Una metodologia multilivello per i progetti europei di riorganizzazione delle Pubbliche Amministrazioni: il caso Giustizia 1 di Federico Butera 2

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1 Una metodologia multilivello per i progetti europei di riorganizzazione delle Pubbliche Amministrazioni: il caso Giustizia 1 di Federico Butera 2 Contenuto 1. Riforme e change management 2. Metodologie multilivello 3. L approccio processuale nazionale : progetti concepiti centralmente e realizzati localmente o Concept strategico e strutturale dell Ente e il piano generale di cambiamento o Progetti Pilota e diffusione best practices o Miglioramento continuo o Sviluppo e governance delle reti 4. Configurazione del presidio centrale del progetto nazionale e la governance multilivello 5. Princìpi e linee guida per la selezione, gestione e valutazione dei progetti locali (prima bozza) o Piano strategico e organizzativo della struttura locale o I Progetti pilota o Lo sviluppo delle reti 0. Riforme e change management E possibile cambiare profondamente le Pubbliche Amministrazioni senza riforme legislative, senza investimenti infrastrutturali e senza interventi di riduzione e riallocazione di risorse? Certamente no. Ma le riforme, ammesso che siano buone e tempestive e che siano adeguatamente corredate da decreti attuativi, e gli investimenti siano congrui, sono sufficienti per generare cambiamenti profondi e stabili e conseguire risultati tangibili? Da soli certamente no. Sono i progetti eccezionali e le best practices da soli sufficienti a generare cambiamenti diffusi, anche quando sufficientemente sostenuti da azione di diffusione e comunicazione? Certamente no. Possono piani di cambiamento generale avere successo 1 Questa nota prende lo spunto da tre progetti. Acropolis, svolto con Bruno Dente per il Dipartimento della Funzione Pubblica su incarico del Ministro Luigi Nicolais e sotto la direzione della Dott. Pia Marconi. Innova Giustizia per gli Uffici Giudiziari della Lombardia svolto da Fondazione Irso e da una vasta RTI insieme a Fondazione Politecnico, Fondazione Alma Mater e altri che ha vinto un bando della Regione Lombardia. Progetto Brunelleschi. Valorizzazione dei beni culturali per lo sviluppo economico e sociale dei territori svolto dalla Fondazione Irso su incarico del Dipartimento della Funzione Pubblica e sotto la Direzione della dott.a Pia Marconi. A questa nota hanno contribuito Sebastiano Di Guardo, Luca Garavaglia, Federica Persico, Paolo Perulli, Marco Zurru. La responsabilità di quanto contenuto in questa nota è tuttavia di chi firma. 2 Federico Butera, già Professore ordinario di Scienze dell Organizzazione all'università di Milano Bicocca (2000/2013) e di Sociologia dell Organizzazione all Università di Roma La Sapienza (1988/2000); Presidente della Fondazione Irso- Istituto di Ricerca Intervento sui Sistemi Organizzativi dal Direttore della rivista Studi Organizzativi. 1

2 senza che le singole pubbliche amministrazioni e le loro articolazioni cambino e conseguano concreti miglioramenti di performances e di capacità amministrativa? Certamente no. Adottare il concetto di resistenza al cambiamento per spiegare perché le riforme o gli investimenti infrastrutturali, anche quando ci sono, non producono gli effetti attesi è profondamente fuorviante. Il processo di cambiamento delle singole amministrazioni e delle reti territoriali i cui l amministrazione è inserita in realtà un percorso molto complesso a causa dell interazione fra diversi fattori: esigenze dei cittadini, situazioni locali, configurazione effettive dei processi di lavoro, tecnologie effettivamente in uso, competenze delle persone, culture e molto altro. Queste interazioni vanno gestite entro progetti di ottimizzazione congiunta fra servizi, processi, organizzazione, ruoli lavorativi, progetti sostenuti da metodologie efficaci, leadership e soprattutto in cui si susciti consenso condivisione e partecipazione delle persone e dei diversi soggetti collettivi coinvolti Per questo i progetti di partenariato europei, nella fase che stanno attraversando il nostro e altri paesi europei, possono avere un ruolo formidabile nel predisporre, accompagnare, realizzare le riforme. Tali progetti/programmi nazionali per specifiche aree della Pubblica Amministrazione prevedono un governo centrale che fissi livelli di servizio richiesti, obbiettivi di efficacia e efficienza, modalità di assegnazione delle risorse, monitoraggio: essi possono essere preliminari, contestuali, o realizzativi di percorsi di riforme legislative o di piano di spending review. Il partenariato fra Unione Europea, Ministeri, Regioni richiede di conseguire risultati tangibili : il documento sulla nuova Programmazione Metodi e obiettivi per un uso efficace dei fondi comunitari , infatti aveva richiesto la rigorosa precisazione e il monitoraggio di: Risultati attesi; Azioni; Attuazione; Tempi previsti e sorvegliati; Apertura; Partenariato mobilitato; Valutazione. Il tutto entro un forte presidio e coordinamento nazionale. Tali progetti prevedono che vengano attivati poi progetti esecutivi/cantieri in specifiche sedi dell amministrazione in oggetto, a cui affidare obbiettivi concreti e in cui mobilitare la partecipazione delle risorse dell amministrazione, avvalendosi eventualmente di servizi esterni abilitanti. Tali progetti dovranno realizzare risultati concreti, generare best practices da diffondere, formare una generazione di personale pubblico composta da professionisti del servizio. E tali progetti devono animare le reti di amministrazioni, istituzioni, imprese, associazioni che sul territorio contribuiscono a realizzare i fini dell