PESCA. Valutazione ex-post dello Strumento finanziario di orientamento della pesca (SFOP)

Transcript

1 PESCA Valutazione ex-post dello Strumento finanziario di orientamento della pesca (SFOP) sintesi marzo 2010

2 Europe Direct è un servizio a vostra disposizione per aiutarvi a trovare le risposte ai vostri interrogativi sull Unione europea. Numero verde unico (*): (*) Alcuni gestori di telefonia mobile non consentono l accesso ai numeri o non ne accettano la gratuità. Numerose altre informazioni sull Unione europea sono disponibili su Internet consultando il portale Europa ( Una scheda bibliografica figura alla fine del volume. Lussemburgo: Uficio delle pubblicazioni dell Unione europea, 2010 ISBN doi: /4963 Unione europea, 2010 Riproduzione autorizzata con citazione della fonte. Foto in copertina: istockphoto Printed in Belgium STAMPATO SU CARTA SBIANCATA SENZA CLORO

3 Commissione europea Valutazione ex-post dello Strumento finanziario di orientamento della pesca (SFOP) Sintesi Marzo 2010 Direzione generale degli affari marittimi e della pesca

4 La valutazione ex-post dello Strumento finanziario di orientamento della pesca (SFOP) è stata condotta da Ernst & Young in cooperazione con AND International, COGEA e Eurofish. Conformemente ai requisiti del regolamento (CE) n. 1260/1999, articolo 43, essa mira a: rendere conto dell'impiego delle risorse disponibili e misurare la pertinenza, l'efficacia e l'efficienza dello SFOP e del suo impatto; formulare raccomandazioni per l'attuazione del Fondo europeo per la pesca (FEP) e proporre orientamenti politici per la riforma in atto della politica comune della pesca (PCP), contribuire alla definizione della futura generazione di interventi politici dopo il 2013 e proporre direttive sul ruolo degli aiuti strutturali alla pesca e all'acquacoltura nell'ambito di politiche comunitarie (UE) più ampie nelle regioni costiere e marittime. La sintesi che segue è basata sulle analisi dettagliate contenute nella relazione di valutazione finale.

5 1 Presentazione generale della valutazione e dello Strumento finanziario di orientamento della pesca (SFOP) Lo Strumento finanziario di orientamento della pesca (SFOP) è stato creato nel 1993 come strumento finanziario specifico dedicato alla politica strutturale della pesca. Istituito dapprima dal regolamento (CE) n. 2080/93, lo SFOP è diventato il pilastro strutturale della PCP e successivamente una componente essenziale della strategia europea per il settore della pesca. Nel 2007 lo SFOP è stato sostituito dal Fondo europeo per la pesca (FEP), istituito dal regolamento (CE) n. 1198/2006 del Consiglio, che continuerà fino al Gli obiettivi assegnati allo SFOP per il periodo , definiti dal regolamento (CE) n. 1263/1999 del Consiglio, erano i seguenti: contribuire al conseguimento di un equilibrio duraturo tra le risorse alieutiche e lo sfruttamento delle medesime; rafforzare la competitività delle strutture e lo sviluppo di imprese economicamente valide nel settore; migliorare l'approvvigionamento e la valorizzazione dei prodotti della pesca e dell'acquacoltura; contribuire al rilancio delle zone dipendenti dalla pesca e dall'acquacoltura. L'aiuto finanziario comunitario a titolo dello SFOP poteva essere concesso per l'attuazione di azioni organizzate nell'ambito di sei assi prioritari e di 20 misure, come segue: Asse prioritario 1: Adeguamento dello sforzo di pesca Asse prioritario 2: Rinnovo e ammodernamento della flotta Asse prioritario 3: Protezione e Asse prioritario 4: Altre misure sviluppo di risorse acquatiche, acquacoltura, attrezzature dei porti di pesca, trasformazione e commercializzazione e pesca nelle acque interne Asse prioritario 5: Assistenza tecnica Misura 11: demolizione Misura 12: trasferimento a un paese terzo/destinazione a fini diversi Misura 13: società miste Misura 21: costruzione di nuove navi Misura 22: Ammodernamento delle navi esistenti Misura 23: ritiro di una nave (senza aiuti pubblici) e rinnovo della flotta con la concessione di aiuti pubblici Misura 31: protezione e sviluppo delle risorse acquatiche MIsura 32: acquacoltura Misura 33: attrezzature dei porti di pesca Misura 34: trasformazione e commercializzazione Misura 35: pesca nelle acque interne MIsura 41: piccola pesca costiera MIsura 42: misure socioeconomiche Misura 43: promozione Misura 44: azioni realizzate da operatori economici Misura 45: arresto temporaneo delle attività e altre forme di compensazione finanziaria Misura 51: assistenza tecnica Asse prioritario 6: Misure finanziate da altri Fondi strutturali Misura 61: misure finanziate dal FESR Misura 62: misure finanziate dal FSE Misura 46: misure innovative La valutazione copre tutti i settori e le zone geografiche che hanno beneficiato dello SFOP nel periodo Si tratta di 60 programmi realizzati in 24 Stati membri (SM) (un programma è transnazionale Regno Unito e Irlanda ed è stato approvato nell'ambito dell'iniziativa comunitaria "PEACE II"). La metodologia generale della valutazione si è basata sulle quattro fasi di valutazione classiche: (1) strutturazione, (2) osservazione, (3) analisi, (4) giudizio e raccomandazioni. I dati raccolti provengono da fonti primarie selezionate attraverso 140 interviste, realizzate faccia a faccia e per telefono, con autorità nazionali, protagonisti del settore e beneficiari dello SFOP di tutti 3

