MODELLI DI ORGANIZZAZIONE E DI GESTIONE PER SALUTE E SICUREZZA SUL LAVORO

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1 MODELLI DI ORGANIZZAZIONE E DI GESTIONE PER SALUTE E SICUREZZA SUL LAVORO NOTE SUL PROBLEMA DELL' EFFICACIA ESIMENTE E DELL'ASSEVERAZIONE Nel D.Lgs s.m.i., il comma 5 dell'art. 30 Modelli di organizzazione e di gestione recita: 5. In sede di prima applicazione, i modelli di organizzazione aziendale definiti conformemente alle Linee Guida UNI-INAIL per un sistema di gestione della salute e sicurezza sul lavoro (SGSL)... o al British Standard OHSAS 18001:2007(1) si presumono conformi ai requisiti del presente articolo per le parti corrispondenti. Agli stessi fini ulteriori modelli di organizzazione e gestione aziendale possono essere indicati dalla Commissione di cui all'art. 6 [Commissione Consultiva Permanente] Ciò vuole significare che l'adozione e l'efficace attuazione delle Linee Guida UNI-INAIL o dell'ohsas 18001:2007 costituiscono, ai sensi del comma 1, efficacia esimente della responsabilità amministrativa delle persone giuridiche, delle società e delle associazioni anche prive di personalità giuridica... In buona sostanza, costituiscono esimente rispetto alla responsabilità amministrativa delle imprese in caso di omicidio colposo o di infortunio grave o gravissimo occorsi con violazione delle norme poste a tutela della sicurezza e della salute dei lavoratori. Per le parti corrispondenti, considera giustamente il comma 5. Infatti le LG UNI-INAIL non prevedono -a differenza dell'ohsas un sistema di vigilanza interno al Modello, preposto al controllo e alla verifica costanti del corretto funzionamento del Modello medesimo. La parte conclusiva del comma 5 prevede la possibilità per la Commissione Consultiva Permanente di indicare ulteriori Modelli, mentre il comma 5-bis la impegna ad elaborare procedure semplificate per la adozione e l'efficace attuazione dei modelli di organizzazione e di gestione della sicurezza nelle piccole e medie imprese... Per quanto concerne la responsabilità ex art. 25-septies (Omicidio colposo o lesioni gravi o gravissime commesse con violazione delle norme sulla tutela della salute e sicurezza sul lavoro) del D.Lgs. 231/01 Disciplina della responsabilità amministrativa delle persone giuridiche, delle società e delle associazioni anche prive di responsabilità giuridica, a norma dell'articolo 11 della legge 29 settembre, n. 300 è opportuno ricordare che: l'art. 25-septies è stato introdotto nel D.Lgs. 231/01 dalla legge delega 123/07; Il D.Lgs. 81/08, attuativo della delega, interviene a modifica del 25-septies sostituendolo con il contenuto dell'art. 300 Modifiche al decreto legislativo 8 giugno 2001, n (Su questa problematica si rimanda all'approfondimento La responsabilità amministrativa delle imprese nell'art. 300 del D.Lgs. 9 aprile 2008, n. 81, cui è accorpata la nota L'insidia del comma 1 nell'art. 25-septies, come posta dal correttivo D.Lgs. 106/09, entrambi richiedibili al Dipartimento.) (1) La norma BS OHSAS 18001:2007 definisce i requisiti di un Sistema di Gestione della Salute e Sicurezza nei luoghi di Lavoro (SGSSL)

