KURZARBEIT RIDUZIONE DELL ORARIO LAVORATIVO IN GERMANIA. Scheda analitica 1

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1 KURZARBEIT RIDUZIONE DELL ORARIO LAVORATIVO IN GERMANIA Scheda analitica 1 CAPITOLO I. DATI GENERALI Contesto La Kurzarbeit (KUG) è la misura attraverso cui lo Stato sostiene i lavoratori e le aziende che devono ridurre l orario lavorativo per far fronte a situazioni di crisi o ristrutturazione. Il suo scopo è facilitare la conservazione di posti di lavoro e delle competenze professionali che si mantengono attive nella continuità delle mansioni lavorative. Gestita dalla Bundesagentur für Arbeit (BA), l agenzia federale per l impiego della Germania, la Kurzarbeit prevede un integrazione salariale per compensare la perdita dovuta alla riduzione dell orario di lavoro e un rimborso parziale o totale dei contributi previdenziali dei lavoratori colpiti da questo regime. Essa incentiva anche la riqualificazione dei lavoratori nei periodi di inattività, cioè nelle ore non lavorate. La Kurzarbeit è stata introdotta per la prima volta nel 1910 e nel tempo ha subito diverse modifiche al fine di adeguarla ai cambiamenti avvenuti nel mercato del lavoro. I momenti di maggior ricorso a questa misura, e nei quali essa ha dimostrato ampia funzionalità, sono il 1991, a seguito della riunificazione tedesca, per sostenere il mercato del lavoro della Germania dell Est, e il 1993, durante la crisi del settore manifatturiero e dell industria dell auto. L attuale congiuntura di crisi economica ed occupazionale rappresenta il terzo momento di incremento eccezionale della richiesta di riduzione dell orario di lavoro. In questo contesto, la misura è stata rafforzata nell ambito del cosiddetto II pacchetto contro la crisi economica, approvato dal governo nel febbraio In particolare, sono stati resi più flessibili i requisiti di eleggibilità delle imprese (per esempio possono usufruirne anche le agenzie interinali) e vi è stato un aumento quantitativo dei benefit (ampliamento dell arco temporale da 18 a 24 mesi). Finanziamento La misura è finanziata dai contributi versati dai datori di lavoro e lavoratori per la disoccupazione ordinaria. Il FSE concorre a cofinanziare le attività formative previste nell ambito della misura. Il Fondo Europeo per la Globalizzazione è stato invece sino ad ora utilizzato marginalmente, soltanto in tre casi considerati non rappresentativi del settore industriale del paese. 1 Scheda elaborata dallo Staff PRI di Italia Lavoro nell ambito del progetto Supporto alla Transnazionalità (PON FSE). La documentazione di riferimento e i dati sono stati raccolti nel corso di una visita tecnica presso la Bundesagentur für Arbeit (BA) a Dicembre

2 CAPITOLO II. MODALITÀ DI FUNZIONAMENTO Il regime di tempo lavorativo ridotto comprende tre tipologie di compensazioni: Tipologie Tipologia KUG-Ciclica/ congiunturale ( 170 SGB III) È la tipologia più diffusa KUG-Stagionale ( 216b SGB III) KUG-Transfer ( 175 SGB III) Cause Perdita di lavoro per ragioni economiche o a causa di eventi straordinari da cui derivano riduzioni salariali. Prevede il mantenimento del posto di lavoro nella medesima azienda. Perdita di lavoro in nuove aziende durante la stagione invernale (dicembre-marzo) o per eventi meteorologici accidentali. Rivolta prevalentemente al settore edilizio. Perdita di lavoro dovuta a processi di ristrutturazione aziendale. Si attiva mediante un atto bilaterale di risoluzione del contratto lavorativo tra lavoratore ed azienda. Per un anno i dipendenti vengono contrattualizzati a tempo determinato da una società di transfer (equivalente ad una società di somministrazione italiana), la quale ricerca una nuova collocazione. Vige il divieto di essere ricontrattati dall impresa originaria. Requisiti per le aziende Requisiti per l accesso all indennità Procedura di richiesta e Le imprese di qualsiasi dimensione e settore hanno diritto al sussidio pubblico per la settimana lavorativa ridotta nei casi in cui: - vi sia un forte calo della produzione con conseguente diminuzione dei fabbisogni di mano d opera. Prima della sua attuale riforma, a carattere transitorio, per