6 gli Stati membri, e da fonti secondarie disponibili a livello comunitario e nazionale, fra cui i dati provenienti dalla banca dati Infosys 1. Sono stati realizzati 15 studi di casi per analizzare situazioni specifiche in zone regionali, individuare le sinergie e le complementarità dello SFOP e valutarne l'efficienza a livello dei singoli progetti. Si prega di prestare attenzione al fatto che le analisi a livello di UE sono state condotte sulla base dei dati Infosys disponibili al 31 dicembre La prosecuzione dei programmi dopo detta data avrà probabilmente modificato quei dati (nuovi impegni e pagamenti avranno migliorato i risultati). Le analisi sono state condotte sulla base di 12 domande valutative 2 relative a sei diversi criteri di valutazione: pertinenza, coerenza esterna, efficacia, attuazione, impatto e sostenibilità. La sintesi presenta le principali osservazioni della valutazione secondo ciascun criterio di valutazione. 2 Principali risultati 2.1 Pur essendo pertinente a rispondere alle esigenze del settore della pesca, lo SFOP è stato privo di coerenza interna perché è consistito in un insieme di misure di cui non erano stati chiaramente definiti il ruolo, gli obiettivi e le complementarità attese. Lo SFOP si è rivelato pertinente come strumento politico e le sue misure sono state generalmente idonee a rispondere alle esigenze del settore della pesca, ma alcune non sono state sufficientemente prese in considerazione dal regolamento sullo SFOP e dagli obiettivi del programma. Le questioni relative alle risorse sono state affrontate dalle misure di ristrutturazione della flotta, definite come "prioritarie" a livello di UE perché hanno assorbito il 45% circa della programmazione dello SFOP. La necessità di limitare lo sforzo di pesca è stata affrontata con misure relative all'adeguamento della flotta di pesca (asse prioritario 1), nonché con una serie di altre misure inserite nell'asse prioritario 4, fra cui l'arresto temporaneo di attività, nonché misure di compensazione finanziaria e innovative a favore di una pesca più selettiva e sperimentale. Queste misure si sono incentrate principalmente sulla riduzione della capacità della flotta e quindi hanno integrato altre misure della PCP (quote). Tuttavia, ciò non è sufficiente a garantire la riduzione dello sforzo di pesca che la riforma del 2002 ha in parte affrontato con la cessazione degli aiuti alla costruzione di nuove navi (misura 21), considerato che gli sforzi compiuti per limitare lo sforzo di pesca sono stati annullati dai guadagni di produttività resi possibili dalle navi di nuova costruzione. Le misure di rinnovo e di ammodernamento (asse prioritario 2), intese a rafforzare la competitività del settore, avrebbero potuto contribuire ad affrontare le questioni inerenti alle risorse, sostenendo il miglioramento della selettività della pesca attraverso la progettazione di nuove navi innovative e/o l'ammodernamento di quelle esistenti. Tuttavia, il ritiro dell'aiuto per la costruzione di nuove navi (misura 21) previsto dalla riforma della PCP del 2002 ha ridoto la capacità dello SFOP di orientare la progettazione di nuove navi a favore degli obiettivi di selettività o di risparmio energetico. - Lo SFOP, nel complesso, si è rivelato pertinente a rispondere alle principali esigenze di approvvigionamento del mercato dell'ue, fra cui quella di sostenere la produzione comunitaria, quella di adeguarsi meglio alla distribuzione moderna e al commercio globale, quella di aumentare l'attenzione sul valore aggiunto e di migliorare la competitività in un contesto di crescita delle importazioni e di una concorrenza accresciuta. La maggior parte delle misure di investimento nell'acquacoltura - porti di pesca, trasformazione e commercializzazione (asse prioritario 3) - erano mirate a soddisfare queste esigenze. Anche 1 Infosys è un sistema comunitario di controllo delo SFOP i cui dati sono disciplinati dal regolamento (CE) n. 366/ Concernenti tutte le 23 domande valutative menzionate nei termini di riferimento della valutazione. 4

