Il credito di imposta per gli investimenti: alcune considerazioni

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1 Il credito di imposta per gli investimenti: alcune considerazioni Raffaello Bronzini 1 POLITICHE PUBBLICHE Si discute dell efficacia che, sul piano teorico ed empirico, può essere attribuita all introduzione del credito di imposta come strumento di incentivazione degli investimenti. Si ritiene che, per l economia siciliana, interventi che operino esclusivamente sul fronte dei costi non siano sufficienti a innescare investimenti addizionali Per contrastare la negativa fase economica è stato introdotto di recente in Sicilia un credito d imposta per i nuovi investimenti effettuati nella regione. L aiuto, che diminuisce al crescere della dimensione delle imprese (per le piccole è del 40%, per le più grandi del 24%), si applica alle spese per i beni di investimento materiali e immateriali 2. Poiché il fine della policy è quello di stimolare l acquisto di beni capitali, una misura di questo tipo può ritenersi efficace solo se è in grado di attivare investimenti addizionali, quelli cioè che senza l intervento non sarebbero stati effettuati. In questo lavoro, dopo aver esaminato gli effetti degli incentivi fiscali per gli investimenti sul piano teorico ed empirico, si formuleranno alcune considerazioni sugli aiuti alle imprese di questa natura in aree economicamente svantaggiate come il Mezzogiorno. 1. Il credito d imposta nella teoria economica Il credito d imposta è un tradizionale strumento di policy utilizzato per sostenere l attività di investimento del settore privato. L incentivo consente di maturare un credito sulle imposte dovuto all erario per un ammontare pari a una certa percentuale delle spese per investimenti. La misura avrebbe un effetto espansivo sulla domanda di beni capitali perchè riduce il costo effettivo dell investimento e quindi ne aumenta la profittabilità attesa. Il credito può essere introdotto in modo permanente, come misura per innalzare il livello di capitale di equilibrio e la produttività del lavoro, o in modo temporaneo, per stimolare la domanda in una fase negativa del ciclo economico. La maggior parte degli studi teorici basati su analisi di equilibrio parziale concludono che un credito di imposta permanente riducendo il costo del capitale di lungo periodo ne accresce il livello di 1 Banca d Italia, Area Ricerca Economica e Relazioni Internazionali, Via Nazionale 191, Roma. raffaello.bronzini@bancaditalia.it. Desidero ringraziare Luigi Cannari per gli utili suggerimenti. Le opinioni espresse in questo intervento sono personali e non riflettono quelle dell Istituto di appartenenza. 2 I settori interessati dalla misura sono: estrattivo, manifatturiero, turistico, agro-alimentare e quelli legati all information e communication technology. Cfr. la LR n.11 del 17 novembre 2009 e la Circolare n. 1 del 4 marzo 2011 dell Assessorato dell Economia della Regione Sicilia.

2 equilibrio di lungo termine 3. Questi modelli però non tengono conto dei potenziali effetti indiretti generati dalla policy che possono attenuare, a volte anche annullare, gli effetti espansivi della misura. In primo luogo quelli sul tasso d interesse e il prezzo dei beni capitali. Se il credito d imposta interessa un vasto numero di imprese e l offerta di risparmio e di beni di investimento non sono perfettamente elastiche, l aumento della domanda di risorse finanziarie e di beni capitali potrebbe favorire l aumento del tasso d interesse e del prezzo dei beni di investimento, spiazzando almeno in parte la riduzione del costo indotto dallo sgravio 4. Inoltre, se nei modelli teorici ci si allontana dall ipotesi di un perfetto accesso ai mercati di capitali e si introduce una funzione di investimento che dipende anche dall autofinanziamento, allora la risposta degli investimenti al credito d imposta potrebbe essere almeno ritardata se non ridotta 5. Appare quindi evidente che in analisi di equilibrio generale, in cui si tiene conto anche di questi, come di altri possibili effetti di retroazione, l effetto del credito d imposta sugli investimenti possa essere ridotto, in certi casi in misura sostanziale. Tuttavia, tanto più si è lontani da un economia di pieno impiego dei fattori produttivi e tanto meno diffusa è tale misura, tanto minori saranno i rischi di innescare i menzionati effetti di spiazzamento. Allo stesso tempo, se prevale l incertezza o le aspettative sono di tenore negativo, i rendimenti attesi dell investimento potrebbero essere insufficienti a coprire il costo, anche in presenza dello sgravio. In queste circostanze misure tese a migliorare le aspettative e le prospettive di crescita, come quelli rivolti all offerta, potrebbero essere più efficaci. Nel caso di un intervento temporaneo, l incentivo non cambierà il costo e il livello di equilibrio del capitale di lungo termine. L effetto espansivo si avrebbe pertanto solo nel breve periodo: per sfruttare il vantaggio fiscale quando la misura è attiva, le imprese tenderanno ad anticipare gli investimenti che comunque avrebbero effettuato in un momento successivo (o a posticiparli, se sono in grado di prevedere con sufficiente anticipo l introduzione della policy). Si avrebbe quindi un espansione degli investimenti nel breve, ma nel lungo termine l impatto sul livello di capitale sarebbe nullo. Si noti che un effetto solo nel breve termine non è necessariamente una misura di insuccesso della policy se l intervento è adottato per sostenere la domanda in una fase critica del ciclo. 