GLI ATTORI DELLA POLITICA (E DEL DIRITTO) AMBIENTALE

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1 GLI ATTORI DELLA POLITICA (E DEL DIRITTO) AMBIENTALE

2 I principali attori della politica (e del diritto) ambientale sono: - gli Stati QUALI SONO GLI ATTORI DELLA POLITICA (E DEL DIRITTO) AMBIENTALE? - le organizzazioni internazionali e transnazionali di Stati - le agenzie internazionali - le società multinazionali - le organizzazioni ambientaliste - oltre che, ovviamente con un ruolo più limitato, le loro declinazioni (quali gli enti locali, territoriali e/o funzionali, i gruppi di interesse, i singoli attori economici, politici e sociali) presenti in un contesto globale ove i temi concernenti la tutela dell ambiente sono dibattuti, affrontati e ricondotti a un insieme di norme giuridicamente vincolanti, di direttive oggetto di recepimento negli ordinamenti e nelle attività dei singoli soggetti e di indirizzi aventi valore di obiettivo, nonché di atti privati (anche volontari) che nel complesso costituisce la global governance.

3 1- AMBIENTE E GLOBAL GOVERNANCE

4 Globalizzazione. Fenomeno affermatosi soprattutto nel corso degli anni 90, anche per effetto (o talora come determinante) di una serie di fattori diffusi a scala internazionale: - privatizzazione di larghi settori dell economia, - liberalizzazione dei mercati (e secondo alcuni l attenuazione delle regole), - crescente interconnessione dei commerci internazionali (sostenuta anche dalle nuove tecnologie) e soprattutto dalla - crescente domanda di beni e servizi (come riflesso di un generale aumento dei redditi), nel quadro di un complesso processo di integrazione/interdipendenza sovranazionale. Gli aspetti più appariscenti sono la mobilità dei capitali finanziari e la conseguente delocalizzazione dei processi produttivi, sostenuta dalla logica dei vantaggi (o costi) comparati di Ricardo in un sistema costituito da entità statali sempre più frammentate Per farsi un idea. Decennio : in termini monetari, il commercio globale con l estero è raddoppiato, gli investimenti di capitale in un paese straniero triplicati e le transazioni finanziarie internazionali decuplicate. In particolare, gli investimenti privati diretti verso i Paesi in Via di Sviluppo (Foreign Direct Investments, FDI), sono raddoppiati tra il 90 e il 95 e hanno raggiunto un valore di 150 miliardi di $ nel 96.

5 Negli anni 90: più della metà dell attività lavorativa manifatturiera è dislocata nei PVS (cresciuta di circa 12 volte rispetto a 40 anni prima) Le attività produttive si riorganizzano senza tenere conto dei vincoli spaziali, dei confini tradizionali e sulla base di vantaggi di ordine economico, normativo, infrastrutturale, ecc... L integrazione internazionale attiene sempre più alla sfera giurico-istituzionale: si modificano i rapporti tra sovranità (e diritto) nazionale/internazionale Emerge una nuova struttura, la global governance: insieme di regole, trattati, accordi (anche informali) tra i vari soggetti che operano sulla scena internazionale, finalizzati da un lato a favorire l integrazione economica e finanziaria, dall altro a dirigerla e porvi dei limiti (Stephen Krasner) Da ricondurre ai principi di democrazia che sono alla base delle organizzazioni statali, secondo criteri ispirati a modelli liberali e/o socialdemocratici

6 Evoluzione e forme attuali del diritto (e della politica) ambientale nazionale e internazionale sono connesse al processo di globalizzazione e alle relative esigenze di global governance I problemi ambientali sono in parte causa del processo di globalizzazione e di global governance (es: ozono, sostanze nocive, ecc...) Le condizioni ambientali sono in parte esito di un sistema economico e commerciale, nonché di istituzioni (e regole) sempre più globalizzate Il diritto e la politica dell ambiente si confrontano con uno sfasamento dei riferimenti spaziali (e perciò regolamentativi) tra luogo in cui si originano e luogo in cui si manifestano gli impatti. Molte questioni hanno una rilevanza sovralocale e sovrastatuale: sono necessari strumenti di global governance

