Nuove forme di sviluppo immobiliare pubblico-privato

Transcript

1 Nuove forme di sviluppo immobiliare pubblico-privato Lo sviluppo immobiliare e il recupero del tessuto urbano può passare attraverso l attività congiunta dell amministrazione pubblica e del settore edilizio privato. Da alcuni anni, infatti, sta avvenendo un lento ma fruttifero avvicinamento tra questi due soggetti storicamente distanti. Diverse possono essere le forme di partnership pubblico-privata (PPP) nel settore dello sviluppo immobiliare e, in particolare, nella valorizzazione del patrimonio pubblico. Una miglior comprensione e definizione di tali temi è utile per capirne l importanza e per immaginarne una possibile evoluzione. Sempre maggiore è la rilevanza che la PPP riveste oggi anche a livelli sovranazionali, a partire da quello europeo, con atti di promozione da parte dell Unione stessa verso la partecipazione privata alla cd. urban regeneration. Si cerca qui pertanto di approfondire la tematica, che trova una valida giustificazione all interno della ricerca dell ottimizzazione del rapporto rischio-rendimento (trade-off) in un particolare momento storico (medio periodo/5anni) d incertezza del mercato privato sia per i sistemi nazionali che internazionali. Quello della PPP per la valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico sembra essere ancora un settore non pienamente sviluppato ed interessante agli occhi del privato. Dopo una breve definizione terminologica, viene offerta una classificazione delle diverse tipologie e dei differenti livelli di partnership pubblico-privata volta alla rigenerazione urbana. 1

2 La PPP per la valorizzazione allo stato attuale: quale possibile evoluzione 1.1 Alcune definizioni L attuale stato della gestione pubblica del patrimonio immobiliare comunale si trova in posizione intermedia tra la vecchia logica di gestione passiva, ancora predominante nei paesi recentemente interessati da logiche di Welfare State, e la nuova prospettiva del valore già abbracciata da paesi più evoluti (Gran Bretagna, Olanda, Stati Uniti). Il passaggio da una logica patrimoniale pubblica, fondata sulla proprietà inattiva, a una logica reddituale che si basa sulla possibilità di costante ritorno nel tempo del valore degli immobili, richiede nuove capacità da parte della pubblica amministrazione che voglia attrezzarsi con strumenti di gestione moderni. La gestione immobiliare si configura come fase strategica del ciclo immobiliare (Finanziamento Progettazione Costruzione Gestione - Dismissione) per l ottimizzazione della qualità del servizio svolto e il rientro degli investimenti mantenendo massima la redditività (Asset e Property management). La gestione immobiliare moderna in campo privato viene generalmente indicata come Corporate Real Estate Management (CREM), vedi Schema 1. Schema 1 - C.R.E.M. (Corporate real estate management), il punto di vista dell offerta di servizi. Cost control è altrove indicato anche come Facility Management. Strategic focus Business perspective Asset Management Real Estate perspective Portfolio management C.R.E.M. Operational Focus Cost Control Supply side Property management Fonte: Schaaf, Pity van de (2002), Public real estate management, challenges for governments, (Delft, NL), DUP Science. L Asset management (almeno nell accezione anglosassone) riguarda la gestione più strategica del patrimonio immobiliare (e mobiliare). Lo scopo primario di questo livello di gestione è di massimizzare l investimento attraverso la cura della redditività degli immobili. Per far questo, gli strumenti utilizzati sono quelli dell analisi dei mercati, la pianificazione dei flussi di cassa, la valutazione dei beni e il benchmark con prodotti alternativi paragonabili Il Property management. si occupa del coordinamento delle attività amministrative e tecniche allo scopo di massimizzare la redditività derivante dai canoni di locazione dei singoli cespiti. Gli strumenti propri di questa gestione sono il controllo costi e il mantenimento / miglioramento del livello tecnico degli immobili. 2

