22 L U G L I O Aggiornamenti sulla città metropolitana di Torino

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1 O S S E R V A T O R I O C I T T A M E T R O P O L I T A N E 22 L U G L I O 2015 Aggiornamenti sulla città metropolitana di Torino

2 Aggiornamenti sulla città metropolitana di Torino Nella Città metropolitana di Torino il processo di attuazione formale della legge n. 56/2014 si può definire compiuto. Nella primavera del 2015, gli organi di governo dell'ente hanno infatti portato a termine gli adempimenti connessi alle previsioni dei commi 8 e 10, consistenti nell'adozione dello Statuto e nella definizione delle attribuzioni generali (14 aprile 2015), nonché quelli connessi al comma 11 della legge, mediante la definizione, collaterale ma contestuale alle previsioni statutarie, di undici zone omogenee interne al territorio metropolitano. Ancora, con un proprio decreto del 12 maggio 2015, il Sindaco metropolitano ha nominato, ai sensi dei commi 40 e 41 della legge, sette consiglieri delegati tra cui il Vice Sindaco, distribuendo loro le deleghe alle principali materie di interesse per il governo metropolitano. La distribuzione delle deleghe ha seguito uno schema di tipo "classico", di cui sono esempi le deleghe a: "lavori pubblici, infrastrutture, trasporti e protezione civile", oppure " bilancio, personale, patrimonio e sistema informativo", "diritti sociali e parità, welfare", etc. La distribuzione fra i consiglieri dei compiti di coadiuvanza del Sindaco metropolitano non ha quindi seguito, in questa prima fase di attuazione, la nuova classificazione delle funzioni fondamentali che la legge 56/2014 ha previsto ai commi 44, 85 e 88.La scelta, che a prima vista potrebbe sembrare troppo conservatrice, è tuttavia ampiamente giustificabile alla luce delle ben note difficoltà applicative che ancora aleggiano su questi eterogenei e spurî cataloghi di compiti, funzioni e materie, la cui traduzione in azioni amministrative concrete richiede uno sforzo interpretativo di difficile esito, come anche la Corte dei Conti, Sezione Autonomie, ha avuto modo di osservare con la rilevante deliberazione n. 19/2015. Ancora, il 12 aprile 2015, il Consiglio metropolitano ha deliberato gli indirizzi per l'avvio delle attività delle zone omogenee, prevedendo l'organizzazione di assemblee locali che hanno poi nominato i rispettivi portavoce. Costoro hanno infine partecipato (come uditori) alla seduta del Consiglio che, il 16 luglio scorso, ha approvato il bilancio di previsione 2015, che sarà sottoposto alla Conferenza metropolitana il prossimo 29 luglio. 2 federalismi.it Osservatorio Città metropolitane n. 2/2015

