Il trattato di Lisbona parte II La nuova architettura istituzionale europea prevista dal trattato di Lisbona

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1 Il trattato di Lisbona parte II La nuova architettura istituzionale europea prevista dal trattato di Lisbona La nuova politica estera e di sicurezza Tra le politiche europee la politica estera e di sicurezza comune è senza dubbio quella che ha subito più di tutte una sostanziale trasformazione. Con il trattato di Lisbona assistiamo finalmente ad una razionalizzazione delle funzioni relative alla rappresentanza ed al coordinamento dell azione esterna dell Unione Europea grazie all acquisizione della personalità giuridica da parte dell Unione, la conseguente soppressione del sistema a tre pilastri e l introduzione della figura dell Alto Rappresentante per gli Affari Esteri e la Politica di Sicurezza. Questi tre elementi oltre a tutta un altra serie di norme che vanno nella stessa direzione offrono validi strumenti all Unione europea per affrontare le sfide globali attraverso un azione più coesa sulla scena internazionale. L azione esterna nei nuovi trattati (TUE e TFUE) Il quadro di norme relative all azione esterna dell Unione si dividono in quattro principali filoni: 1) le norme relative alla Politica Estera di Sicurezza Comune (PESC) => TUE 2) le norme relative alla Politica Estera di Difesa Comune (PESD) => TUE 3) le norme relative alla politica di vicinato => TFUE 4) le norme relative a tutte le altre politiche esterne quali: => TFUE a. politica commerciale b. cooperazione c. aiuto umanitario d. cooperazione economica e finanziaria Tali insiemi di norme, come vedremo trovano diversa collocazione all interno dei due trattati a causa dell estrema riluttanza dai parte degli stati membri di comunitarizzare a pieno titolo la PESC e la PESD assoggettandole quindi alle procedure ordinarie relative alle politiche comuni. Tale suddivisione infatti sottintende alla distinzione fra le materie in cui si procede a maggioranza qualificata (le norme relative alla altre politiche esterne inserite nel TFUE) e quelle in cui si procede all unanimità (PESC e PESD inserite nel TUE). Principi e obiettivi dell azione esterna Prima di analizzare i singoli insiemi di norme, nel Titolo V, Capo I del TUE vengono riportate le norme di carattere orizzontale dell azione esterna dell Unione Europea, in particolare gli artt. 21 e 22 del TUE individuano: - le linee guida dell azione esterna 1 dell Unione Europea, che si fondano sui seguenti principi: o democrazia, o stato di diritto, o universalità e indivisibilità dei diritti dell uomo e delle libertà fondamentali, o rispetto della dignità umana, o principi di uguaglianza e solidarietà, o rispetto della Carta delle Nazioni Unite e del diritto internazionale - gli obiettivi dell azione esterna 2 : o salvaguardia dei suoi valori e interessi o consolidamento e salvaguardia della democrazia o preservazione della pace e prevenzione dei conflitti o favori mento di uno sviluppo sostenibile dei paesi in via di sviluppo o incoraggiamento dell integrazione di tutti i paesi nell economia globale attraverso la l abolizione delle restrizioni agli scambi internazionali o preservazione e miglioramento della qualità dell ambiente o aiuto alle popolazioni colpite da calamità naturali o provocate dall uomo o promozione di un sistema internazionale basato su una cooperazione multilaterale rafforzata - le funzioni del Consiglio europeo 3 in questo ambito o individuare sulla base dei principi ed obiettivi previsti nell art, 21 gli interessi strategici o fissare gli obiettivi della politica estera e di sicurezza comune 1 Trattato sull Unione Europea, Titolo V, Capo I, art. 21, comma 1 2 Trattato sull Unione Europea, Titolo V, Capo I, art. 21, comma 2, lettere da a) a g) 3 Trattato sull Unione Europea, Titolo V, Capo I, art. 22