amministrazione. Fondamentale è la diffusione delle best practices, con tutti i mezzi di comunicazione possibile,ma soprattutto attraverso esempi che si diffondono nella comunità. I programmi europei quindi possono certamente sostenere il percorso delle riforme, le decisioni di investimento infrastrutturale e la spending review attivando uno o più Programmi di riorganizzazione e digitalizzazione delle Amministrazioni e valorizzazione del personale che, deliberati e guidati centralmente, attivino energie e capacità di implementazione attraverso progetti locali in Amministrazioni Centrali e Territoriali Un simile programma ha un precedente celebre, il programma Reinventing Governement di Clinton e Gore che ottenne dal 1993 al 1998 risultati imponenti: 137 miliardi di dollari di riduzione dei costi; dipendenti negozialmente riallocati in cinque anni in funzioni più produttive dentro e fuori la Pubblica Amministrazione senza licenziamenti; pagine di regolamenti interni e pagine di norme federali abolite. Ciò 2

3 precedette e accompagnò importanti riforme legislative e importanti investimenti pubblici. In Italia un simile progetto è stato proposto (Butera e Dente Change management delle Pubbliche Amministrazioni: una proposta, Franco Angeli, 2009) ma non è stato mai avviato su scala nazionale. Ha avuto però un precedente specifico nel Progetto Best Practices della Giustizia: cantieri che hanno sviluppato best practices, che hanno ridotto i tempi e costi della giustizia, che hanno aumentato l accessibilità e trasparenza dei servizi, che hanno messo in opera tecnologie informatiche, che hanno realizzato semplificazioni e soprattutto hanno sviluppato una classe di magistrati e amministrativi innovatori che hanno imparato a sviluppare progetti di miglioramento organizzativo e gestionale: in una parola tribunali capaci di cambiare. Nella prossima programmazione potranno essere certamente superati alcuni limiti di quello specifico progetto come l assenza di fissazione all inizio di obiettivi e risultati misurabili, la mancata temporizzazione degli interventi, l insufficienza del coordinamento centrale, l inadeguatezza dei meccanismi di gara, la forte differenziazione di qualità e efficacia dei progetti nelle singole sedi, la scarsa diffusione delle best practices e altri. 1. Metodologie multilivello Queste note riguardano una possibile metodologia a più livelli per l avvio e la gestione di progetti di partenariato basati su 1.Un Progetto Nazionale, che assicura a tutto il percorso una forte e autorevole regia centrale al massimo livello e promuove e genera energia e consenso 2.Una serie di Progetti Locali di Gestione del Cambiamento svolti sia all interno delle singole amministrazioni e nella rete di organizzazioni, che attivino una forte responsabilità e partecipazione dei dirigenti, dei professionisti e dei lavoratori nello sviluppo di azioni di miglioramento e cambiamento non marginale. Progetti che contribuiscono al successo di servizi resi. 3.Una attività di diffusione nel corso dello sviluppo e al termine del progetto a livello nazionale e internazionale nell area specifica e in altre aree della Pubblica Amministrazione da parte del management e degli innovatori che li hanno realizzati e da parte di contributi scientifici e mediatici di alto livello. Per svolgere i diversi livelli di questi progetti vengono proposti quattro metodologie convergenti: a) L approccio processuale nazionale è basata su progetti concepiti centralmente e realizzati localmente. Ha per oggetto progetti nazionali. Ha come precedente celebre il programma americano della National Partnership for Reinventing Governement di Clinton e Gore, proposta in termini ovviamente molto diversi nel programma Acropolis di Butera e Dente (2009) preparato per il DFP. È il modello a cui si è ispirato, relativamente ad una unica grande Amministrazione dello Stato, il progetto Best Practices della Giustizia, svolto in partenariato fra UE, Ministero della Giustizia, Presidenza del Consiglio Dipartimento della Funzione Pubblica, Regioni. b) La seconda metodologia ha per oggetto l attivazione e la gestione del cambiamento organizzativo, professionale e culturale di una singola grande amministrazione. È la metodologia della Gestione del Cambiamento Strutturale (Butera, 2009) che prevede la realizzazione di progetti dotati di precisi obiettivi quantitativi e qualitativi ottenuti attraverso una spirale virtuosa e interattiva fra un piano strategico e strutturale caratterizzato da obiettivi non marginali di miglioramento, progetti pilota in cui il cambiamento e le best practices vengono realizzate con la partecipazione delle persone, cambiamento e apprendimento continuo, diffusione governata. In tal 3

4 modo vengono cambiati in modo integrato processi, organizzazione, tecnologie, persone. I progetti sono condotti attraverso un piano concordato dai dirigenti con chi ha la responsabilità centrale del programma, vengono monitorati in fase, si avvalgono della collaborazione di esperti. Vengono assegnate risorse per realizzare tali progetti che vengono revocate nel caso non vengano raggiunti gli obbiettivi su cui i dirigenti si sono impegnati. I risultati concreti vengono ottenuti e monitorati non alla fine del progetto ma continuamente (quick wins) e ciò responsabilizza i dirigenti e crea le condizioni per l apprezzamento e diffusione delle best practices già realizzate. c) La terza metodologia è l analisi e sviluppo di reti di organizzazioni (Butera 1990, Butera e Alberti, 2011) per collegare fra loro amministrazioni e imprese diverse dando loro la massa critica e la conoscenza di operare come se fossero un unico grande ente e per sviluppare una governance condivisa per lo sviluppo locale, eventualmente attraverso la pianificazione strategica territoriale che mira a creare condivisione e consenso su programmi a lungo termine di cambiamento e genera forme di governance partecipata (Perulli, 2004). d) La quarta è una modalità di diffusione basata sulla experimentalist governance (Sabel e Zeitlin, 2008) che, muovendo dagli obiettivi-cornice (framework goals) fissati dagli accordi di partenariato (UE e Stati) e dai concreti progressi nella implementazione degli obiettivi affidata a strutture periferiche ministeriali e sistemi locali, attivi report e valutazioni sia centrale che tra pari (peer review) che favoriscano la diffusione di best practices. 