LA VIOLENZA SULLE DONNE IN EUROPA

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1 LA VIOLENZA SULLE DONNE IN EUROPA DATI, NORME E PROSPETTIVE FUTURE 25 gennaio 2012 Giovanna Castagna

2 La violenza nei confronti delle donne è considerata una violazione dei diritti umani fondamentali riconosciuti e garantiti sia dalla Convenzione europea di salvaguardia dei diritti dell uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) che dalla Carta dei diritti fondamentali dell Unione europea. Nonostante questi e molti altri strumenti di tutela internazionale che condannano la violenza di genere, i (pochi) dati disponibili rivelano la persistenza di un quadro negativo in Europa. Nemmeno i progressi normativi raggiunti nel corso del 2011, in particolare la Convenzione sulla prevenzione e la lotta alla violenza contro le donne e alla violenza domestica e la direttiva sull Ordine di protezione europeo, sembrano essere sufficienti per porre fine in Europa a quella che la Baronessa Catherine Ashton ha recentemente definito la più diffusa violazione dei diritti umani del nostro tempo. Qualche dato sulla violenza di genere in Europa Secondo la definizione data dalle Nazioni Unite nella Dichiarazione sull eliminazione della violenza contro le donne, sulla quale si basano anche le istituzioni europee, l espressione violenza contro le donne comprende tutti gli atti di violenza contro il genere femminile che si traducono, o possono tradursi, in lesioni o sofferenze fisiche, sessuali o psicologiche per le donne, incluse le minacce di tali atti, la coercizione o la privazione arbitraria della libertà, sia nella vita pubblica che nella vita privata 1. Al di là di questa definizione, peraltro abbastanza generale, a livello europeo si riscontra la mancanza di una definizione comune di violenza sulle donne, soprattutto per quanto riguarda le varie forme in cui essa viene perpetrata. Questa carenza, assieme ai differenti metodi e strumenti 1 Art. 1 della Dichiarazione delle Nazioni Uniti sull eliminazione della violenza contro le donne, approvata dall Assemblea generale il 20 dicembre 1993 ( La stessa definizione si trova all art. 3 della Convenzione sulla prevenzione e la lotta alla violenza contro le donne e alla violenza domestica, adottata dal Consiglio d Europa lo scorso aprile 2011 e disponibile al sito: Essa è utilizzata anche dall Unione europea, come si può leggere, ad esempio, al secondo paragrafo degli Orientamenti UE sulle violenze perpetrate nei confronti delle donne e la lotta contro tutte le forme di discriminazione nei loro confronti:

3 utilizzati dai vari Stati nella raccolta delle informazioni in materia ed al frequente silenzio delle donne, che spesso preferiscono non denunciare le violenze subite, sono le principali cause dell assenza di dati confrontabili tra i Paesi europei, rendendo particolarmente difficile condurre un analisi comparativa del fenomeno. In ogni caso, i pochi dati disponibili sono sufficienti per fornire un quadro indiscutibilmente negativo della situazione in Europa. Secondo gli studi condotti dal Consiglio d Europa, tra il 20 e il 25% delle donne sono state vittime di violenze fisiche almeno una volta nella vita; ogni giorno una donna su cinque subisce una violenza nel vecchio continente e più di una donna su dieci ha subito violenze sessuali accompagnate dall uso della forza 2. La violenza domestica rappresenta la forma di violenza più comune e diffusa: tra il 12 ed il 15% delle donne in Europa l ha subita dopo i sedici anni d età 3. La violenza basata sulla tradizione, che comprende i crimini d onore, pratiche tradizionali dannose per la salute e i matrimoni forzati, costituisce invece la forma più comune di violenza di genere perpetrata a livello di comunità. Secondo stime del Parlamento europeo, sarebbero le donne in Europa che hanno subito la mutilazione genitale femminile e ogni anno la subiscono, o rischiano di subirla, circa donne immigrate nel continente 4. Vi è poi la violenza sul luogo di lavoro, che può assumere diverse forme: minacce, insulti, mobbing, pressione psicologica, molestie sessuali, eccetera. Essa però varia notevolmente tra i Paesi membri, a seconda delle loro condizioni socio-economiche. Infine, le donne, assieme ai bambini, sono il gruppo più esposto al rischio di cadere nella tratta di esseri umani. A questo proposito, è stato riscontrato lo stretto legame esistente tra lo sfruttamento sessuale ed alti livelli di povertà: le vittime, infatti, sono soprattutto donne in giovane età, con una basso grado di istruzione e che si trovano in una difficile situazione dal punto di vista economico e sociale. Anche se il fenomeno della violenza di genere non conosce barriere geografiche, culturali, di classe o etniche, esso colpisce più facilmente specifici gruppi di donne: le immigrate, le donne appartenenti a minoranze etniche, le rifugiate e le richiedenti asilo, le disabili, le donne che vivono in istituti, le prostitute, le vittime di tratta. Queste donne sono peraltro accumunate da una estrema vulnerabilità economica, che solitamente le rende dipendenti da una figura maschile, e spesso è loro 2 Cfr. 3 Anche questi dati sono disponibili sul sito del Consiglio d Europa. Cfr. ibid. 4 Cfr. Risoluzione del Parlamento europeo per combattere la mutilazione dei genitali femminili nell UE (2008/2071(INI)), adottata il 24 marzo 2009 ( pubref=-//ep//text+ta+p6-ta doc+xml+v0//en).