2 1) La Politica Estera e di Sicurezza Comune (PESC) Le norme relative alla politica estera e di sicurezza comune sono contenute nel Titolo V, Capo 2 del TUE. Fra le norme più importanti: - art. 11 par1 afferma che la competenza dell Unione in materia di politica estera e di sicurezza comune riguarda tutti i settori della politica estera e di sicurezza dell Unione ivi compresa la definizione progressiva di una politica di difesa comune che può condurre ad un modello di difesa comune. 4 - art. 17, par 1 prevede che la PESC: o sia sottoposta a procedure specifiche o sia definita e attuata dal Consiglio europeo e dal Consiglio deliberando all unanimità o non sia attuata tramite atti legislativi o sia messa in atto dall Alto Rappresentante per la politica estera e dagli stati membri o non siano sindacabili da parte della Corte di giustizia gli atti in ambito PESC in quanto atti politici Le caratteristiche della PESC mirano a sottolineare la specificità di questa politica rispetto alle altre. Ciò viene rimarcato dalla Dichiarazione n 13 ai trattati che afferma che le disposizioni relative alla PESC non limitino le prerogative degli stati membri in materia di politica estera, non diano potere di iniziativa della Commissione e non pregiudichino il carattere specifico della sicurezza e della politica di difesa degli Stati Membri. 5 Inoltre l art 352 TFUE, 4 comma (ex. art. 308 TCE) chiarisce che la clausola di flessibilità secondo la quale se un azione dell Unione si rendesse necessaria per la realizzazione degli obiettivi dei trattati senza che questi ultimi abbiano previsto poteri di azione richiesti il Consiglio su proposta della Commissione possa deliberare all unanimità l adozione delle misure necessarie, non possa servire di base per il conseguimento di obiettivi riguardanti la politica estera e di sicurezza comune. Infine per rafforzare il coordinamento delle posizioni dei paesi dell Unione Europea all interno delle organizzazioni internazionali l art. 34 TUE afferma che qualora gli stati membri riescano a definire una posizione comune su un tema all ordine del giorno del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite, gli stati membri che vi partecipano chiederanno all Alto Rappresentante di presentare la posizione comune in consiglio. Nonostante ciò la Dichiarazione n 24 al trattato di Lisbona limita in parte la portata di questo articolo in quanto sottolinea come tutto ciò non vada però a discapito della possibilità degli stati membri di determinare e condurre in maniera del tutto autonomia la propria politica estera, soprattutto in Consiglio di Sicurezza. 2) La Politica Europea di Difesa (PESD) Le norme riguardanti la Politica Estera di difesa europea sono principalmente contenute negli artt. 42 e seguenti e nonostante le dichiarazioni volte a limitare le interpretazioni troppo evolutive sono di indiscusso rilievo. - L art. 43 TUE prevede l estensione delle missioni di Petersberg sia civili che militari e che il Consiglio possa all unanimità decidere di affidare ad uno stato membro l effettiva realizzazione di tali missioni. - L art. 46 TUE contempla e rilancia la possibilità da parte di alcuni stati membri di realizzare una cooperazione strutturata permanente previa decisione presa alla maggioranza qualificata da parte del Consiglio. In una dichiarazione allegata al trattato vengono poi definiti i requisiti di una cooperazione strutturata permanente. o È aperta ad ogni stato membro o Ha l obiettivo di sviluppare le capacità di difesa attraverso la partecipazione a forze e missioni o internazionali Ogni stato membro può successivamente richiedere di prendere parte alla cooperazione strutturata previa notifica all Alto Rappresentante e assenso del Consiglio. - L art. 42 TUE prevede infine una sorta di principio di difesa reciproca qualora uno Stato membro subisca un aggressione armata nel suo territorio. - Inoltre il trattato riprendendo le indicazioni già contenute nel T.Cost prevede l istituzione di una Agenzia europea degli armamenti. Per quanto riguarda le procedure decisionali vale lo stesso principio dell unanimità anche se è previsto che in alcuni sporadici casi si possa decidere all unanimità, in particolare: - per le decisioni relative alla definizione, statuto, sede, modalità di funzionamento dell Agenzia europea degli armamenti - per la costituzione di un fondo iniziale per il finanziamento di talune attività preparatorie alle missioni PESD. Non è infine previsto in ambito PESD la possibilità di ricorrere alla passerella prevista dall art. 333 TFUE. 4 Trattato di Lisbona, Commento e testo a fronte, Quaderni europei ed internazionali, Senato della Repubblica, n 13, pagina 37, settembre F. Bassanini, G. Tiberi Le nuove istituzioni europee. Commento al Trattato di Lisbona, Il Mulino, 2007, pag 209