3 La gestione tecnica delle infrastrutture e degli impianti interni agli immobili è compito del Facility management, che, attraverso il mantenimento in efficienza degli immobili e l adattamento degli stessi alle esigenze dei diversi conduttori, permette di mantenere il livello di efficienza desiderato. Parallelo a queste tre tecniche è il Portfolio management che riguarda la definizione di strategie di tipo economico-finanziario e di valutazione opportunità e rendimento, applicate all intero gruppo di cespiti immobiliari di proprietà considerati contestualmente. In particolare, il Portfolio management è quello nel quale le scelte relative agli immobili, e la valutazione delle opportunità rispetto a strategie definite, costituiscono il valore aggiunto della gestione attiva (dinamica / straordinaria) del patrimonio. Le scelte di operare dismissioni o riqualificazioni superano quindi la scala del singolo investimento, per considerare l intero portafoglio. In Italia, con la riduzione di fondi pubblici e l imposizione di vincoli all indebitamento e tetti di spesa, le autonomie locali (comune, regione ecc.) devono mantenere un controllo che coniughi le due funzioni del patrimonio immobiliare: quella sociale e quella economica, quindi creare benessere ed eventualmente risorse finanziarie. Ovviamente prima di parlare di gestione attiva del patrimonio bisogna conoscerne la composizione e il valore. Tabella 1 - Patrimoni comunali di alcuni grandi capoluoghi PATRIMONIO comune/tipologia unita rilevate unità stimate TOTALE comune/tipologia PATRIMONIO unita unità rilevate stimate TOTALE BARI NAPOLI residenziale residenziale terziario uffici terziario uffici commerciale negozi commerciale negozi BOLOGNA PADOVA residenziale residenziale terziario uffici terziario uffici - - commerciale negozi commerciale negozi - - BRESCIA PALERMO residenziale residenziale terziario uffici terziario uffici commerciale negozi 4 4 commerciale negozi CATANIA TRIESTE residenziale residenziale terziario uffici terziario uffici commerciale negozi commerciale negozi FIRENZE TOTALE GENERALE unità residenziale residenziale terziario uffici terziario uffici commerciale negozi commerciale negozi GENOVA media x capoluogo unità % residenziale residenziale ,6 terziario uffici terziario uffici 36 13,1 commerciale negozi commerciale negozi 83 30,3 Fonte: rilevazione Valori Urbani, aprile 2004 Tra le finalità che il soggetto pubblico si pone nella gestione attiva del suo patrimonio vi è proprio quella della massimizzazione del reddito e del valore del patrimonio immobiliare (valorizzazione intesa come capacità di trasformare e organizzare un cespite affinché possa essere fonte di valore in senso finanziario-reddituale che patrimoniale-artistico). A tale proposito 3

4 è possibile affermare che la valorizzazione immobiliare mira a trasformare terreni e immobili tramite le tecniche di Highest and Best Use 1 e azioni che prevedono la riconfigurazione degli immobili (solitamente non strumentali) al fine di promuovere lo sviluppo urbano, aumentare il rendimento economico, o l utilità (beneficio collettivo), grazie a una delle procedure di valorizzazione possibili: vendita, costruzione (quando si tratta di terreni o cubature residue), trasformazione (riqualificazione) dei beni immobili di proprietà pubblica. La complessità della questione della valorizzazione fa sì che, per la sua attuazione, si possa fare riferimento alla PPP intendendo con essa l iterazione fra più attori pubblici e privati allo scopo di dividerne i rischi legati all operazione d investimento in oggetto e trarne mutui benefici. L attuazione di alleanze e di accordi di collaborazione, infatti, comporta non solo una gestione avanzata dei rischi connessi ma soprattutto una forte integrazione di competenze e risorse differenti. In particolare il privato è il soggetto portatore di skill e risorse finanziarie, mentre il soggetto pubblico costituisce il referente decisore in quanto detentore del potere politico, nonché portatore di eventuali sussidi (a fondo perso) e/o di terreni e proprietà. Rispetto alla questione della ripartizione dei rischi, all integrazione delle competenze e delle risorse, tramite una solida e flessibile PPP, si potrebbe mettere in piedi un sistema di risk management a rete in cui l architettura organizzativa condiziona positivamente la performance dei singoli interventi. 1.2 Tipologie e strutture di PPP Esistono differenti livelli e tipologie di partnership nella rigenerazione urbana. Un primo livello è quello STRATEGICO; in esso opera un certo numero di gruppi di individui pubblici e privati per l elaborazione congiunta di un piano di rigenerazione urbana. Ovviamente la cooperazione a questo livello, se realmente avviata, permette di raggiungere un buon grado di integrazione in quanto entrambe le parti, sia pubbliche che private, svolgono un ruolo attivo nel promuovere le azioni da perseguire. A questo livello è, in realtà, difficile ipotizzare un modello attuativo o una struttura ideale in quanto si possono presentare contesti molto diversi in cui operare la valorizzazione. In linea di massima si può tuttavia affermare che questa tipologia di PPP potrebbe concretizzarsi in società miste con diversi tipi di azionisti (autorità locali, organizzazioni private, istituti bancari ecc.) con caratteristiche diverse e sotto diverse forme legali (società di capitali, associazioni ecc.) nei vari Stati europei. Facendo una rapida rassegna di queste imprese pubblicoprivate, si nota che una possibile classificazione è quella rivolta agli scopi: società create per rivitalizzare interi quartieri, società che perseguono scopi residenziali e società che mirano a controllare il mercato dei terreni edificabili. In Francia si parla di SEM (Societé d economie mixte), nel Regno Unito di Urban regeneration company (URC), in Italia si potrebbe parlare di agenzie di sviluppo e di STU (società di trasformazione urbana), nei confronti delle quali dopo un periodo di scarsa attenzione, si sono intensificati i casi di studio per la loro costituzione. Esse rappresentano la forma giuridica attraverso la quale la gestione urbanistica vede un grado di partecipazione privata più o meno preponderante. 1 Uso più consono e dal più alto rendimento, a seconda delle caratteristiche del bene e del contesto di riferimento. 4