accedere alla Kurzarbeit almeno 1/3 dei dipendenti doveva essere colpito dalla mancanza di lavoro, con una perdita di retribuzione di almeno il 10% della retribuzione mensile (p.e. 20 dipendenti, almeno 7 colpiti con una perdita di almeno il 10%). Se sussiste questo presupposto, tutti i dipendenti possono essere messi in regime di Kurzarbeit. Durante l attuale periodo di crisi (fino alla fine del 2010) un azienda può optare per ricevere un rimborso solo per quei lavoratori in regime di orario ridotto (> del 10%). - La mancanza di lavoro sia dovuta a ragioni economiche ed abbia carattere temporaneo. - Vi sia il requisito di inevitabilità della Kurzarbeit, ovvero l azienda abbia già provveduto a tutte le altre possibili forme di riduzione (utilizzo del numero di ore in eccedenza presenti nella Banca Ore; concessione /utilizzo delle ferie non godute). - Vi sia un accordo tra l azienda e la rappresentanza dei lavoratori (o con la totalità dei lavoratori coinvolti qualora non esista rappresentanza sindacale). Requisiti per i lavoratori La misura è applicabile ad ogni lavoratore di aziende in regime di orario ridotto (fino a 0 ore) con una riduzione salariale superiore al 10% dello stipendio mensile lordo. Hanno diritto ai benefici sia i lavoratori dipendenti che coloro con contratti a tempo determinato. Sono esclusi i dipendenti pubblici in quanto non suscettibili di riduzione del tempo lavorativo. Non esistono requisiti temporali relativi all anzianità (es. un lavoratore con 1 giorno di anzianità può accedervi). Il rapporto di lavoro non deve essere già in recesso. La procedura di applicazione della misura è articolata in due fasi: 2

3 mantenimento dell indennità 1) L impresa che intenda attuare la settimana lavorativa ridotta avvalendosi dei benefici pubblici previsti deve inoltrare una richiesta ufficiale di ricorso alla Kurzarbeit presso la sede locale dell agenzia pubblica per l impiego (Arbeitsagenturen), dichiarando che: - a causa di una diminuzione congiunturale della domanda di beni e servizi è intervenuta una perdita del fatturato e, di conseguenza, vi è minore necessità di impiego dei lavoratori; - presumibilmente questa situazione migliorerà nei successivi 18 mesi, permettendo un ritorno al normale orario lavorativo; - il ricorso alla misura è inevitabile in quanto è stata intentata ogni altra modalità per sopperire alla caduta della domanda. 2) La BA verifica questi presupposti ed emette un atto amministrativo ufficiale in cui viene concesso l utilizzo dello strumento Kurzarbeit. L impresa dovrà fornire alla BA dei resoconti mensili sull andamento della produzione finalizzati a rinnovare la richiesta dei benefici. Viene sottoscritto un accordo tra la Bundesagentur für Arbeit, l impresa ed il lavoratore in base al quale l impresa si impegna a non licenziare ed il lavoratore accetta di lavorare meno ore e ricevere conseguentemente un salario inferiore. I benefici per le aziende ed i lavoratori hanno una durata massima di 18 mesi (24 mesi fino alla fine del 2009 e 18 per le aziende che accedono alla Kurzarbeit dal 2010). Benefici (in base all aggiornamento della misura per il periodo febbraio dicembre 2010) Benefici per le aziende Lo Stato si fa carico per i primi 6 mesi del 50% dei versamenti previdenziali dovuti ai lavoratori in regime di Kurzarbeit, rimborsandoli all azienda. Il rimborso ascende a 100% dal 7 mese. La possibilità di rimborso totale è usufruibile anche nei primi 6 mesi qualora l azienda provveda ad organizzare corsi di riqualificazione professionale. Da osservare che il contributo pubblico ai versamenti previdenziali rappresentano un forte incentivo per le aziende. I contributi previdenziali per i periodi di lavoro perduti a causa della riduzione dell orario lavorativo corrispondono all 80% della quota versata in situazione di normalità. Il secondo benefit consiste nel reintegro della quota parte di perdita salariale relativa alla riduzione dell orario di lavoro da parte dai Servizi Pubblici per l Impiego (vedere più avanti). In questo modo l azienda conserva la sua forza lavoro, non dovendo sostenere gli oneri e le difficoltà relative alla