3 3) La politica di vicinato Rispetto al trattato costituzionale le norme che riguardano la politica di vicinato assumono un minor rilievo formale anche se mantengono in gran parte il rilievo sostanziale. L art 8 del TUE infatti afferma che l Unione Europea sviluppa con i paesi limitrofi delle relazioni privilegiate al fine di creare uno spazio di prosperità e buon vicinato fondato sui valori dell Unione e caratterizzato da relazioni strette e pacifiche basate sulla cooperazione. L obiettivo di questa politica è senza dubbio quello di promuovere un elevato grado di integrazione con i paesi limitrofi prevedendo relazioni privilegiate in vari campi. Sempre l art. 8 par. 2 prevede come strumento di cui ci si potrà avvalere gli accordi specifici con gli stati interessati. Tali accordi saranno stipulati in base alle disposizioni contenute nel Titolo V del TFUE. 4) Le altre politiche esterne Tra le altre politiche esterne sono comprese la politica commerciale, quella di cooperazione, aiuto umanitario e cooperazione economica e finanziaria. Le norme relative a queste politiche già precedentemente comunitarizzate sono state inserite del Titolo V del TFUE al contrario delle norme sulla PESC e la PESD che invece sono state inserite nel TUE. Nonostante venga quindi a mancare la contiguità prevista nel Trattato Costituzionale ciò non dovrebbe comportare effetti da un punto di vista giuridico. Con l entrata in vigore dei nuovi trattati: - i trattati internazionali verranno stipulati da parte dell Unione Europea con un'unica procedura, il che abroga le norme sugli accordi misti. art 300 (TFUE) - viene generalizzata in ambito RELEX la procedura di co-decisione - viene rafforzato il ruolo del Parlamento Europeo per quanto riguarda l adozione delle misure che definiscono il quadro di attuazione della politica commerciale comune - viene introdotta la rappresentanza esterna dell Euro - viene prevista l istituzione di un corpo volontario di aiuto umanitario In questo ambito viene anche inserita la norma sulla così detta clausola di solidarietà che impegna gli stai membri ad intervenire in uno spirito di solidarietà a sostegno di uno stato membro oggetto di attacco terroristico o vittima di una calamità naturale o provocata dall uomo (art 222 TFUE). L Alto Rappresentante per la politica estera e di sicurezza Il trattato di Lisbona riprende nella quasi totalità l innovazione introdotta dal Trattato costituzionale riguardo alla creazione di un Ministro degli Affari Esteri dell Unione ma a causa delle pressioni di alcuni stati membri dopo le disfatte referendarie tale figura è stata rinominata in Alto Rappresentante per la politica estera e di sicurezza comune pur conservando integre le competenze e poteri previsti nel Trattato costituzionale L Alto Rappresentante così come definito dal trattato di Lisbona ha il compito di definire ed attuare la politica estera dell Unione europea insieme agli stati membri e riunirà in sé due diverse funzioni (doppio cappello): - le competenze dell attuale Alto Rappresentante per la PESC (Mr. Pesc) sotto questo profilo l Alto Rappresentante agirà come mandatario del Consiglio, per assicurare il coordinamento della politica estera e potrà disporre di una potere di decisione autonomo. Presiederà inoltre le riunioni del nuovo Consiglio Relazioni Esterne (CRE) - le competenze dell attuale Commissario per le Relazioni Esterne (RELEX) in questo caso sarà legato al principio di collegialità della commissione europea di cui sarà anche il vice presidente e avrà competenza sulle materie di ambito RELEX (le attuali relazioni esterne comunitarizzate ).