2. L approccio processuale nazionale : progetti concepiti centralmente e realizzati localmente 2.1 Superare l alternativa tra un approccio normativo e globale dall alto e un approccio dal basso L approccio che proponiamo tende a superare l alternativa tra un approccio normativo e globale dall alto (che raramente riesce ad attivare cambiamenti effettivi) e un approccio dal basso (spesso viziato dalla sopravvalutazione dello spontaneo contagio delle best practices e dalla eccessiva fiducia nella capacità di tutte le amministrazioni di autoriformarsi). Questo approccio,che è alla base della presente proposta, si ripropone di: sostenere il percorso delle riforme, le decisioni di investimento infrastrutturale e la spending review (la legislazione, la tecnologia, la formazione, la valutazione, etc.): fare progetti per fare avvenire davvero le cose ; creare alleanza fra governo e management pubblico su obiettivi e risultati economici e sociali misurabili: lavorare per progetti per raggiungere risultati misurabili, superando resistenze e non per negoziazione sugli interessi consolidati; generare alleanze fra pubbliche amministrazioni centrali e locali, industrie, sindacati, università per realizzare concrete innovazioni: discutere e annunciare meno, progettare di più, chiamando ad un opera degna istituzioni e imprese; portare ad unità gli elementi dispersi di iniziative diverse e autonome, entro un frame coerente: trasformare le disfunzioni in requisiti del miglioramento su cui fissare obiettivi da misurare periodicamente e dando risposte ai cittadini. Box Il caso delle Best Practices della Giustizia: un programma di cambiamento processuale nazionale lanciato top down e sviluppato bottom up 4

5 Nel 2009, sulla base dei positivi risultati raggiunti nello sviluppo organizzativo della Procura di Bolzano, il Ministro della Giustizia, il Ministro della Pubblica Amministrazione e le Regioni hanno concordato con l Unione Europea un progetto interregionale denominato Diffusione di buone pratiche negli Uffici Giudiziari in Italia finanziato dal Fondo Sociale Europeo. Al Progetto hanno aderito 23 Regioni, 190 Uffici Giudiziari e sono stati attivati 700 cantieri esecutivi (Vecchi, 2013). Il progetto Best Practices della Giustizia è un programma nazionale di riorganizzazione di una grande Pubblica Amministrazione concepito centralmente e realizzato localmente: esso tendeva a superare l alternativa tra un approccio normativo e globale dall alto e un approccio dal basso. Il Progetto di riorganizzazione degli Uffici Giudiziari della Lombardia, denominato InnovaGiustizia, è stato il primo tra i progetti regionali. E stato finanziato dal Fondo Sociale Europeo attraverso una gara indetta dalla Regione Lombardia vinta da un RTI guidato dalla Fondazione Politecnico e coordinato dalla Fondazione Irso che ha coinvolto gli Uffici Giudiziari di Milano, Monza, Varese, Crema, Cremona, Brescia, Lecco. Il Tribunale e la Procura di Monza, all interno del progetto Innovagiustizia, sono stati un caso in cui è stato adottato il metodo di change management strutturale basato su un piano generale di cambiamento e istituzionale e sull attivazione di cantieri. Il piano si riprometteva risultati tangibili di efficienza e di trasparenza dell organizzazione reale e un marcato rendimento istituzionale sul territorio. I cantieri erano i progetti operativi realizzati da gruppi di Magistrati e personale amministrativo. Il caso è illustrato in Butera, 2013 (Harvard Business Review, novembre 2013). I successi e gli insuccessi di questo programma possono ora insegnare molto per il lancio di progetti analoghi in altri settori. Il programma non solo ha diffuso best practices e sviluppato cultura organizzativa e management, ma ha fatto condividere al mondo giudiziario la consapevolezza che l organizzazione non riguarda solo la burocrazia (il funzionamento degli uffici amministrativi) ma l intero processo di lavoro e il sistema organizzativo complessivo che coinvolge magistrati e personale amministrativo. Ha dimostrato che è possibile cambiare e migliorare la funzionalità dell organizzazione reale, degli uffici anche a sistema normativo e a risorse date. Il programma ha provato che la complessità delle dimensioni organizzative degli Uffici Giudiziari è risolvibile all interno di progetti virtuosi e percorsi di change management condotti da una comunità di innovatori fra Magistrati e cancellieri che scambiano esperienze, discutono e coltivano la formazione dei più giovani. Alcuni progetti avviati hanno conseguito risultati tangibili importanti nella riduzione dei tempi della giustizia, nell efficienza interna, nell apertura all esterno, nella trasparenza. La maggior parte non hanno ancora prodotto i risultati attesi. Molti non li raggiungeranno mai. Questa prima fase ha visto i primi passi: ora occorre farne molti altri. L esperienza fatta ha insegnato che: Occorre assicurarsi sempre che il punto di partenza sia la fissazione di obiettivi