2. Analogie e differenze con altri strumenti di incentivazione degli investimenti. Il credito d imposta, come i sussidi agli investimenti, riduce il costo dell investimento. Tuttavia, rispetto agli incentivi diretti presenta alcune importanti differenze. Innanzitutto premia solo le imprese profittevoli che presentano debiti nei confronti dell erario. Se l intenzione del policy maker è quello di agevolare le imprese migliori, più produttive, il credito d imposta potrebbe essere uno strumento più 3 Si veda ad esempio Hall e Jorgenson (1967) e la rassegna di Hassett e Hubbard (1996). 4 L effetto degli incentivi sul prezzo dei beni capitali è stato studiato da Goolsbee (1998). 5 Sulla relazione tra investimenti e autofinanziamento (cash flow) si veda: Fazzari et al. (1988).

3 adatto del sussidio. D altra parte, le imprese più produttive sono anche quelle potenzialmente meno bisognose degli incentivi, in quanto più in grado di ottenere le risorse finanziarie per effettuare l investimento; per questa ragione il credito d imposta potrebbe essere capace di attivare minori investimenti addizionali rispetto ai sussidi. In secondo luogo, a differenza di altre forme di agevolazioni che sono sottoposte a provvedimenti di tipo valutativo (in cui il procedimento amministrativo valuta nel merito l istanza prodotta dall impresa per il conseguimento dell agevolazione), il credito d imposta rientra tra gli strumenti di tipo automatico in cui la valutazione di merito è assente. In questo caso l accesso alle agevolazioni è subordinato solo alla verifica formale degli atti e documenti necessari per la fruizione dei benefici. Tali strumenti sono stati giudicati favorevolmente rispetto alle forme di incentivazione di tipo valutativo: l assenza di un momento valutativo implicherebbe la riduzione delle possibili distorsioni di carattere amministrativo nella gestione dell incentivo. Inoltre, l automatismo assicurerebbe vantaggi anche per l impresa utilizzatrice, come la certezza dell agevolazione, la rapidità e la snellezza delle procedure, l assenza di intermediari, la riduzione dei costi di accesso allo strumento. Queste caratteristiche porterebbero a un aumento dell efficacia dell aiuto, in quanto la misura influenzerebbe con maggiore probabilità il rendimento atteso dall imprenditore per l investimento. A questi aspetti positivi si contrappongono, d altronde, considerazioni meno fiduciose sull efficacia di tale forma di agevolazione. L assenza di un momento valutativo potrebbe ridurre la capacità di discriminare con precisione i soggetti e gli investimenti meritevoli. Inoltre, mentre il credito d imposta viene attribuito all impresa a fronte di investimenti già realizzati, per altri interventi di tipo valutativo l agevolazione viene concessa alle imprese che hanno fatto domanda, ma che ancora non hanno effettuato l investimento. Se le imprese hanno vincoli di natura finanziaria, questo aspetto implicherebbe una minore addizionalità del bonus fiscale rispetto agli incentivi diretti. 3. L evidenza empirica L efficacia degli incentivi fiscali per gli investimenti, e quindi dell introduzione di un credito d imposta, è da tempo oggetto di verifica empirica 6. Da un primo gruppo di studi, effettuati in gran parte sull esperienza degli Stati Uniti, emerge sia una relazione negativa tra il costo del capitale e l attività di investimento e sia l efficacia delle agevolazioni fiscali nel promuovere la spesa per beni capitali 7. Non c è tuttavia consenso sulla dimensione di questo effetto. Nei lavori più recenti, infatti, si mostra che se si tiene conto in modo più completo dei fattori che influenzano l attività di investimento, 6 Il lavoro pionieristico di questo filone di letteratura è quello di Hall e Jorgenson (1967). Sul credito d imposta per incentivare la ricerca e lo sviluppo, uno strumento molto utilizzato che tuttavia qui non prenderemo in esame, si veda la rassegna di Hall e Van Reenen (2000) e Bloom et al. (2002). 7 Le conclusioni raccolte in Hassett e Hubbard (1996) e quelle del lavoro di Auerbach e Hassett (1992) vanno ad esempio in questa direzione.

