REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO LA CORTE D APPELLO DI TORINO SEZIONE LAVORO. Dott. ssa Gloria PIETRINI

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1 Composta da: REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO LA CORTE D APPELLO DI TORINO Dott. ssa Gloria PIETRINI Dott. ssa Rita MANCUSO SEZIONE LAVORO Dott. Federico GRILLO PASQUARELLI ha pronunciato la seguente S E N T E N Z A nella causa di lavoro iscritta al n.ro promossa da: 1 PRESIDENTE CONSIGLIERE Rel. CONSIGLIERE 204/2015 R.G.L. AOUANE Lahsane, (C.F. NAOLSN71B22Z330Y), nato a Casablanca (Marocco) il e residente a Novi Ligure (AL), Viale Romita n. 4 e BENZAHRA Elhassane, (C.F. BNZLSS67A01Z330G), nato a Douar Rimel (Marocco) l e residente a Novi Ligure (AL), Via Verdi n. 94, rappresentati e difesi per distinte deleghe a margine del ricorso di primo grado dagli avvocati Alberto Guariso e Livio Neri del Foro di Milano, ed elettivamente domiciliati presso gli stessi in Milano, Viale Regina Margherita n. 30 APPELLANTI

2 COMUNE DI NOVI LIGURE CONTRO E 2 APPELLATO CONTUMACE INPS Istituto Nazionale della Previdenza Sociale-, (C.F ), in persona del Legale Rappresentante pro tempore, Dott. Antonio Mastrapasqua, con sede in Roma, Via Ciro il Grande, 21, rappresentato e difeso dagli Avv.ti Tommaso Parisi e Franca Borla, per procura generale alle liti conferita con atto a rogito del dott. Paolo Castellini, Notaio in Roma, in data 23 dicembre 2011, Rep /19476, registrata all Agenzia delle Entrate-Ufficio Territoriale di Roma 1, in data 28 dicembre 2011 sl n serie 1T, la quale, eleggendo domicilio in Torino alla Via XX Settembre 34, APPELLATO Oggetto: Altre controversie in materia di assistenza obbligatoria Per gli appellanti: CONCLUSIONI come da ricorso depositato il 13/04/2015 Per l appellato Inps: come da memoria depositata il 07/09/2015 SVOLGIMENTO DEL PROCESSO Con ricorso depositato il diretto al Tribunale di Alessandria AOUANE Lahsane e BENZAHRA Elhassane, di

3 nazionalità marocchina, evocavano in giudizio il COMUNE di Novi Ligure e l INPS con l azione contro la discriminazione prevista dall art. 44 D.Lgs. n. 286/1998 e premesso di essere titolari di permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lunga durata, di avere ognuno tre figli minori facenti parte del loro nucleo familiare e di avere chiesto nel 2012 al COMUNE anzidetto, avendone i requisiti reddituali, la concessione dell Assegno per il Nucleo Familiare (ANF) previsto dall art. 65 L. n. 448/1998 senza ottenere alcuna prestazione, deducevano che il diniego dei convenuti costituiva comportamento discriminatorio perché adottato, in violazione del principio di parità di trattamento, in ragione del loro status di stranieri e chiedevano pertanto che, accertato il carattere discriminatorio della condotta tenuta dal COMUNE e dall INPS consistente nell avere loro negato l assegno predetto, fosse ordinato al COMUNE di cessare detto comportamento riconoscendo loro l assegno e di condannare l INPS al pagamento della provvidenza per l anno 2012, nella misura di legge, con interessi e col favore delle spese. Costituendosi in ciascun giudizio, l INPS eccepiva l intervenuta decadenza dei ricorrenti dal diritto ex art. 47 co. 3 DPR n. 639/1970, l improcedibilità dell azione per carenza del comportamento discriminatorio nonché il proprio difetto di legittimazione passiva, contestando poi nel merito il fondamento delle domande proposte dai ricorrenti, domande delle quali chiedeva pertanto la reiezione. 3