4 impossibile trovare delle vie d uscita dalla situazione in cui vivono ed avere accesso ai servizi di sostegno per le vittime di violenza. Come è facilmente deducibile da questa rapida rassegna delle principali forme in cui si manifesta la violenza sulle donne, alla base di quest ultima esiste un insieme di fattori culturali, economici, legali e politici, complessi e tra loro interconnessi, che si sono istituzionalizzati nel tempo e tutti riconducibili alla disuguaglianza di potere storicamente data tra uomini e donne 5. Le misure adottate dai Paesi europei in materia di violenza sulle donne La violenza nei confronti delle donne ha assunto importanza all interno delle agende politiche nazionali soltanto a partire dagli anni 90, soprattutto grazie alla pressione esercitata dalle ONG e dalle organizzazioni internazionali attive in materia, che hanno aumentato la consapevolezza del problema all interno dell opinione pubblica. Tra i Paesi membri dell Unione europea (UE) esistono tutt oggi notevoli differenze nel modo in cui la violenza di genere è affrontata dal punto di vista politico e normativo. Tali differenze riflettono l atteggiamento culturale prevalente nei confronti di questo tema all interno di ogni Stato, il livello di coscienza del problema da parte della società e il tipo di welfare esistente. In particolare, gli atteggiamenti socio-culturali che portano a considerare la violenza una questione inerente la vita privata e, in quanto tale, tollerata, restano la causa principale della persistenza del fenomeno in molti Paesi europei. Generalizzando, si è riscontrato che gli Stati dell Europa settentrionale ed occidentale presentano una lunga tradizione di interventi legislativi contro la violenza di genere, nonché di servizi specializzati di sostegno per le vittime di tali reati. Essi, inoltre, si stanno sempre più concentrando sulle forme di violenza basate sulla tradizione e sui gruppi più vulnerabili (immigrate, donne appartenenti a minoranze etniche, disabili e omosessuali). I Paesi dell Europa meridionale e orientale, invece, hanno cominciato ad affrontare il fenomeno come problema di rilevanza pubblica solo più di recente, grazie alle raccomandazioni e risoluzioni dell UE e alla pressione di ONG e movimenti femministi nazionali. In ogni caso, gli approcci nazionali sembrano aver tutti seguito un percorso comune, inizialmente focalizzato sulle riforme giuridiche, la formazione delle forze 5 Si veda il rapporto dell Unicef, Domestic violence against women and girls, Innocenti Digest, Vol. 6, giugno 2000, Innocenti Research Centre, Firenze, disponibile al sito:

