Funzioni, responsabilità e risorse: gli enti locali in un assetto federale

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1 Funzioni, responsabilità e risorse: gli enti locali in un assetto federale Milano, Università Bocconi, 1 luglio 2010 giovanni.valotti@unibocconi.it

2 I principi fondamentali della L.42/2009 (art. 2, c. 2) Autonomia di entrata e spesa e maggiore responsabilizzazione amministrativa finanziaria e contabile Semplificazione del sistema tributario Coinvolgimento nel contrasto all evasione Attribuzione di risorse autonome Determinazione del costo e del fabbisogno standard Adozione di regole contabili uniformi e di un comune piano dei conti integrato Affiancamento alla contabilità finanziaria della contabilità economico patrimoniale Definizione di un sistema di indicatori di risultato, semplici, misurabili e confrontabili Obbligo di pubblicazione sui siti web dei bilanci e delle entratespese pro-capite Superamento del criterio della spesa storica Premialità dei comportamenti virtuosi

3 Dai principi all attuazione I processi di modernizzazione del settore pubblico hanno prodotto effetti parziali e disomogenei Si riscontra una generale lentezza dei processi di cambiamento delle organizzazioni pubbliche Le linee di riforma tracciate negli ultimi anni sono condivisibili ma emerge un forte gap di implementazione (implementation gap) 3

4 La diagnosi La spiegazione dell implementation gap può essere ricondotta a: inadeguatezza delle politiche e degli interventi di sistema (carenza di incentivi, mancato adeguamento della disciplina delle responsabilità e del sistema dei controlli, debolezza sistema sanzionatorio) resistenza collegate alla tradizione e alla cultura dominante (influenza della politica, grado di formalizzazione degli assetti e dei processi) debole o mancato accumulo di capacità organizzative (organisational capacities), ovvero di competenze, metodologie e cultura manageriale 4

5 E possibile un assetto federale? La prospettiva federalista pone due questioni di fondo: La capacità di governo strategico ed economicamente efficiente delle comunità, dei territori e dei servizi Il trasferimento progressivo dell onere di risanamento e mantenimento dell equilibrio della finanza pubblica dal centro alle autonomie 5

6 L attuale assetto degli enti locali è coerente con una prospettiva federalista? Due questioni chiave: Aree socio-economico-territoriali e confini istituzionali Non sempre coincidono Ciò implica esigenza di politiche integrate tra livelli istituzionali ed enti Dimensioni minime per Elaborare politiche significative Garantire efficienza economica (economie di scala e di scopo) Assicurare capacità di investimento Mettere in campo le necessarie competenze specialistiche e gestionali 6

7 L attuale assetto degli enti locali è coerente con una prospettiva federalista? Il nostro Paese si caratterizza per: Il ruolo storico dei comuni e della rappresentanza degli interessi delle comunità amministrate L estrema frammentazione degli enti locali Grandi differenze tra gli enti e nelle diverse aree territoriali Il continuo oscillare tra l impulso all autonomia e l imposizione di vincoli legati al controllo della spesa pubblica 7

8 Il federalismo, se applicato, cambia la natura degli enti locali Autonomia strategica Alta Governo locale Amministrazione locale Bassa Bassa Autonomia finanziaria Alta 8

9 Di conseguenza cambia la tipologia di azienda Caratteristiche dell ente locale Da Funzioni e attività Azienda di servizi Azienda di governo e regolazione A Grado di autonomia e responsabilità Concezione e politica di sviluppo Caratteristiche strutturali Orientamento Azienda protetta e vincolata Azienda monolitica Azienda labour intensive Azienda orientata alla produzione Azienda autonoma e responsabile Azienda a rete Azienda knowledge and technology intensive Azienda orientata al mercato Ambito Azienda del territorio Azienda di area Caratteristiche gestionali Azienda burocratica Azienda professionale 9

10 ed i fattori chiave di successo Capacità di elaborazione strategica Forte adattabilità Velocità decisionale Capacità di gestire un sistema articolato di relazioni Capacità di assicurare standard di qualità ed efficienza 10

11 Il salto di qualità richiede di risolvere il nodo della frammentazione La numerosità e disomogeneità dei comuni rende nei fatti difficilmente praticabile il salto di qualità In altri Paesi, con problemi simili, la questione è stata risolta: Imponendo per via normativa una riduzione del numero di enti locali Favorendo e incentivando lo sviluppo di forme di integrazione, differenziate, tra enti locali In Italia, per quanto previste dal 1990 (da vent anni) non sono state attuate le aree metropolitane e pochi sono i progetti di aggregazione di piccoli enti

12 Il Dlgs 78/10 rilancia il tema Prevedendo la gestione obbligatoria in forma associata, attraverso convenzione o unione, per i comuni fino a abitanti e per le funzioni: Generali di amministrazione; Istruzione pubblica, asili nido ed edilizia scolastica; Viabilità e trasporti; Gestione del territorio e ambiente; Servizi sociali; Polizia locale. Le Regioni devono identificare dimensione ottimale

13 I tempi sono maturi per coniugare politica ed efficienza Lo stato di difficoltà in cui versano le finanze locali La spinta in atto al decentramento e alla valorizzazione delle autonomie Il diffondersi di alcune esperienze positive Rendono oggi più praticabile un ipotesi di gestione associata di servizi e funzioni, che non necessariamente pone in discussione il tema della rappresentatività degli interessi dei territori

14 Nell ipotesi di evoluzione verso forme di Governo locale Diventa in ogni caso fondamentale: Attrezzarsi sul piano strategico e gestionale Rendere conto dell autonomia Premiare la buona amministrazione

15 Attrezzarsi sul piano strategico e gestionale: vincoli di sistema e di ente Lo spazio di azione dell Ente Locale RISORSE SISTEMI DI GESTIONE RIGIDITA RAPPORTO D IMPIEGO REGOLE INTERNE Messa in discussione di ruolo e strategie di sviluppo Revisione dell assetto istituzionale: responsabilità e composizione organi regole relazioni inter-istituzionali PRASSI QUADRO NORMATIVO Ridisegno modello organizzativo Introduzione sistemi di responsabilizzazione economica e sui risultati Revisione politiche del personale Nuovi rapporti con il mercato Nuovi rapporti con il settore privato CULTURA CONTROLLI ESTERNI COMPETENZE LIMITI ALL AUTONOMIA ISTITUZIONALE

16 Rendere conto dell autonomia Attraverso la misurazione e la trasparenza sulla performance: Qualità e grado di attuazione delle strategie Qualità dei servizi Buon uso delle risorse e modernizzazione dell ente Mantenimento degli equilibri economicofinanziari E questo il punto fondamentale di contatto tra riforma federalista e riforma della PA

17 Premiare la buona performance Collegamento risorse finanziarie e grado di autonomia alla qualità dell amministrazione ed alla performance realizzata Collegamento performance organizzative e premialità individuale E l aspetto sul quale si incontrano le maggiori resistenze, nel sistema (tagli orizzontali) e all interno degli enti (assenza di meritocrazia)

18 Sullo sfondo il tema della perequazione Di assoluto rilievo, ma che non può rappresentare un alibi, o addirittura un incentivo, per un cattivo uso delle risorse Un diverso sistema di responsabilità ed incentivi dovrebbe andare nella direzione di promuovere forti miglioramenti proprio nelle amministrazioni più arretrate

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