CAMERA DEI DEPUTATI 6 Commissione Finanze

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1 CAMERA DEI DEPUTATI 6 Commissione Finanze Seminario istituzionale sulle tematiche relative agli schemi di decreto legislativo relativi all attuazione della direttiva 2014/59/UE che istituisce un quadro di risanamento e risoluzione degli enti creditizi e delle imprese di investimento e che modifica le direttive 82/891/CEE, 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/UE, 2012/30/UE e 2013/36/UE e i regolamenti (UE) n. 1093/2010 e (UE) n. 648/2012 (Atti n. 208 e 209). 20 ottobre 2015 Intervento del Direttore Generale dell ABI Giovanni Sabatini Recepimento direttiva che istituisce un quadro di risanamento e risoluzione degli enti creditizi Pagina 1 di 10

2 Signor Presidente, Onorevoli Deputati, A nome del Presidente, Antonio Patuelli, e dell Associazione Bancaria vorrei innanzitutto ringraziarvi dell invito a partecipare all odierno incontro dedicato al recepimento nell ordinamento italiano della direttiva europea n. 59 del 2014 che istituisce un quadro di risanamento e risoluzione degli enti creditizi (BRRD Bank Recovery and Resolution Directive). Il tema oggetto dell odierna audizione deve essere collocato all interno dell innovativo progetto dell Unione Bancaria in cui il settore bancario italiano si trova a operare. L Unione Bancaria si fonda su tre pilastri: il sistema unico di vigilanza, il sistema unico di risoluzione delle crisi e il sistema di garanzia dei depositi. Con riferimento al primo pilastro, dal 4 novembre 2014 è entrata in vigore la nuova architettura di vigilanza europea. L accentramento a livello comunitario delle funzioni di vigilanza prudenziale e, dal prossimo anno, della responsabilità della gestione e risoluzione delle crisi bancarie, ha avuto l effetto di cambiare l ottica di vigilanza di tutte le banche, che da prevalentemente nazionale è diventata europea. Il secondo pilastro, il meccanismo unico di risoluzione è in parte oggetto dell odierna audizione, in quanto la direttiva BRRD ne costituisce il fondamento normativo. La terza componente del mercato unico bancario, quella dei sistemi di garanzia dei depositi, è ancora in corso di definizione a livello europeo. Con l unione bancaria vengono meno le residue barriere nazionali e l ambito in cui si svolge la competizione tra banche è diventato unico. L esercizio di valutazione approfondita condotto dalla Banca Centrale Europea (BCE) prima di assumere i nuovi compiti di vigilanza prudenziale ha dimostrato che non sono più ammesse e giustificate differenze di trattamento. Se prima della crisi era già sentita l esigenza di costituire un set unico di regole di vigilanza in Europa per tenere il passo del crescente consolidamento del mercato unico europeo dei servizi finanziari; oggi l asticella si è spostata più in alto, e l Unione Bancaria ci chiede di AUDIZIONI ABI ANNO 2015

3 realizzare identiche normative, presupposto inscindibile di una vera vigilanza unica. La mera emanazione di normative comunitarie e la creazione di autorità sovranazionali non è più sufficiente. È necessario che il contesto normativo di riferimento ancora frammentato a livello nazionale sia identico tra tutti gli Stati membri e in grado di recepire le novità legislative definite a livello internazionale. Così come per il primo pilastro la BCE ha avuto bisogno di un contesto regolamentare uniforme per assumere i nuovi compiti di vigilanza prudenziale, analogamente per il secondo pilastro, che attiene alla fase di gestione e risoluzione delle crisi bancarie e che entrerà in vigore a partire dal 1 gennaio 2016, la nuova Autorità europea di risoluzione (Single Resolution Board SRB) avrà bisogno di un sostrato normativo perfettamente in linea con le nuove regole comunitarie. Per mettere il SRB in condizione di esercitare in modo incisivo i poteri che assumerà a partire dal prossimo anno ai sensi del Regolamento n. 806 del 2014 istitutivo del Meccanismo di Risoluzione Unico (Single Resolution Mechanism - SRM), è necessario oggi recepire in modo puntuale la BRRD e, in particolare, i nuovi strumenti di risoluzione che introdurrà nel nostro ordinamento. Il nuovo assetto normativo per la gestione delle crisi bancarie prevede un sistema articolato volto a prevenire e fronteggiare in modo precoce eventuali situazioni di crisi, affinché le misure di risoluzione siano utilizzate solo in extrema ratio, vale a dire alla fine di un sistema che prevede una molteplicità di strumenti di intervento fortemente potenziati rispetto al passato. Le autorità di vigilanza (BCE e autorità di vigilanza nazionali) sono dotate infatti del potere di intervenire in modo preventivo, e quindi di esigere che la banca detenga fondi propri superiori ai requisiti minimi, chiedere il rafforzamento di processi e strategie, restringere o limitare le attività e le operazioni, esigere la cessione di attività che presentano rischi eccessivi, intervenire sulle retribuzioni del management, vietare la distribuzione di utili o il pagamento di interessi e imporre requisiti specifici in materia di liquidità. Con l aggravarsi delle eventuali crisi le misure di intervento precoce variano a seconda della gravità dello stato di dissesto. Il primo passaggio è quello di richiedere all organo di amministrazione della Recepimento direttiva che istituisce un quadro di risanamento e risoluzione degli enti creditizi Pagina 3 di 10