specifici da parte dei Capi Ufficio e dei loro Comitati Guida e che vi sia una continua misura dei risultati; Ministero della Giustizia, Ministero della Pubblica Amministrazione, Regioni e FSE, Sedi Giudiziarie devono cooperare più strettamente non solo nel lancio ma soprattutto nella gestione; Se le Regioni anche in futuro saranno stazioni appaltanti per l assegnazione di fondi, occorre rivedere il modo di formulare i bandi centrandoli più sul raggiungimento dei risultati che sugli adempimenti a prescrizioni. Occorre che nelle commissioni giudicatrici ci siano i dirigenti degli Uffici, che sono i veri committenti; Creare per le società di consulenza opportunità per la loro evoluzione e qualificazione in linea con altri paesi europei. Promuovere consulenza abilitante e di qualità, scoraggiare i cartelli; Occorre coinvolgere una comunità scientifica e professionale che orienti e commenti le vicende del programma; Occorre curare la comunicazione sul programma su tutti i media; Occorre curare le ricadute in termini di programmi formativi L approccio alla Gestione del Cambiamento Strutturale I progetti di Gestione del Cambiamento Strutturale hanno per oggetto una singola organizzazione (una grande amministrazione centrale dello stato o le sue articolazioni 5

6 periferiche, una Regione, un Comune, una Università, una impresa, un Ufficio Giudiziario etc.). La Gestione del Cambiamento Strutturale (Butera, 2009) prevede di elaborare in modo ricorsivo tre classi di attività: a. un concept strategico e strutturale dell Ente o di una partizione di esso (un ministero o una sede territoriale) che definisca obiettivi quantitativi e qualitativi del progetto, delinei l offerta di servizi e formuli un concept del sistema organizzativo complessivo. Questo concept prelude ad iniziative di riforma normativa e ad assegnazione di dotazioni di risorse ma anche e soprattutto definisce il margine di manovra e la direzione di marcia a cui i singoli progetti potranno fruire. Questo concept conduce in tempi brevi a formulare e iniziare a realizzare un piano generale di cambiamento man mano che si sviluppano le attività seguenti; b. una serie di progetti pilota e cantieri su singole articolazioni o partizioni dell Ente e diffusione delle best practices; c. una attività di miglioramento e apprendimento continuo che si avvia in parallelo su tutto l Ente o su una parte. Le tre attività sono collegate da una spirale virtuosa di eventi di cambiamento strutturale e di processi di apprendimento. La Gestione del cambiamento strutturale, così come inteso, rinuncia cioè all'idea razionalistica che prima occorre pianificare, poi progettare e poi sperimentare, per considerare l opportunità di partire da qualunque punto di tali processi, apprendere dall'esperienza e accumulare ciò che si è appreso in una sorta di memoria del sistema in una organizzazione che apprende. È in questo senso che il cambiamento di struttura e il cambiamento culturale e professionale attivano una spirale virtuosa di apprendimento che crea le condizioni per successivi cambiamenti strutturali e culturali. Perché gestione e perché strutturale? Gestione perché è un percorso che porta l Ente da A a B e poi a C. Strutturale perchè riconfigura in modo integrato e pragmatico processi, tecnologia, organizzazione reale, ruoli, competenze, culture e soprattutto apprendimento, attivando piccoli cambi d angolo o in alcuni casi veri cambiamenti di paradigma organizzativo e gestionale. La Gestione del Cambiamento Strutturale non è solo riconfigurare strutture, né solo cambiare: è soprattutto innovare, far accadere le cose, abilitare le persone a guidare e realizzare il cambiamento. Esso prevede che il cambiamento non avvenga al termine di un progetto ma nel corso del progetto ogni volta che si risolve un problema o si modifica qualcosa (quick win) Esso parla e si diffonde non tanto con metodi e prescrizioni ma attraverso esempi, soluzioni, buone pratiche. Crea contagio e diffusione. a. Il concept stategico e strutturale e piano generale di cambiamento Il concept e il piano hanno per oggetto l insieme del sistema giudicate critiche e le nuove perfomance di servizio. Il piano si rapporta con le caratteristiche dell intero sistema, ma non pretende di rifondarlo integralmente. Il piano parte da problemi e obiettivi quantitativi e qualitativi fissati e produce proposte sulle seguenti dimensioni viste nelle loro interconnessioni: i servizi; processi; i sistemi tecnologici; le strutture organizzative; la gestione del personale. 6

7 Le proposte vengono rilevate e condivise durante il percorso e vengono via via consolidate in un piano industriale che definisca le dimensioni, i tempi, il percorso del cambiamento. Tali proposte vanno suddivise a seconda che richiedano cambiamenti normativi, investimenti oppure siano inserire nel margine di manovra assegnato all amministrazione. b. I progetti pilota I progetti pilota o cantieri hanno per oggetto processi o aree organizzative, più o meno vaste dell organizzazione che in un tempo breve e definito si attivano per introdurre tangibili miglioramenti di performance e di cambiamenti organizzativi, impegnando nell analisi, progettazione e realizzazione le persone interne dell ente, accompagnate ma mai sostituite dalla consulenza. c. Miglioramento e apprendimento continuo Nelle aree prescelte viene attivata una metodologia formalizzata di miglioramento continuo, abilitando le persone a proseguire autonomamente dopo la conclusione del progetto. Le tre attività (piano organizzativo generale, progetti pilota, miglioramento continuo) si alimentano reciprocamente man mano che il progetto si sviluppa, generando un processo di