4 Procedura di nomina dell Alto Rappresentante per la politica estera e di sicurezza La procedura di nomina e destituzione dell Alto Rappresentante per la politica estera e di sicurezza è regolata dall art. 18 del TUE che deve però essere letto in combinazione con quanto previsto dal paragrafo 7 dell art 17 TUE sulla procedura di nomina della Commissione europea. Ne risulta una procedura divisa in 3 fasi: 1) Designazione da parte del Consiglio europeo la designazione dell Alto Rappresentante spetta al Consiglio europeo che delibera a maggioranza qualificata rafforzata secondo l art. 238 TFUE (72% dei membri del consiglio rappresentanti almeno il 65% della popolazione) 2) Approvazione da parte del Parlamento europeo Come ogni commissario infatti anche l Alto rappresentante dovrà sottoporsi insieme al collegio al voto di approvazione da parte del Parlamento Europeo. 3) Nomina da parte del Consiglio europeo Dopo il voto di fiducia della nuova commissione europea da parte del Parlamento europeo il Consiglio europeo può nominare l Alto Rappresentante. Cessazione del mandato dell Alto Rappresentante per la politica estera e di sicurezza Per quanto riguarda la cessazione del mandato dell Alto Rappresentante il nuovo trattato individua a chi spetti deliberare in merito tralasciando tuttavia di evidenziare a chi spetti il dovere d iniziativa. Tale potere sembra spettare sicuramente al Presidente della Commissione in quanto presidente del collegio del commissari, ma non sembra escluso che anche uno stato membro possa disporre di tale diritto. Una specifica ipotesi di cessazione del mandato dell Alto Rappresentante è quella che si realizza nel caso un cui il Parlamento europeo adotti una mozione di censura della commissione. In tale caso l Alto Rappresentante decadrebbe dalle funzioni che esso esercita in seno alla Commissione ma continuerebbe ad esercitare le sue funzioni di guida della politica estera e di sicurezza comune. Le competenze dell Alto Rappresentante per la politica estera e di sicurezza comune Le competenze dell Alto Rappresentante vengono regolate dagli artt. 18, 26 e 27 del TUE. - L Alto Rappresentante guida la politica estera e di sicurezza comune dell Unione. Contribuisce con le sue proposte all'elaborazione di detta politica e la attua in qualità di mandatario del Consiglio. Egli agisce allo stesso modo per quanto riguarda la politica di sicurezza e di difesa comune (art. 18 par 2 TUE) - L'Alto Rappresentante presiede il Consiglio Affari esteri (art. 18 par 3 TUE) contribuendo con proposte all'elaborazione della politica estera e di sicurezza comune e assicurando l'attuazione delle decisioni adottate dal Consiglio europeo e dal Consiglio (art. 27 par 1 TUE) - L'alto rappresentante è uno dei vicepresidenti della Commissione. Vigila sulla coerenza dell'azione esterna dell'unione. In seno alla Commissione, è incaricato delle responsabilità che incombono a tale istituzione nel settore delle relazioni esterne e del coordinamento degli altri aspetti dell'azione esterna dell'unione. Nell'esercizio di queste responsabilità in seno alla Commissione e limitatamente alle stesse, l'alto rappresentante è soggetto alle procedure che regolano il funzionamento della Commissione, per quanto compatibile con i paragrafi 2 e 3. (art. 18 par 4 TUE) - L'alto rappresentante rappresenta l'unione per le materie che rientrano nella politica estera e di sicurezza comune. Conduce, a nome dell'unione, il dialogo politico con i terzi ed esprime la posizione dell'unione nelle organizzazioni internazionali e in seno alle conferenze internazionali (art. 27 par 2 TUE).

5 - Infine nell'esecuzione delle sue funzioni, l'alto rappresentante si avvale di un servizio europeo per l'azione esterna. Il servizio lavora in collaborazione con i servizi diplomatici degli Stati membri ed è composto da funzionari dei servizi competenti del segretariato generale del Consiglio e della Commissione e da personale distaccato dai servizi diplomatici nazionali. L'organizzazione e il funzionamento del servizio europeo per l'azione esterna sono fissati da una decisione del Consiglio. Il Consiglio delibera su proposta dell'alto rappresentante, previa consultazione del Parlamento europeo e previa approvazione della Commissione (art 27 par 3 TUE) (fine II parte)