5 dell ordine e l istituzione di servizi specializzati di sostegno per le vittime; mentre, in un secondo momento, esso si è rivolto anche all adozione di misure di sensibilizzazione e prevenzione, nonché al potenziamento delle azioni di sostegno e di integrazione sociale delle vittime. La violenza sessuale e quella domestica sono punite in tutti gli Stati membri dell UE, anche se in alcuni di essi il grado di protezione delle vittime presenta qualche lacuna (quando, ad esempio, per procedere è necessaria la richiesta della vittima). Inoltre, nella maggior parte dei Paesi il numero di processi e condanne per violenza domestica e stupro sono piuttosto bassi. Negli ultimi anni quasi tutti i governi europei hanno adottato delle strategie politiche per combattere la violenza sulle donne, in alcuni casi attraverso l adozione di appositi piani nazionali d azione di carattere pluriennale, in altri inserendo misure mirate in altri piani strategici, come ad esempio quello per la parità di genere. Le forme di violenza più sanzionate sono quella domestica ed il traffico di esseri umani, con rispettivamente 23 e 27 piani d azione specifici. Pochi, invece, sono i piani d azione rivolti a combattere le forme di violenza basate sulla tradizione, le molestie sessuali sul luogo di lavoro, lo stalking e la violenza all interno di ambienti istituzionalizzati. Inoltre, è stato riscontrato che queste strategie spesso non specificano chiaramente quali siano le agenzie od organi nazionali responsabili in materia, né il ruolo delle organizzazioni coinvolte, le azioni da attuare concretamente, il bilancio stanziato, gli obiettivi da raggiungere né il tempo previsto. Infine, sono pochi i governi che eseguono il monitoraggio e la valutazione delle azioni realizzate, cosicché gli effetti ed i risultati prodotti da questi interventi restano per lo più sconosciuti. Per quanto concerne la prevenzione della violenza di genere, le principali misure adottate dagli Stati europei sono: programmi di sensibilizzazione, formazione per i professionisti che possono entrate in contatto con le vittime, programmi di cura per gli aggressori. Le strutture di sostegno per le vittime, pur essendo aumentate in tutti gli Stati membri, continuano ad essere insufficienti (sono soltanto il 37,5% del fabbisogno); esse, inoltre, sono concentrate nelle aree urbane, rendendone difficile l accesso per le donne che vivono in zone rurali o periferiche, e risentono della mancanza di finanziamenti stabili, nonché di linee-guida nazionali sugli standard di qualità dei servizi. Infine, le misure di reinserimento sociale delle vittime continuano ad essere forniti dalle autorità locali o regionali e da organizzazioni non governative: anch esse risentono della mancanza di fondi e sono ancora insufficienti rispetto ai bisogni esistenti. Una nota molto positiva, infine, è data dai progressi raggiunti nell adozione di un approccio multidisciplinare, basato sulla collaborazione tra tutti gli attori coinvolti, a livello locale, nazionale

6 ed internazionale, e che ha portato persino alla nascita di partnership tra gli Stati membri, grazie anche ai finanziamenti stanziati nell ambito del Programma europeo Daphne. Il ruolo dell Unione europea nella lotta alla violenza di genere L UE attribuisce agli Stati membri la responsabilità primaria per combattere la violenza sulle donne, incoraggiando la ratifica di convenzioni e protocolli già esistenti in materia. L eliminazione della violenza di genere resta comunque una priorità dell UE, fondamentale per raggiungere una piena ed effettiva parità fra i sessi, come si legge nella Carta delle donne 6, adottata dalla Commissione europea nel marzo 2010, e nella sua Strategia per l uguaglianza tra donne e uomini per il periodo Anche se le istituzione europee hanno emanato diversi strumenti normativi in materia 8, ad esempio, contro le discriminazioni basate sul sesso, le molestie sessuali, il traffico di esseri umani e lo sfruttamento sessuale; sulla promozione dell uguaglianza di genere e il divieto di discriminazione in ambito lavorativo e nell accesso e fornitura di beni e servizi; non è stato ancora adottato un atto legislativo di carattere generale che disciplini il tema della violenza sulle donne nella sua interezza. La Commissione europea ha preferito sostenere finanziariamente attività di ricerca, prevenzione, cura ed integrazione sociale delle vittime di violenza, nonché campagne di sensibilizzazione, realizzate a livello nazionale o locale dagli Stati membri. E lo ha fatto attraverso il già citato Programma Daphne, lanciato nel 1997 e giunto al suo terzo ciclo di programmazione. Un importante novità è arrivata però il 13 dicembre scorso, con l approvazione da parte del Parlamento europeo della direttiva sull Ordine di protezione europeo (Ope), che riconosce uguale tutela alle vittime di reati in tutta l UE. L Ope è uno strumento basato sul principio del reciproco riconoscimento nell ambito della cooperazione giudiziaria penale tra gli Stati membri, rivolto, in particolare, a garantire protezione alle donne vittime di violenza, molestie, rapimento, stalking, 6 Cfr. 7 Cfr. 8 L elenco dei principali atti normativi UE in materia di violenza sulle donne è rinvenibile nelle seguenti fonti: CAHVIO (2009), Compilation of International Legal Instruments Relevant to the Ad Hoc Committee on Preventing and Combating Violence against Women and Domestic Violence ( Summary of 8 March 2010, Council of the European Union 3000 th Employment and Social Policy Council meeting, Conclusions on the Eradication of Violence against Women in the European Union (