4 Il COMUNE di Novi Ligure restava contumace. Con ordinanza del il Tribunale adito, in accoglimento dell eccezione proposta dall INPS di decadenza dall azione ex art. 47 cit., respingeva il ricorso e compensava le spese processuali. Avverso detta ordinanza proponevano appello, ex art. 702 quater c.p.c., AOUANE Lahsane e BENZAHRA Elhassane con ricorso depositato il , chiedendone la riforma limitando la domanda di accertamento della discriminazione al COMUNE di Novi Ligure e chiedendo, conseguentemente, di ordinare a detto COMUNE di cessare dal comportamento discriminatorio provvedendo a trasmettere all INPS il loro nominativo ai fini del pagamento dell assegno per il 2012 e quindi di condannare l INPS a pagare, a ciascuno di essi, l A.N.F. nella misura di legge (euro 1.760,59), oltre interessi e col favore delle spese del doppio grado. L INPS, costituitosi con memoria depositata il , ribadiva l intervenuta decadenza dall azione dei ricorrenti, riproponeva l eccezione di difetto di legittimazione passiva e chiedeva comunque la conferma dell ordinanza impugnata. Il COMUNE appellato restava contumace anche in questo grado. All udienza del , dopo l intervento dei difensori delle parti, la Corte pronunciava la presente sentenza dando lettura del dispositivo deliberato. MOTIVI DELLA DECISIONE 4

5 L eccezione di difetto di legittimazione passiva, riproposta dall INPS nella memoria costitutiva, è infondata. È vero che l Istituto, relativamente al riconoscimento dell A.N.F. previsto dall art. 65 L. n. 448/1998, non ha alcuna facoltà o potere concessorio, essendo riservati all esclusiva competenza e determinazione dei Comuni la concessione ovvero il diniego del beneficio assistenziale in questione ed essendo l INPS solo il soggetto deputato al pagamento dell assegno; tuttavia, come ripetutamente affermato dalla giurisprudenza della S.C., la legitimatio ad causam, dal lato attivo e passivo, consiste nella titolarità del potere e del dovere di promuovere o subire un giudizio in ordine al rapporto sostanziale dedotto in causa, mediante la deduzione di fatti in astratto idonei a fondare il diritto azionato, secondo la prospettazione dell'attore, prescindendo dall'effettiva titolarità del rapporto dedotto in causa, con conseguente dovere del giudice di verificarne l'esistenza in ogni stato e grado del procedimento. Da essa va tenuta distinta la titolarità della situazione giuridica sostanziale, attiva e passiva, per la quale non è consentito alcun esame d'ufficio, poiché la contestazione della titolarità del rapporto controverso si configura come una questione che attiene al merito della lite e rientra nel potere dispositivo e nell'onere deduttivo e probatorio della parte interessata. Fondandosi, quindi, la legittimazione ad agire o a contraddire, quale condizione all'azione, sulla mera allegazione fatta in domanda, una concreta ed autonoma questione intorno ad 5

6 essa si delinea solo quando l'attore faccia valere un diritto altrui, prospettandolo come proprio, ovvero pretenda di ottenere una pronunzia contro il convenuto pur deducendone la relativa estraneità al rapporto sostanziale controverso (Cass. n /2008, nonché, fra le altre, Cass. nn /2009, 355/2008 e 6132/2008). Fondato è invece l appello proposto da AOUANE Lahsane e BENZAHRA Elhassane che censurano la decisione del primo giudice per aver ritenuto applicabile la decadenza prevista dall art. 47, co. 3, DPR cit. e, sul rilievo che il ricorso avrebbe dovuto essere proposto entro il termine di un anno a decorrere dalla conclusione del procedimento amministrativo, rientrando il beneficio richiesto fra le prestazioni previste dall art. 24 L. n. 88/1989, ha ritenuto che il termine annuale, decorrente trascorsi 300 gg. dalla presentazione della domanda amministrativa, fosse già spirato al momento del deposito del ricorso giudiziario. Come si evince dalla normativa che disciplina l A.N.F. e come del resto affermato dallo stesso Istituto appellato, l assegno in parola non è concesso dall INPS, che assolve unicamente la funzione di ente erogatore del beneficio, ma dai Comuni a seguito di domanda da presentarsi ai Comuni stessi (v. artt. 65, co. 2, L. n. 448 cit., nonché artt , 18 e 20 del D.M n. 452 recante le modalità di attuazione dell art. 65): non vertendosi in materia di prestazioni previdenziali concesse dall INPS, non trova quindi applicazione la disposizione sulla decadenza invocata dall Istituto. 6