7 altre misure di sostegno dell'asse 4 erano tese a contribuire, più indirettamente, a questi obiettivi. Sebbene la selezione sia stata soddisfacente, le misure acquicole hanno ricevuto una bassa priorità finanziaria (solo il 9%). Per contro, le misure dedicate all'ammodernamento del settore della trasformazione sono state considerate altamente prioritarie dagli Stati membri (24%). - Le esigenze economiche e sociali sono state affrontate sostenendo solo una misura socioeconomica a favore dei pescatori (misura 42), sebbene la maggior parte delle misure dello SFOP (specialmente negli assi 2 e 3) abbiano risposto indirettamente all'esigenza di sviluppare o mantenere l'occupazione, aumentare il reddito dei produttori e migliorare le condizioni di lavoro. Tuttavia, il rilancio di zone dipendenti dalla pesca non è stato affrontato da alcuna azione specifica, anche se la salvaguardia dell'occupazione e delle aziende attive in queste zone è stata coperta indirettamente da numerose misure dello SFOP. Lo SFOP è composto da 20 misure organizzate in quattro assi prioritari 3. Come è accaduto con il precedente periodo di programmazione dello SFOP, la valutazione sottolinea la scarsa leggibilità della strategia generale dello SFOP. Non sono state osservate incoerenze fra le varie misure, ma i collegamenti fra le misure e gli obiettivi dello SFOP non erano facilmente comprensibili, né era chiara la complementarità delle priorità. In particolare, alcune misure dell'asse 4, intese a sostenere la strutturazione e l'organizzazione del settore (misura 44), sono state considerate dalla maggior parte degli interessati prive di qualsiasi obiettivo ben definito. La mancanza generale sia di gerarchizzazione delle priorità (tutte le misure erano facoltative) sia di obiettivi quantificati (come il livello di sviluppo atteso per l'acquacoltura) ha limitato alla fine la coerenza interna del pacchetto di misure. Lo SFOP è sembrato una scatola di strumenti la cui coerenza avrebbe dovuto basarsi per lo più sulle scelte politiche degli Stati membri. Questa "strategia da scatola di strumenti" ha portato ad una logica di "strategie da sportello" nella maggior parte degli Stati membri piuttosto che a strategie di progetto per sottosettore e/o per territorio. La coerenza, le complementarità e le sinergie sono quindi molto difficili da percepire nella maggior parte dei programmi. 2.2 La coerenza esterna dello SFOP con altri strumenti e altre politiche nell'ambito della PCP era garantita "concettualmente" nei regolamenti dell'ue, dato che condividono gli stessi obiettivi generali. La coerenza con le politiche di gestione della flotta e di conservazione delle risorse è stata assicurata sostanzialmente attraverso gli obiettivi del POP IV 4 fino al 2002 e poi attraverso la fissazione del massimale di capacità e l'instaurazione del regime di entratauscita: Questa coerenza era garantita solo teoricamente ed era basata sul presupposto che la riduzione della capacità globale della flotta avrebbe fatto diminuire meccanicamente la pressione sugli stock ittici. In pratica, le misure dello SFOP intese alla demolizione della flotta non sono state attuate tenendo conto della situazione degli stock ittici e delle capacità di rinnovo (nessun approccio per tipo di pesca) perché la maggior parte degli Stati membri non ha sviluppato strategie ben definite per accompagnare la propria pesca verso una gestione sostenibile delle risorse (le questioni economiche rappresentavano la leva principale dei regimi di demolizione). Una coerenza indiretta con l'organizzazione comune dei mercati dei prodotti della pesca e dell'acquacoltura (OCM) esiste, ma è insufficiente a rispondere all'esigenza di adeguamento del settore, in particolare per quanto riguarda i rapidi cambiamenti del mercato dell'ue. Il ruolo previsto per lo SFOP di sostenere la creazione di nuove organizzazioni di produttori (OP) è stato assicurato solo in parte perché l'aiuto non è stato utilizzato in tutti gli Stati membri. Inoltre, il sostegno a progetti delle OP attraverso le misure 3 Gli assi prioritari 5 (assistenza tecnica) e 6 (misure finanziate dal FESR e dal FSE) sono esclusi dall'analisi di pertinenza. 4 Programmi di orientamento pluriennali. 5