7 tentato omicidio. Gli Stati membri hanno tre anni di tempo per trasporre la norma all interno dei propri ordinamenti nazionali ed essa permetterà a chiunque goda di protezione in uno Stato UE di ottenere la medesima protezione anche se si muove in un altro Paese membro. Il Consiglio d Europa e la Convenzione sulla violenza contro le donne Quale organizzazione internazionale impegnata nella tutela dei diritti umani fondamentali, sanciti e garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), il Consiglio d Europa ha da sempre intrapreso numerose iniziative per promuovere l uguaglianza di genere. La sua azione è volta a combattere gli ostacoli tutt ora esistenti alla libertà e alla dignità delle donne, eliminare le discriminazioni basate sul sesso 9, promuovere una partecipazione bilanciata tra donne ed uomini nella vita pubblica ed incoraggiare una prospettiva di genere in tutte le politiche. Per quanto riguarda la violenza sulle donne, l organizzazione ha cominciato ad essere più attiva soltanto a partire dagli anni 90, come del resto è avvenuto anche nei Paesi membri e a livello di Unione europea. Le azioni intraprese hanno portato, nel 2002, all adozione di una specifica raccomandazione agli Stati membri sulla protezione delle donne dalla violenza 10 e al lancio di una campagna di sensibilizzazione, che si è tenuta tra il 2006 ed il 2008, per combattere la violenza di genere, con un attenzione particolare rivolta alla violenza domestica. L Assemblea Parlamentare del Consiglio d Europa ha inoltre approvato numerose risoluzioni e raccomandazioni in materia, invocando l introduzione di standard giuridicamente vincolanti nell ambito della prevenzione, protezione e persecuzione delle più gravi e diffuse forme di violenza contro le donne. Dopo due anni di lavoro da parte di un gruppo di esperti 11, che ha cercato di rispondere a questa necessità di armonizzare gli standard nazionali al fine di garantire lo stesso livello di protezione a tutte le donne europee, il 7 aprile 2011 il Consiglio d Europa ha infine adottato la Convenzione 9 Il divieto di discriminazioni, tra cui quelle fondate sul sesso, è sancito dall art. 14 della CEDU e dal Protocollo n Si tratta della Raccomandazione Rec(2002)5 del Comitato dei ministri agli Stati membri sulla protezione delle donne dalla violenza, adottata il 30 aprile 2002 e disponibile al sito: id=280915&site=cm&backcolorinternet=c3c3c3&backcolorintranet=edb021&backcolorlogged=f5d Si tratta del gruppo CAHVIO (Comitato ad hoc per prevenire e combattere la violenza contro le donne e la violenza domestica).

8 sulla prevenzione e la lotta alla violenza contro le donne e alla violenza domestica, la quale è stata poi aperta alla firma in occasione della sessione del Comitato dei ministri che si è tenuta ad Istanbul il maggio scorso. Questo trattato rappresenta un importante novità a livello internazionale, dal momento che si tratta del primo strumento al mondo giuridicamente vincolante, in grado di creare un quadro normativo completo per prevenire la violenza contro le donne, proteggere le vittime e contrastare l impunità dei colpevoli. Esso, inoltre, definisce e dichiara illegali diverse forme di violenza nei confronti delle donne, inclusi i matrimoni forzati, la mutilazione genitale femminile, gli aborti e la sterilizzazione forzati, lo stalking, la violenza fisica, psicologica e sessuale. La convenzione affronta, dunque, numerosi aspetti ritenuti fondamentali per combattere la violenza di genere. Innanzitutto, la prevenzione della violenza stessa, finalizzata a raggiungere una piena uguaglianza di genere, attraverso l eliminazione delle discriminazioni nei confronti delle donne, degli stereotipi esistenti e delle pratiche tradizionali dannose usate nei loro confronti. In secondo luogo, la protezione delle vittime, che comprende un efficace e tempestivo intervento delle forze dell ordine, un facile accesso alle informazioni sui propri diritti e la creazione di strutture e servizi specializzati di sostegno. Per quanto riguarda la persecuzione dei colpevoli, il trattato stabilisce che tutte le forme di violenza elencate al suo interno, qualora non siano già previste, debbano essere introdotte dagli Stati parte tra i reati perseguibili nei propri ordinamenti interni. Inoltre, essi dovranno assicurare che la cultura, la tradizione o il cosiddetto onore non siano considerati una giustificazione di tali crimini. Infine, la convenzione riconosce ed afferma l importanza di un azione concertata da parte dei governi, delle ONG, delle organizzazioni internazionali e di tutte le autorità a livello nazionale, regionale e locale, nell implementare delle politiche globali e coordinate per combattere la violenza di genere in qualsiasi ambito e settore della vita pubblica e privata. Un ultimo ed interessante aspetto innovativo del trattato riguarda l istituzione di un meccanismo di monitoraggio, che attraverso un apposito gruppo di esperti indipendenti, ne assicurerà l effettiva implementazione. Come già accennato, la Convenzione sulla prevenzione e la lotta alla violenza contro le donne è già stata aperta alla firma, e non solo degli Stati membri del Consiglio d Europa, ma anche dell UE 12 e 12 È opportuno ricordare che attraverso la nuova formulazione dell art. 6, par. 2, del TUE, in base al quale l Unione aderisce alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell uomo e delle libertà fondamentali, e l entrata in vigore del Protocollo n. 14 alla CEDU, che ha modificato l art. 59, par. 2, della Convenzione, dove ora si legge che l