7 Del resto, risulta documentalmente che gli originari ricorrenti non hanno presentato domanda di concessione dell ANF all INPS, ma hanno presentato la domanda proprio come prescritto dalle norme sopra indicate solo ed unicamente al Comune di residenza (v. docc. 3 e 3 bis appellanti). Aggiungasi che il co. 3 dell art. 47 cit. prevede che l azione giudiziaria debba essere proposta a pena di decadenza entro un anno per le controversie in materia di prestazioni della gestione di cui all art. 24 della L. 9 marzo 1989 n. 88 e che il beneficio richiesto dagli attuali appellanti, istituito dalla L. n. 448/1998, non rientra fra le prestazioni indicate dall art. 24 cit., essendo istituto del tutto diverso dagli assegni familiari e non rientrando affatto nella gestione prestazioni temporanee ai lavoratori dipendenti. Su ciò del resto conviene lo stesso INPS (v. pag. 5 mem. cost. di questo grado :... la tassatività del dato normativo induce a ritenere esclusa dall ambito applicativo dell art. 47 DPR 639/70 la prestazione per cui è causa ), il quale però sostiene che ovvie ragioni di giustizia sostanziale e di parità di trattamento dovrebbero comportare, così come accade per il lavoratore che chieda il riconoscimento degli assegni familiari, l applicazione della decadenza annuale anche al caso in esame. La prospettazione non può essere condivisa sia per le ragioni sopra esposte sia perché costituisce principio generale quello per cui le norme che stabiliscono termini di decadenza per l esercizio del diritto sono norme di stretta interpretazione e non ammettono 7

8 applicazione oltre i casi espressamente considerati (v. per tutte Cass., nn. 8350, 7879, 1272/2012). Quanto al merito, il diritto degli appellanti a percepire l A.N.F. previsto dall art. 65 L. n. 448/1998 (assegno che, alla luce delle modifiche introdotte dall art. 80, co. 5, L. n. 388/2000, spetta ai nuclei familiari in possesso di determinati requisiti reddituali nei quali siano presenti il richiedente, cittadino italiano o comunitario, residente nel territorio dello Stato e tre minori di anni 18 conviventi con il richiedente, che siano figli del medesimo o del coniuge o ricevuti in affidamento preadottivo) non può essere negato per il fatto che gli stessi non rivestono lo status di cittadini italiani o comunitari, ma di stranieri extracomunitari soggiornanti di lungo periodo. Affrontando analoghe fattispecie (v. per tutte sent. n. 1344/13 in causa r.g.l. n. 1330/12, sent. n. 1355/13 in causa r.g.l. n. 560/13, sent. n. 384/14 in causa r.g.l. n. 637/13 e sent. n. 613/14 in causa r.g.l. n. 613/13), questa Corte ha infatti testualmente rilevato : Tale disposizione è, infatti, oggettivamente in contrasto con l art. 11 della Direttiva 2003/109/CE del ( relativa allo status dei cittadini di paesi terzi che siano soggiornanti di lungo periodo ), che stabilisce che il soggiornante di lungo periodo gode dello stesso trattamento dei cittadini nazionali per quanto riguarda ( ) le prestazioni sociali, l assistenza sociale e la protezione sociale ai sensi della legislazione nazionale (primo comma); la Direttiva riconosce agli Stati membri la facoltà di 8

9 limitare la parità di trattamento in materia di assistenza sociale e protezione sociale alle prestazioni essenziali (quarto comma), ma avverte che la possibilità di limitare le prestazioni per soggiornanti di lungo periodo a quelle essenziali deve intendersi nel senso che queste ultime comprendono almeno un sostegno di reddito minimo, l assistenza in caso di malattia, di gravidanza, l assistenza parentale e l assistenza a lungo termine (13 considerando ). La Direttiva 2003/109/CE è stata recepita (tardivamente) nell ordinamento italiano con il D.Lgs. n. 3/2007, che ha modificato il D.Lgs. 286/1998 (T.U. sull immigrazione): con il nuovo testo dell art. 9, comma 12, lett. c), di detto D.Lgs., lo straniero extracomunitario titolare del permesso di soggiorno di lungo periodo è stato ammesso a godere, tra l altro, delle prestazioni di assistenza sociale, di previdenza sociale... salvo che sia diversamente disposto e sempre che sia dimostrata l effettiva residenza dello straniero sul territorio nazionale. Il principio del 13 considerando della Direttiva, peraltro, induce a ritenere che l assegno per i nuclei familiari con almeno tre figli essendo fondato sulla limitatezza delle risorse economiche del richiedente (v. il limite di reddito previsto dall art. 65 L. 448/1998) rientri tra le prestazioni essenziali secondo i principi dell Unione, poiché è diretto ad assicurare almeno un sostegno di reddito minimo e l assistenza parentale, nonché a riconoscere diritti strumentali a rapporti che hanno tutela diretta 9