4 come l autofinanziamento delle imprese (cash flow), il costo del capitale diviene molto meno importante nello spiegare l attività di investimento 8. Con un elasticità dell investimento al costo del capitale ridotta in modo sostanziale, l effetto di un credito d imposta diventa marginale. Dalla letteratura più recente emergono peraltro ulteriori risultati interessanti. In primo luogo, si mette in luce che uno sgravio fiscale introdotto in alcune aree, se efficace nell espandere gli investimenti nell area in cui è in vigore, può innescare uno spiazzamento degli investimenti effettuati nelle aree limitrofe che non possono beneficiare dello sgravio 9. In secondo luogo, si dimostra come gli incentivi temporanei possano innescare fenomeni di sostituzione intertemporale degli investimenti. Nel periodo in cui l incentivo è attivo l attività di investimento si espande, ma solo a scapito del periodo successivo in cui questa si contrae rispetto al livello di partenza 10. Infine, si fa vedere che gli incentivi possono far crescere i prezzi dei beni capitali a causa di un offerta di beni d investimento inelastica nel breve periodo; in questo caso gli incentivi genererebbero limitati investimenti addizionali, ma avvantaggerebbero sostanzialmente i produttori di beni strumentali 11. Riguardo all esperienza italiana, due lavori hanno valutato l efficacia del credito d imposta per gli investimenti introdotto con la legge 388 del 2000, una delle principali misure di incentivazione degli investimenti del decennio scorso (si veda: Bronzini et al., 2008 e Caiumi, 2010). Diversamente da altri schemi il beneficio fiscale quello della legge 388 era esteso anche alle imprese che non conseguivano un utile di esercizio (e quindi con imposte sul reddito da versare); il credito d imposta poteva essere dedotto da qualunque pagamento dovuto all Erario. Il programma limitava l eleggibilità alle sole regioni del Mezzogiorno (più poche aree del Centro Nord), con un intensità di aiuto variabile tra le regioni eleggibili. Entrambe le analisi empiriche portano a conclusioni simili: gli incentivi erogati attraverso il credito d imposta sembrano siano stati efficaci nello stimolare investimenti addizionali, quelli cioè che in assenza dell incentivo non sarebbero stati effettuati. Tuttavia Caiumi (2010) mostra come, almeno in parte, l incentivo abbia innescato un effetto di sostituzione intertemporale 12. All efficacia del programma intesa come la capacità di stimolare investimenti addizionali - potrebbe aver contribuito la sua atipicità, il non essere cioè stato circoscritto alle sole imprese in utile; 8 Nel lavoro di Chiriniko et al. (1999) ad esempio, anch esso basato sui dati per gli Stati Uniti, l elasticità degli investimenti al costo d uso del capitale è pari a -0,25, un valore di gran lunga inferiore a quello stimato dai precedenti studi in cui l elasticità si avvicinava all unità. 9 Questo è il principale risultato di Chirinko e Wilson (2008) che studiano l impatto degli incentivi tramite credito di imposta introdotti nella quasi totalità degli stati degli Stati Uniti. Gli autori trovano che il credito d imposta introdotto in uno stato ha un effetto positivo sugli investimenti effettuati all interno dello stato in cui il credito d imposta è attivo, ma un effetto negativo sugli investimenti negli stati limitrofi. 10 Con riferimento agli incentivi erogati tramite la Legge 488 del 1992 in Italia questo è il risultato che emerge dal lavoro di Bronzini e de Blasio (2006). 11 Su questo punto si veda il lavoro di Goolsbee (1998). 12 Per la limitata disponibilità di dati Bronzini et al. (2008) non sono in grado di verificare compiutamente se l impatto della misura possa aver innescato effetti di sostituzione, sebbene anche da questo lavoro emergano segnali analoghi