8 dell'asse 4 non era una priorità dello SFOP né a livello comunitario né nella maggior parte degli Stati membri. La coerenza con l'ocm è stata assicurata meglio nel settore della trasformazione, che ha beneficiato di un sostegno notevole dello SFOP per sviluppare le sue capacità, fra cui una domanda più elevata di materie prime importate. Gli accordi doganali dell'ocm hanno consentito all'industria della trasformazione dell'ue di accedere ad un approvvigionamento competitivo. Infine, non è stata individuata alcuna incoerenza fra lo SFOP e altri interventi dei Fondi strutturali, anche se la coerenza dello SFOP con il FESR per gli investimenti nei porti è stata talvolta ingannevole per quanto riguarda i criteri di ammissibilità e/o lo scarsissimo livello dello SFOP in alcuni programmi multi-fondo. 2.3 I risultati finanziari dello SFOP sono soddisfacenti e la maggior parte degli Stati membri ha migliorato il proprio tasso di utilizzo rispetto al precedente periodo di programmazione. Sono stati utilizzati 3,6 miliardi EUR nel dicembre 2008 per attuare oltre operazioni, di cui 3,4 miliardi nei "vecchi" Stati membri contro 212 milioni nei nuovi Stati membri. La Spagna, da sola, ha rappresentato il 45% del consumo totale. Il tasso di utilizzo ammonta al 90% al 31 dicembre 2008, ed è soddisfacente considerato che i programmi erano ancora in corso di esecuzione a quella data e che il finanziamento di nuovi progetti prima della chiusura dei programmi potrebbe migliorare significativamente il tasso di utilizzo. Questo tasso è del 91% nei "vecchi" Stati membri contro il 79% nei nuovi Stati membri. Si attesta al 92% nelle regioni dell'obiettivo 1 contro l'85% nelle altre regioni. Il buon livello di utilizzo è stato consentito dalle revisioni della programmazione ("ultima programmazione") realizzate verso la fine del periodo di programmazione. L'applicazione della regola N+2 ha anche accelerato le procedure di pagamento e ha favorito un migliore utilizzo. La conclusione era stata fissata originariamente al 2008, ma l'estensione dell'ammissibilità (giugno 2009 invece che dicembre 2008) ha permesso l'attuazione di più progetti e dovrebbe garantire un utilizzo massimo dello SFOP alla data di chiusura. I tassi di utilizzo variano a seconda degli Stati membri come risulta nella tabella sottostante: Stato membro Obiettivo 1 Tasso di Utilizzo utilizzo Non obiettivo 1 Tasso di Utilizzo utilizzo Utilizzo TOTALE Tasso di utilizzo Peso nello SFOP totale Spagna % % % 48% Italia % % % 9% Francia % % % 7% Grecia % % 6% Portogallo % % 6% Regno Unito % % % 5% Polonia % % 4% Germania % % % 4% Danimarca % % 3% Irlanda % % 2% Svezia % % % 1% Finlandia % % % 1% Paesi Bassi % % % 1% Lettonia % % 1% Belgio % % % 1% Lituania % % 0% Estonia % % 0% Austria % % % 0% Repubblica ceca % % 0% Ungheria % % 0% Cipro % % 0% Malta % % 0% Slovacchia % % 0% Slovenia % % 0% TOTALE % % % 100% Fonte: Documenti di programmazione nazionali e Infosys al 31/12/2008 (escluso PEACE II) 6

9 Fra i beneficiari dello SFOP, Irlanda e Lettonia registrano i migliori tassi di utilizzo. I principali motivi che spiegano un'efficienza minore in alcuni Stati membri sono: - Il tasso di cofinanziamento dello SFOP si è rivelato troppo basso, principalmente nelle zone non rientranti nell'obiettivo 1, per stimolare in misura sufficiente alcune categorie di titolari di progetti. - Anche il limitato cofinanziamento pubblico nazionale si è rivelato un deterrente per alcune categorie di titolari di progetti, come è stato in particolare il caso in Danimarca e nei Paesi Bassi. - La cattiva situazione economica e le difficoltà finanziarie degli armatori hanno concorso al fallimento di alcuni progetti nella fase di attuazione, come è stato in particolare il caso nei nuovi Stati membri e in Grecia. - Infine, le difficoltà di gestione da un lato e la mancanza di interesse da parte delle autorità nazionali dall'altro sono stati importanti fattori che hanno avuto un impatto negativo sull'attuazione generale dello SFOP (cfr. la sezione seguente). Il tasso di utilizzo varia anche a seconda dei settori di intervento e delle misure. Settore di intervento / Misura Utilizzo (K ) SFOP Totale % SFOP Peso nell'utilizzo totale Adeguamento dello sforzo di pesca, rinnovo e ammodernamento della flotta 11 Demolizione % 15% 12 Trasferimento a un paese terzo/destinazione a fini diversi % 1% 13 Società miste % 1% 21 Costruzione di nuove navi % 13% 22 Ammodernamento dlle navi esistenti % 4% 42 Misure socioeconomiche % 1% 45 Arresto temporaneo di attività e altre forme di compensazione finanziaria % 8% TOTALE % 43% Acquacoltura 32 Acquacoltura % 9% TOTALE % 9% Attrezzature dei porti di pesca 33 Attrezzature dei porti di pesca % 10% TOTALE % 10% Trasformazione e commercializzazione 34 Trasformazione e commercializzazione % 18% 43 Promozione % 3% TOTALE % 22% Organizzazione del settore 44 Azioni degli operatori economici % 6% TOTALE % 6% Innovazione 46 Misure innovative % 5% TOTALE % 5% Altre misure 31 Perotezione e sviluppo di risorse acquatiche % 2% 35 Pesca nelle acque interne % 0% 41 Piccola pesca costiera % 0% 51 Assistenza tecnica % 2% % 61 Misure finanziate dal FESR % 1% 62 Misure finanziate dal FSE 0% TOTALE % 5% TOTALE Fonte: Infosys al 31/12/ % 100% 7