sensemaking, di apprendimento e comunicazione interna e esterna. Non un piano astratto che deve essere realizzato top down, non progetti pilota isolati, non attività isolate di miglioramento, ma piuttosto un continuo scambio e apprendimento tra i progetti specifici e attività di implementazione e di miglioramento diffuse. I processi sociali nella gestione strutturale del cambiamento Gestione del campo. Viene attivata la partecipazione degli stakeholder, per il successo del cambiamento e per valorizzare le risorse di intelligenza, passione e competenza presenti nell amministrazione. I soggetti collettivi interni ed esterni all amministrazione (stakeholder) vengono ascoltati e coinvolti lungo tutto il processo. Si anticipano preoccupazioni e obiezioni, ma si contrastano fermamente i condizionamenti. Monitoraggio abilitante. Attivazione di un processo per assicurarsi che ciò che è stato progettato avvenga davvero e si integri con il resto dei processi di cambiamento. Partecipazione e coinvolgimento attraverso l apprendimento collaborativo. Attivazione di iniziative che tendono a fare scambiare informazioni, conoscenze fra le persone in modo collaborativo. La creazione e la condivisione di comunità di pratica in grado di aderire al cambiamento in atto e contemporaneamente di apprendere e di condividere le soluzioni innovative sono di indubbia efficacia nel formare ambasciatori del cambiamento, ossia di abilitare al cambiamento. Presidio manageriale e professionale del cambiamento. Istituzione di un presidio che faccia diffusione e comunicazione interna ed esterna, che si impegni a dare un senso generalizzabile alle esperienze concrete e alle best practice, valuti gli impatti economici e sociali. 2.3 L approccio allo sviluppo e governance delle reti Una rete naturale (Butera, 1990) è un sistema riconoscibile di connessioni composto e popolato da nodi ad alto livello di autoregolazione - imprese o amministrazioni o loro unità organizzative - che sono in grado di attivare dinamiche cooperative e transazioni in vista di fini condivisi. Sono reti naturali ad esempio le filiere, i cluster e i distretti, ma anche i sistemi culturali e i siti culturali. 7

8 Quando, per l azione di attori individuali o collettivi, privati o pubblici, sono presenti strutture intenzionalmente dedicate alla fissazione di obiettivi e risultati, al mantenimento e alla regolazione di una rete di imprese, istituzioni e organizzazioni si dà luogo ad una rete governata. Reti governate sono i sistemi dell istruzione, dei beni culturali, dei lavori pubblici, della giustizia e altri Le reti di un sistema se governate consentono di: gestire i processi di rete; controllare la rete del valore ; generare e sviluppare unità economicamente autosufficienti ( nodi vitali ); configurare, selezionare e tenere attive le connessioni multiple tra unità organizzative interne e imprese esterne (legami o connessioni di rete ); operare come un insieme di strutture: una struttura gerarchica, un mercato, un sistema informativo, un sistema logistico, un sistema di comunicazione, una cultura, un sistema politico ( strutture composite e coesistenti ); configurare un sistema di modalità operative e di governo, fra mercato e gerarchia. 3. Configurazione del presidio centrale del progetto nazionale e la governance multilivello I diversi approcci, come evidenziato nei paragrafi precedenti, richiedono un presidio centrale che veda insieme i Ministeri coinvolti e le Regioni. Esso ha compiti di lancio del programma, di definizione dei criteri di gara, di orientamento, stimolo, supporto, assessment, monitoraggio e comunicazione esterna con riguardo ai piani di cambiamento predisposti a livello locale. Il presidio centrale deve essere in grado - in primo luogo - di adottare, soprattutto nella fase di avvio, un atteggiamento fortemente selettivo in linea con le sette innovazioni definite dal documento del Dipartimento per lo Sviluppo e la Coesione economica, per evitare di disperdere le risorse disponibili, che saranno inevitabilmente limitate rispetto ai fabbisogni. Ciò vuol dire essere in grado di formulare giudizi motivati sulla credibilità dei piani di cambiamento e di riorganizzazione, sulla bontà tecnica delle soluzioni proposte, sull effettivo nesso tra le riorganizzazioni locali ed il coordinamento centrale, sulla adeguatezza o inadeguatezza, per eccesso o per difetto, delle risorse finanziarie investite, dei sistemi tecnologici previsti, delle persone collocate in posizioni di leadership, etc. In altre parole la struttura di supporto deve essere in grado di garantire sia al vertice che ai processi di riorganizzazione che seguiranno effettivi e misurabili miglioramenti nei servizi forniti. In secondo luogo, il presidio centrale ha il compito di valutare e verificare l adozione di una pluralità di modelli e di configurazioni organizzative delle strutture periferiche e delle loro reti adeguate all eterogenea realtà delle singole realtà locali. Per questo motivo è compito della struttura di presidio nazionale superare le ricorrenti, probabili e pericolose tendenze alla omologazione di tutto il settore e delineare al contrario una gamma di modelli di sistemi organizzativi idonei a catturare la pluralità. Non si può, ad esempio, pensare di sviluppare lo stesso modello di sviluppo organizzativo per un grande tribunale del Nord e per un piccolo tribunale del Sud, al netto di sistemi di regolazione e normativi comuni. L azione della struttura di presidio nazionale non potrà inoltre limitarsi a svolgere un compito di analisi e validazione dei piani di cambiamento, ma dovrà direttamente partecipare ed influenzare la loro redazione e, soprattutto dovrà estendersi alla capacità 8