4 banca di attuare uno o più dei dispositivi o delle misure previsti nel piano di risanamento. Se ciò non dovesse essere sufficiente si chiede all organo di amministrazione della banca di esaminare la situazione, indicare le misure atte a superare i problemi individuati e preparare un programma d azione, indicandone i tempi di attuazione. Ciò può comportare anche cambiamenti nella strategia aziendale e alle strutture giuridiche o operative della banca. A tal fine può chiedere all organo di amministrazione di convocare un assemblea degli azionisti, o convocarla direttamente ove l organo di amministrazione non ottemperi a tale richiesta. Inoltre, l autorità può chiedere la rimozione o la sostituzione di uno o più membri dell organo di amministrazione e chiedere alla banca di preparare un piano per negoziare la ristrutturazione del debito con tutti o alcuni creditori secondo il piano di risanamento. Qualora il deterioramento sia significativo, oppure vi siano gravi violazioni di disposizioni legislative, regolamentari o dello statuto della banca o gravi irregolarità amministrative, l autorità di vigilanza può esigere la rimozione dell alta dirigenza e/o dell organo di amministrazione. Se la situazione degenera, l autorità di vigilanza può poi nominare uno o più amministratori temporanei, qualora la sostituzione dell alta dirigenza o dell organo di amministrazione sia ritenuta insufficiente. Se e solo se, nonostante gli interventi precoci, la situazione continua a peggiorare, rimangono solo due possibilità: o la banca viene liquidata secondo le procedure previste dal Testo Unico Bancario (TUB) per la Liquidazione Coatta Amministrativa (LCA) oppure viene posta in risoluzione. In questo secondo caso la possibilità di avviare una procedura di risoluzione è legata al rispetto di tre condizioni contemporanee: 1. La banca è in dissesto o a rischio di dissesto 2. Tenuto conto della tempistica e di altre circostanze pertinenti, non si può ragionevolmente prospettare alcuna misura alternativa sotto forma di intervento del settore privato o di azione di vigilanza 3. L'azione di risoluzione è necessaria nell interesse pubblico della stabilità finanziaria. Recepimento direttiva che istituisce un quadro di risanamento e risoluzione degli enti creditizi Pagina 4 di 10

5 Nello specifico, tra i nuovi quattro strumenti che costituiranno l ossatura del nuovo quadro normativo di risoluzione, è l istituto del bail-in (salvataggio interno) quello che necessita di maggiore attenzione in fase di recepimento, per gli effetti che avrà la sua introduzione sia con riferimento agli aspetti gestionali dell attività bancaria, sia per le ricadute di natura legale e giuridica. Lo strumento del bail-in pone delle rilevanti sfide legali e giuridiche perché consente alle autorità di risoluzione di ridurre gli importi dovuti ai creditori non garantiti di una banca in crisi e/o di convertire tali crediti in capitale ancora prima che la crisi sia conclamata; e quando entrerà in vigore, dal 1 gennaio 2016, le autorità di risoluzione avranno il potere di applicare la procedura del bail-in a tutte le passività eligibili presenti nel bilancio della banca dissestata, a prescindere dal momento in cui tali passività sono state emesse. Il bail-in in linea di principio si applica a tutte le passività della banca dissestata ad eccezione dei depositi garantiti, dei covered bond, delle passività con scadenza originaria inferiore a una certa scadenza, tasse, salari e contributi previdenziali. I depositi garantiti (vale a dire quelli di importo inferiore ai 100 mila euro) sono esclusi dal bail-in perché al loro posto sono chiamati a intervenire i sistemi nazionali di garanzia dei depositi (Deposit Guarantee Schemes - DGS). Il livello di svalutazione o di conversione delle passività soggette al bail-in può essere aumentato per tener conto di eventuali esclusioni, fatto salvo il rispetto del principio secondo cui nessun creditore può essere svantaggiato rispetto alla procedura ordinaria di insolvenza (c.d. principio del No Creditor Worse Off ). Le banche dovranno detenere, oltre i fondi propri, una certa quantità di passività ricomprese nel campo di applicazione del bail-in. A tal fine, la BRRD introduce il requisito del MREL (Minimum Requirement for Own Funds and Eligible Liabilities), che sarà determinato su base individuale per singola banca dall autorità di risoluzione come percentuale sul totale delle passività, compresi i fondi propri ma al netto dei derivati ( 1 ). L applicazione del bail-in da parte dell autorità di risoluzione avviene seguendo un ordine gerarchico predefinito (c.d. pecking order). In ( 1 ) Il Legislatore comunitario, nel perseguire l obiettivo di definire un requisito minimo di MREL che sia effettivamente e integralmente disponibile in caso di applicazione del bail-in, ha stabilito che le passività risultanti da un derivato sono incluse nelle passibilità totali purché siano pienamente riconosciuti i diritti di netting della controparte. Recepimento direttiva che istituisce un quadro di risanamento e risoluzione degli enti creditizi Pagina 5 di 10

6 particolare, devono subire il bail-in prioritariamente gli strumenti del patrimonio di vigilanza, vale a dire il Common Equity Tier 1 (CET1), gli strumenti Additional Tier 1 (AT1) e infine quelli qualificati come Tier 2 ( 2 ). Se il bail-in sugli strumenti del patrimonio di vigilanza non dovesse essere ancora sufficiente, si passa ai creditori non garantiti, seguendo l ordine che si seguirebbe in una normale procedura di insolvenza, al netto però delle passività escluse ex-ante. Ai sensi della BRRD, il pecking order del bail-in prevede un importante differenza rispetto all ordine che si seguirebbe in una normale procedura di insolvenza: il pecking order del bail-in, infatti, prevede un regime di favore per i depositi non garantiti di persone fisiche e PMI, e per i DGS (che come detto si sostituiscono ai depositanti garantiti in caso di applicazione del bail-in) che saranno aggrediti solo successivamente rispetto agli altri crediti non garantiti (c.d. depositor preference). Le bozze dei decreti legislativi predisposti dal Governo per il recepimento della BRRD nella normativa italiana si pongono correttamente in aderenza al principio di evitare difformità rispetto alla direttiva europea. Nell ambito degli spazi di manovra concessi al legislatore nazionale dal testo della direttiva, i decreti prevedono una modifica del pecking order, e quindi anche nell applicazione del bail-in. In particolare, viene introdotta la c.d. depositor preference estesa, che concede un privilegio nel pecking order ai depositi di tutte le imprese (depositi corporate ) e ai depositi interbancari non garantiti rispetto agli altri creditori chirografari, che si aggiunge al privilegio concesso ai depositi non garantiti di persone fisiche e delle PMI, come espressamente previsto dalla BRRD. L'introduzione della depositor preference estesa è stata immaginata con l obiettivo di assicurare chiarezza e trasparenza nell applicazione del bail-in, visto che di fatto introduce una maggiore articolazione del pecking order. ( 2 ) Il CET1 è composto da azioni ordinarie, utili non distribuiti e riserve, al netto dell avviamento. L AT1 è composto essenzialmente da obbligazioni convertibili; la conversione in azioni ordinarie è automatica quando gli indici patrimoniali della banca scendono sotto un certo livello (il 5,125%). Gli strumenti computabili nel Capitale di Classe 2 (Tier 2) sono infine i debiti subordinati a media-lunga scadenza (non meno di 5 anni) e le eventuali eccedenze delle rettifiche di valore rispetto alla perdite attese. Recepimento direttiva che istituisce un quadro di risanamento e risoluzione degli enti creditizi Pagina 6 di 10