10 nel nostro ordinamento a livello Costituzionale (artt. 29, 1 comma, e 31, 1 comma, Cost.). La Corte di Giustizia dell Unione Europea (sent , causa C-571/10, Kamberaj) ha affermato, in proposito, che dal momento che l integrazione dei cittadini di paesi terzi stabilitisi a titolo duraturo negli Stati membri ed il diritto di tali cittadini al beneficio della parità di trattamento nei settori elencati all art. 11, paragrafo 1, della Direttiva 2003/109 costituiscono la regola generale, la deroga prevista al paragrafo 4 di tale articolo deve essere interpretata restrittivamente (punto 86); tale deroga può essere invocata unicamente qualora gli organi competenti dello Stato membro interessato per l attuazione di tale direttiva abbiano chiaramente espresso l intenzione di avvalersi della deroga suddetta (punto 87); conformemente all articolo 34 della Carta dei diritti fondamentali, l Unione riconosce e rispetta il diritto all assistenza sociale e all assistenza abitativa volte a garantire un esistenza dignitosa a tutti coloro che non dispongono di risorse sufficienti, sicché, qualora un sussidio risponda alla finalità enunciata nell art. 34 della Carta di Nizza, non può essere considerato, nell ambito del diritto dell Unione, come non compreso tra le prestazioni essenziali ai sensi dell art. 11, paragrafo 4, della Direttiva 2003/109 (punto 92). Quand anche, invece, non si volesse considerare l assegno per i nuclei familiari con almeno tre figli come compreso tra le prestazioni essenziali secondo i principi dell Unione, basterebbe 10

11 osservare che la deroga al principio della parità di trattamento astrattamente possibile, in virtù della facoltà concessa dall art. 11, comma 4, della Direttiva 2003/109/CE con riferimento alle prestazioni non essenziali non è stata disposta dal legislatore italiano né con il D.Lgs. n. 3/2007, di attuazione della Direttiva, né con disposizioni successive (come rileva la stessa CGUE al punto 88 della sentenza Kamberaj) e che, certamente, una valida deroga non può essere ricercata come vorrebbe l INPS, che invoca, in proposito, l art. 80, comma 19, L. 388/2000 nelle disposizioni di legge precedenti nel tempo rispetto al D.Lgs. n. 3/2007: non è ipotizzabile, infatti, che il legislatore, nel momento in cui ha recepito nell ordinamento interno un principio di parità di trattamento di portata generale tra cittadini comunitari e stranieri soggiornanti di lungo periodo, abbia inteso mantenere in vigore le restrizioni previste dalla legislazione previgente, che comportavano oggettive disparità di trattamento (in particolare, l art. 80, commi 5 e 19, cit., che limitava il diritto all assegno previsto dall art. 65 L. n. 448/1998 ai soli cittadini italiani e comunitari). Pertanto, un interpretazione dell art. 65 L. 448/1998 (come modificato dall art. 80, 5 comma, L. 388/2000) nel senso di escludere gli extracomunitari soggiornanti di lungo periodo dai soggetti che, in presenza di determinate condizioni di reddito, possono fruire dell assegno per i nuclei familiari con almeno tre figli si porrebbe in contrasto non solo con le norme comunitarie 11