10 La maggior parte delle misure mostra tassi di utilizzo medi (fra l'85% e il 95%), tranne per le misure 35 (pesca nelle acque interne), 41 (piccola pesca costiera), 22 (ammodernamento delle navi esistenti) e 42 (misure socioeconomiche), che sono al di sotto della media. D'altro canto, le misure 43 (promozione), 46 (misure innovative), 45 (arresto temporaneo di attività) e 11 (demolizione) mostrano elevati tassi di utilizzo (tutte queste misure registrano un tasso di finanziamento pubblico del100%). 2.4 I sistemi di gestione hanno permesso una programmazione e un'attuazione relativamente efficaci nonostante alcune disparità osservate fra Stati membri. Nel periodo di programmazione , numerosi nuovi Stati membri hanno optato per un sistema decentrato (autorità di gestione centrali con organi di attuazione locali), e una parte di essi è anche ricorsa ad organismi intermediari esterni per attuare tutte le misure o solo alcune di esse (le misure destinate alla flotta sono state gestite generalmente a livello nazionale). Mentre la maggior parte degli Stati membri ha elaborato un programma operativo mono-fondo finanziato solo dallo SFOP insieme ad uno o più programmi regionali multi-fondo per le zone dell'obiettivo 1, Spagna e Germania hanno optato per programmi nazionali mono-fondo (obiettivo 1/non obiettivo 1). Per quanto riguarda i nuovi Stati membri, per la maggior parte hanno elaborato DOCUP o PO nazionali multi-fondo, tranne Polonia e Cipro che hanno elaborato programmi nazionali mono-fondo. L'analisi dei diversi tipi di sistemi di gestione e di attuazione (a seconda dei criteri: programmi nazionali contro programmi regionali, mono-fondo contro multi-fondo, accentrati contro decentrati, e infine con o senza delega a un organismo intermediario) non mostra chiaramente se un sistema di gestione funziona meglio di un altro. Tuttavia: - I programmi nazionali mono-fondo attuati con il sostegno di organi regionali, come è accaduto in Spagna, si sono dimostrati relativamente efficaci, con il giusto equilibrio fra l'adeguamento alle esigenze locali e la vicinanza ai beneficiari finali nelle varie regioni. - I programmi regionali nelle regioni dell'obiettivo 1 si sono dimostrati relativamente efficaci e adatti a creare sinergie a livello locale. Tuttavia, fra gli Stati membri che hanno attuato programmi regionali, alcuni sistemi si sono rivelati particolarmente efficienti, come in Portogallo, ma altri molto meno, ad esempio in alcune regioni dell'italia. L'efficienza della gestione dello SFOP è eterogenea e dipende dai sistemi esistenti e dalle procedure applicate: - Le procedure di selezione dei progetti sono abbastanza trasparenti, ma prive di competitività a causa dell'assenza di criteri di selezione ben definiti, specialmente per alcune misure dell'asse prioritario 4. La comunicazione insufficiente sullo SFOP e il basso livello di assistenza tecnica per potenziali beneficiari sono altri motivi che spiegano la debolezza di queste procedure. - I sistemi di monitoraggio sono molto eterogenei fra gli Stati membri in termini di qualità e di pertinenza dell'informazione. Gli indicatori elaborati per valutare la sostenibilità degli interventi sono per lo più inesistenti. - Le procedure di pagamento non funzionano in modo corretto in alcuni Stati membri e numerosi beneficiari lamentano dei ritardi. I ritardi sono dovuti ad un elevato carico di lavoro amministrativo che non può essere svolto in tempi brevi dal personale a disposizione. Dipendono anche da un elevato numero di intermediari che intervengono nel processo di controllo e di certificazione prima dei pagamenti, che allungano l'intero processo. 8