7 Questo da una lato consentirà agli investitori e più in generale ai mercati di valutare a regime in modo più accurato il rischio connesso all'acquisto di ogni strumento finanziario e dall altro è volta a mettere al riparo da eventuali ricorsi giudiziali le autorità di risoluzione, che in un futuro scenario di applicazione del bail-in sarebbero agevolate nel compito di assicurare il rispetto del principio della par condicio creditorum. È di tutta evidenza, infatti, che più sono omogenei i creditori all interno della stessa categoria, minore è il rischio che una parte di essa si senta discriminata e decida di adire le vie legali. Inoltre, la proposta di depositor preference estesa risponde all esigenza politica - recentemente ribadita dall'eurogruppo ( 3 ) - di evitare che i depositi siano sottoposti al bail-in pari passu delle obbligazioni bancarie non garantite. Allargando la visione al contesto internazionale, la depositor preference estesa contribuirebbe anche in modo significativo a conseguire l'importante vantaggio di permettere alle banche italiane di computare integralmente senza ulteriori impatti negativi le obbligazioni bancarie non garantite ai fini del rispetto del requisito del TLAC ( 4 ), che il G-20 sarà chiamato ad approvare nel prossimo mese di novembre in vista di una sua trasposizione a livello globale, Europa compresa. In considerazione di ciò la proposta di depositor preference estesa rappresenta un elemento di novità che andrebbe promosso a livello europeo in occasione della prossima revisione della BRRD prevista nel In questo modo si permetterebbe di definire il pecking order in modo univoco in tutti gli Stati membri e quindi evitare che l SRB nell eventualità in cui decida di avvalersi dell istituto del bail-in per risolvere la crisi di un gruppo transfrontaliero si trovi nella condizione di dover trattare i creditori della banca in crisi in modo differenziato a seconda della nazionalità. La proposta di depositor preference estesa, tuttavia, necessita di un adeguato periodo transitorio per essere utilmente introdotta nell ordinamento nazionale. ( 3 ) Eurogroup statement on the ESM programme for Greece, 14/08/2015, Following the results of the Asset Quality Review and Stress Tests before the end of the year, the bail in instrument will apply for senior debt bondholders whereas bail in of depositors is excluded. Cfr. ( 4 ) Il Total Loss-Absorbing Capacity è il nuovo requisito minimo di passività assoggettabili al bail-in che le banche dovranno detenere a partire dal 1 gennaio Ai fini del requisito del TLAC non sono computabili le obbligazioni bancarie non garantite se nella stessa classe di ranking ai fini del bail in ci sono altre passività che possono far sorgere rischi di contenzioso legale. Recepimento direttiva che istituisce un quadro di risanamento e risoluzione degli enti creditizi Pagina 7 di 10

8 Introdurre un periodo transitorio, infatti, consente di coniugare l esigenza di garantire a regime una tutela rafforzata per i depositi non garantiti dai fondi di tutela e minimizzare l impatto sui possessori di obbligazioni che rischierebbero di vedere, senza una adeguata informativa, deteriorata la propria posizione creditoria nei confronti della banca a causa della intervenuta subordinazione di fatto nell eventuale fase di liquidazione o applicazione dell istituto del bailin. Il periodo transitorio consentirebbe al contempo una ricomposizione della struttura del passivo (in particolare raccolta a medio lungo temine) evitando impatti negativi di breve termine che potrebbero causare riflessi nel costo della raccolta con i conseguenti effetti sulla offerta di credito all economia reale. Infine, l introduzione di un periodo transitorio permetterebbe al MEF di presentarsi alla negoziazione della prossima modifica della BRRD con gli altri Stati membri vantando un recepimento nazionale molto aderente alla lettera della BRRD, così da rafforzare le proprie istanze a favore di una soluzione condivisa a livello comunitario. In particolare, si propone di posticipare al 1 gennaio 2019 l entrata in vigore la depositor preference, cosicché in caso di applicazione del bail-in: le obbligazioni bancarie non garantite emesse prima dell entrata in vigore del decreto legislativo in caso di applicazione del bail-in concorrerebbero sempre - pari passu con i depositi non garantiti diversi da quelli di persone fisiche e PMI fino al 31 dicembre 2018 dal 1 gennaio 2019 entrerebbe in vigore la depositor preference e così le obbligazioni bancarie non garantite emesse prima di tale data e ancora in circolazione, unitamente a quelle emesse a partire da tale data, sarebbero subordinate ai depositi non garantiti diversi da quelli di persone fisiche e PMI. In aggiunta, in sede di confronto con gli altri Stati membri, il Ministero dell Economia e delle Finanze si dovrebbe adoperare affinché la prevista revisione della BRRD contenga anche previsioni volte ad una maggiore tutela delle attività finanziarie sottoscritte dalla clientela retail. Recepimento direttiva che istituisce un quadro di risanamento e risoluzione degli enti creditizi Pagina 8 di 10

9 Tale richiesta, a nostro modo di vedere, è, tra l altro, in coerenza con il dettato dell articolo 47 della nostra Costituzione, che stabilisce che la Repubblica italiana promuove e tutela il risparmio. Vorrei concludere sottolineando e ribadendo il massimo impegno dell ABI e delle banche per la trasparenza e la corretta informazione della clientela. La Banca d Italia ha predisposto un testo ufficiale con le spiegazioni sul bail-in e abbiamo prontamente esortato tutte le banche a diffonderlo, anche con informazioni dirette. Nelle prossime settimane continueremo nella puntuale attività informativa, volta a rendere sempre più consapevoli i clienti delle banche dei cambiamenti normativi in atto e che hanno potenziali implicazioni nelle scelte di investimento. Vorrei concludere evidenziando come nell ambito del nuovo assetto normativo, il bail-in, o salvataggio interno, si profila comunque come una misura eccezionale e di ipotesi estrema in considerazione del rafforzamento patrimoniale delle banche e dei potenziati strumenti di vigilanza. L'autorità di vigilanza ha infatti aumentato così fortemente gli indici minimi di solidità patrimoniale delle banche che questa misura di estrema prudenza limiterà la loro rischiosità. Recepimento direttiva che istituisce un quadro di risanamento e risoluzione degli enti creditizi Pagina 9 di 10