7 Globalizzazione fenomeno non necessariamente vantaggioso (o svantaggioso) per l ambiente a priori Scala globale dei problemi (come cause e come effetti) e delle relative soluzioni Correlazione positiva tra crescita economica, benessere materiale e tutela dell ambiente, sempre che non vengano offerte regole ambientali attenuate ma si sostenga la domanda (es: assegnando diritti individuali e collettivi) e l offerta (es: innovazione tecnologica e ricorso alle BAT) di qualità ambientale Correlazione positiva tra democrazia, libertà civili e quadro normativo certo da un lato e riduzione della povertà e del degrado ambientale dall altro, pertanto è necessario che siano assicurati: la protezione dei diritti umani e sociali, la parità e la non discriminazione tra gli individui, il rispetto di un sistema giuridico efficiente e indipendente, ecc... Necessità di un quadro internazionale di regole (global governance) che favorisca il verificarsi degli effetti positivi della crescita economica e commerciale, stabilendo altresì meccanismi di controllo e promuovendo la parità di accesso alle risorse e alle opportunità della crescita

8 2- AMBIENTE, COMMERCIO E MERCATO

9 Ogni attività umana incide e modifica l ambiente in cui si svolge: il commercio e gli scambi internazionali estendono nuove attività, nuove tecnologie, nuovi prodotti a nuove aree e realtà ambientali GLI EFFETTI DELLA LIBERALIZZAZIONE DEGLI SCAMBI POSSONO ESSERE DI 4 TIPI Effetti del prodotto oggetto dello scambio commerciale: positivi se è meno dannoso per l ambiente di quelli precedentemente usati (es. fertilizzanti e diserbanti); negativi se provoca degrado ambientale (es. rifiuti pericolosi) Effetti dell attività produttiva avviata: positivi se innesca lo sviluppo locale, l incremento del benessere e quindi accresce la disponibilità di risorse per la tutela; negativi se i benefici economici e sociali della nuova attività non sono equamente distribuiti e se le possibilità di sviluppo non sono adeguatamente sfruttate Effetti strutturali indotti: la specializzazione produttiva, indotta dalla partecipazione agli scambi internazionali, può presentare vantaggi o svantaggi per l ambiente, a seconda dei settori produttivi coinvolti e delle politiche di sviluppo e distributive adottate nei singoli casi Effetti provocati dai processi produttivi e tecnologici (PPM: Process Production Methods): le modalità e le tecnologie adottate per ottenere un prodotto possono avviare processi di modernizzazione e di sviluppo, ma anche alterare i rapporti esistenti tra la popolazione e l ambiente

10 La tutela dell ambiente e della salute dei produttori e dei consumatori (realizzata attraverso politiche e quindi norme cogenti) può produrre effetti sul commercio di varia natura, attraverso: Divieti o limitazioni di vendita Standard di qualità o prescrizioni particolari per l immissione sul mercato Standard tecnologici o prescrizioni particolari in ordine alle modalità produttive Tutte le normative ambientali adottate unilateralmente da uno Stato (peraltro, come ogni misura interna) che producono effetti sul commercio internazionale sono denominate environmental trade measures (ETM) Determinano maggiori costi di produzione, richiedendo investimenti di carattere tecnologico e precauzioni: è un applicazione preventiva del principio chi inquina paga Operano una discriminazione dei prodotti, favorendo quelli che rispettano le norme ambientali e penalizzando o vietando la circolazione o il consumo degli altri Per i prodotti interni si dovrà scegliere se risulta economicamente conveniente adeguarsi alla normativa Per i prodotti esterni si determinano sempre vantaggi (con possibili effetti negativi che invece si volevano evitare) o svantaggi competitivi (barriere non tariffarie)

