legale internazionale vincolante, attraverso il quale un ordinamento sopranazionale ha legiferato su tale materia è stato la Convenzione Quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici 15, adottata il 9 maggio 1992 e sottoscritta da 165 paesi, oltre la Comunità europea. Tale Convenzione, è stata approvata nella Conferenza Mondiale su Ambiente e Sviluppo tenutasi a Rio de Janeiro e rappresenta la conclusione dei lavori della Meteorological Organization e dell intergovernamental Panel on Climate Change (IPCC). In particolare, a Rio è stato affrontato il problema della necessità di cambiare il modello di sviluppo preesistente, al fine di avviare un piano globale di sviluppo sostenibile 16. Sono stati programmati una serie di documenti 17, tra cui assume particolare rilievo la cd. Agenda 21, un vasto programma di azioni future, pienamente inglobata nelle politiche della Comunità 18. Obiettivo preminente della Convenzione sui cambiamenti climatici - entrata in vigore il 21 marzo 1994, e ratificata dall Italia con la legge 15 gennaio 1994, n. 13 G. TESAURO Diritto comunitario, Cedam Padova, In teoria una direttiva dovrebbe limitarsi ad enunciare principi e criteri generali, ma spesso assume caratteri dettagliati che limitano fortemente la discrezionalità dello Stato alla sola scelta della forma giuridica dell atto di recepimento. È questo uno dei motivi più frequenti per cui il legislatore nazionale (non solo quello italiano) non adegua l ordinamento alle direttive comunitarie e la Corte di Giustizia ha stabilito di conseguenza la responsabilità dello Stato per il mancato recepimento della direttiva con l obbligo di risarcimento del danno. 14 O. ESPOSITO DE FALCO, <<L armonizzazione fiscale e le tasse ecologiche>> Riv Giur. Amb., n.5, Detta comunemente FCCC: Frame Work Convention on Climate Change. 16 Sono gli anni in cui si afferma il concetto di sviluppo sostenibile, che secondo il noto Rapporto Brundtland è inteso come uno sviluppo che risponda alle necessità del presente senza compromettere la capacità delle generazioni future di soddisfare le proprie esigenze D. FERNANDEZ DE GATTA SANCHEZ <<La politica ambientale comunitaria>> Tratado de la Uniòn Europea. 17 Si tratta sia di convenzioni legalmente vincolanti che di atti di diritto internazionale, nonché di dichiarazioni di principio che hanno aperta la strada a nuovi processi negoziali. 18 P. SOAVE <<Lo sviluppo sostenibile nella prospettiva dell agenda 21-il programma d azione lanciato alla Conferenza di Rio de Janeiro>> Riv.Giur. Amb.,

16 è la <<stabilizzazione delle concentrazioni di gas serra nell atmosfera ad un livello tale da prevenire pericolose interferenze delle attività umane con il sistema climatico>>. I principi primari della Convenzione, includono i seguenti punti: equità intergenerazionale e responsabilità comune ma differenziata tra paesi sviluppati e paesi in via di sviluppo, con speciale attenzione ai paesi particolarmente vulnerabili rispetto agli effetti avversi del cambiamento climatico e a quelli che dovrebbero sopportare un costo sproporzionato o abnorme entro il regime fissato dalla Convenzione; il principio di precauzione, secondo il quale in caso di incertezza scientifica devono essere intraprese azioni per adottare misure e politiche efficienti per "anticipare, prevenire o minimizzare le cause del cambiamento climatico". Queste misure devono essere "di vasta portata, coprire tutte le fonti, i sink e i serbatoi di gas serra", nonché "economicamente efficienti, così da assicurare benefici globali al costo più basso possibile"; "le Parti hanno il diritto e il dovere di promuovere lo sviluppo sostenibile poiché lo sviluppo economico è essenziale per adottare le misure utili a far fronte al cambiamento climatico"; "un sistema economico internazionale aperto e capace di fornire supporto alla crescita e allo sviluppo economico sostenibile di tutte le Parti, in particolare dei paesi in via di sviluppo e le misure intraprese per combattere il cambiamento climatico non dovrebbero costituire un mezzo di discriminazione arbitraria e ingiusta o una restrizione camuffata del commercio internazionale. Pertanto, sono stati predisposti una serie di impegni, da rivedere periodicamente a seguito di nuove scoperte scientifiche e sulla base dell efficacia dei programmi climatici nazionali. In particolare, al fine di promuovere e controllare l applicazione della Convenzione, sono state previste conferenze delle parti (COP) Legge 15 gennaio 1994, n. 65: <<Ratifica ed esecuzione della convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici, con allegati, fatta a New York il 9 maggio 1992>>, in G.U. n. 23 del 29 gennaio L art. 7 della Convenzione disciplina le Conferenze delle parti, stabilendo : 1. È istituita una conferenza delle parti. 2. La conferenza delle parti, in quanto organo supremo della presente convenzione, esamina regolarmente l'attuazione della convenzione e di qualsiasi relativo strumento giuridico che la 14