10 AUDIZIONI ABI ANNO 2015 Recepimento direttiva che istituisce un quadro di risanamento e risoluzione degli enti creditizi Pagina 10 di 10

11 Camera dei Deputati VI Commissione permanente (Finanze) Seminario istituzionale sulle tematiche concernenti gli schemi di decreto legislativo relativi all attuazione della direttiva 2014/59/UE Intervento del Vice Direttore Generale della Banca d Italia Fabio Panetta Roma, 20 ottobre 2015

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13 Signor Presidente, Onorevoli Deputati desidero innanzi tutto ringraziare gli organizzatori per aver invitato la Banca d Italia a esprimere la propria opinione in questa sede. L incontro odierno si svolge in un momento appropriato, in cui le Camere sono chiamate a fornire il parere sugli schemi dei decreti legislativi di recepimento della direttiva sul risanamento e la risoluzione delle banche (Bank Recovery and Resolution Directive BRRD), predisposti dal Governo in esecuzione della delega contenuta nella legge di delegazione europea per il Nel mio intervento richiamerò dapprima le principali caratteristiche del complessivo processo di riforma che sta interessando il sistema bancario a livello sia nazionale sia internazionale. Successivamente mi concentrerò sul dispositivo di risoluzione delle crisi bancarie che sarà introdotto in Italia e in Europa con l attuazione della direttiva e con l avvio, dal prossimo gennaio, del Meccanismo Unico di Risoluzione. 1. Il contesto di riferimento La direttiva europea sul risanamento e la risoluzione delle banche fa parte dell insieme di riforme promosso a livello internazionale a seguito della crisi finanziaria, al fine di ridurre sia la probabilità sia gli effetti negativi dei dissesti bancari. Si tratta di un insieme di regole assai vasto e complesso, che tocca molteplici aspetti dell attività bancaria e del sistema di controlli. Sul piano della vigilanza prudenziale, le regole di Basilea 3 hanno innalzato i requisiti patrimoniali per le banche, introdotto un limite al grado di leva finanziaria e stabilito nuovi, stringenti requisiti di liquidità. Un ulteriore aumento del grado di capitalizzazione viene richiesto alle banche sistemicamente rilevanti, la cui crisi può minare la stabilità complessiva del sistema finanziario. Una riserva di capitale a fini anti-ciclici, attivabile a salvaguardia della stabilità sistemica, è prevista per l intero sistema bancario. In alcuni paesi tra cui gli Stati Uniti, il Regno Unito, la Germania e la Francia sono state introdotte misure dirette a separare l attività creditizia delle banche da quella finanziaria che esse svolgono in conto proprio, al fine di proteggere da rischi indebiti attività quali l erogazione di credito e la prestazione di servizi di pagamento. Nei mesi scorsi il Consiglio Ecofin ha approvato una bozza di Regolamento con una analoga disciplina comune a livello europeo.

14 Dal lato degli standard contabili, la riforma dello IFRS9 renderà più stringenti le valutazioni delle banche sul rischio di credito; ciò accrescerà e renderà più tempestive le rettifiche sui crediti richieste agli intermediari 1. Altre misure volte a rafforzare la solidità delle banche sono in discussione nelle sedi internazionali. Il Comitato di Basilea sta valutando le modalità per rendere più affidabile e omogeneo tra banche il calcolo delle attività ponderate per il rischio (il denominatore del coefficiente patrimoniale). Il Financial Stability Board sta definendo le norme sulla Total loss absorbing capacity (TLAC), che richiederanno alle banche globalmente sistemiche un adeguato volume di passività prontamente svalutabili o convertibili in capitale in caso di dissesto. In prospettiva queste modifiche normative renderanno meno rischioso il sistema bancario, dotandolo di più capitale, di maggiori scorte di liquidità e di un grado di leva più basso che in passato. Ciò conferirà stabilità all intero settore finanziario, accrescendone la resistenza in caso di crisi. Allo stesso tempo, le nuove regole comprimeranno la redditività delle banche e la dimensione complessiva del sistema creditizio; ne potranno derivare riflessi negativi sulla disponibilità di finanziamenti all economia reale, soprattutto se la transizione al nuovo regime sarà realizzata senza la dovuta gradualità. I cambiamenti avvengono peraltro in un contesto europeo di persistente debolezza economica e di bassa capacità di autofinanziamento da parte delle imprese, in presenza di un ruolo ancora limitato del mercato dei capitali. Essi si affiancano al passaggio, dalla fine del 2014, alla vigilanza bancaria unica. 2. Il nuovo sistema di gestione delle crisi bancarie La BRRD costituisce un importante elemento del processo di riforma appena descritto. Essa muta radicalmente l approccio alla gestione delle crisi bancarie, con possibili ripercussioni sui costi degli intermediari e sui rendimenti richiesti dagli investitori per l impiego di fondi. In linea con i principi elaborati dal Financial Stability Board, la BRRD mira a superare le inefficienze nelle ordinarie di gestione dei dissesti bancari che negli anni scorsi hanno costretto numerosi paesi sia in Europa sia a livello globale a destinare risorse pubbliche ingenti in favore di banche in difficoltà. Voglio sottolineare che l Italia non è tra quei paesi, nonostante l evoluzione assai sfavorevole della nostra economia negli anni scorsi. In base ai dati pubblicati sia dall istituto 1 Dal 2018 le banche dovranno passare da un approccio contabile basato sulle perdite effettivamente subite a uno fondato sulle perdite attese. I nuovi principi contabili richiederanno inoltre di estendere l orizzonte temporale su cui valutare le perdite attese relative alle esposizioni che dovessero registrare un significativo incremento del rischio di credito. 4