5 queste ultime, infatti, rispetto alle imprese che conseguono profitti nulli o negativi, hanno minori probabilità di essere razionate dalle banche e dunque anche maggiori possibilità di finanziare lo stesso ammontare di investimenti anche in assenza del credito d imposta 13. In altre parole hanno potuto accedere a questo strumento le imprese più bisognose dell incentivo. La principale limitazione della misura tuttavia risiedeva nella difficoltà di tenere sotto controllo l utilizzo di risorse pubbliche. Nell esperienza concreta della legge 388 l insostenibilità fiscale è stato il motivo che ne ha determinato un drastico ridimensionamento. 4. Alcune considerazioni sull introduzione del credito d imposta in Sicilia Passiamo ora a formulare alcune considerazioni sull introduzione del credito d imposta in Sicilia. Da un lato il giudizio che può essere dedotto dall esperienza passata appare positivo. Dato poi il carattere locale dell incentivo, è poco probabile che questo intervento generi fenomeni di spiazzamento, come un aumento del costo del credito o la crescita dei prezzi dei beni capitali. Ci sono però alcune considerazioni che spingono a guardare con meno ottimismo l introduzione di incentivi di questo tipo. Innanzitutto, perché in una fase economica in cui prevale l incertezza è possibile che un intervento che opera sul costo dell investimento non sia sufficiente a innescare investimenti addizionali. Se non si cambia la cornice economica e sociale l introduzione dell incentivo fiscale potrebbe premiare principalmente le imprese che avrebbero investito anche in assenza dello sgravio, senza produrre effetti addizionali. Un ulteriore elemento che induce a non sopravvalutare tale misura è l esperienza raccolta dai precedenti studi sugli effetti degli incentivi agli investimenti nel nostro Paese. Bronzini e de Blasio (2006) trovano che il beneficio dei sussidi erogati tramite la legge 488 è stato solo temporaneo: nel lungo termine non c è stato un aumento del livello di capitale a causa di un effetto di sostituzione intertemporale. In Cannari, de Blasio e D Aurizio (2007) ci si basa sull indagine sulle imprese industriali condotta dalla Banca d Italia nel 2006 in cui, per valutare gli effetti delle agevolazioni agli investimenti, è stato chiesto alle imprese di indicare le azioni che avrebbero intrapreso in assenza delle misure di incentivazione (nell indagine ci si è riferiti a tutte le agevolazioni per gli investimenti). I risultati sono piuttosto scoraggianti: oltre due terzi delle imprese agevolate hanno risposto che in assenza di tali aiuti avrebbe effettuato lo stesso ammontare di investimenti negli stessi progetti; circa il 6% di imprese avrebbe destinato lo stesso ammontare di investimenti a progetti in parte differenti; e solo poco più di un impresa su quattro ha dichiarato che in assenza di aiuti avrebbe effettuato minori investimenti. In conclusione, dall indagine si ricava che il beneficio degli aiuti è risultato modesto in rapporto alle risorse impiegate: per le imprese del Sud gli investimenti addizionali non raggiungono il 20% delle risorse. 13 Bronzini e de Blasio (2006) argomentano come questi aspetti possano essere stati alla base della ridotta efficacia della Legge 488.