2 Il secondo corno del problema prospettato nel titolo concerne l'asseverazione, cioè la certificazione di conformità dei modelli di organizzazione e di gestione aziendali. Essa è prevista nel comma 3-bis dell'art. 51 Organismi paritetici : 3-bis. Gli organismi paritetici svolgono o promuovono attività di formazione... nonché, su richiesta delle imprese, rilasciano una attestazione dello svolgimento delle attività e dei servizi di supporto al sistema delle imprese, tra cui l'asseverazione della adozione e della efficace attuazione dei modelli di organizzazione e gestione della sicurezza di cui all'art. 30, della quale gli organi di vigilanza possono tener conto ai fini della programmazione della propria attività [ispettiva]; 3-ter. Ai fini di cui al comma 3-bis, gli organismi paritetici istituiscono specifiche commissioni paritetiche, tecnicamente competenti. I commi 3-bis e 3-ter sono stati introdotti dal decreto integrativo e correttivo 106/09. E dunque: gli organismi paritetici, purché dotati di specifiche strutture, tecnicamente competenti, possono certificare, asseverare, che un modello di organizzazione e gestione della sicurezza (da ora SGSSL) tra i due previsti dal comma 5 dell'art. 30, è idoneo a garantire efficacia esimente rispetto alla responsabilità amministrativa delle imprese. La configurazione giuridica di questa <asseverazione> non sembra, peraltro ben definita; in diritto infatti l'asseverazione è una realtà giuridica, indicata [/regolamentata] dalla legge.(2) Essa serve a garantire la veridicità, correttezza, conformità, di determinate documentazioni, progetti etc. e si effettua presso i Tribunali. Riprenderemo più avanti questa (ed altre) problematicità legate all'asseverazione da parte degli organismi paritetici (da ora, O.P.). Per articolare il ragionamento complessivo, pare utile tornare alla qualità esimente dalla responsabilità amministrativa come definita da quella che appare la fonte originaria e puntuale di riferimento, l'art. 6 del D.Lgs. 231/2001: Art. 6 Soggetti in posizione apicale e modelli di organizzazione dell'ente 1...l'ente [l'impresa] non risponde [fruisce cioè dell'esimente] se prova che: a) l'organo dirigente ha adottato ed efficacemente attuato, prima della commissione del fatto, modelli di organizzazione e di gestione idonei a prevenire reati della specie di quello verificatosi; b) il compito di vigilare sul funzionamento e l'osservanza dei modelli e di curare il loro aggiornamento è stato affidato a un organismo dell'ente dotato di autonomi poteri di iniziativa e di controllo; c)... d) non vi è stata omessa o insufficiente vigilanza da parte dell'organismo di cui alla lettera b). (2) Riccardo Bianconi La valenza dell'asseverazione: questioni sul tavolo in Quaderni della Sicurezza AiFOS n. 1, 2011

3 2...i modelli.. devono rispondere alle seguenti esigenze: a) individuare le attività nel cui ambito possono essere commessi reati; b) prevedere specifici controlli diretti a programmare la formazione e l'attuazione delle decisioni dell'ente in relazione ai reati da prevenire; c) individuare modalità di gestione delle risorse finanziarie necessarie ad impedire la commissione dei reati; d) prevedere obblighi di informazione nei confronti dell'organismo deputato a vigilare sul funzionamento e l'osservanza dei modelli; e) introdurre un sistema disciplinare idoneo a sanzionare il mancato rispetto delle misure indicate nel modello L'art. 30 del D.Lgs. 81/08, considerando lo specifico SGSSL, svolge una sua autonoma elencazione dei requisiti che assicurano un sistema aziendale per l'adempimento di tutti gli obblighi giuridici che il modello SGSSL ha il compito di garantire. Tali obblighi, contemplati al comma 1, sono: a) rispetto degli standard tecnico strutturali di legge relativi a attrezzature, impianti, luoghi di lavoro, agenti chimici, fisici e biologici; b) attività di valutazione dei rischi e predisposizione delle misure di prevenzione e protezione conseguenti; c) attività di natura organizzativa, quali emergenze, primo soccorso, gestione degli appalti, riunioni periodiche di sicurezza, consultazioni dei rappresentanti dei lavoratori per la sicurezza; d) attività di sorveglianza sanitaria; e) attività di informazione e formazione dei lavoratori; f) attività di vigilanza con riferimento al rispetto delle procedure e delle istruzioni di lavoro in sicurezza da parte dei lavoratori; g) acquisizione di documentazioni e certificazioni obbligatorie di legge; h) periodiche verifiche dell'applicazione e dell'efficacia delle procedure adottate. Secondo il comma 2, Il modello organizzativo e gestionale di cui al comma 1 deve prevedere idonei sistemi di registrazione dell'avvenuta effettuazione delle attività di cui al comma 1. Secondo il comma 3, Il modello organizzativo deve in ogni caso prevedere, per quanto richiesto dalla natura e dimensioni dell'organizzazione e dal tipo di attività svolta, un'articolazione di funzioni che assicuri le competenze tecniche e i poteri necessari per la verifica, valutazione, gestione e controllo del rischio, nonché un sistema disciplinare idoneo a sanzionare il mancato rispetto delle misure indicate nel modello. Secondo il comma 4, Il modello organizzativo deve altresì prevedere un idoneo sistema di controllo sull'attuazione del medesimo modello e sul mantenimento nel tempo delle condizioni di idoneità delle misure adottate. Il riesame e l'eventuale modifica del modello organizzativo devono essere adottati quando siano scoperte violazioni significative delle norme relative alla prevenzione degli infortuni sul lavoro, ovvero in occasione di mutamenti nell'organizzazione e nell'attività in relazione al progresso scientifico e tecnologico.