15 di statistica europeo (Eurostat) sia dalla BCE 2, da noi gli interventi pubblici sul mercato del credito non hanno generato costi per lo Stato, ma un flusso, pur contenuto, di ricavi netti positivi sotto forma di interessi e commissioni. Al contrario, in molti paesi esteri gli interventi dello Stato a sostegno del sistema bancario hanno determinato per la finanza pubblica e per i cittadini oneri assai cospicui, pari al 5,0 per cento del PIL in Spagna, al 5,5 nei Paesi Bassi, all 8,2 in Germania, a oltre il 22 in Grecia e in Irlanda. Il volume dei trasferimenti in favore delle banche è stato assai elevato anche negli Stati Uniti e nel Regno Unito. A titolo di esempio, è possibile calcolare che se in Italia fossero stati effettuati interventi in rapporto al Pil pari a quelli della Germania, l onere a carico delle nostre finanze pubbliche sarebbe ammontato a 130 miliardi di euro. La BRRD introduce il principio generale in base al quale i costi della crisi dovranno essere sopportati in primo luogo dagli azionisti e dai creditori delle banche, in linea con la gerarchia fallimentare. Solo al ricorrere di presupposti specifici sarà possibile l intervento di un Fondo di risoluzione finanziato dallo stesso sistema bancario, a integrazione delle risorse di azionisti e creditori. L intervento pubblico svolgerà un ruolo residuale. Un tale principio persegue una pluralità di obiettivi. Eliminando la possibilità di addossare i costi delle crisi sui contribuenti, esso mira a disincentivare l assunzione di rischi eccessivi da parte degli amministratori e degli azionisti delle banche. Esso rimuove inoltre la garanzia statale implicita in favore degli intermediari sistemici, che in futuro dovranno pertanto competere alla pari con gli altri intermediari nella raccolta di finanziamenti. Queste misure potranno contribuire a mitigare il legame tra debito sovrano e debito bancario. Con il recepimento della BRRD, i paesi europei disporranno di strumenti per rendere più agevole la ristrutturazione o l uscita dal mercato di banche in dissesto senza compromettere la stabilità sistemica, preservando la continuità delle attività essenziali e la tutela dei depositanti. Dal 1 gennaio del 2016 le funzioni di risoluzione nell eurozona saranno in larga parte accentrate in capo al Meccanismo di Risoluzione Unico. Al fine di assicurare un elevato grado di armonizzazione tra paesi, la direttiva accorda ai legislatori nazionali margini di discrezionalità limitati. I testi di recepimento sono in ampia misura volti a raccordare il complesso e innovativo insieme di disposizioni europee con l ordinamento giuridico nazionale. 2 Si veda ad esempio BCE, Bollettino economico numero 6/2015, pag

16 La BRRD richiede a ciascuno Stato membro di attribuire i compiti e i poteri di risoluzione a una specifica autorità amministrativa. Da noi tale ruolo è affidato alla Banca d Italia, che ha istituito un apposita Unità organizzativa di risoluzione alle dirette dipendenze del Direttorio, in conformità con il principio di separatezza dalla Vigilanza previsto dalla direttiva. Il nuovo regime normativo europeo è contraddistinto da un approccio graduale alla gestione delle crisi. Le misure da attuare in caso di dissesto dovranno essere pianificate per tempo, nelle fasi di ordinaria operatività delle banche. Gli intermediari dovranno predisporre piani di risanamento, definendo interventi preventivi e individuando i soggetti responsabili delle misure necessarie per fronteggiare situazioni di tensione. Le autorità di risoluzione dovranno preparare appositi piani per la gestione della crisi, rimuovendo eventuali ostacoli alla possibilità di risolvere in maniera ordinata banche e gruppi bancari; ove necessario, esse potranno richiedere secondo principi di proporzionalità modifiche alla struttura operativa, giuridica e organizzativa degli intermediari, al fine di ridurne la complessità o di proteggerne le funzioni essenziali. Ai primi segnali di deterioramento delle condizioni finanziarie o patrimoniali, la Banca d Italia in qualità di autorità di vigilanza (per le banche di dimensioni maggiori, la BCE) potrà emanare provvedimenti di intervento precoce. Nei casi più gravi potranno essere nominati uno o più commissari che affiancheranno o sostituiranno gli organi di amministrazione, sul modello dell amministrazione straordinaria prevista dal Testo Unico Bancario. In caso di dissesto, o anche di rischio di dissesto, l autorità di risoluzione dovrà valutare se attivare l ordinaria procedura d insolvenza nel nostro ordinamento bancario, la liquidazione coatta amministrativa o se invece l interesse pubblico richieda l avvio di una speciale procedura di risoluzione al fine di contenere i rischi sistemici, preservare le funzioni essenziali dell intermediario e tutelare la clientela bancaria. In questo secondo caso il trattamento riservato agli azionisti e ai creditori nell ambito della risoluzione non potrà essere peggiore di quello che essi avrebbero subìto in caso di liquidazione coatta amministrativa. Nell ambito della risoluzione sarà possibile applicare nuovi strumenti per superare la crisi. Potrà essere disposto il trasferimento forzoso di beni e rapporti giuridici dall intermediario in crisi ad acquirenti privati. Potranno essere costituiti veicoli societari, al fine di preservare e ricollocare sul mercato le funzioni essenziali della banca (il cosiddetto ente ponte, o bridge bank) o di realizzare il valore di lungo termine delle attività deteriorate (la cosiddetta bad bank). 6