contrattualizzazione di nuovo personale una volta cessato il periodo di crisi. Come nel caso precedente, anche se il titolare del beneficio dell integrazione salariale è il lavoratore, la responsabilità di effettuare il pagamento ricade sull impresa. Sono previsti anche altri supporti ed incentivi alle imprese che offrono opportunità formative ai propri lavoratori colpiti dalla riduzione dell orario lavorativo. Il supporto finanziario può coprire la totalità dei costi (compresi sussidi per il trasporto e per l assistenza ai bambini) nei casi in cui l attività formativa conduce ad un titolo professionale (per lavoratori che ne sono privi) o consiste in un cofinanziamento (tra il 20% e l 80% dei costi) per quei lavoratori già in possesso di una qualifica professionale. 3

4 Benefici economici per i lavoratori Attualmente la Bundesagentur für Arbeit rimborsa il 60% (67% in caso di dipendente con figli) della retribuzione netta decurtata per le ore non lavorate. 2 Questi valori corrispondono a quelli del sussidio di disoccupazione. Azioni sui lavoratori beneficiari L unica azione prevista in questo campo dalla Kurzarbeit riguarda la riqualificazione professionale dei lavoratori mediante percorsi di aggiornamento delle competenze da realizzare durante le ore non lavorate. Tuttavia, ad oggi il meccanismo previsto non ha funzionato. Infatti, solo il 5% delle aziende beneficiarie ed il 3% dei lavoratori in regime di orario ridotto hanno usufruito dei benefit previsti, ovvero del rimborso completo dei contributi previdenziali contemplato qualora l azienda organizzi corsi di formazione. La causa principale di questo fallimento è da ricercare nella difficoltà degli enti di formazione di organizzare le attività formative nelle ore e nei giorni non lavorati. Ciononostante, la possibilità di aumentare sino al 100% l entità del contributo pubblico a cambio di riqualificazione professionale si mantiene vigente. Sono chiaramente esclusi da questa opportunità quei corsi che l azienda è comunque tenuta ad organizzare, ad esempio sulla normativa in materia di sicurezza. Nel caso in cui le competenze acquisite nell ambito del corso di formazione siano spendibili nell intero mercato del lavoro, la copertura dei costi è del 100%. Da segnalare infine la direttiva del FSE di fine 2008 (ESF-Richtlinie v , Änderung v ) che promuove interventi di riqualificazione professionale dei lavoratori in regime di Kurzarbeit. E possibile offrire tali corsi anche ai lavoratori che hanno un basso livello professionale. N.B.: la richiesta dei sussidi per la qualificazione o dei rimborsi dei contributi pensionistici a fini di riqualificazione possono essere effettuati soltanto dalle imprese, non dai singoli lavoratori. CAPITOLO III. RISULTATI Beneficiari A fine 2009 i valori della disoccupazione a livello nazionale erano in leggero aumento, attestandosi intorno al 7,6%, lo 0,5% in più rispetto al Vi sono tuttavia forti differenze regionali: 12/13% nei nuovi Laender e nel Nord, a fronte del 4% in Baviera. In questo contesto, la Kurzarbeit è stata utile per prevenire la disoccupazione. A giugno 2009 circa persone di oltre imprese lavoravano secondo lo schema di orario ridotto, ricevendo l integrazione salariale dal governo. A giugno 2008 i dati indicavano lavoratori. La perdita media di ore di lavoro dei lavoratori in regime ridotto è stata del 31,2%. Questo dato equivale a posti di lavoro a tempo indeterminato. Il 78% dei lavoratori beneficiari della misura sono uomini giovani. Ciò si spiega per il fatto che il settore manifatturiero, tra i più colpiti dalla crisi, impiega tradizionalmente uomini. Nel mese di aprile 2009 i percettori di sussidi di disoccupazione erano Secondo i dati della Bundesagentur für Arbeit, il programma ha avuto un forte riscontro nelle aziende high-tech, con lavoratori altamente qualificati e difficilmente rimpiazzabili. La distribuzione dei lavoratori in regime di riduzione dell orario lavorativo per settori produttivi era la seguente (dati giugno 2009): 2 Esempio del calcolo di importo per l integrazione salariale: nel caso di un lavoratore con una retribuzione lorda mensile di (2, netti), che in virtù della diminuzione dell orario di lavoro scende a (1, netti), l importo integrativo da erogare è pari a Sommando infatti i due ultimi netti, il lavoratore riceverà un salario netto di 1, rispetto al salario di 2.251,54 che percepiva prima della riduzione dell orario di lavoro. 4