12 (art. 11 della Direttiva 2003/109/CE) ma anche con la legislazione nazionale che le ha recepite [art. 9, comma 12, lett. c), del D.Lgs. 286/1998, come modificato dal D.Lgs. 3/2007]. Deve inoltre essere considerato che l art. 13, co. 1, della Legge n. 97 ( Disposizioni per l adempimento degli obblighi derivanti dall appartenenza dell Italia all Unione Europea Legge Europea 2013 ) ha disposto la sostituzione delle parole cittadini italiani residenti, contenute nel co. 1 dell art. 65 l. n. 448/1998, con le parole cittadini italiani e dell Unione europea residenti, da cittadini di paesi terzi che siano soggiornanti di lungo periodo, nonché dai familiari non aventi la cittadinanza di uno Stato membro che siano titolari del diritto di soggiorno o del diritto di soggiorno permanente, così definitivamente riconoscendo, in conformità alle norme comunitarie, il diritto all A.N.F. anche a favore dei cittadini extracomunitari soggiornanti di lungo periodo. Benchè poi il co. 2 del cit. art. 13 abbia indicato l onere finanziario per il periodo luglio-dicembre 2013, deve escludersi che il beneficio possa essere riconosciuto agli odierni appellanti solo a decorrere dal luglio 2013, come invece ritenuto dal Ministero del Lavoro nella nota indirizzata all INPS (v. doc. 8 appellanti) : la disposizione in parola è stata emanata, come indica esplicitamente il suo titolo, proprio per recepire correttamente la Direttiva 2003/109/CE a seguito della procedura di infrazione 2013/

13 avviata dalla Comunità Europea nei confronti dello Stato italiano (v. a tale riguardo art. 30, co. 3 lett. b), della L n. 234), di talchè deve ritenersi che l art. 13 co. 1 cit., lungi dal riconoscere ex novo un diritto ha solamente avuto portata ricognitiva di un diritto già esistente in base alla normativa comunitaria, con conseguente inoperatività della disposizione di cui all art. 81, co. 4, Cost. (ovvero del co. 3 del medesimo art. 81 come modificato dalla L. cost. n. 1/2012, richiamato nella cit. nota del Ministero del Lavoro). E pacifico d altronde, e non contestato dall INPS, che gli appellanti abbiano avuto riconosciuto l assegno per cui è causa sin dall , ciò che evidentemente implica il riconoscimento del diritto all assegno in parola da epoca ben antecedente al periodo per cui il cit. art. 13 ha disposto la copertura finanziaria. Pacifico essendo il possesso in capo agli attuali appellanti dei requisiti richiesti per il riconoscimento dell A.N.F. per l anno 2012, deve in definitiva dichiararsi il carattere discriminatorio della condotta tenuta dal COMUNE di Novi Ligure, che ha negato il diritto degli stranieri appellanti all assegno in parola sulla base soltanto della loro origine etnica, in violazione del principio di parità di trattamento (v. art. 3 D.Lgs. 215/2003), e ordinarsi allo stesso COMUNE di provvedere al riconoscimento del beneficio anche per l anno L INPS, conseguentemente, deve essere condannato all erogazione del beneficio nella misura richiesta, non contestata, oltre interessi di legge. 13

14 L appello deve quindi essere accolto nei termini di cui sopra. Tenuto conto che il comportamento discriminatorio è ravvisabile solo in capo al COMUNE, pare equo compensare le spese fra l INPS e gli appellanti e condannare il solo COMUNE di Novi Ligure a rimborsare a questi ultimi le spese del doppio grado, liquidate come in dispositivo. Di dette spese deve infine ordinarsi la distrazione ex art. 93 c.p.c. Visto l art. 437 c.p.c., in accoglimento dell appello, P. Q. M. dichiara il carattere discriminatorio della condotta tenuta dal COMUNE di NOVI LIGURE consistente nell aver negato il diritto degli appellanti all Assegno per il Nucleo Familiare per l anno 2012 e, conseguentemente, ordina al medesimo COMUNE di riconoscere agli appellanti il diritto all Assegno per il predetto anno e condanna l INPS a pagare a AOUANE Lahsane e BENZAHRA Elhassane l importo di euro 1.760,59 cadauno, oltre interessi legali dal dovuto al saldo; compensa le spese del doppio grado fra gli appellanti e l INPS; condanna il COMUNE di NOVI LIGURE a rimborsare agli appellanti le spese del doppio grado, liquidate per il primo grado in euro e per l appello in euro, oltre IVA e CPA, con distrazione a favore dei difensori antistatari. Così deciso all udienza del

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