11 2.5 Sebbene sia stata effettuata in una fase precoce del ciclo di vita dei programmi in cui è difficile valutarne appieno gli impatti, la valutazione ex-post mostra che lo SFOP ha già riportato risultati e impatti interessanti. Gli impatti reali e potenziali delle misure dello SFOP rispetto ai principali obiettivi possono essere sintetizzati usando un sistema di assegnazione di punti basato sul giudizio dei valutatori derivante dalle analisi effettuate. Obiettivi dello SFOP Equilibrio sostenibile fra le risorse e il loro sfruttamento Competitività e sviluppo di imprese redditizie Valore di mercato e valore aggiunto al PAD Rilancio di zone dipendenti dalla pesca e dall'acquacoltu ra TOTALE Settori di intervento dello SFOP 1. Flotta Acquacoltura Attrezzature dei porti di pesca Trasformazione e commercializ 0 4 3, Organizzazione del settore 1 0, Misure innovative 0,5 0 0,5 0 1 TOTALE 3,5 11, Il punteggio va da meno 1, ovvero impatto negativo, a 4, ovvero forte impatto positivo. Gli impatti sono molto diversi da un settore di intervento all'altro. In generale, le misure di investimento dello SFOP (come l'ammodernamento della flotta (22), delle aziende acquicole (32), dei porti di pesca (33), e degli impianti di trasformazione (34)) hanno avuto impatti ancora più sensibili rispetto alle misure di "sostegno"/"creazione di capacità" (misura 45) i cui risultati si sono rivelati limitati e più difficili da valutare. Ciò è dovuto in parte a una selezione insufficiente e alla definizione imprecisa di queste misure. Gli impatti dei diversi settori sono i seguenti: - Le misure SFOP a favore della flotta (misure 11, 12, 13, 21, 22, 23, 42, 45), nel complesso, si sono rivelate efficaci perché non solo hanno accompagnato l'inevitabile riduzione della flotta, giustificata dalla diminuzione delle opportunità di pesca, ma hanno anche favorito la sostituzione delle navi vecchie con unità più efficienti e sicure (fino alla fine del 2004, almeno per il sostegno diretto). Le misure dedicate alla demolizione hanno contribuito ad accelerare il ritmo di riduzione della capacità della flotta e hanno contribuito probabilmente a fare accertare agli attori economici del settore la necessità di questa riduzione, che sarebbe stata più difficile da raggiungere senza il sostegno dello SFOP. Similmente, le misure dedicate al rinnovo e all'ammodernamento hanno contribuito efficacemente all'ammodernamento delle navi più potenti che impiegano attrezzi attivi, ma la mancanza di chiarezza nella strategia e nelle priorità per quanto riguarda il tipo di investimento da promuovere non hanno consentito ai progetti di incentrarsi su alcune questioni chiave (energia, selettività, sicurezza). Inoltre, considerando le diverse modalità di applicazione delle misure dedicate alla flotta (con un intervento massiccio in Spagna e minimo negli altri Stati membri), è probabile che alcuni effetti perversi siano dipesi dalle misure di demolizione perché queste hanno provocato distorsioni nella competitività delle flotte nazionali alla fine del programma. - La misura dello SFOP destinata all'acquacoltura (misura 32) non ha impedito un declino generale della produzione acquicola dell'ue. Ha incoraggiato l'eccesso di produzione in alcuni segmenti acquicoli (occhialone) a causa dell'assenza di controllo dell'evoluzione del mercato e dell'assenza di pianificazione e di controllo dello sviluppo del settore. Lo SFOP ha avuto un impatto positivo sul miglioramento della competitività dell'ue grazie ai progressi compiuti in termini di ammodernamento delle attrezzature delle aziende acquicole. - L'ammodernamento delle infrastrutture portuali (misura 33) è stato efficace, ma il sostegno dello SFOP può avere ritardato la ristrutturazione dei porti in alcune zone. La 9

12 mancanza di strategia regionale ha avuto un effetto negativo in alcune regioni in cui lo SFOP ha portato a un eccesso di investimenti e alla creazione di nuove infrastrutture, senza alcun ragionamento di livello regionale e senza tenere conto delle previsioni del livello futuro delle attività di pesca. - Il sostegno agli investimenti nei settori della commercializzazione, trasformazione e promozione (misure 34 e 43) ha avuto per lo più effetti positivi sull'ammodernamento e sullo sviluppo del settore a valle. Possono essersi verificati alcuni effetti di sostituzione, legati alla ri-localizzazione di forti investimenti nella trasformazione nei nuovi Stati membri. - Gli impatti previsti sull'organizzazione delle operazioni del settore (misura 44) sono difficili da valutare. Il rafforzamento del sostegno previsto per le OP (in coerenza con l'ocm) è da considerarsi inefficace. - Similmente, le misure innovative (misura 46) non possono essere valutate a questo stadio perché potrebbero avere al meglio un impatto a lungo termine. La misura ha ricevuto una definizione poco chiara che ha impedito agli Stati membri di gestirla efficacemente e di svolgere un ruolo incentivante nella presentazione di progetti rilevanti. Lo SFOP ha contribuito significativamente al rafforzamento della competitività e della redditività di numerose imprese del settore attraverso il sostegno agli investimenti privati. Tuttavia, sono state osservate pochissime sinergie e la coerenza fra gli investimenti lungo le catene di approvvigionamento e nei diversi settori non è stata verificata. In alcuni casi, si sono prodotti effetti indesiderati, come l'eccesso di investimenti (porti, acquacoltura, ecc.) o effetti di ri-localizzazione (trasformazione), dovuti anche alla mancanza di strategie regionali. Per quanto riguarda il contributo alla sostenibilità delle attività di pesca, gli impatti sono più indiretti e percepibili a lungo termine perché lo SFOP ha svolto per lo più un ruolo di accompagnamento, mentre la maggior parte degli sforzi compiuti per limitare l'impatto delle attività di pesca sulle risorse poggiano su altri pilastri della PCP. Infine, anche se nessuna misura è stata dedicata specificamente al rilancio delle zone dipendenti dalla pesca e dall'acquacoltura, lo SFOP ha contribuito indirettamente a raggiungere questo obiettivo attraverso gli investimenti effettuati nei porti di pesca e nei settori dell'acquacoltura e della trasformazione. 3 Quale prospettiva per affrontare le sfide del settore della pesca? 3.1 Raccomandazioni sull'attuazione del FEP Nel 2007, il Fondo europeo per la pesca (FEP) ha sostituito lo SFOP e continuerà ad assistere finanziariamente il settore della pesca fino al Pur funzionando in modo simile, ha introdotto diversi cambiamenti, quali l'elaborazione di un piano strategico nazionale (PSN) per Stato membro prima dell'inizio del processo di programmazione, nonché l'alleggerimento della struttura. Il programma operativo è adesso l'unico documento di programmazione e di attuazione a livello nazionale e contiene elementi operativi e strategici. Gli Stati membri godono di maggiore flessibilità in sede di attuazione delle misure perché le norme di ammissibilità sono state limitate allo stretto necessario a livello comunitario. Questi cambiamenti sono in linea con alcune delle principali conclusioni della valutazione ex-post nel senso che la complessità dello SFOP a livello di UE (60 programmi, sia a livello nazionale che regionale, sia multi-fondo che mono-fondo) ha avuto un impatto negativo sulla chiarezza delle strategie dello SFOP e non ha incoraggiato una gestione efficiente. Tenendo conto delle lezioni apprese dallo SFOP , possono essere formulate diverse raccomandazioni per quanto riguarda la gestione e l'attuazione dei programmi del FEP nel breve periodo: Coinvolgere le parti interessate: a livello di programmazione, selezione e controllo dei progetti, partecipazione di esperti del settore attraverso un'ampia consultazione, nonché di alcuni dei principali attori del settore (organizzazioni professionali di produttori, trasformatori, 10