5 Metal-production and processing ,3% Engineering ,7% Manufacture of Metal-products ,3% Manufacture of electric equipment ,9% Automotive industry ,5% Temporary work ,1% Il ricorso alla misura, inizialmente più diffuso tra le grandi e medie aziende, negli ultimi mesi ha coinvolto significativamente anche le piccole aziende. A giugno 2009, l 8.1% dei lavoratori di aziende con più di 500 lavoratori si trovava in regime di riduzione dell orario lavorativo. Nelle regioni del sud e dell ovest della Germania la settimana lavorativa ridotta è molto più diffusa che nel resto del paese. Rispetto alla formazione, come già detto, solo il 5% delle aziende in KUG ha richiesto interventi di riqualificazione per il 3% dei lavoratori in KUG, per un valore complessivo di persone, delle quali: unità finanziate da Fondi nazionali, unità finanziate da FSE (5.393 in KUG Transfer; in KUG congiunturale e stagionale). Attualmente non esistono in Germania ricerche empiriche finalizzate ad effettuare una valutazione attendibile dell efficienza e dell efficacia della misura in oggetto. Ciononostante, il parere prevalente è che la Kurzarbeit sia un dispositivo adeguato per fronteggiare situazioni di crisi congiunturali. La disoccupazione registrata ufficialmente in Germania si attesta intorno ai di unità 3. In base ad una stima indipendente (luglio 2009) riportata dall agenzia federale del lavoro, la disoccupazione sarebbe aumentata di unità (raggiungendo unità), se non fosse intervenuto il regime di Kurzarbeit. Impatti Secondo la BA, l adozione della KUG è il secondo fattore ad avere contribuito ad arginare gli effetti dell attuale crisi occupazionale. Il primo e di gran lunga più significativo è il buon funzionamento del dialogo sociale. La cooperazione tra le aziende e le rappresentanze dei lavoratori ha infatti consentito che entrambi le parti sostenessero i sacrifici necessari per palliare gli effetti della recessione e preparare la prospettiva di dopo-crisi. Le aziende hanno rinunciato a licenziare mentre i lavoratori hanno accettato un abbassamento del proprio salario. Grazie a ciò, la Germania sta riuscendo a garantire non solo un minor disagio sociale, quanto soprattutto l integrità della forza lavoro e della sua capacità produttiva, tenuto conto anche dei bassi tassi di crescita demografica del paese e dell inevitabile impoverimento professionale che subisce la manodopera disoccupata. Le imprese, in particolare, ne hanno ravvisato i vantaggi nel medio periodo, potendo trattenere il proprio personale e risparmiare quindi sui costi che avrebbero dovuto sostenere nel futuro se avessero dovuto reclutare e formare nuovo personale, una volta superata la situazione di crisi. Un altro indicatore del riscontro positivo della Kurzarbeit è l alto numero di imprese e lavoratori che vi hanno aderito: a livello nazionale, circa 3,8 dipendenti su 100 sono in regime di KUG. Si nota un maggior ricorso alla misura nella Germania occidentale (4,1%), a fronte di circa il 2,6% nella Germania orientale. Rispetto ai settori produttivi, il KUG sembra aver contributo: - ad una diminuzione dei dipendenti nel settore dell industria di trasformazione e in altri settori (interinale); - all aumento del numero di dipendenti del settore ristorazione e del settore educativo. 3 Dati riferiti a Novembre