3 Con tutti i citati adempimenti, si è quindi colmato, entro il termine che la legge aveva fissato per l'eventuale esercizio sostitutivo da parte del Governo (comma 17), il leggero ritardo nell'adozione degli atti fondamentali che l'ente aveva accumulato durante la lunga (ma fruttuosa) fase di consultazione del territorio sulle prime bozze di Statuto, a cavallo tra la fine del 2014 e l'inizio del nuovo anno. Benché sia stato un processo tipicamente formale, volto cioè alla codificazione di norme, e non ancora di "politiche", la definizione delle principali linee per il funzionamento della nuova Istituzione ha comportato anche l'adozione di scelte di merito piuttosto rilevanti, che segnano una evidente discontinuità funzionale e di scopo della Città metropolitana rispetto alla preesistente Provincia di Torino. Rileva, in primo luogo, il nuovo rapporto con i Comuni disegnato dallo Statuto e dalle zone omogenee. Per questo aspetto, la scelta della Città metropolitana di Torino è stata quella di portare al massimo livello di operatività le previsioni della legge Delrio: fin dalla definizione delle "finalità istituzionali" dell'ente, lo Statuto (art. 1, comma 3) ha aggiunto a quelle di legge l'ulteriore finalità della <<promozione di aggregazioni comunali>>, dandosi perciò una missione specifica nel cruciale compito di favorire l'associazionismo e ridurre una polverizzazione del territorio che non ha eguali nel resto d'italia (315 Comuni compresi nella circoscrizione territoriale). Nel successivo Titolo IV, artt. da 27 a 36, vengono poi declinate le diverse forme di cooperazione orizzontale e verticale che la Città metropolitana potrà attivare con i Comuni interni ed esterni alla propria circoscrizione. Il catalogo di strumenti è nutrito ed è incentrato, quanto alla forma e al veicolo giuridico, sulla <<convenzione>> attualmente normata, in termini generali, dall'art. 30 Tuel, oltre a quanto previsto dalla stessa legge 56/2014. Le convenzioni potranno servire all'esercizio <<congiunto>> di funzioni sia metropolitane che comunali, superando con ciò la visione classica dell "ascensore funzionale" comunemente collegata al rapporto di sussidiarietà verticale tra funzioni amministrative del governo locale. In questo caso, infatti, non si tratta di collocare le funzioni all'uno o all'altro dei livelli di governo, ma di esercitarle in modo congiunto qualora ricorrano esigenze od opportunità di efficientamento gestionale. Così è, peraltro, in molti settori che attualmente occupano le funzioni fondamentali dei due livelli, come ad esempio i settori della viabilità, dell'edilizia scolastica e dei servizi sociali, dove c'è maggiore contiguità funzionale tra Comuni e aree vaste. In questi settori, le potenzialità dell'esercizio congiunto appaiono senza dubbio molte. Sul piano gestionale, questo primo tipo di convenzioni richiederà l'impiego altrettanto congiunto di risorse umane, strumenti, macchinari e risorse finanziarie. Al fine di rendere lo strumento 3 federalismi.it Osservatorio Città metropolitane n. 2/2015

4 convenzionale più aderente possibile allo schema legale dell'art.30 Tuel, lo Statuto ha previsto che si instauri un rapporto di avvalimento o di delega, secondo l'interesse prevalente o secondo il maggior impiego di fattori produttivi. Il rinvio alla determinazione dei rapporti organizzativi nel quadro avvalimento/delega produrrà, a seconda delle evenienze, un soggetto capofila della convenzione (Città metropolitana o Comuni, ovvero Unioni di Comuni) che guiderà la gestione dei relativi servizi. Come si vede, la norma in esame dello Statuto torinese contiene fra le righe una notevole deregolamentazione potenziale dell'attività amministrativa, che - anziché essere regolata mediante norme eterodirette di rango primario o secondario - verrà regolamentata in modo pattizio attraverso strumenti giuridici di natura convenzionale, più elastici e deformalizzati. Gli artt. 29 e seguenti dello Statuto richiamano invece le forme più classiche e collaudate di accordi cooperativi, che trovano la propria base legale nella famiglia delle "intese funzionali e procedimentali" di cui all'art. 15 della legge 241/90. Questi accordi non sono previsti per l'esercizio <<congiunto>> delle funzioni, ma per l'organizzazione e gestione<<comune>> di determinati servizi pubblici. Si esce, quindi, dallo stretto recinto delle funzioni fondamentali di Comuni e Città metropolitana, per aprire lo spettro della cooperazione anche ai servizi pubblici direttamente collegati all'autonomo potere di indirizzo politico. In particolare nei settori dell'attività pubblica rivolta alle imprese e al terzo settore, questa previsione potrà risultare molto utile per la realizzazione di progetti e attività comuni ai due livelli. La norma cita infine, in modo espresso, la possibilità di ricorrere a tali forme di accordo per la realizzazione di opere pubbliche, con ciò mutuando anche la fisionomia degli "accordi di programma" disciplinati dal Tuel. Gli artt. 31 e seguenti, infine, sviluppano in numerose declinazioni le funzioni e le attività possibili di assistenza tecnico-amministrativa in favore dei Comuni che il comma 85 della legge Delrio ha sommariamente tratteggiato. Nello Statuto torinese, l'assistenza si potrà realizzare in tutto il settore della gestione e sviluppo delle risorse umane (reclutamento, organizzazione, gestione del rapporto di lavoro, trattamenti retributivi e pensionistici, relazioni sindacali, formazione, assistenza legale, etc.), negli adempimenti di prevenzione della corruzione e promozione della trasparenza previsti dalla legge 190/2012, nonché nel vasto settore delle acquisizioni di beni, servizi e lavori pubblici, oltre che delle reti informatiche e dello sviluppo dell'agenda digitale metropolitana. Per questo aspetto, la previsione statutaria è di particolare rilievo poiché opera un inedito collegamento concettuale tra le funzioni di assistenza del comma 85 con quelle proprie e fondamentali dell'ente (comma 44 della legge Delrio) nello sviluppo dell'informatizzazione del territorio metropolitano. 4 federalismi.it Osservatorio Città metropolitane n. 2/2015