9 degli Stati non membri che hanno partecipato alla sua elaborazione 13, ed essa entrerà in vigore al deposito della decima ratifica (purché di almeno 8 Stati membri). Purtroppo, nonostante lo slancio che ha portato all adozione di questo avanzato strumento di tutela internazionale, finora soltanto 18 Stati membri l hanno firmato 14, rinviando così la realizzazione di un quadro giuridico comune a livello europeo in materia. Conclusioni Nonostante i numerosi progressi che si sono registrati negli ultimi vent anni dal punto di vista politico, normativo e di sensibilizzazione culturale, l Europa appare ancora molto lontana dal divenire una zona a tolleranza zero in materia di violenza sulle donne. Per quanto riguarda le azioni intraprese a livello nazionale, esse continuano a risentire della mancanza di una strategia di lungo termine, capace di contrastare la frammentazione degli interventi e la dispersione delle risorse disponibili. Inoltre, se molto è stato fatto per contrastare alcune forme di violenza, prime fra tutte quella domestica e sessuale, ancora scarsa è l attenzione rivolta verso altre forme di violenza, in particolare quella basata sulla tradizione, la violenza sul luogo di lavoro e la violenza psicologica. Analogamente, poca considerazione è stata finora data ai gruppi più vulnerabili, che avrebbero invece bisogno di servizi specifici e adatti alle loro esigenze. Come è già stato evidenziato, in materia mancano inoltre dati confrontabili tra i Paesi europei, così come indicatori internazionali. Infine, maggior importanza dovrebbe essere data alle attività di monitoraggio e valutazione degli interventi realizzati, in modo tale da conoscere i risultati ottenuti e permettere lo scambio di buone pratiche. Unione europea può aderire alla presente Convenzione, sono state poste le basi giuridiche per la formale adesione dell UE alla CEDU. Lo scorso luglio 2011 è stata pubblicata la bozza di accordo sull adesione dell Unione europea alla CEDU, che entrerà in vigore tre mesi dopo l apposizione dell ultima ratifica, da parte di uno Stato membro o della stessa UE. 13 Si tratta di Canada, Città del Vaticano, Giappone, Messico e Stati Uniti. Cfr.: 14 Alla data del 17 gennaio 2011, risultano firmatari i seguenti Stati: Albania, Austria, Finlandia, Francia, Germania, Grecia, Islanda, Lussemburgo, Montenegro, Norvegia, Portogallo, Slovacchia, Slovenia, Spagna, Svezia, l ex Repubblica jugoslava di Macedonia, Turchia e Ucraina. Cfr. ibid.

10 In generale, l atteggiamento degli Stati europei nei confronti della violenza di genere non sembra ancora sufficientemente risoluto e determinato, come dimostra lo stato delle firme (per non parlare di quello delle ratifiche) della Convenzione sulla prevenzione e la lotta alla violenza contro le donne e alla violenza domestica adottato dal Consiglio d Europa. Le dichiarazioni di solidarietà e le campagne di sensibilizzazione non basteranno finché continuerà a mancare la volontà di assumersi un impegno concreto con la ratifica di questo trattato internazionale, e l UE dovrebbe essere in prima linea a dare il buon esempio ai propri Stati membri. Tutti i diritti riservati: è permesso l uso personale dei contenuti pubblicati da Equilibri.net solo a fini non commerciali. L utilizzo commerciale, la riproduzione, la pubblicazione e la distribuzione può avvenire solo previo accordo con Equilibri S.r.l.. La foto di copertina è ripresa da Internet, quindi valutata di pubblico dominio. Qualora l'autore fosse contrario all' utilizzo, la redazione si impegna all'immediata rimozione previa richiesta all indirizzo info@equilibri.net