11 CENNI SULLA REGOLAZIONE DEL COMMERCIO INTERNAZIONALE 1947: General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) (Trattato sulle tariffe e sul commercio internazionale): si prefigge di eliminare le tariffe e i dazi doganali e, più in generale, gli impedimenti volti a limitare il libero commercio (comprese le barriere non tariffarie ) 2 i principi base del Trattato: Principio del trattamento nazionale, in base al quale beni e servizi provenienti dagli altri Paesi membri debbono essere trattati allo stesso modo dei beni e servizi nazionali (art.3) Principio della nazione più favorita, in base al quale il trattamento favorevole riservato a uno Stato membro del GATT deve essere esteso a tutti gli altri Stati membri (art. 1) Il testo originario del Trattato non si occupa né dell ambiente, né degli effetti ambientali del commercio internazionale (anzi, nel 1947, si poneva come fine il completo sfruttamento delle risorse mondiali ). Successivamente sono state introdotte 2 disposizioni tra le eccezioni generali alla limitazione della libertà di commercio. Secondo l art. 20 del Trattato, esse sono praticabili purché le limitazioni non siano applicate in modo arbitrario o ingiustificatamente discriminatorio. In particolare, sub b) sono consentite misure nazionali restrittive se necessarie per proteggere la vita o la salute degli esseri umani, degli animali o delle piante o sub g) per la conservazione di risorse naturali non rinnovabili purché accompagnate da restrizioni sul consumo di tali risorse.

12 ... CENNI SULLA REGOLAZIONE DEL COMMERCIO INTERNAZIONALE : otto incontri (round) dei Paesi membri del GATT con varie modifiche e integrazioni del Trattato 1994: l Uruguay Round si conclude con l istituzione di una struttura stabile, la World Trade Organization (WTO) (Organizzazione Mondiale del Commercio). La WTO ha il compito di elaborare e far rispettare regole di governo del commercio internazionale. In particolare promuove la riduzione delle barriere esistenti, vigila affinché non vengano introdotte nuove barriere e, in generale, mira a garantire condizioni certe, competitive ed eque per l accesso agli scambi. In occasione dell istituzione del WTO, è stato introdotto nel preambolo del Trattato un richiamo al principio dello sviluppo sostenibile; inoltre è stato costituito un apposito Comitato per il commercio e per l ambiente (CTE), incaricato di elaborare politiche e iniziative per affrontare i temi più conflittuali. In assenza di un Trattato internazionale sulla difesa dell ambiente (analogo al GATT per il commercio), si fa riferimento a Trattati specifici (come quello di Montreal del 1986 sull ozono), agli accordi ambientali multilaterali MEA (come le Convezioni in ambito ONU, o gli accordi in ambito GATT) con il rischio di free riding

13 3- GLI ATTORI DELLA POLITICA (E DEL DIRITTO) AMBIENTALE

14 Si è già ricordato che i principali attori della politica (e del diritto) ambientale sono: - gli Stati - le organizzazioni internazionali e transnazionali di Stati - le agenzie internazionali - le società multinazionali - le organizzazioni ambientaliste - oltre che, ovviamente con un ruolo più limitato, le loro declinazioni (quali gli enti locali, territoriali e/o funzionali, i gruppi di interesse, i singoli attori economici, politici e sociali)

15 GLI STATI Gli Stati restano gli attori più importanti sulla scena della politica (e del diritto) ambientale, nonostante l insorgere e l affermarsi di nuovi attori. L articolazione degli Stati si è evoluta soprattutto in tempi recenti (gli Stati erano 62 nel 1914, 74 nel 1946 e sono più di 200 oggi) e i loro poteri individuali risultano limitati rispetto al passato (si pensi al minore controllo sull economia). Nonostante una condizione teorica di pari dignità, è evidente sullo scenario internazionale una ricomposizione per gruppi di Stati, fondata su una omogeneità di esigenze, di interessi (e di orientamenti politici) o sulla divergenza (e talora sulla conflittualità) rispetto alle esigenze e agli interessi degli altri gruppi. Una distinzione ormai consolidata è quella tra Paesi sviluppati e Paesi in via di sviluppo, che in materia ambientale ha portato (ad esempio) a riconoscere l esistenza di responsabilità comuni ma differenziate.