17 Tra i nuovi strumenti di risoluzione, quello più innovativo è il cosiddetto bail-in, che prevede la riduzione forzosa del valore delle azioni e di alcune tipologie di debiti della banca in crisi e la conversione di tali debiti in azioni. Ciò permetterà di reperire presso i finanziatori della banca le risorse per intervenire, con una impostazione opposta rispetto al bail-out, in cui gli oneri del dissesto vengono addossati alle finanze pubbliche. Il legislatore italiano ha disposto che da noi il bail-in divenga operativo a partire dal gennaio del Dato l impatto potenzialmente dirompente del bail-in, la direttiva ha opportunamente escluso dalla sua applicazione le categorie di passività più rilevanti per la stabilità sistemica e quelle protette in sede concorsuale: non potranno pertanto essere oggetto di bail-in i depositi di valore pari o inferiore a euro, le obbligazioni garantite da attivi della banca (quali i covered bond), i debiti interbancari a brevissimo termine. I depositi superiori a euro detenuti da famiglie o da piccole e medie imprese potranno essere intaccati solo per la parte che eccede tale soglia e comunque dopo le altre passività; ciò minimizza di fatto la probabilità che essi subiscano perdite pur in situazioni di dissesto. Le obbligazioni bancarie non garantite (senior), le passività subordinate e gli altri strumenti di capitale potranno essere invece interessati dal bail-in, che potrà essere applicato anche agli strumenti già in circolazione alla data di entrata in vigore della normativa di recepimento. Il nuovo regime regolamentare richiede sia alle banche, sia delle autorità il massimo impegno al fine di rafforzare la tutela dei risparmiatori. Gli intermediari dovranno rispettare scrupolosamente, caso per caso, gli obblighi di trasparenza e correttezza stabiliti per l emissione, il collocamento e la negoziazione degli strumenti più rischiosi presso la clientela al dettaglio. Le autorità dovranno verificare il rispetto delle regole, intervenendo con decisione per correggere eventuali violazioni. Al tempo stesso, esse dovranno rafforzare l impegno per innalzare la comprensione, la consapevolezza dei rischi da parte dei risparmiatori. La Banca d Italia ha avviato iniziative in tal senso: subito dopo l approvazione della legge delega per il recepimento della direttiva abbiamo pubblicato sul sito dell Istituto un documento con una serie di domande frequenti e le relative risposte, utilizzando un linguaggio semplice ma completo, al fine di informare i risparmiatori dei possibili effetti derivanti dall applicazione del bail-in. Nei prossimi giorni terremo un incontro con le Associazioni dei consumatori, per affrontare i temi posti dal nuovo sistema di risoluzione delle crisi e individuare le strategie più appropriate per accrescere la consapevolezza dei risparmiatori. 7

18 In prospettiva, andrà valutata l opportunità di introdurre espliciti vincoli normativi al collocamento degli strumenti più rischiosi presso la clientela meno consapevole, limitandone l offerta a specifiche categorie di investitori professionali 3. I costi della risoluzione potranno, in determinate circostanze, essere in parte sopportati dal sistema bancario, chiamato ad alimentare con contributi periodici un Fondo di risoluzione. Quest ultimo potrà intervenire per la copertura delle perdite e la ricapitalizzazione solo dopo che sia stato effettuato un bail-in minimo dell 8 per cento del passivo della banca in crisi e potrà fornire un contributo massimo del 5 per cento del passivo. I dati relativi ai principali 15 gruppi bancari italiani indicano che in oltre la metà dei casi perdite pari all 8 per cento del passivo potrebbero essere coperte utilizzando unicamente gli strumenti di capitale (azioni, ulteriori titoli di capitale 4 e prestiti subordinati), senza perdite per i detentori di obbligazioni senior. In nessun caso sarebbero intaccati i depositi superiori a euro (come ho già ricordato, quelli pari o inferiori a euro sono esclusi per legge dal bail-in). 3. L avvio del nuovo regime di gestione delle crisi, gli aspetti procedurali e applicativi Il passaggio al nuovo sistema di gestione delle crisi bancarie avverrà nel prossimo gennaio, con l avvio del Meccanismo di Risoluzione Unico e con il progressivo passaggio dai fondi nazionali al Fondo Unico di Risoluzione. Esso si realizzerà in una fase in cui il sistema si sta adattando all avvio del Meccanismo di Vigilanza Unico (MVU): nonostante i significativi progressi sin qui realizzati, la transizione al MVU richiede tuttora un forte impegno sia alle banche sia alle autorità di supervisione. Anche lo scenario macroeconomico risulta solo in parte favorevole: la ripresa congiunturale in atto in Italia migliorerà le condizioni reddituali e patrimoniali della clientela bancaria e degli stessi intermediari a partire dai prossimi mesi, con l usuale sfasamento temporale rispetto all avvio della ripresa. In un tale scenario, l assoggettamento di alcuni strumenti al bail-in potrà accrescere il costo medio della raccolta bancaria. 3 In base all attuale testo approvato dal Governo, la gerarchia fallimentare prevede il seguente ordine di copertura delle perdite: 1) azioni; 2) strumenti di capitale addizionale (AT1); 3) prestiti subordinati; 4) obbligazioni senior e altri crediti chirografari diversi da quelli di cui ai punti successivi; 5) depositi corporate e interbancari; 6) depositi detenuti da persone fisiche e da piccole e medie imprese superiori a euro; 7) sistemi di garanzia dei depositi. Lo schema di decreto legislativo esclude invece dal bail-in tra l altro i depositi protetti di ammontare pari o inferiore a euro, le passività garantite da attivi della banca, i depositi interbancari con durata originaria inferiore a sette giorni. 4 Si tratta degli strumenti di capitale addizionale di classe 1 (AT1) previsti dal Regolamento (UE) n. 575/2013 e dalla direttiva 2006/48/CE del Parlamento europeo e del Consiglio e relative disposizioni di attuazione. 8