6 In terzo luogo, non è escluso che la misura possa penalizzare gli investimenti nelle altre regioni meridionali o quelle centro-settentrionali in cui tale incentivo non è attivo. Tale preoccupazione è rafforzata dal fatto che una parte importante degli investimenti nel Mezzogiorno è effettuata da imprese di grandi dimensioni che hanno sede legale nel Centro Nord e insediamenti produttivi in più aree 14. Non è da escludere che tali imprese, per beneficare dell incentivo fiscale, aumentino gli investimenti nella regione dove l incentivo è attivo ma a scapito di quelli effettuati nelle altre aree. Con il venire meno dell incentivo si tornerebbe dunque a investire altrove, se l aiuto non riesce ad avviare un circolo virtuoso duraturo di recupero della produttività e della competitività. Infine, ma non per questo meno importanti, ci sono alcune considerazioni da fare sul costoopportunità dell adozione di questi interventi. Diversi studi hanno messo in luce come nel Mezzogiorno la qualità dei servizi pubblici sia inferiore a quella che si registra nelle regioni centro settentrionali. Si tratta di servizi collettivi come i trasporti, l istruzione, la giustizia, la sanità, quelli di supporto alle famiglie; molti di questi sono gestiti a livello locale 15. Intervenire in questi settori non solo può migliorare la qualità della vita dei cittadini meridionali, ma può anche rendere il contesto socioeconomico in cui operano le imprese più efficiente. In una fase in cui esistono stringenti vincoli per la finanza pubblica è bene valutare con estrema attenzione l opportunità di utilizzare le poche risorse disponibili per agevolazioni che spesso hanno natura temporanea, il cui effetto è incerto e che possono generare una vasta gamma di effetti distorsivi, piuttosto che per migliorare la qualità di questi o altri servizi pubblici che possano accrescere la produttività e l efficienza del sistema economico locale. 14 Si veda ad esempio D Aurizio e Ilardi (2011) e Santioni (2011). 15 Si veda ad esempio Alampi et al. (2010), Bianco e Sestito (2010), Cannari et al. (2010), Carmignani e Giacomelli (2009), Cipollone et al. (2010).

7 Riferimenti bibliografici Alampi D., Iuzzolino G., Lozzi M. e Schiavone A., La sanità, in Banca d Italia (2010). Auerbach, A.J. e Hassett K. (1992), Tax policy and business fixed investment in the United States, Journal of Public Economics, 47(2), Banca d Italia (2009), Mezzogiorno e politiche regionali, Seminari e convegni n. 2. Banca d Italia (2010), Il Mezzogiorno e la politica economica dell Italia, Seminari e convegni n. 4. Banca d Italia (2011), L integrazione economica tra il Mezzogiorno e il Centro Nord, Seminari e convegni n. 9. Bianco M. e Sestito P., I servizi pubblici locali, in Banca d Italia (2010). Bloom N., Griffith R. e Van Reenen J. (2002), Do R&D tax credits work? Evidence from a panel of countries , Journal Public Economics, 85, Bronzini R. e de Blasio G. (2006), Evaluating the impact of investment incentives: The case of Italy s Law 488/1992, in Journal of Urban Economics, 60, pp Bronzini R., G. de Blasio, G. Pellegrini e A. Scognamiglio (2008), La valutazione del credito d imposta per gli investimenti, Rivista di Politica Economica, 98(7-8), Caiumi A. (2010), The evaluation of the effectiveness of tax expenditures: A novel approach, Institute for Studies and Economic Analysis (ISAE), Rome, working paper n Cannari L., de Blasio G. e D Aurizio L. (2007), The effectiveness of investment subsidies: evidence for survey data, Rivista Italiana degli Economisti, 12(3), p Cannari L., Magnani M. e Pellegrini G. (2010), Critica della ragione meridionale. Il Sud e le politiche pubbliche, Bari, Laterza. Carmignani A. e Giacomelli S., La giustizia civile in Italia: i divari territoriali, in Banca d Italia (2009). Chirinko R., Fazzari S. e Meyer A. (1999), How responsive is business capital formation to its user cost? An exploration with micro data, Journal of Public Economics, 74, Chirinko R. e Wilson D. (2008), State investment tax incentives. A zero-sum game?, Journal of Public Economics, 92, Cipollone P., Montanaro P. e Sestito P., L istruzione, in Banca d Italia (2010). D Aurizio L. e Ilardi G., Occupazione e investimenti nel Mezzogiorno: il ruolo delle imprese del Centro Nord. In Banca d'italia (2011) e in corso di pubblicazione presso QA-Rivista dell Associazione Rossi-Doria. Fazzari S., Hubbard G. e Petersen B., (1988), Financial constraints and corporate investment, Brookings Papers on Economic Activity, 1, Goolsbee, A. (1998), Investment tax incentives, prices, and the supply of capital goods, Quarterly Journal of Economics 113(1), Hall, R. E. e Jorgenson D.W. (1967), Tax policy and investment behavior American Economic Review 57, Hall B.H. e J. Van Reenen (2000), How effective are fiscal incentives for R&D? A review of the evidence, Research Policy, 29(4-5), Hassett K. e Hubbard G. (1996), Tax policy and investment, NBER, Working Papers n Santioni R., I gruppi di imprese in Italia: un analisi tra macroaree, in Banca d Italia (2011) e in corso di pubblicazione presso la Rivista di economia e statistica del territorio.