16 LE ORGANIZZAZIONI INTERNAZIONALI E TRANSNAZIONALI DI STATI Esistono organizzazioni permanenti che raggruppano più Stati e che hanno tra i propri compiti istituzionali obiettivi di carattere ambientale, in alcuni casi vincolati per gli Stati membri: per esempio, l UE, il NAFTA, il Mercosur. Si occupano di ambiente anche organizzazioni non permanenti, peraltro sprovviste di compiti istituzionali in questa materia: per esempio, il G8. Ci sono poi organizzazioni costituite ad hoc per affrontare uno specifico problema ambientale: per esempio, l ACT Group, costituito nel 1989 dal gruppo di Stati africani, caraibici e del Pacifico per stipulare il primo trattato internazionale con effetti vincolanti per gli aderenti in materia di divieto di importazione di rifiuti tossici da altri Paesi.

17 LE AGENZIE INTERNAZIONALI In questo gruppo rientrano: organismi con finalità generali, quali le Nazioni Unite e le agenzie che dalle Nazioni Unite sono state istituite (FAO, UNEP, UNESCO); agenzie con finalità finanziarie ed economiche, quali la World Bank o l International Monetary Fund; agenzie con finalità commerciali, quali il WTO. Si occupano, più o meno direttamente, di politica ambientale: secondo alcuni, queste organizzazioni esprimono soltanto gli interessi e le esigenze degli Stati aderenti (quelli più potenti e influenti); altri ritengono che queste organizzazioni siano invece in grado di promuovere proprie politiche a scala internazionale, distaccandosi dagli orientamenti degli Stati rappresentati. Alcuni esempi: Environmental Department (WB), Global Environmental Facility (IMF), Committee on Trade and Environment (WTO)

18 LE SOCIETÀ MULTINAZIONALI Alcune grandi imprese si comportano da potenze indipendenti sullo scenario globale. Sono più ricche e influenti di molti Stati e sono in grado di rappresentare (direttamente o attraverso organizzazioni che ne tutelano gli interessi) e talora di far prevalere orientamenti in ordine alle relazioni internazionali e alle politiche commerciali, sociali e ambientali compatibili con gli obiettivi industriali che esse perseguono. Il comportamento delle multinazionali, però, non è uniforme: - alcune effettuano investimenti in Paesi dove la regolamentazione ambientale (e sociale) manca, è ridotta o non è applicata, sfruttando tale opportunità - altre possiedono regole interne di comportamento (formalizzate), anche in materia ambientale, che devono essere adottate indipendentemente dal luogo in cui si svolge l attività

19 LE ORGANIZZAZIONI AMBIENTALISTE Un numero crescente di organizzazioni non governative (ONG o NGO) opera a livello internazionale. Erano 176 agli inizi del 900; alla fine erano divenute oltre 6.000: tra di esse, molto importanti sono le organizzazioni ambientaliste (ENGO). La maggior parte delle NGO (e delle ENGO) ha sede nei Paesi più sviluppati, in ragione della maggiore disponibilità di risorse, della migliore accessibilità alla base informativa e della vicinanza ai centri di potere politico ed economico (bilancio WWF Network 2003: 382 ml. USD; Greenpeace Int l 2004: 160 ml. USD) Le ENGO non devono essere considerate solo come gruppi di pressione ma, piuttosto, come attori politici nel loro pieno diritto, che rivolgono una parte sostanziale dei propri sforzi verso la partecipazione delle comunità e dei soggetti non organizzati, con attività, iniziative giudiziarie, pubblicazioni, convegni, campagne di lobbying, etc. Esse inoltre cooperano con gli Stati e le agenzie internazionali offrendo assistenza scientifica e organizzativa e anche partecipando attivamente ai negoziati internazionali.

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