4 Comma 5... Secondo il comma 5-bis, La commissione consultiva permanente per la salute e sicurezza sul lavoro elabora procedure semplificate per la adozione e la efficace attuazione dei modelli di organizzazione e gestione della sicurezza nelle piccole e medie imprese. Tali procedure sono recepite con decreto del Ministero del lavoro. Comma 6... L'articolo 30 del D.Lgs. 81/08 non è dunque in alcuna sua parte confliggente con l'art. 6 del D.Lgs. 231/01; limitandosi nel suo comma 1 a illustrare, sostanzialmente, la catena della prevenzione (così come, peraltro, deve configurarsi e proceduralizzarsi nel documento di valutazione dei rischi) e recependo -talvolta letteralmente- nei commi 2, 3 e 4, le indicazioni poste dall'art. 6 del D.Lgs. 231/01. Il comma 5-bis è stato invece introdotto dal D.Lgs. 106/09 e si lega ai compiti assegnati alla Commissione consultiva dall'art. 6 del D.Lgs. 81/08, specificamente quello di indicare modelli di organizzazione e gestione aziendale ai fini di cui all'art. 30. (c. 8, lett. m) ) Abbiamo già accennato come le Linee guida UNI-INAI non prevedano un organismo di vigilanza interno. Per contro, l'ohsas 18001:2007 nel mentre prevede l'organismo di vigilanza (3) non prevede però un sistema disciplinare idoneo a sanzionare il mancato rispetto delle misure indicate nel modello. Quest'ultimo aspetto potrebbe, invero, trovare sua coerenza nel caso -previsto dall'art. 6 del D.Lgs. 231/2001- di un organismo di vigilanza interno dotato di autonomi poteri di iniziativa e di controllo ; che perciò, in materia di SSL, sia in condizione di svolgere continuativamente la sua funzione e dunque di intervenire a correzione con tempestività. Diverso, si converrà, è il caso di interventi di audit (semestrali? annuali?) forniti dalle società di certificazione dei SGSSL. Diverso senz'altro, rispetto sia alla previsione dell'art. 6 del 231/01 che dell'art. 30 del 81/08 laddove è previsto un sistema disciplinare atto a sanzionare il mancato rispetto delle misure indicate nel modello. Vale evidenziare che da un punto di vista (almeno) logico-formale l'asseverazione non ha gran ragione di essere, essendo il modello(4) di SGSSL -idoneo ad avere efficacia esimente della responsabilità amministrativa- puntualmente identificato, nei suoi obblighi giuridici, organizzativi e procedurali, dall'art. 30. Un SGSSL, insomma, esime l'impresa dalla responsabilità amministrativa (e penale) solo se efficacemente attuato senza soluzione di continuità. L'asseveratore naturale è perciò, secondo il D.Lgs. 81 dell'aprile 2008, il sistema di controllo interno alle organizzazioni o, in via subordinata, l'organismo certificatore del SGSSL pur con i limiti sopra esposti. (3) l'ohsas 18001:2007 propriamente prevede che l'alta direzione debba assumersi la responsabilità ultima per sicurezza e salute sul lavoro (OH&S) e del sistema di OH&S (SGSSL), nominando un membro dell'alta direzione con specifiche responsabilità per OH&S, indipendentemente da altre responsabilità e con definiti ruoli e responsabilità [per la vigilanza]; (4) l'art. 30 parla in generale -ma impropriamente- di modello di organizzazione e di gestione.