6 Commenti e confronti con la situazione italiana Sul piano finanziario, il costo dei sussidi ai disoccupati e dei sussidi per la settimana lavorativa ridotta è pressoché il medesimo, tuttavia nel secondo caso, la Bundesagentur für Arbeit deve solamente farsi carico di compensare la perdita salariale di lavoratori che comunque conservano il proprio posto di lavoro. La Kurzarbeit è una misura ampiamente collaudata per prevenire la disoccupazione in contesti di crisi congiunturale. Funziona attraverso un meccanismo lineare: lo Stato interviene finanziariamente per compensare la perdita salariale conseguente la riduzione dell orario lavorativo. Si fa inoltre carico del 100% degli oneri previdenziali a patto che l azienda organizzi attività di riqualificazione per i propri lavoratori (in caso contrario, il rimborso dei versamenti è del 50%). A partire dal settimo mese il rimborso è del 100% in maniera incondizionata. Per il periodo la misura è stata potenziata, soprattutto per estenderne la durata e per favorire un maggior numero di lavoratori. La validità della misura è ampiamente riconosciuta in Germania da tutti gli attori del mercato del lavoro. Manca tuttavia un sistema di monitoraggio che consenta un analisi più approfondita e a carattere longitudinale degli effetti della misura nel medio e lungo periodo. Tuttavia, durante la visita di Italia Lavoro alla BA (dicembre 2009), alcuni osservatori tedeschi hanno segnalato che secondo l OECD sarebbe preferibile non forzare la dinamica del mercato del lavoro attraverso la protezione dei posti di lavoro da parte dello Stato. Sarebbe cioè consigliabile che i lavoratori espulsi ritrovino una collocazione in base all andamento della reale capacità di assorbimento del mercato. La Bundesagentur für Arbeit non condivide questa visione. Nell attuale situazione di recessione, sono proprio la Germania e l Italia (grazie alla Kurzarbeit la prima e alla Cassa Integrazione la seconda) a riportare le migliori performance europee rispetto al contenimento della disoccupazione. Ma in entrambi i paesi esistono motivati dubbi circa la possibilità di reintegrazione nelle aziende di appartenenza da parte dei lavoratori beneficiari degli ammortizzatori sociali. Tale preoccupazione scaturisce anche dai dati del PIL. La Germania e l Italia sono infatti i paesi che registrano il calo più alto nell area euro. Anche per queste ragioni, come hanno tra l altro sottolineato gli interlocutori della BA, la vera sfida su cui devono già iniziare a confrontarsi i paesi europei consiste nella exit strategy, con particolare riferimento alla capacità delle politiche del mercato del lavoro di accompagnare il rilancio dell economia con misure atte a sostenere la crescita dell occupazione, soprattutto delle fasce più deboli e nelle aree più colpite dalla crisi. Disoccupazione Ottobre 2008 Ottobre 2009 Variazione Δ Pil durante la recessione Italia Germania Francia Spagna Area Euro USA Se in aggregato i mercati del lavoro della Germania e dell Italia evidenziano una buona capacità di tenuta, non altrettanto avviene rispetto alle asimmetrie territoriali interne. Nei due casi persiste infatti un forte divario occupazionale tra le regioni più sviluppate e quelle tradizionalmente più arretrate. In quanto ai giovani, invece, la Germania vanta il minor aumento del tasso di disoccupazione (+1,3), a fronte del +4.5 in Italia e di una media europea del 4.4. A quest ultimo risultato può aver contribuito anche la Kurzarbeit. In Germania, infatti, a differenza dell Italia, tutti i lavoratori hanno accesso alla Kurzarbeit, indipendentemente dalle tipologie di imprese e dei contratti di lavoro, mentre nel nostro paese gli ammortizzatori sociali, in prevalenza a carattere categoriale, cautelano primariamente i lavoratori dipendenti, penalizzando le possibilità di 6

7 ingresso e re-ingresso dei precari, in maggioranza giovani. Sul piano dell impianto operativo, invece, la Kurzarbeit sembra essere più semplice del nostro sistema di W2W, in quanto non prevede un legame organico con misure attive. Per quanto sia un elemento interessante la subordinazione dell entità dei contributi pubblici all implementazione di percorsi di riqualificazione dei lavoratori, non più del 3% dei beneficiari della Kurzarbeit vi ha partecipato. D altra parte, l aspetto centrale di questa misura non è l aggiornamento delle competenze professionali, quanto la difesa di posti di lavoro di fronte a crisi di breve durata. Rispetto alla formazione dei lavoratori, gli analisti tedeschi sottolineano un dato condiviso anche in Italia, ovvero la maggiore pertinenza ed efficacia degli interventi quando questi sono organizzati dalle e nelle aziende. 7