5 A corollario di tali previsioni, il Titolo IV dello Statuto declina le funzioni di assistenza anche nei settori della pianificazione territoriale e urbanistica, nei quali, per la verità, l'ente recupera e valorizza una tradizionale capacità della ex-provincia di Torino di supplire alle carenze di infrastrutturazione del territorio mediante competenze tecnico-specialistiche particolarmente qualificate, che hanno sempre fornito ai Comuni numerose attività di progettazione e realizzazione di opere pubbliche di interesse locale. Il quadro degli strumenti di cooperazione che lo Statuto ha previsto si completa con la definizione delle zone omogenee prima citate, che, oltre ad essere uno strumento in sé, sono anche il luogo "eletto" dal costituente torinese per realizzare gli altri strumenti. La configurazione giuridica delle zone omogenee è particolarmente originale e non si limita alla mera riproduzione della legge 56/2014. L'art. 27 dello Statuto vi è interamente dedicato. Al primo comma è definita in abitanti la soglia minima di popolazione compresa in ciascuna zona, e viene dato conto delle ragioni di natura socio-economica che giustificano la loro articolazione. Nel secondo comma viene esplicitata una scelta che, nella legge Delrio era soltanto intuibile ma non esplicita: cioè il collegamento diretto e funzionale tra le zone omogenee e la Conferenza metropolitana. I poteri consultivi e di proposta di ciascuna zona omogenea, infatti, troveranno un naturale recettore nell'assemblea dei sindaci, che ne sarà al contempo filtro e patrocinatore nei confronti del Sindaco e del Consiglio metropolitano. Con questa scelta, lo Statuto tornese innesta un interessante elemento di dualità tra gli organi precipuamente "di governo" e quello di indirizzo e rappresentanza territoriale, sparigliando un po' le carte di fronte a un'organizzazione dei poteri tra gli organi forse troppo "flat", come è quella disegnata in via generale dalla legge 56/2014. Proprio per la loro importanza strategica, nelle zone omogenee l'integrazione funzionale e organizzativa tra la Città metropolitana, i Comuni e le loro Unioni arriva al massimo livello possibile e si spinge perfino "praeter legem": l'art. 27 commi 6 e 7 prevede, da un lato, che presso le zone omogenee si possano costituire <<uffici comuni>> per lo svolgimento congiunto delle funzioni amministrative e, d'altro canto, che la Città metropolitana metta in gioco le proprie risorse umane e strutture per aiutare in modo diretto la costituzione e lo sviluppo delle forme associative intercomunali, con una particolare attenzione verso le unioni e le fusioni di Comuni. marco orlando 5 federalismi.it Osservatorio Città metropolitane n. 2/2015