9 di proposta alla autorità politica di promuovere piani di cambiamento, anche strutturali. Il presidio centrale sorveglierà soprattutto il processo di diffusione e apprendimento collettivo che moltiplicherà gli sforzi compiuti nei singoli progetti e cantieri. 4. Princìpi e linee guida per la selezione, gestione e valutazione dei progetti locali (prima bozza) Indichiamo di seguito alcune princìpi o linee guida per la selezione, gestione e valutazione dei progetti locali 1. Piano strategico e organizzativo 2. Progetti Pilota 3. Lo sviluppo delle reti 4.1 Piano strategico e organizzativo della struttura locale Il piano prevede la definizione di un sistema di obbiettivi e prestazioni della struttura locale a cui tendere e su cui chi partecipa al progetto (componenti dell amministrazione e consulenti) assumono impegni. Nel caso di gare ad esempio chi partecipa dovrebbe indicare i miglioramenti di performance che intende promuovere. La Spending Review potrebbe comportare un razionamento nella produzione di beni pubblici ossia una riduzione dei servizi offerti (ad esempio nei servizi scolastici, nei servizi di trasporto, etc.). Il contenimento della spesa pubblica va tuttavia ottenuto non solo attraverso tagli definiti centralmente, ma attraverso la realizzazione effettiva operata dalle singole amministrazioni di programmi definiti centralmente o autodefiniti localmente, adottando le seguenti leve che sono in potere delle amministrazioni. La Spending Review non dovrebbe più in futuro limitarsi solo alla definizione di tetti di spesa, o all individuazione di costi standard che si traduce in un semplice taglio di attività e servizi, dovrebbe promuovere un processo di riorganizzazione e riduzione dei costi specifico per la singola organizzazione a partire dalla stessa strategia di servizio nei diversi campi. Ciò richiederà ai progetti di assicurare controllo della domanda atto a garantire quantità di beni e servizi coerenti con le effettive esigenze delle Amministrazioni e dei cittadini (ad esempio attraverso meccanismi di benchmark sulla spesa e di zero base budgeting); ridisegno dei processi/disegno di nuovi processi per ridurre i costi esterni ed interni (semplificazione ed informatizzazione delle procedure interne, miglior utilizzo e condivisione delle risorse, sistemi di self-caring online, etc.); eliminazione delle attività non funzionali all erogazione del servizio o non strategiche (attività amministrative a zero valore aggiunto che non contribuiscono alla catena del valore del servizio, attività duplicate, controlli non necessari); ridimensionamento del servizio offerto con taglio di servizi marginali (ad esempio eliminando servizi percepiti da parte del cittadino come di nessun valore); esternalizzazione, anche tramite iniziative miste pubblico-privato, di attività non strategiche/inefficienti, di attività di supporto quali informatica, amministrazione, global service degli edifici; incremento della flessibilità per fronteggiare picchi e cali di domanda o variazione del mix. 9

10 In dettaglio alcune fasi cruciali sono: Analisi e ridisegno dei servizi e definizione degli standard Va identificato un modello di riferimento di servizi e di standard. Il modello della service oriented organization alla base di questo aspetto del metodo richiede la costruzione di una mappa dell attività delle strutture locali in esame, basata sull offerta di servizio all utente finale. Il principio, di grande semplicità e di grande efficacia interpretativa, alla base di questo modello, è costituito dall allocazione delle attività e dei relativi costi alle linee di servizio erogate, segmentate lungo la relativa catena del valore. Per ogni fase della catena del valore viene identificato un driver di attività e i relativi indicatori di prestazione. In tal modo emerge, con evidenza inconfutabile, il reale contributo di ogni attività (interna ed esterna) alla costruzione del valore per l utente finale, emergono le attività ridondanti e/ o duplicate, le effettive esigenze di risorse e / o le inefficienze. Grazie all analisi per linea di servizio e per fasi della value chain, è possibile identificare indicatori di prestazione omogenei delle strutture locali Formulazione di un primo modello organizzativo di riferimento (concept) Andrà richiesto di rappresentare e proporre un concept di ridisegno della architettura di riferimento delle strutture locali e delle loro reti a: Strutture formali: Organizzazione formale legale: leggi, regolamenti, adempimenti e vincoli amministrativi, etc. (proposte de jure condendo) Organizzazione formale: processi, procedure,organigrammi, (proposte da avanzare ai Ministeri) Organizzazione tecnica: sistemi tecnologici di produzione e di logistica, procedure amministrative e gestionali informatiche, cicli di produzione, etc. (specifiche dei sistemi tecnologici) Sistemi professionali (ruoli, professioni, carriere, sistemi di reclutamento, valutazione, formazione) (proposte de jure condendo) Strutture latenti e sistemi di regolazione tecnico-sociale che rientrano nel margine di manovra dei responsabili della struttura: Sistema di obbiettivi e di misura delle performance (in benchmark con i dati di sistema di cui dispone il Ministero) Sistemi socio-tecnici nei processi produttivi: processi, gruppi di lavoro, team, sistemi uomo/macchina, etc. Tecnologie della cooperazione via web Processi sociali: sistemi di cooperazione, sistemi di condivisione della conoscenza, sistemi di comunicazione interpersonale, sviluppo di comunità Istituzioni: carta dei servizi, responsabilità sociale, etc. Cultura: artefatti culturali, valori, assunti di base, etc. Sistemi di senso: sensemaking, sistema dei ruoli Comunità di pratica: scopi, cultura, vocabolario, linguaggio Gestione delle relazioni all interno e con gli utenti: Knowledge Management e Customer Relations Management I Progetti pilota Come abbiamo detto prima, progetti pilota o cantieri hanno per oggetto specifici processi o aree organizzative, più o meno vaste dell organizzazione che in un tempo breve e definito si attivano per introdurre tangibili miglioramenti di performance e di 10