5 Solo l'ansia (immatura) del legislatore del 2009 nell'ampliare i compiti degli organismi paritetici (..ma si legge enti bilaterali) porterà alla formulazione dell'art. 50, comma 3-bis. Tant'è che l'asseverazione dell'o.p. nulla toglie alla facoltà di chi è preposto a decidere l'idoneità o meno del SGSSL: l'organo di vigilanza e, nei casi previsti dagli artt. 589 e 590 c.p., il giudice penale. Il comma 3-bis può solo affermare, rispetto all'asseverazione degli O.P., che gli organi di vigilanza [ne] possono tener conto ai fini della programmazione delle proprie attività [ispettive]. Vero è che il sistema di controllo sembra tarato per organizzazioni complesse e dunque difficilmente sopportabile per le realtà di minori dimensioni. Su questo aspetto si evidenzia peraltro, a due anni di distanza, l'inerzia della Commissione consultiva nell'elaborare procedure semplificate per le PMI. Per altro verso, però, il sistema degli appalti va richiedendo l'asseverazione anche a piccole imprese; attribuendo ad essa, nelle gare, un valore/punteggio superiore alla pur virtuosa adozione ed efficace attuazione di un SGSSL. Forse il reale, efficace garante circa il mantenimento dei requisiti del SGSSL potrebbe essere un sistema di controllo interno meglio partecipato dai lavoratori e/o dai loro rappresentanti per la sicurezza. La fretta del legislatore del 2009 è improvvida e impropria per almeno le seguenti ragioni: a monte resta ancora da definire tutto il problema della rappresentatività delle associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro; gli organismi paritetici, con l'eccezione dell'edilizia e, in parte, dell'artigianato, sono poco presenti e/o poco strutturati; nella loro generalità, non sono dotati di adeguate competenze tecniche, nè (salvo l'edilizia) sembrano granchè preoccupati di svilupparle; gli enti bilaterali costituiscono, per gli O.P., la sede allocativa storica ma non quella giuridica (l'art. 2 del D.Lgs. 81 non considera gli enti bilaterali, essendo la loro natura e funzione altre rispetto alla protezione della SSL); E tuttavia la previsione asseverativa, magari restandosene per un poco ibernata, male non avrebbe comunque fatto. Ma, a complicare il quadro, intervengono in armonico intreccio l'idiosincrasia imprenditoriale per l'azione ispettiva degli organi di vigilanza e lo straordinario fiuto del business che, ahinoi, sempre interviene nelle nostrane politiche della SSL. Ora: nulla di male, anzi!, che ad asseverare sia il CPT dell'edilizia di Roma; ma che dire quando a svolgere questa delicatissima funzione intervengono, ad esempio, enti bilaterali dai nomi curiosi, di recente costituzione, con sede capitolina e una sede di rappresentanza al nord? Si dovrebbe davvero articolare -a livello specialistico adeguato- un ragionamento a proposito della rappresentatività, che raccolga le riflessioni dottrinali e l'evoluzione giurisprudenziale su una materia che ancora attende una sua organica definizione. Dobbiamo o no porci il problema che possano presentarsi delle accondiscendenze o, nei casi

6 peggiori, delle vere e proprie malversazioni? E porci il problema di chi debba dare indicazioni qualificate? Io posso qui limitarmi a richiamare la definizione che l'articolo 2, comma 1, lett. ee), del D.Lgs. 81/08, fornisce dell'organismo che si vuole asseveratore: ee) <<organismi paritetici>>: organismi costituiti a iniziativa di una o più associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale,... Limitarmi, infine, a porre il quesito se non si debba almeno pretendere il requisito dell'effettiva rappresentatività negoziale delle associazioni costituenti gli organismi asseveratori. Pretendere, cioè, quanto la Suprema Corte richiede come capacità effettiva del sindacato di imporsi come controparte contrattuale. (Cass ; Cass ; Cass (5)) Buon lavoro (5) Avv. Angelo Zambelli La rappresentatività sindacale nella Cassazione: tendenze ed evoluzioni Brescia, 6 giugno 2011 Dipartimento Salute Sicurezza Ambiente Camera del Lavoro di Brescia

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