19 Il nuovo quadro normativo in materia di risoluzione delle crisi bancarie persegue principi condivisibili. I suoi effetti andranno tuttavia valutati in base alla sua concreta attuazione. È necessario che le autorità di risoluzione nazionali e il Comitato di risoluzione unico esercitino i nuovi, incisivi poteri con flessibilità e ragionevolezza tanto nella fase di pianificazione degli interventi quanto in caso di eventuali dissesti, in linea con quanto consentito dalla BRRD. L impatto di ciascuna misura dovrà essere valutato con riferimento sia ai singoli casi, sia alla stabilità complessiva del sistema finanziario. Nella fase di pianificazione, gli interventi tesi a migliorare la risolvibilità dell intermediario dovranno evitare interferenze sulle scelte degli amministratori non giustificate dalla difesa della stabilità sistemica. Per ciascuna banca, il volume minimo di passività idonee ad assicurare l assorbimento delle perdite e la ricapitalizzazione dovrà essere calibrato con attenzione. In sede di applicazione del bail-in le autorità potranno avvalersi della facoltà di sottrarre alcune categorie di passività alla riduzione o alla conversione in azioni, al fine di evitare ripercussioni sulla stabilità finanziaria e per assicurare la continuità di funzioni aziendali essenziali 5. Dal prossimo gennaio molte di queste facoltà spetteranno al Comitato di risoluzione unico; in quel consesso, la Banca d Italia si adopererà affinché trovino piena applicazione i principi, appena richiamati, di flessibilità e ragionevolezza sottesi alla nuova disciplina sulle crisi. 4. Conclusioni Il sistema finanziario italiano, al pari di quello europeo, è alla vigilia di un cambio di paradigma che riguarda sia la gestione delle crisi sia l assetto dei controlli e le politiche di vigilanza. Al fine di garantire una transizione ordinata al nuovo regime, è necessario che l iter legislativo di recepimento della direttiva si concluda in tempi rapidi, in anticipo rispetto al passaggio al Meccanismo Unico di Risoluzione. A livello internazionale ed europeo sono in corso riflessioni sulle modalità con cui applicare gli schemi della risoluzione al fine di salvaguardare i fondi pubblici e al tempo stesso assicurare la stabilità finanziaria sistemica. Ho già ricordato la discussione sul TLAC nell ambito del Financial 5 L Autorità di risoluzione può escludere integralmente o parzialmente talune passività dal bail-in allorché: i) non è possibile sottoporre a bail-in tali passività entro un tempo ragionevole; ii) l esclusione è strettamente necessaria e proporzionata per consentire la continuità delle funzioni essenziali e delle principali linee di attività; ii) l esclusione è strettamente necessaria e proporzionata per evitare il contagio, in particolare per quanto riguarda depositi detenuti da persone fisiche o da piccole e medie imprese; iv) l applicazione del bail-in ad alcune passività determinerebbe perdite per gli altri creditori più elevate rispetto al caso in cui tali passività fossero incluse nel bail-in. 9

20 Stability Board. In Europa si sta valutando la possibilità di introdurre una gerarchia fallimentare armonizzata, che uniformi l ordine con cui le passività sono soggette a perdite; il Comitato di Risoluzione Unico sta definendo le modalità di cooperazione con le autorità di risoluzione nazionali e le metodologie con cui svolgere le attività previste dal nuovo sistema di risoluzione delle crisi. La risoluzione deve costituire una extrema ratio, un ipotesi possibile ma auspicabilmente remota. A tal fine è essenziale che il quadro normativo crei le condizioni affinché l attività bancaria si svolga in maniera sana e prudente e la vigilanza sia efficace, in grado di intercettare tempestivamente e correggere situazioni critiche, evitando lo stato di dissesto. In Italia si è lavorato molto negli ultimi anni in questa direzione. Lo si sta ancora facendo. Gli interventi più rilevanti includono la partecipazione del nostro Paese al Meccanismo di Vigilanza Unico, alla cui costruzione abbiamo fattivamente contribuito; la riforma delle banche popolari; la definizione di un Protocollo d intesa tra il Ministero dell Economia e delle finanze e l Associazione di Fondazioni e Casse di Risparmio; le norme tese a rendere più rapido ed efficiente il recupero dei crediti e a favorire lo sviluppo di un mercato secondario delle passività deteriorate; la revisione del trattamento fiscale delle svalutazioni sui crediti per permettere immediata deducibilità delle perdite, in linea con quanto previsto nei principali ordinamenti europei; le iniziative di riforma del sistema delle banche di credito cooperativo, tuttora in discussione. 10

21 INTERVENTO DEL PRESIDENTE DELLA CONSOB, GIUSEPPE VEGAS SCHEMA DI DECRETO LEGISLATIVO DI RECEPIMENTO DELLA DIRETTIVA 2014/59/UE (Banking Resolution and Recovery Directive - BRRD) Camera dei Deputati 20 ottobre 2015 Gli schemi di decreto legislativo n. 208 e 209, oggetto del seminario odierno, sono volti a recepire la Direttiva 2014/59/UE (BRRD - Banking Resolution and Recovery Directive), con cui si istituisce un regime armonizzato nell ambito dell Unione europea per prevenire e gestire le crisi delle banche e delle imprese d investimento. L obiettivo primario di questa disciplina è quello di spezzare il legame fra rischio bancario e rischio sovrano, prevedendo che gli interventi degli Stati Membri nel rifinanziare una banca in crisi possano avvenire solo previa condivisione degli oneri da parte degli azionisti, degli obbligazionisti e dei depositanti oltre euro non protetti da schemi di garanzia dei deposti (cosiddetto bail-in). La Direttiva implica dunque una riallocazione dei rischi dal settore pubblico al settore privato. La Direttiva riflette, inoltre, un cambiamento del tradizionale approccio esclusivamente concentrato sulla sana e prudente gestione del singolo intermediario (approccio microprudenziale), che viene ora esteso alla valutazione degli effetti sistemici delle crisi (approccio macroprudenziale). Alla Banca d Italia è affidato il ruolo di autorità di risoluzione nazionale, a tutela sia della stabilità del singolo intermediario e dei depositanti, sia del sistema finanziario nel suo complesso. Ciò dovrà avvenire istituendo adeguati meccanismi di cooperazione con Consob e le altre Autorità nazionali interessate. A questo fine, l art. 8, comma 1, lett. d) della legge di delegazione europea 2014, richiede che, nell apportare le modifiche e integrazioni al TUB e al TUF, «si provveda nel rispetto del riparto di attribuzioni tra la Banca d Italia e la Consob previste a legislazione vigente». **** Entrando nel merito dei provvedimenti in esame, si evidenzia come alcune disposizioni contenute nello schema di decreto legislativo n. 209 di recepimento della Direttiva BRRD di seguito lo schema di Decreto - pongano profili di non perfetta coerenza con le direttive europee in materia di abusi di mercato e di trasparenza dell informativa societaria. 1