11 cambiamenti organizzativi, impegnando nell analisi, progettazione e realizzazione le persone interne dell ente, anche accompagnate ma mai sostituite dalla consulenza Progetti pilota come cambiamento dell organizzazione reale I progetti pilota devono prevedere la partecipazione e abilitazione delle persone interne all organizzazione in cui si analizza e si riorganizza una specifica organizzazione reale di una pubblica amministrazione e eventualmente alcuni nodi di una rete. Il metodo che viene seguito nei progetti pilota è concentrato sulla valorizzazione dei margini di manovra dell organizzazione reale. Quest ultima è costituita da strati organizzativi coesistenti in una stessa organizzazione: 1. l organizzazione istituzionale, data dalle leggi; 2. l organizzazione formale, che definisce strutture, autorità, responsabilità, procedure formalizzate; 3. l organizzazione tecnica, ossia quella indotta dai sistemi informativi; 4. l organizzazione professionale, ossia l organizzazione data dalle norme e dalle culture delle professioni; 5. l organizzazione di fatto, data dalle prassi di lavoro; 6. la rete organizzativa di istituzioni e imprese in cui essa è inserita; 7. l organizzazione percepita, ossia il modo con cui i diversi gruppi che partecipano all organizzazione la vedono e la vivono in base alle loro culture e valori; 8. l organizzazione informale, in cui irrompono le relazioni personali positive e negative, gli interessi, gli opportunismi, i comportamenti personali. L organizzazione reale è quindi l insieme di tutti questi diversi sistemi di regolazione: se integrati danno all organizzazione il carattere di un organismo vitale, agile, efficace; se non integrati divengono una arena di conflitti, incoerenze, inefficienze. L organizzazione reale quindi non può essere progettata a tavolino e governata con la sola gerarchia, ma sviluppata con un sistema di obbiettivi e di misure, con una leadership convinta, con processi di cambiamento e di impegno La selezione dei progetti I tre criteri chiave per selezionare i progetti da promuovere, valutare, supportare dovrebbero : a) obiettivi sfidanti e realistici sia economici, istituzionali, di servizio, di gestione delle risorse umane b) innovatività e completezza delle soluzioni organizzative ipotizzate, tali da diventare best practice che possano diffondersi in altre aree del sistema c) risorse di competenze e impegno delle persone Progetti Pilota come processi di change management Nella selezione e gestione dei progetti occorre esigere l adozione di metodologie e di programmi che si propongano di attivare processi dichange management e in particolare a. Focalizzare le azioni e far avvenire le cose b. Proporzionare mezzi e fini c. Cambiare entro una rete estesa di forze e di stimoli d. Migliorare i processi più che attendersi le soluzioni da persone straordinarie e. Potenziare la leadership a: Focalizzare le azioni e far avvenire le cose. I progetti pilota sono processi dominabili dagli attori dove la possibilità di operare un cambiamento in profondità richiede rispondenza e proporzionalità di dimensioni tra le energie degli agenti del cambiamento attivabili e le forme di inerzia da superare. 11

12 b: Proporzionare mezzi e fini. Il metodo dei progetti opera su principi di realtà perché orienta le azioni verso fini concreti, le concentra sull oggetto di cambiamento, considera i vincoli ostacoli da superare e non giustificazioni al non agire. c: Cambiare entro una rete estesa di forze e di stimoli. Una singola organizzazione può sviluppare una propria forza di coesione interna, può istituire connessioni con soggetti esterni, partecipando a network o circuiti di relazioni strutturate, in modo selettivo, evitando così il condizionamento da parte di realtà negative; è il caso di tutte quelle organizzazioni che si sono sviluppate nonostante fossero localizzate in territori degradati, esposti a influenze criminali o comunque a sotto-culture non favorevoli a valorizzare il merito e l impegno lavorativo. Lo hanno fatto isolandosi dagli ambiti relazionali negativi e privilegiando invece altre connessioni, con realtà internazionali e logisticamente distanti, ma costruendo una cultura condivisa al proprio interno. d: Migliorare i processi più che attendersi le soluzioni da persone straordinarie. La virtù di questi processi positivi non deriva dalla particolare qualità, competenza tecnica o professionalità degli attori, non dipende dalla disponibilità di talenti o risorse umane dotate di particolari caratteristiche. Il change management efficace si distingue invece per la capacità di ottenere risultati con persone del tutto normali, con le stesse persone anzi che in periodi precedenti potevano essere considerate poco professionali e poco motivate. Insomma è il contenuto dei processi reali di lavoro che contribuisce alla efficienza e alla motivazione, the work itself.. Productive people are happy, not happy people are productive. e: Potenziare la leadership. Ciò richiama a considerare il ruolo giocato dagli agenti del cambiamento e dalla leadership nell attivare i circuiti virtuosi del cambiamento organizzativo. Il ruolo della leadership, importante nelle imprese, diviene ancor