13 distributori) è un fattore chiave del successo. Sono fondamentali una cooperazione efficace con il comitato direttivo/di controllo (incontri regolari, forte leadership, ecc.) nonché un accordo su una strategia comune e priorità comuni. Migliorare la comunicazione sul FEP: la valutazione ex-post dello SFOP ha dimostrato che l'informazione e la comunicazione sui programmi costituiscono fattori determinanti per il successo, ma non sono sempre applicate con efficacia. Nell'attuazione dei programmi è quindi importante incoraggiare una comunicazione ampia e aperta, usando vari strumenti (mezzi di comunicazione specializzati, incontri informativi, pubblicità sul sito web del ministero) e comunicazioni adattate al contesto locale. Offrire assistenza tecnica ai titolari di progetti: in tutti i casi, la vicinanza e il sostegno ai titolari dei progetti da parte dei facilitatori locali con un elevato livello di esperienza sono fondamentali per il successo, sebbene possano richiedere un impotente lavoro amministrativo. E' importante trovare un equilibrio fra la necessità di ridurre i costi amministrativi e l'importanza della facilitazione. Semplificare le procedure di presentazione della domanda e di selezione: i titolari dei progetti hanno spesso deplorato la poca chiarezza e la complessità delle procedure di domanda del finanziamento SFOP. Dovrebbero essere redatte guide chiare in materia di presentazione delle domande e i relativi moduli dovrebbero essere semplificati in vista del reale uso e della necessità per il processo di approvazione delle informazioni richieste. Migliorare il controllo dei programmi: la maggior parte degli indicatori definiti dall'ue non sono stati compilati in modo appropriato (ad eccezione delle misure relative alla flotta). Sono stati stabiliti alcuni indicatori nazionali, ma giudicati parzialmente irrilevanti. I sistemi TI sono stati sviluppati e migliorati solo per singolo progetto. E' quindi importante verificare la pertinenza degli indicatori e realizzare una valutazione approfondita dei sistemi nazionali di controllo in una fase precoce dei programmi del FEP. E' importante spiegare gli indicatori definiti nel regolamento sul FEP e chiarire come devono essere compilati e completati. Questo aspetto è ancora più importante dato che non esiste più la banca dati Infosys. 3.2 Raccomandazioni sugli orientamenti politici e sulla riforma della PCP Le aspettative di successo sono notevoli e sono già evidenti impatti tangibili nella maggior parte dei settori. Tuttavia, gli impatti non sono così significativi come previsto. Le raccomandazioni che seguono dovrebbero contribuire al raggiungimento di una pesca più sostenibile, al miglioramento dell'approvvigionamento del mercato dell'ue di prodotti della pesca e dell'acquacoltura e al rafforzamento della competitività dell'industria ittica comunitaria: Adeguare gli obiettivi politici e le regole di attuazione dello SFOP in materia di flotta per consentire una maggiore coerenza con altre misure della PCP. - Poiché la ristrutturazione della flotta non è stata basata su strategie chiare e coerenti a livello nazionale, la politica comunitaria in materia di flotta dovrebbe definire adesso nuovi orientamenti e obiettivi per il futuro. Una gestione dello sforzo di pesca organizzata per ciascun tipo di pesca (a livello regionale) dovrebbe sostituire l'attuale gestione della capacità della flotta nazionale. Dovrebbe portare a politiche in materia di flotta più coerenti che coinvolgano le parti interessate e siano attuate attraverso piani di gestione per tipo di pesca (a livello di CCR e/o di unità territoriali rilevanti). Infine, il sovvenzionamento della dismissione delle navi da pesca dovrebbe essere considerato come uno strumento di compensazione, cui ricorrere solo in contesti specifici ed eccezionali (ad esempio per accompagnare la riduzione della flotta colpita da piani di ricostituzione regolamentari), senza possibilità di ri-orientamento o re-ingresso di una capacità di pesca nuova o più efficace o di accompagnamento dell'uscita di navi colpite da profondi cambiamenti negli elementi chiave della loro redditività (costi energetici, prezzi, ecc.) Garantire che i progetti di investimento (ammodernamento della flotta, acquacoltura, porti), seguano una strategia pertinente a livello regionale per evitare effetti avversi derivanti da investimenti eccessivi o non coordinati. La valutazione ha osservato che 11