5 Un secondo tipo di intervento nel quale potrebbe attuarsi la PPP è quello di PORTAFOGLIO in cui la collaborazione pubblico-privata si concretizza nell attuazione di una più ampia operazione rivolta a un insieme di cespiti, facenti parte di uno stesso portafoglio appunto, volto a un unitaria operazione di valorizzazione. In merito al possibile modello da adottare per l attuazione di tale livello di PPP, in generale, si afferma la necessità di ricorrere a una entità giuridica la cui forma dipende dalla specifica legislazione di ciascun paese. Validi esempi europei sono i seguenti:, Batixia in Francia, Isis Waterside Regeneration, English Cities Fund e East Midlands Property Investment Fund (EMPIF Structure) in Inghilterra, ambito in cui le agenzie di sviluppo regionale hanno lavorato insieme a quella nazionale con partner del settore privato. Una terza e ultima tipologia d intervento è infine riferibile al singolo PROGETTO, senza escludere, che possa trattarsi anche di progetti di vasta dimensione. Qui non c è un modello attuativo tipo perché in genere si ricorre a forme contrattuali senza istituire nuove entità giuridiche complesse. Alcuni esempi sono: Perpignan Les Dames de France, Graz Innovationspark, Liverpool - Albert Doc, Amsterdam Eastern Islands. A Liverpool, si tratta di una PPP a livello contrattuale di 25 anni tra un soggetto istituzionale pubblico (The Merseyside Development Corporation) e un developer privato (Arrowcroft) per la rigenerazione di mq di una zona storica nel centro della città Tabella 2 Tipologia d intervento e tipo di PPP (Italia) TIPO INTERVENTO STRATEGICO PORTAFOGLIO Strumenti ed esempi STU (Soc. di trasformazione urbana) L amministrazione comunale di Benevento ha implementato un complesso intervento di riqualificazione e trasformazione che interessa l intero Rione Ferroviaria della città. La società dovrebbe operare per perseguire i seguenti obiettivi: rifunzionalizzazione d impianti dismessi o sottoutilizzati; realizzazione di nuovi spazi attrezzati per ospitare servizi ai cittadini o alle imprese; valorizzazione immobiliare e recupero patrimonio storico; miglioramento standard urbanistici. In questo momento lo studio di fattibilità è ancora in corso. SPA il cui oggetto di attività è la valorizzazione del Accordo di programma quadro tra ee.ll. e privati per il programma esecutivo/attuativo di un intesa istituzionale di programma. Un esempio: Conurbazione casertana nata dal protocollo d intesa tra 22 comuni, la Provincia di Caserta, la Regione Campania, il Min. dei ll.pp., 7 sogg. pubblici (1) e 40 sogg. privati per la realizzazione di interventi in maniera integrata parte di più ampi programmi di sviluppo tendenti alla valorizzazione. 5