più cruciale nella pubblica amministrazione, dove spinte motivazionali sono presenti solo allo stato potenziale. Meglio se chi si candida o viene scelto a guidare i progetti sia non una singola persona ma un team direzionale (ad esempio l ufficio innovazione del progetto BPG) Progetti Pilota come miglioramento delle competenze organizzative delle persone Requisito essenziale dei progetti dovrà essere la sua idoneità di agire sulla capacità amministrativa. Per questo il progetto dovrà impegnarsi concretamente a sviluppare una positiva cultura dell organizzazione e del lavoro; contribuire a spostare l attenzione interna ed esterna dai pur rilevanti problemi di nomine, organici, risorse (temi politici) ai più acuti e meno evidenziati problemi di efficienza, efficacia, trasparenza, e dei servizi, empowerment degli addetti, soddisfazione e empowerment degli utenti che condizionano le prestazioni del sistema (temi di management, di organizzazione del lavoro, di professionalità): dare rilievo ai fenomeni organizzativi; accreditare, supportare e rendere visibile una classe di manager innovatori ed evangelisti presenti in tutto il sistema e formare uno staff di professionisti dell organizzazione interni. ottenere, già nel primo anno, risultati comunicabili di miglioramenti organizzativi, quick win: parlare il linguaggio degli esempi e dei fatti I progetti pilota rendono trattabili problemi impossibili I progetti dovranno essere concepiti per non restare intrappolati in problemi impossibili ma invece partire da problemi e obiettivi condivisi e non da lamentele; 12

13 disporre e condividere analisi approfondite dei processi, ruoli, micro-organizzazione svolta insieme alle persone; raccogliere proposte già presentate e giungere a ottimizzazioni (non la vittoria dell uno sull altro); riconoscere ad ognuno la potestà di proposta; introdurre esempi esterni e metafore; formulare nel corso del lavoro proposte possibilmente innovative, out of the box e a 360, ossia che tocchino tutte le leve; operare sul dominio delle azioni possibili ; attivare processi decisionali condivisi, dando molto valore alla fase formale di presentazione al Comitato Guida che prenderà le decisioni finali; attivare appena possibile una fase di implementazione (quick win); impiegare il processo per favorire l apprendimento e il team building; curare la implementazione, facendo in modo che le cose che non riescono nell implementazione vadano trattate ostensibilmente come problemi da risolvere, non come invalidazione delle proposte o fallimento del progetto. Occorrono metodologiche che sgretolino concretamente le culture in cui non si distingue l averci provato dall essere riusciti, diffuse anche in larghe zone del nostro paese. 4.3 Lo sviluppo delle reti La collaborazione fra l Amministrazione in cui svolge il progetto e le reti di amministrazioni, istituzioni, associazioni, imprese che concorrono a conseguire i risultati. I progetti dovranno quindi prevedere una analisi e attivazione delle reti La progettazione e sviluppo delle reti inter-organizzative è possibile intervenendo sugli elementi della grammatica delle reti. 1. Le reti inter-organizzative divengono tali quando i soggetti che le compongono condividono una stessa catena del valore: è dal potenziamento dell intera catena del valore che deriva l aumento di valore del segmento in cui ogni componente è collocato. I progetti dovranno prevedere l analisi e la riprogettazione della catena del valore economico e sociale 2. Una rete inter-organizzativa è tale se controlla uno o più processi fondamentali (ideare, progettare, produrre, acquistare, vendere, promuovere l identità, amministrare). I progetti dovranno prevedere l analisi e la riprogettazione dei macroprocessi della rete 3. I nodi, che sono parti costitutive di un organizzazione a rete, sono entità grandi o piccole orientate ai risultati, relativamente autoregolate, capaci di cooperare tra loro e di interpretare gli eventi esterni. L azione dell amministrazione dovrà essere quello di abilitare e promuovere i nodi pubblici e privati. 4. Una parte costitutiva della rete è data dalle connessioni o relazioni fra i nodi. Tali connessioni sono di varia natura, coesistenti. Le connessioni burocratiche sono quelle più tradizionalmente visibili, quelle cioè che più danno la sensazione di un sistema organizzato : ordini, norme, procedure. Le transazioni economiche sono fra le connessioni più importanti nel sistema: prezzi di transazione di merci e servizi scambiati nel sistema, sia fra imprese che fra unità organizzative. Le informazioni formalizzate che passano attraverso reti informative sono sempre più connessioni fondamentali del sistema: molte delle organizzazioni in rete sopravvivono e si sviluppano per i sistemi di ICT che supportano sistemi di programmazione, logistica, controllo di gestione, ecc. Le interazioni che avvengono nelle riunioni, negli incontri, nelle telefonate, nei team intra e inter-funzionali sono connessioni fondamentali per funzionare come una comunità di lavoro. I progetti dovranno prevedere l analisi e la riprogettazione delle connessioni 13

14 5. Le reti inter-organizzative sono strutture composite. La configurazione dei nodi e delle connessioni dà luogo a strutture tipiche. Convivono strutture "dure" (descrivibili e razionalmente progettabili) e strutture "morbide" (che riposano su razionalità diverse e che possono essere influenzate, ma non pienamente progettate). 6. Fra le proprietà operative la principale concerne la governance della rete stessa, tesa ad assicurare il coordinamento e il controllo delle attività. Analisi e proposte sulla governance sono parte essenziale dei progetti 14