14 alcuni investimenti acquicoli erano stati dedicati a alcune specie senza tenere conto della capacità del mercato. Similmente, sono stati finanziati numerosi progetti di porti lungo le coste dei vecchi Stati membri, nonostante alcune strutture avessero già un eccesso di capacità. La Commissione dovrebbe pertanto incoraggiare una pianificazione e un controllo effettivi degli investimenti realizzati. Per quanto riguarda le misure di sostegno (misure per l'organizzazione del settore e misure innovative), elaborare una strategia chiara e successivamente integrarla in una politica più coerente e integrata. Il contributo agli obiettivi della PCP dovrebbe essere definito meglio (strutturazione del settore, sviluppo di azioni collettive per la gestione sostenibile delle risorse), compresa una chiara definizione dei tipi di attività ammissibili al finanziamento e dei beneficiari. 3.3 Raccomandazioni sul ruolo del sostegno strutturale nel settore della pesca La valutazione ex-post sottolinea che lo SFOP, nel complesso, è stato pertinente e utile per affrontare le esigenze del settore della pesca e sostenerne la ristrutturazione. In futuro, questo sostegno strutturale dovrà integrare altri pilastri della PCP. Sono necessari, tuttavia, alcuni adeguamenti per massimizzare il suo contributo allo sviluppo sostenibile del settore della pesca nell'ue. Secondo i risultati della valutazione, la Commissione dovrebbe: Migliorare la concezione e la coerenza interna dell'intervento strutturale dell'ue - La futura politica di attuazione del sostegno strutturale alla pesca deve essere rivista al fine di garantire una maggiore coerenza della logica di intervento. A questo stadio, il sostegno strutturale è consistito in un insieme di misure intese a conseguire obiettivi molto ampi, definiti dalla PCP. Il ruolo specifico e gli obiettivi delle misure devono essere spiegati e quantificati. - Devono essere sviluppati i legami e le complementarità fra le diverse misure. In particolare, l'intervento nel settore della flotta deve essere coordinato con altre misure per compensare la riduzione delle attività di pesca. Ad esempio, dovrebbero essere incoraggiati progetti innovativi e progetti pilota dato che mirano a definire le navi da pesca del futuro che sono considerate più in linea con l'obiettivo di un intervento strutturale. - Dovrebbe esistere un legame logico fra le priorità strategiche e operative e il peso finanziario dei diversi settori di intervento (flotta, acquacoltura, trasformazione) o il tipo di misure (investimenti, misure di sostegno). Migliorare la coerenza e le complementarità dell'intervento strutturale dell'ue con altri pilastri della PCP - Il ruolo di supporto e di accompagnamento del sostegno strutturale alla pesca e all'acquacoltura deve essere integrato meglio nella PCP così da integrare effettivamente gli altri pilastri della PCP. E' necessario dimostrare le sinergie concrete fra i diversi strumenti della PCP, una logica d'azione specifica e gli effetti addizionali di questi strumenti. Incoraggiare il pensiero strategico e il ragionamento a livello regionale, in particolare attraverso lo sviluppo di un'azione collettiva a livello territoriale - La Commissione deve incoraggiare gli approcci territoriali (asse 4 del FEP) e favorire lo sviluppo di progetti collettivi con obiettivi ben definiti. Ad oggi, l'intervento strutturale poteva essere considerato come una semplice dotazione di risorse che ha comportato risultati dispersi ed effetti negativi. Ad esempio, numerosi progetti di investimento nel settore dell'acquacoltura o nei porti di pesca sono stati attuati senza alcuna riflessione a livello regionale e senza previsione degli sviluppi futuri derivanti da questi investimenti, come l'eccessiva produzione (è il caso di alcune specie acquicole). Dovrebbero essere incoraggiati una pianificazione ed un controllo effettivi dello sviluppo di ciascun settore, purché coinvolgano tutti gli attori rilevanti, ovvero le principali parti interessate (istituzioni, organizzazioni di professionisti, esperti, ecc.), ma anche altri attori (esperti e ricercatori). 12

15 Commissione europea Valutazione ex-post dello Strumento finanziario di orientamento della pesca (SFOP) Sintesi Marzo 2010 Lussemburgo: Uficio delle pubblicazioni dell Unione europea pagg ,7 cm ISBN doi: /4963

16 KL IT-C