6 patrimonio immobiliare. Un esempio è quello di Livorno in cui la società Porta a Mare s.p.a. (soc. partecipata da più del 90% da Azimut-Benetti s.p.a. e per la restante parte dal Comune) si occupa della trasformazione urbana delle aree site sul territorio del Comune definite dagli strumenti urbanistici vigenti da parte della UTOE 5-A-1 e della UTOE 4-B-4 PROGETTO Finanza di progetto attuabile con diverse tecniche tra cui: Bost (build, operate, subsidize and transfer) quando il livello dei flussi di cassa generato è insufficiente e tale da giustificare il pagamento di un prezzo ossia di un contributo pubblico; Rol (rehabilitate, operate and leasback) per il restauro, la ristrutturazione di un cespite. Un esempio è quello del progetto della Cittadella giudiziaria di Santa Maria Capua Vetere la cui area dicirca mq vedrà l investimento di 92 mln di euro. Gran parte dell investimento previsto sarà suddiviso tra Min. di grazia e giustizia e privati coinvolti, mentre il Comune finanzierà l opera con euro e con la vendita del vecchio tribunale penale. (1) Soprintendenza BBCC Caserta-Benevento, Soprintendenza archeologica Napoli-Caserta, Iacp Caserta, Consorzio ASI, Consorzio militare 9 Stormo Aeroporto Grazzanise, CNA Caserta 1.3 PPP e programmazione: i legami La possibilità di valorizzare il patrimonio pubblico (di cui spesso non se conosce la precisa entità), tramite una partnership pubblico-privata presuppone un alto interesse anche privato perché si possa sperare un pieno coinvolgimento di quest ultimo. E un tema rilevante perché solo in base al grado di coinvolgimento il soggetto privato sarà più o meno disposto ad apportare ingenti risorse e competenze, nonché a mettersi in gioco, accettando di condividerne i rischi legati all operazione. Per 6

7 suscitare, anzi, incrementare l interesse del privato può pertanto essere auspicabile il suo coinvolgimento sin dalla fase di ideazione o programmazione dell intervento. Considerato, inoltre, che la valorizzazione va gestita in funzione della pianificazione, delle risorse e dei tempi non si può prescindere da una riflessione sull importanza che la pianificazione assume per tali operazioni. Condicio sine qua non per l attuazione di una solida PPP, a sua volta intesa come rapporto collaborativo, è senza dubbio una chiara programmazione che permetta l integrazione e la sinergia delle risorse e delle azioni. A questo punto potrebbe essere interessante parlare di Piano strategico (quale forma di Business Plan) in quanto strumento di proiezione di una visione di lungo periodo, attuabile con un piano di attività di breve periodo; un simile modo di procedere sarebbe così in grado di creare negli attori privati l immagine di un futuro dinamico e soprattutto condiviso con il decisore. In un simile scenario il ruolo del soggetto pubblico è fondamentale perché deve, sulla base di un azione coerente a partire dalla programmazione, conquistarsi credibilità e fiducia. Da questo punto di partenza si potrebbe verosimilmente immaginare la possibilità di innescare circoli virtuosi conseguenti alla definizione di una chiara strategia basata comunque sulla sinergia tra attori pubblici e privati. Per tale motivo si parla spesso di qualità di progetto, congruenza della programmazione, legittimità ed efficacia della politica per capire il senso e il valore degli investimenti inquadrati all interno di una visione strategica condivisa. 1.4 Barriere e difficoltà attuative Lo studio teorico sull evoluzione del ruolo della PPP per la rigenerazione del patrimonio pubblico non può però prescindere dalle reali barriere che ostacolano la concreta attuazione dello scenario auspicabile. In prima battuta faccio riferimento alla diversità degli impianti legislativi nei diversi paesi europei che ostacola un unitaria linea d azione nell ottica dell attuazione della PPP. In secondo luogo la mancanza di skills, di conoscenze e di chiarezza in merito alla questione oggetto di studio aggrava l attuale situazione di diffidenza percepibile dal linguaggio comune. Il sentimento che accomuna un po tutti è infatti quello del soggetto pubblico incapace di garantire progetti di alto profilo qualitativo non solo per condizionamenti procedurali ma anche per i carenti profili di competenze. La mancanza o carenza di skills viene spesso sentita come la barriera più grande perché collegata a barriere istituzionali - del settore pubblico - che collidono con la possibile attuazione di una partnership con il privato. Infine, ma non di minor importanza, è la questione legata alle oggettive difficoltà relative ai tempi. Da un lato i soggetti privati sono guidati da un approccio mordi e fuggi, dall altro il pubblico ha come orizzonte temporale di riferimento quello del mandato amministrativo, pertanto, spesso percepisce come troppo lungo quello di attuazione delle operazioni in discussione. A ciò si aggiunge poi il fattore tempi tecnici legati al modo e all iter dei procedimenti burocratici nonché quello legato al processo decisionale, dal quale non di rado, emergono difficoltà aggiuntive derivanti dai conflitti squisitamente politici. Arch. Uberto Visconti di Massino 7