22 Mi riferisco, in primo luogo, all art. 99, comma 5, dello schema di decreto. Esso dispone che la divulgazione al pubblico delle informazioni (price sensitive e, perciò, privilegiate) concernenti la sussistenza dei presupposti per l attuazione delle procedure di risoluzione e gestione delle crisi, sia differita fino al momento in cui avviene la pubblicazione del provvedimento con cui è disposto l avvio della risoluzione (sulla Gazzetta Ufficiale, sul sito web della Banca d Italia e su quello dell ente sottoposto a risoluzione). Ciò anche se la sussistenza di tali circostanze, benché non divulgata al pubblico, sia già nota all emittente o ai componenti dei suoi organi di amministrazione. Tale norma ha l importante finalità di tutelare la riservatezza del processo di risoluzione. Tuttavia, nel caso in cui la crisi interessi una società quotata in Borsa, l esigenza di riservatezza si scontra con la necessità di assicurare il corretto funzionamento del mercato finanziario e la tutela degli investitori. Tale necessità è presidiata dalla normativa sugli abusi di mercato, che impone la diffusione al mercato di qualsiasi informazione price sensitive, al fine di garantire un corretto processo di formazione dei prezzi e di assicurare che le decisioni degli investitori e dei depositanti siano sempre correttamente orientate. Peraltro, la disposizione contenuta nel citato art. 99 non trova riscontro nel testo della Direttiva, che si limita a raccomandare nel considerando n. 86 la presenza di un efficace regime di riservatezza durante la procedura di risoluzione in capo alle autorità di risoluzione e ai loro consulenti professionali. Essa inoltre risulta disallineata rispetto a quanto prescritto dall art. 40 dello stesso schema di decreto. Tale articolo, infatti, con riferimento alla diversa ipotesi di cessione a terzi delle attività della banca o dell impresa d investimento, prevede una mera facoltà (non un obbligo) per l emittente di differire la comunicazione al pubblico delle informazioni rilevanti. Questa soluzione, che meglio concilia gli obiettivi della Direttiva BRRD con la normativa in materia di abusi di mercato, dovrebbe quindi essere estesa anche all ipotesi regolata dall art. 99, comma 5 dello schema di decreto.. In ogni caso, la riservatezza non dovrebbe mai essere opponibile all Autorità di vigilanza dei mercati finanziari. Ciò al fine di garantire il rispetto del riparto di attribuzioni tra la Banca d Italia e la Consob, come prescritto dalla legge di delegazione europea 2014, funzionale ad un efficace esercizio da parte della Consob dei poteri di intervento sui mercati e sugli emittenti (ad es. sospensione delle negoziazioni, ripristino della parità informativa). In sostanza, imporre ex lege un ritardo automatico nella diffusione al pubblico di informazioni sullo stato di crisi di un intermediario - oltre a essere in contrasto con la disciplina sugli abusi di mercato - può danneggiare fortemente gli investitori che acquistano strumenti finanziari durante la procedura di risoluzione e impedisce alla Consob di esercitare i propri poteri di vigilanza e di intervento a tutela degli investitori, in caso di diffusione di rumors e di rottura della confidenzialità dell informazione. 2

23 Sulla base di quanto rappresentato, si ritiene pertanto necessario procedere ad una riformulazione dell art. 99, comma 5, dello schema di decreto nel senso sopraindicato. Analoghi problemi di compatibilità con la disciplina comunitaria si pongono con riferimento all art. 47, comma 6, dello schema di decreto. Tale norma prevede che, in caso di cessione di beni e rapporti giuridici, non si applichino gli obblighi di comunicazione riguardanti le partecipazioni rilevanti in società quotate, di cui all art. 120 del TUF. Anche tale disposizione non trova riscontro nel testo della Direttiva BRRD e costituirebbe una deroga agli obblighi prescritti dalla Direttiva 2004/109/CE (Transparency), che prevede la tempestiva diffusione al pubblico delle informazioni sui soggetti che superano determinate soglie partecipative nelle società quotate. Infine, appare necessario definire meglio le forme di coinvolgimento della Consob nel processo di risoluzione e gestione delle crisi nella prospettiva di salvaguardare il riparto di attribuzioni fra Banca d Italia e Consob, in piena attuazione del ricordato criterio direttivo presente della legge di delegazione europea Il coinvolgimento di Consob dovrebbe essere attuato in due forme: in primo luogo, prevedendo che la stessa sia sentita, attraverso lo strumento del parere, nei procedimenti incardinati presso la Banca d Italia, laddove vengano in rilievo profili attinenti alla prestazione dei servizi di investimento; in secondo luogo, introducendo il dovere per la Banca d Italia di comunicare alla Consob, i provvedimenti finali (non pubblici) assunti dalla medesima. Quest ultima previsione appare strettamente funzionale non solo allo svolgimento della vigilanza nel continuo sul soggetto interessato, ma anche alla gestione dell albo delle SIM, di competenza della Consob. 3

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35 I decreti legislativi che, di fatto, introducono la BRRD in Italia sono importanti per il loro impatto sull economia del nostro paese e sul sistema bancario. Ricordiamo che la BRRD, il cui obiettivo condividiamo pienamente, è volta all armonizzazione delle regole negli Stati membri per evitare fallimenti disordinati stile Lehman con contagio e conseguente salvataggio con denaro pubblico. L introduzione di tali regole, tuttavia, deve essere corredata della necessaria certezza in ordine al capitale e alla sua capacità di assorbimento delle perdite. Peraltro, nei prossimi anni le banche europee dovranno dotarsi di nuovi mezzi patrimoniali per rispettare i requisiti MREL, che impongono alle banche di rivedere il loro stato patrimoniale aumentando la dotazione di strumenti che in caso di crisi possano servire per coprire le perdite delle banche e ricapitalizzarle senza ricorrere ai soldi dei contribuenti. Supportiamo il nuovo approccio europeo e lo facciamo nostro. E importante, poi, evidenziare l impatto sulla nostra economia anche di un altro strumento regolamentare. il TLAC (Total Loss Absorption Capacity), ideato per le banche più grandi, le c.d. G-SIB (banche di rilevanza sistemica), ritenute troppo grandi per fallire. Con tali misure (TLAC per le banche più grandi, e MREL per tutte le banche europee) gli istituti di credito dovranno dotarsi di maggiori mezzi patrimoniali per fare fronte alle crisi e ricapitalizzarsi. Se l obiettivo è encomiabile, le strade per raggiungerlo sono tante, alcune insidiose. Riteniamo che i Decreti Legislativi che recepiscono la BRRD in Italia consentono da un lato di non falsare le dinamiche concorrenziali del sistema bancario e dall altro di rendere le banche più complaint con lo standard internazionale del TLAC. La BRRD definisce un quadro normativo comune in Europa per la risoluzione delle crisi bancarie, ma lascia piena flessibilità alle autorità 1